Bijzondere (rechts)positie van de ambtenaar

31701TrendnotaArbeidszakenOverheidspersoneel2009Nr.5BRIEFVANDEMINISTERVANBINNENLANDSEZAKENENKONINKRIJKSRELATIESAandeVoorzittervandeTweedeKamerderStaten-GeneraalDenHaag,30oktober20081AanleidingTijdenshetAOvan4juli2007(kamerstuk30311,nr.4)naaraanleidingvandemotieKos¸erKayaomhetvernieuwdeontslagrechtookvantoepas-singtelatenzijnopambtenaren(30311,nr.2)iseennotitietoegezegdmetbetrekkingtotdebijzondererechtspositievanambtenaren.Vervol-gensistijdenshetAOvan22en27november2007overdeNotaVernieu-wingRijksdienst(kamerstuk31201,nr.23)eenbrieftoegezegdoverdeambtelijkestatusendepositievanambtenareninhetlichtvandemoder-nisering.TenslotteisinlaatstgenoemdAO,conformdeaankondigingdaartoeindebetreffendenota,nogeennotaoverde(rijks)ambtenaarvandetoekomsttoegezegd.Hierondergeefikaanwatdebijzondererechtspo-sitievandeambtenaarinhoudtenderelatiehiervanmetdeambtelijkestatusinalgemenezin.Overmijnvisieopde(rijks)ambtenaarvandetoekomstzalikunogseparaatinformeren.Deopbouwvandezebriefisalsvolgt.Inonderdeel2wordtaangegevenwatdepositievandeoverheidalswerkgever,endientengevolgedievandeambtenaar«bijzonder»maakt,inonderdeel3wordtdehistorischeontwikkelingvandeambtelijkepositiekortweergegeven,onderdeel4behandeltdenunogresterendeverschillentussenambtenarenenwerk-nemersindesectorbedrijven,eninonderdeel5tenslottegeefikaanwelkeoverwegingenmijtotdeconclusiehebbengeleiddatikeenalge-heelafschaffenvandeambtelijkestatusnietwenselijkacht,maarnietuitsluitdatinspecifiekesectoreneenandereafwegingwordtgemaakt.2DebijzonderepositievandeoverheidswerkgeverenambtenaarPositieoverheidswerkgeverAlvorensaandachttebestedenaandebijzondere(rechts)positievandeambtenaarzalikeerstingaanopdebijzonderepositievandeoverheids-werkgever,aangeziendieookconsequentiesheeftvoorhaarwerknemers.TweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2008–2009KST1242300809tkkst31701-5ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage2008TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.51 Deopenbaredienstheefteenaantalkenmerkendateenoverheids-werkgeverfundamenteeldoetverschillenvaneenwerkgeverindesectorbedrijven.Essentiëlekenmerkenzijndegerichtheidophetalgemeenbelang,hetkaraktervanhethoogsterkendegezagmeteendaaraanverbondengeweldsmonopolie,hetbeschikkenoverpubliekemiddelenenpubliekemonopoliesendeplichtoverhaarhandelenverantwoordingafteleggenaandevolksvertegenwoordiging.Deeenheidvanregeringsbe-leidhoudtindatdeoverheidalswerkgeverookgebondenisaandestandpuntendiezijalswetgeverheeftingenomen.Deoverheidalswetgeververlangtsomseenvoorbeeldrolvandeoverheidalswerkgever.Hetfeitdathetpersoneelvandeoverheiduitpubliekemiddelenwordtgefinancierd,leidterverdertoedatonderpolitiekecontroleaansturinginderegelviahetbudgetmechanismeplaatsvindt,enfinancieringnietplaatsvindtopgrondvanhetprijsmechanismezoalsindesectorbedrijven.Ditisgekoppeldaandebijzonderestatusvandewerkgeverenstaatlosvandeaardvandearbeidsverhoudingmethetpersoneel.Particulierewerkgevers(«ondernemers»)zijnviakoepelorganisatiesverte-genwoordigdindeSociaal-EconomischeRaad(SER)endeStichtingvandeArbeid(Star)endatgeldtookvoorparticulierewerknemers.Althans,hetgeorganiseerdedeelvandewerkgeversenwerknemers.Viadevakcentraleszijnoverheidswerknemersdielidzijnvaneenvakbondookvertegenwoordigdindiegremia.In2006heeftdeSEReenverzoekvandeStichtingVerbondvanSectorwerkgeversOverheid(VSO)omtotdeSERtewordentoegelatenafgewezen.DeSERsteldezichophetstandpuntdateronderscheidistussenbedrijfslevenenoverheid.DewerkgeversgeledingindeSERisalleenbedoeldvoorhetbedrijfsleven.DatneemtnietwegdathetVSOwelalsadviserendlidwordttoegelatentotcommissiesenwerk-groepenvandeSERwaardatfunctioneelis,zoalsdeCommissieArbeids-omstandigheden.DepositievanhetVSOtenopzichtevandeSERkannietloswordengezienvanhetsectorenmodelbijoverheidenonderwijs.Ikzalinhetkadervandeevaluatievanhetsectorenmodeldieditjaarvanstartgaat,ookopditaspectingaan.PositieambtenaarDezebijzonderepositievandeoverheidswerkgeverheeftookgevolgenvoordepositievandeoverheidswerknemer.Dezeishetzijalsambtenaar,hetzijalswerknemervaneenprivatestichtingofverenigingmetover-heidssubsidiezoalsinhetbijzonderonderwijs,werkzaamtenbehoevevanhetalgemeenbelang.Hetwerkzaamzijnbinnendezecontextbrengteenbijzondereverantwoordelijkheidmetzichmee,diespecifiekeeisensteltaandeoverheidswerknemerendekaderswaarbinnendezezijnwerk-zaamhedenmoetverrichten.Voordezewerknemermoetendaaromloyali-teit,integriteit,onpartijdigheid,deskundigheidenbetrokkenheidbijdepubliekezaakeenvanzelfsprekendheidzijn.Ambtenarenzijnaangestelddooreendemocratischgelegitimeerdbestuursorgaan.Inopdrachtvanditbevoegdgezagzorgenzijvoorhetfunctionerenenvoortbestaanvandedemocratischerechtsstaatenoefenendaartoe,aldannietrechtstreeks,overheidsgezaguit.Deoverheidontleentzijnlegitimiteitnietalleenaaneengoedewerkingvandepoli-tiekeinstituties,maarookaanhetvertrouwenvandeburgerindeambte-narendieinopdrachtvandieinstitutieshandelen.Vertrouwen,datbetrek-kingheeftopdekwaliteitvandedienstverleningindebreedstmogelijkezin.Vertrouwenook,dathetoptredenvandeoverheidineenconcreetgevalpastbinnendealgemenebeginselenvanbehoorlijkbestuur.Daarnaastisdeambtenaarwerkzaambinneneenpolitiekecontextdieeenvoortdurendspanningsveldmetzichmeebrengt.Hetbevoegdgezagvandeambtenaarisimmersinhoudelijkpolitiekverantwoordelijkvoorhetwerkdatwordtverricht.WisselendepolitiekeprioriteiteneninzichtenTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.52 vergeneengrotematevanflexibiliteit,maarsomsookvanvasthoudend-heid,vandeambtenaar.Persoonlijkevoorkeurenkunnenenmogendaarbijnooitbepalendzijnvoorhethandelenvandeambtenaarindezehoedanigheid.Daartegenoverstaatdandatdeambtenaardietegoedertrouwenbinnenzijnprofessioneleruimtehandelt,beschermingmoethebbentegeneenrechtspositioneelbesluitdatoppolitiekegrondengenomenwordt.Dithoudtindat,netalsinhetprivaatrechtelijkstelselhetgevalis,uiteindelijkeenonafhankelijke(rechterlijke)instantieeenoordeelmoetkunnenvellenmetbetrekkingtoteen(ontslag)besluit.Ditallesmaakthetwerkenvoordeoverheidverschillendvanhetwerkenvooreenparticuliereinstellingofonderneming.Debijzonderepositiediedeoverheid,endaarmeehaarwerknemers,indemaatschappijinneemt,verdientdanookhernieuwdeaandachtenwaardering.Indezecontextpastookdeontwikkelingvanberoepscodesindepubliekesector.Inhetadvies«Professioneelhandeleninhetpubliekedomein»1datdeRaadvoorhetOverheidspersoneelsbeleid(ROP)inmeivanditjaarheeftuitge-bracht,zietdeROPeenberoepscodealshulpmiddelomhetverantwoordbenuttenvandeprofessioneleruimtetestimuleren.Daarmeewordtookeenbijdragegeleverdaanhetprofessionelezelfbewustzijn.Hiervooriseendoorlopendedialoognodigdiedewerknemersaanspreektophunberoepseeren-trots,enbevordertdatzijelkaarscherphoudeninhunprofessionelehandelen.Beroepscodesvormeneenschriftelijkeneerslagvandezedialoog.InhetadviesgeeftdeROPeenleidraadvoordeontwik-kelingvaneenberoepscode.Ikzalmetsocialepartnersbesprekenopwelkewijzewijhierverdermeegaan.3HistorischeontwikkelingambtelijkepositieVerschillendeoverwegingenhebbeninhetverledengeleidtotdebijzon-derestatusvanambtenaren.Eeneigenambtelijkerechtspositiewerdvanbelanggeachtmethetoogopdegewensteonpartijdigheidvandeover-heidendebeschermingvanoverheidsdienarentegenpolitiekewillekeur.Vanuitdezelfdebenaderingkomtdegedachtedatuithetoverheidsgezagvoortvloeidedatdeoverheidswerknemernietopvoetvangelijkwaardig-heidmetdeoverheidkoncontracterenendatdefiguurvandearbeids-overeenkomstdaaromnietpassendwas.DeAmbtenarenwet1929kwamtotstand,waarbijdekeuzevooreenafzonderlijkestatusvoorambtenarenwettelijkwerdvastgelegd.Indejarentachtigvandevorigeeeuwbegonhetprocesomdearbeids-voorwaardenen-verhoudingenbijdeoverheidsteedsmeeraftestemmenopwatgebruikelijkisindesectorbedrijven.Specifiekewettenwordensindsdieninprincipevantoepassingverklaardopzoweldesectorbedrijvenalsdeoverheid,bijvoorbeelddeArbeidsomstandighedenwet,deAlgemenewetgelijkebehandelingendeArbeidstijdenwet.Ditiseenlogischeontwikkeling:thema’salsarbeidsomstandigheden,arbeidstijdenengelijkebehandelinghebbenvoorzoweloverheidswerknemersalswerknemersindesectorbedrijvendezelfdebetekenis.CollectievearbeidsvoorwaardenvormingDeharmonisatievandecollectievearbeidsvoorwaardenvorming,metalsbeginpuntderatificatievanhetEuropeesSociaalHandvestin1980endaarmeehetvervallenvanhetstrafrechtelijkstakingsverbodvoorambte-naren2,heeftertoegeleiddatarbeidsvoorwaardenbijdeoverheidnietlanger–naoverleg–eenzijdigwordenopgelegd,maartweezijdigtotstandkomenopbasisvanhetzogenaamdeovereenstemmingsvereiste(1988).Hiermeeisdecollectievearbeidsvoorwaardenvormingbijdeover-heidheeldichtkomenteliggenbijdieindesectorbedrijvenenisdeuitoefeningvanhetrechtopcollectiefonderhandelengewaarborgd.1Rop-adviesnr.30’s-Gravenhage,23mei2008.2VoormilitaireambtenareninwerkelijkedienstgeldtopgrondvandeMilitaireAmbtenarenweteenstakingsverbod.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.53 Inhetkielzogvannormalisatie1voltrokzichookeenprocesvandecentra-lisatievandearbeidsvoorwaardenvorming.Ditishetgevolggeweestvaneeneind1992doordetoenmaligeMinistervanBinnenlandseZakenDalesmetdecentralesvanoverheidspersoneelovereengekomen«packagedeal»,waarinnormalisatieendecentralisatieinonderlingesamenhangzijnneergelegd.In1993werdhetcentraleoverlegoverdearbeidsvoor-waardenopgesplitstinachtsectoren.Uitsluitenddearbeidsvoorwaardepensioenisnogeenbovensectoraalonderwerp.Degedachteisdatdoordezedecentralisatieiederesectorwerkgeveroptimaalkaninspelenopdebehoeftevandedesbetreffendeoverheidssectorenzodoendemaatwerkkanleveren.AandeaanvankelijkachtsectorenRijk,Onderwijs,Defensie,Politie,Rech-terlijkeMacht,Gemeenten,ProvinciesenWaterschappenwerdenalsgevolgvandoordecentralisatiebinnendesectoronderwijstoegevoegd:hetberoepsonderwijsendevolwasseneneducatie(BVE,nuMiddelbaarBeroepsOnderwijs),hethogerberoepsonderwijs(HBO),hetwetenschap-pelijkonderwijs(WO),deonderzoekinstellingen(OI),deacademischeziekenhuizen(UMC),hetvoortgezetonderwijs(VO)en(overenigetijd)hetprimaironderwijs(PO).Daarnaastzijnernogoverheidsinstellingendienietzijnaangeslotenbijeenvandegenoemdesectoren,waarvandewerkgeverszijnverenigdinhetVSO.Hetgaatmetnameomdepubliek-rechtelijkezelfstandigebestuursorganen(Zbo’s)meteigenrechtspersoon-lijkheid.PersoneelindienstvanbijvoorbeelddeRijksdienstvoorhetWegverkeer,hetKadasterofStaatsbosbeheerisnietwerkzaamopbasisvaneenarbeidsovereenkomst,maarisaangesteldalsambtenaar.Inregelgevingisvastgelegdwelkepartijenvanwerkgeverszijdeenvanwerknemerszijdeonderhandelenoverderechtspositieenoverdeprimaireensecundairearbeidsvoorwaarden.Daarbijbestaatookdemogelijkheidomanderedandemetnamegenoemdevakcentralestothetoverlegtoetelatenindiendezevoldoenderepresentatiefzijnenhetalgemeenbelangzichhiertegennietverzet,ofeeneerderetoelatingteschorsendanwelintetrekkenindiendezecentralenietmeervoldoenderepresentatiefis.Tevensisvastgelegdwanneerdatoverlegmoetuitmondeninovereen-stemmingenwanneerniet.Bijdedoorgedecentraliseerdeonderwijs-sectorenisnietmeerdoordeministervanOCWbepaaldwelkeonderwijs-centralestothetoverlegzijntoegelaten,maarisaandedecentralewerkgeversorganisatiesopgedragenteoverleggenmet«dedaarvoorinaanmerkingkomendevakorganisatiesvanoverheids-enonderwijs-personeel».Hetisaandedecentralewerkgeversorganisatiesindieonderwijssectorenomtebeoordelenofeenvakorganisatierepresentatiefisomtewordentoegelatentothetoverleg.Dit,ongeachtofhetpersoneelindiesectoreneenambtelijkeaanstellingheeftdanweleenprivaatrechte-lijkeovereenkomst.Indiendearbeidsvoorwaardenonderhandelingenmetorganisatiesvanoverheidspersoneelresultereninovereenstemmingovereenbepaaldpakketarbeidsvoorwaarden,wordendeverschillendeoverheidswerkgeversgebondenomdatpakketoptenemeninalgemeenverbindendevoorschriften.Indesectorbedrijvenisnietvanbovenafvastgelegdwelkepartijenbevoegdzijntothetsluitenvancollectievearbeidsovereenkomsten;datwordtbottomupbepaaldindebranchesenbedrijfstakkenzelf.ErbestaatookgeenverplichtingtothetafsluitenvaneenCAO.ArbeidsovereenkomstenDoorsommigeoverheidswerkgeverswordennietalleenambtelijkeaanstellingenverleend,maarookarbeidsovereenkomstengesloten.Voordielaatstecategoriegeldtdanalleendepubliekrechtelijkeregelingvandearbeidsvoorwaardenenhetdaarmeeverbondenstelselvanarbeids-voorwaardenvorming.Deindividuelerelatietussenwerkgeverenwerk-nemerisdaneencivielrechtelijke.Artikel134vandeAmbtenarenwetbepaaltdatvanwegehetrijk,ofhetbevoegdgezagvanprovincies,1Tegenwoordigwordtdeterm«harmoni-satie»gebruikt,zieKamerstukkenII,verga-derjaar2006–2007,30311en30800VIInr.3.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.54 gemeentenenwaterschappenbepalingenwordenvastgesteldbetreffendedegevallenwaarin,endevoorwaardenwaaronderindienstnemingoparbeidsovereenkomstnaarburgerlijkrechtkanplaatsvinden.Opgrondvanditartikelisin1931hetArbeidsovereenkomstenbesluittotstandgekomen.Ditbesluitismetingangvan1-1-1995ingetrokken,aangezienhetnauwelijksnogbetekenishad.VoordesectorGemeentenisinhoofd-stuk2vandeCAR-UWOopgenomeninwelkegevalleneenarbeidsover-eenkomstkanwordengesloten.In2001isinhetkadervanhetsectorale«CAO-overleg»hetaantalgrondenwaaropditmogelijkissterkvermin-derd,zodatditthansalleennogvooroproepkrachtenaandeordeis.BijdezegelegenheidistevensdetoepasselijkheidvanhetBurgerlijkWetboekopdezearbeidscontractenvervangendoordetoepasselijkheidvanCAR-UWO.OnderwijsDeonderwijssectorenverdienenafzonderlijkvermelding,omdatdesituatiedaareendiversbeeldlaatzien.Vanhetpersoneelindeonderwijs-sectoren(circa340000personen)iseenzeeraanzienlijkdeel–hetbijzonderonderwijs–nietindienstvaneenoverheidslichaam,maarvanverenigingenenstichtingen.Zijhebbeneenindividuelearbeidsovereen-komstmeteenverenigingofstichting.Hunindividuelearbeidsrelatieisduscivielrechtelijkgeregeld.Viadebekostigingsvoorwaardenisechtergeregelddatdepubliekrechtelijkgeregeldearbeidsvoorwaardendiegeldenvoorhuncollega’sinhetopenbaaronderwijs–diealsambtenaarzijnaangesteld–,doorwerkenindeindividuelearbeidsrelatie.Inhetprimair-envoortgezetonderwijsenbijdeuniversiteitenkomenduszowelambtelijkeaanstellingen(openbaar)alsprivaatrechtelijkearbeidsovereen-komsten(bijzonder)voor.DedoorgedecentraliseerdesectorenBVE(ookbekendalsMBO)enHBOzijndaarentegeninmiddelszogoedalsvolledigprivaatrechtelijkgeorganiseerd.DewerknemerszijnindienstopbasisvaneenarbeidsovereenkomstnaarburgerlijkrechtendebrancheorganisatiessluitenreguliereCAO’smetdevakorganisatiesvanoverheids-enonderwijspersoneel.Hoewelderechtspositievaneenaanzienlijkdeelvanhetonderwijs-personeelprivaatrechtelijkisgeregeldwordendedesbetreffendewerkge-versmeestalinéénademgenoemdmetdeoverheidswerkgevers.Inonderwijssectorenwaarbeidestelselsnaastelkaarvoorkomen,doetzichhetprobleemvoordathetredelijkingewikkeldisommaterieeldezelfderechtenenverplichtingenvoorambtenarenen«privaatrechtelijken»telatengelden.Hetisdanooklogischdatzichjuistdaardetrendnaareenmeereenvormigprivaatrechtelijkstelselmanifesteert.MedezeggenschapIn1995isdeWetopdeondernemingsraden(WOR)ookvoordeoverheidingevoerd,waardoorhetmedezeggenschapsrechtisgeharmoniseerdmetdatindesectorbedrijven.1Medezeggenschapbijdeoverheidmoestzovolledigmogelijkaansluitenbijdieindesectorbedrijven,tenzijdebijzon-derepositievandeoverheidalswerkgevereenafwijkingnodigmaakte,zoalsdaarwaarhet«primaatvandepolitiek»inhetgedingis.PensioenBinnenhetuitgangspuntvanharmonisatiepasteookhetstrevenomhetambtenarenpensioenfondsABPteonttrekkenaandedirecteinvloedssfeervandeStaat.DatheeftgeleidtotdeWetprivatiseringABP,dieop1januari1996inwerkingtrad.VanafdiedatumbestaatdeStichtingPensioenfondsABP,diealsregulierbedrijfstakpensioenfondsonderdePensioenenspaarfondsenwetvalt.Alsgevolgvandezeprivatiseringishetbeheervanhetfonds,metnamedepremiestellingenhetbeleggings-beleid,inhandengekomenvaneenparitairingesteldbestuur,waarover1DeonderwijssectorisvoorhetovergrotedeeluitgezonderdvandeWOR.DeWetmedezeggenschaponderwijs1992istoepas-selijkvoorbasis,(voortgezet)speciaalenvoortgezetonderwijs.Zievoordeoverigeonderwijsinstellingen(hogeronderwijsetc.)artikel53WOR.Eentweedebelangrijkeuitzon-deringdieisneergelegdinartikel53aWORbetreftdesectordefensie.DezesectorkenteeneigenBesluitMedezeggenschapDefensie,KB17juli1999,Stb.361.DerechterlijkemachtwasineersteinstantieookuitgezonderdvandeWORvanwegedebijzonderestaatsrechte-lijkepositievanmetnamedevoorhetlevenbenoemderechterlijkeambtenaren.Metingangvan1januari2002ishieraaneeneindegekomen.Zieechterartikel53bWORdateenuitzonderingmaaktvoorrechterlijkeambte-narendiewerkzaamzijnbijdeHogeRaad.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.55 hetkabinetgeenrechtstreeksezeggenschapmeerheeft.Vandeintotaalzesdoordesectorwerkgeversvoortedragenbestuurdersdraagthetkabineterdrievoor.SocialezekerheidDeharmonisatiegedachtemetbetrekkingtotdesocialezekerheidvanoverheidswerknemersheeftertoegeleiddatdewerknemers-verzekeringen,deWAO(inmiddelsopgevolgddoordeWIA),deWerkloosheidswet(WW)endeZiektewet(ZW),gefaseerdindeperiode1998–2001ookopoverheidswerknemersvantoepassingzijnverklaard.1Tot2006vielenambtenarennietonderdealgemenewetgevingoverziek-tekosten(Ziekenfondswet).Dein2006ingevoerdeZorgverzekeringswetgeldtvoorallewerknemers,inclusiefambtenaren.Ookophetgebiedvanziektekostenverzekeringenisdaarmeesindsenkelejarensprakevaneengeharmoniseerdesituatie.Ditallesheeftertoegeleiddatdeverschilleninrechtspositievanambte-narenenwerknemersindeparticulieresectorindeloopderjarenaanzienlijkzijnverminderd.Denogresterendeverschillenwordenhiernabehandeld.4Huidigeverschillen(rechts)positievanambtenarenenwerknemersindeprivatesectorHetInterdepartementaalbeleidsonderzoek«Normalisatierechtspositieoverheidspersoneel»2heeftdevolgendeverschillengerapporteerd.OverditonderzoekheeftdeRaadvoorhetOverheidspersoneelsbeleideenverdeeldadviesuitgebracht.34.1.VerschillendievoortvloeienuitdebijzonderepositievandeoverheidswerkgeverDezeverschillenblijvenbestaan,ongeachtofdeoverheidswerkgeveraanstellingenverleentofarbeidsovereenkomstensluit.Indiendeoverheidswerkgevertijdelijkexterneninhuurtwordendaaromvoorzovernodigaanvullendecontractuelebepalingenovereengekomen.a.Openbaarmakingvaninkomensdiehetministerssalarisoverstijgen.Ditvloeitvoortuitdevoorbeeldrolvandeoverheid4.Indesectorbedrijvengeldtgeenvergelijkbareverplichting.Daargeldtalleenvoorbeursgenoteerdebedrijvendeverplichtingominhetjaarverslagdebeloningvanbestuurdersencommissarissentevermelden.b.Regelingenmetbetrekkingtotdeintegriteitvanambtenaren.Hetwerkenbijdeoverheidsteltbijzondereeisenaandefunctionarissenenaanhetfunctioneren,vooralophetvlakvanintegriteit.Daaromzijnerbijzonderebepalingenvooroverheidswerknemersophetvlakvanonderandereambtsmisdrijven,geldteenverhoogdestrafmaatindienbepaaldemisdrijvendooreenambtenaarwordengepleegd,klokken-luidersregelingen,regelingvandisciplinairemaatregelenwaaronderstrafontslag,regelingentegenbelangenverstrengeling,enregelingeninzake(openbaarmakingvan)nevenfuncties.Indesectorbedrijvenkomendatsoortregelingennietofnauwelijksvoor.c.Regelingendieeeninbreukmakenopgrondrechtenvanambtenaren(zoalsvrijheidvanmeningsuiting,inbreukpersoonlijkelevenssfeerenhetrechtopverenigingenvergadering)voorzoverdegoedefunctie-vervullingdatvereist.Deoverheidheefthiervooroverigensaltijdeenformeelwettelijkebasisnodig.1DefinancieringvanWWenZWisnietgehar-moniseerd.OverheidswerkgeverszijnverplichteigenrisicodragervoordeWW-uitkeringen.ZW-lastenwordenverevendonderalleoverheidswerkgeversviahetUitvoeringsfondsvoordeoverheid.2KamerstukkenII,vergaderjaar2005–2006,30311,nr.1.3Adviesnr.27van26juni2006.4DeWetopenbaarmakingpubliekgefinan-cierdetopinkomensheeftookbetrekkingopdesemi-publiekesectorvoorzoverdezeoverwegenduitpubliekemiddelenwordtgefinancierd.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.56 d.Regelingeninverbandmethet«primaatvandepolitiek»,zoalseenopditpuntafwijkendemedezeggenschapsregelingindeWetopdeonder-nemingsraden.DeWetmeldingcollectiefontslagisevenalshetBuiten-gewoonBesluitArbeidsverhoudingen1945(BBA1945),nietvantoepassingopwerknemersindienstbijeenpubliekrechtelijklichaamenoponderwijzendofdocerendpersoneel.1e.Deoverheidis–ookbijprivaatrechtelijkhandelen–gebondenaandealgemenebeginselenvanbehoorlijkbestuur.Dezebeginselenhoudenonderanderedeverplichtingintotzorgvuldigebesluitvormingdiedooreendeugdelijkemotiveringwordtgedragen.Ambtenarenkunneninrechteeenberoepopdezebeginselendoen.ParticulierewerkgeverszijninderegelgeenbestuursorganenindezinvandeAlgemenewetbestuursrechtenzijndandusnietaandiebeginselengebonden.4.2.VerschilleninarbeidsvoorwaardendievoortvloeienuithetarbeidsvoorwaardenoverlegDezeverschillenzoudenbijeenprivaatrechtelijkstelselonderdeelvormenvandeCAO,zijverdwijnennietdoordeovergangnaareenprivaatrechte-lijkstelsel.Eenvoorbeeldhiervanis:Aanvullenderegelingenbijwerkloosheid.Afgezienvanhetpubliekrechte-lijkekarakterzijnderegelingenbijziekteenarbeidsongeschiktheidmate-rieelvergelijkbaarmetdievandesectorbedrijven.Depubliekrechtelijkeregelingenbijwerkloosheidhebbenveelaleenanderkaraktereneenandereinhoud:periodiekeaanvullingbovenopdeWW-uitkeringenperio-diekeuitkeringnaafloopvandeWW-uitkeringinplaatsvaneeneenma-ligeontslagvergoeding.Dezeboven-ennawettelijkeregelingenkomenookvoorinonderwijssectorenmetwerknemersopbasisvaneenarbeids-overeenkomstenzijndusnietalleenvoorbehoudenaanambtenaren.4.3.Verschillendiede«ambtelijkestatus»vormenOnderstaandeverschillenverdwijnenalsdeambtelijkestatusinzijngeheelwordtafgeschaft.a.Publiekrechtelijkeaanstelling.Ambtenarenhebbeneeneenzijdige,publiekrechtelijkeaanstellinginplaatsvaneentweezijdigearbeids-overeenkomstzoalsinhetprivaatrechtelijkestelsel.Uiteraardgaatdaareenovereenkomsttussenhetbestuursorgaanenbetrokkeneaanvoorafdieinhoudtdatbetrokkeneeendergelijkeaanstellingzalaanvaarden.Niemandwordtimmerstegenzijnzinalsambtenaaraangesteld.b.Publiekrechtelijkerechtsbescherming.Derechtsverhoudingtussenoverheidenambtenaarwordtbeheerstdoorhetbestuursrechtennietdoorhetcivielerecht.Daaraanverbondenisdatderechtsbeschermingookeenbestuursrechtelijkeisennieteencivielrechtelijke.Tegenhandelingenenbesluitenvandeoverheidswerkgeverstaatvoordeambtenaar,nadeinternebezwaarschriftenprocedurevandeAlgemenewetbestuursrecht,beroepopenbijde(sectorbestuursrechtvande)arrondissementsrechtbankenenhogerberoepbijdeCentraleRaadvanBeroep.Inhetprivaatrechtkentmenrechtspraakindrieinstantiesnamelijkbijde(sectorKantonvande)arrondissementsrechtbanken,hetHofentenslottedeHogeRaad.Ongeveerdehelftvandeontslagenopinitiatiefvandewerkgeverindesectorbedrijvenvindtplaatsviadeontbindingsprocedurebijdekantonrechter.Ditbetrefteenbijzondereprocedurewaartegengeenberoepopenstaat.BijHof1Waarindesectorbedrijvenbedrijfsecono-mischeredenendienoodzakentotcollectiefontslagverbandzullenhoudenmeteen(dreigende)financieelzwakkepositiedieopbedrijfsmatigegrondenkanwordenaange-toond,zalditbijdeoverheidinbeginselniethetgevalzijn.Eencollectiefontslagbijdeoverheidvloeitinhetalgemeenvoortuiteenpolitiekebeslissingtotreorganisatievaneen(deelvan)deoverheid.Eentoetsingvandenoodzaakvaneendergelijkreorganisatie-besluitdoorhetCentrumvoorWerkenInkomen(CWI)isnietreëel.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.57 enHogeRaadgeldtverplichteprocesvertegenwoordigingdoormiddelvaneenadvocaat,inhetbestuursprocesrechtisdatnergenshetgeval.c.Publiekrechtelijkeregelingvanarbeidsvoorwaarden(overleg).Inge-volgedeopdrachtvanartikel109GrondwetendeopbasisdaarvantotstandgebrachtewetgevingalsbijvoorbeelddeAmbtenarenwetdienendearbeidsvoorwaardenvanambtenarentewordengeregeldinalge-meenverbindendevoorschriften.Voorrijksambtenarenzijndatveelalalgemenemaatregelenvanbestuurenvoorambtenarenvanprovin-ciesengemeentenzijndatprovincialeengemeentelijkeverorde-ningen.Individueleambtenarenontlenenhunrechtenenverplich-tingendanooknietaandeovereenkomsttussenoverheidswerkgeverenorganisatiesvanoverheidspersoneel,maaraandetotstandgebrachtealgemeenverbindendevoorschriften.Eenwijzigingvaneendergelijkalgemeenverbindendvoorschriftis,andersdanbijeenCAO,danechterzondermeerdirectvantoepassingopallebetrokkenambte-naren.EenCAOwerktdaarentegenzondernadere«vertaling»ineenrechtspositiereglementdirectdoorinderelatietussendeaangeslotenwerkgever(s)enwerknemers.Viahetinstrumentvanalgemeenverbin-dendverklaringkanbereiktwordendatCAO-bepalingenookvantoepassingwordenopnietbijdeCAOaangeslotenpartijen.Desituatiebijdeoverheidwijktinzoverreafvandieindesectorbedrijven,datgekozenisvoor(althanstenaanzienvandebelangrijkstearbeidsvoorwaardenzoalssalarisenalgemenearbeidsduur)eenuniformearbeidsvoorwaardenregelingbinneneengehelesector.Zo’nregelingkanoverigenswelallerleimogelijkhedenbiedenvoordifferentiatieenflexibili-teit,maarderegelingalszodaniggeldtdantochvoordegehelesector.Dezevanbovenafopgelegdecohesiebinneneensector,wijktafvandesituatieindesectorbedrijvenwaarhetbeginselvandecontractvrijheidgeldt.Tabel1vatdeomschrevenverschillentussenhetambtelijk-enhetprivaatrechtelijkstelselzoalsdatindesectorbedrijvengeldt1sameninéénoverzicht.Tabel1:OverzichtverschillentussenambtelijkenprivaatrechtelijkstelselAmbtelijkstelselPrivaatrechtelijkstelselVerschillendieverdwijnenbijafschaffingvandeambtelijkestatusDienstbetrekkingenontslag–formeeleenzijdigeaanstelling–inbeginsellimitatievelijstvanontslaggronden–eenzijdigontslagmogelijkzonderbemoeienisvanderden(geenCWIofrechternodig)–overeenkomst–opzegbevoegdheidmetopzegverboden–bemoeienisderdennodigbijconflicten(preventievetoetsCWIofrechterlijkeontbinding)Rechtsbescherming–AWBvantoepassingevenalsalgemenebeginselenvanbehoorlijkbestuur(abbb)–Bestuursrechter,CentraleRaadvanBeroep–Interneawbbezwaarprocedure,gevolgddoorrechtspraakintweeinstanties,–civielrechtelijkprocesrechtvantoepassingenbeginselvanredelijkheidenbillijkheid–kantonrechter,Hof,HogeRaad–bijontslagdmvontbindingsprocedurekantonrechterisgeenberoepmogelijk,anderearbeidsrechtelijkeprocedureskennenrechtsbeschermingin3instanties1Hetprivaatrechtelijkstelselzoalsdatbijvoor-beeldin(delenvan)Onderwijssectorengeldtkomtnietgeheelovereenmetdatindesectorbedrijven.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.58 AmbtelijkstelselPrivaatrechtelijkstelselArbeidsvoorwaardenenrechtspositie–inpubliekrechtelijkeregelingenaanwijzing,positieenbevoegdhedenvanoverlegpartners–overeenstemmingmetmeerderheidvancentralesverplicht–akkoordtussensocialepartnersscheptgeenrechtstreekserechtenenplichtenvoordeindividueleambtenaar,vertaalslagnaarpubliekrechtelijkeregelingenaltijdnodigvoormateriëlerechten(avvnietnodig)–rechtspositieregelingheeftdoorlo-pendkarakter,niet-tijdelijktenzijditwordtafgesproken–organisatievanhetoverlegvanonderop(decentraal)–overeenstemmingmetéénvakbondvolstaatvoorCAO–CAOscheptrechtenalleenvooraangeslotenwerknemersenwerkgevers;ge-avv’deCAO’sgeldenookvoorniet-aangeslotenwerknemersenwerkge-vers–CAOistijdelijk(welmetnawerking)Verschillendie(moeten)blijvengeldenvanwegehetbijzonderevanhetwerkenbijdeoverheidofdebijzonderepositievandeoverheidswerkgeverTopinkomens–WOPTregime–normeringindemaak–geenWOPTregime–geennormeringIntegriteit–integriteitsregels–ambtsmisdrijvenmetverhoogdestrafmaat–klokkenluidersregelingen–disciplinairemaatregelenincl.strafontslag–regelstegenbelangenverstrengeling–openbaarmakennevenfuncties–algemeenbegrip«zichgedragenalseengoedwerknemerbetaamt»(BW)–ontslagopstaandevoetbijernstigemisdragingenofvergrijpenopdewerkvloerBeperkinggrondrechtenmogelijkeninbepaaldesituatiesnodig,maarvergtwettelijkeregelingInprivaatrechtelijkeovereenkomstennietaandeordeAlgemenebeginselenvanbehoorlijkbestuurbijhandelingenenbesluitenvantoepassing,ookbijhandelenalswerkgevernietvantoepassing(maarwel:redelijkheidenbillijkheid)Sturingsmechanismesturinginderegelviabudgetten(financieringuitalgemenemiddelen)sturingviaprijzen(financieringuitvermogen,omzetenwinst)EigenrisicodragerschapWWverplichtvooroverheidswerkgevers;ontbrekenfaillissementsrisico,andereofgeenconjunctuurinwerkloosheidnietvantoepassingopenooknietmogelijkvoorprivatewerkgeversPensioenoverlegtussenwerkgeversenwerknemersvastgelegdinWetprivatiseringABP(aangewezensectorwerkgeversengefixeerdestemverhoudingi.v.m.positieenbelangenvankabinet)nietvastgelegdinwet,maarbottomuporganisatievanhetoverlegtussenwerkgeversenwerknemers;pensioenfondsofverzekeraarbepaaltinhoudvandepensioenregelingLidmaatschapSER/STARgeenlidmaatschap(onderscheidbedrijfsleven-overheid)lidmaatschapviawerkgeverskoepelsMateriëleverschilleninCAO-afsprakenen-regelingendieonafhankelijkvandeambtelijkestatuskunnenwordengewijzigdAanvullingopWW-uitkering–periodiekeaanvullingopWWo.b.v.diensttijd(alleenbijtoekenningvanWW)–aanvullingstoptbijeindevanwerkloosheid–eenmaligeontslagvergoedingo.b.v.leeftijdendiensttijd,ongeachtofWWwordttoegekend–ontslagvergoedingwordtnietteruggevorderdbijwerkhervatting5Overwegingenmetbetrekkingtotdeambtelijke(rechts)positieenconclusieDevraagofeenafzonderlijkeambtelijkerechtspositiegerechtvaardigdis,vormtaltientallenjarenonderwerpvandiscussie.Sindshalverwegedevorigeeeuwhebbenvelepolitici,wetenschappersenambtenarenzichmetdezevraagbeziggehoudenzonderdatdittoteengemeenschappelijkeconclusieheeftkunnenleiden.Zoalshiervooruiteengezet,ishetprocesvanharmonisatievolopgaande;zogeldtnieuweregelgevingzoalsdeWetarbeidenzorgendeZorgverzekeringswetzowelvoorambtenarenalsvoorwerknemersindesectorbedrijven.BestaanderegelgevingzoalsdeWetopdeondernemingsradenenwetgevingophetgebiedvandesocialezekerheidisvoorzovermogelijkookopambtenarenvantoepassingverklaard.Dezeingeslagenwegwordtdoorhetkabinetonverkortvoort-gezet.BijeenalgehelevervangingvandeambtelijkeaanstellingdooreenprivaatrechtelijkstelselwaarinhetBurgerlijkWetboekvantoepassingisTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.59 verklaard,zoudendearbeidsvoorwaardennietmeerinalgemeenverbin-dendevoorschriftenwordenneergelegd,maar–binnendealgemenewettelijkekaders–incollectievearbeidsovereenkomsten(CAO’s).Erzougeensprakemeerzijnvandethansinhetsectorenmodelopgenomenbeperkingenvandecontractvrijheid.Indieneenvormvan(verplichte)coördinatievanarbeidsvoorwaardenbinnen-ofbovendesectorenwense-lijkwordtgeacht,zouhiervooreenspecifiekewettelijkeregelinggetroffenmoetenworden.Hetzelfdegeldttenaanzienvandepubliekrechtelijkezbo’s.Verderzullenookspecifiekeregelingenmetbetrekkingtotintegriteitengrondrechtennodigblijven.Onderstaandetabelgeefthiervaneenover-zicht.Tabel2.Aanvullendeofafwijkenderegelsdiebijovergangnaareenvolledigprivaat-rechtelijkstelselnoodzakelijkofgewenstzijnIntegriteithandhavingvanbestaanderegelseneiseni.v.m.integriteitenaanverwantezakenzoalsopen-baarmakingtopinkomens,nevenfunctiesetc.Aansturingarbeidsvoorwaardenoverlegaanwijzingministerals(enige)CAO-onder-handelaarvoorwerkgeversdienutotdesectorenRijk,Politie,DefensieofRechterlijkeMachtbehorenBeperkinguitoefeninggrondrechtenhandhavingwettelijkebasisnodigvooropleggenvanbeperkingenFinancieringWW-uitkeringenhandhavingeigenrisicodragendooroverheids-werkgevers,evenalsopdrachtgeverschapvoorre-integratieWWLoongebouwhandhavingvanhetministerssalarisalsmaximumvanhetloongebouwPensioenoverlegABPhandhavingvanstemverhoudingkabinets-enniet-kabinetssectorenaanwerkgeverszijdeTenaanzienvandeindividuelepositievanambtenarenzouafschaffingvandeambtelijkestatushetvoordeelhebbendatdaarmeeéénrechtssys-teemtenaanzienvandearbeidvoordegeheleNederlandseberoepsbe-volkinggaatontstaan.Bijalgemenewetgevingsprojectenhoefterdanookgeenvertaalslagmeertewordengemaakt.Ditvoordeelwordtechtergemitigeerdomdatuitzonderingenmoetenwordengemaaktvoorfunctio-narissendieeenbijzonderestaatsrechtelijkepositieinnemenzoalsbenoemdepolitiekeambtsdragers,derechterlijkemacht,device-presidentenstaatsradenvandeRaadvanState,depresidentenledenvandeAlgemeneRekenkamerendeNationaleombudsmanensubstituut-ombudsman.Ookvoorspecifiekegroepenalsdekrijgsmacht,politieendiplomatiekedienstenindiegevallendathetprimaatvandepolitiekaandeordeis,zullenafwijkendebepalingennoodzakelijkzijn.Eennadeelisdatspecifiekeregelgevinggemaaktzoumoetenwordenomtevoorkomendat,dooreenverliesaancoördinatiemogelijkheden,eenverbrokkeldgeheelaanarbeidsvoorwaardenzouontstaan.Bijsommigeoverheidswerkgeversleefthetgevoelendatontslagonderhetbestuursrechtelijksysteemduurderenomslachtigerzouzijndandatopgrondvanhetprivaatrecht.VerderzouheteigenrisicodragerschapvoordeWWeennegatiefeffectkunnenhebbenophetaannemenvanouderenentijdelijkewerknemers.Omhierovermeerduidelijkheidtekrijgen,laatikmomenteeleenonderzoekuitvoerennaardeeffectenvanhetambtelijkontslagrechtenheteigenrisicodragerschapophetpersoneelsbeleidvanorganisatiesindepubliekesector.Zodradezestudieisafgerond(naarverwachtingeindditjaar),zalikdeuitkomstendaarvanendeconclusiesdieikdaaraanverbind,besprekenmetsocialepartnersendekamerinformeren.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.510 ConclusieConcluderendbenikvanmeningdathetfeitdataaneenambtenaarbijzondereeisenwordengesteldeenbijzonderepositie,metdaarbijeenbeschermingtegenpolitiekewillekeur,rechtvaardigt.Eenalgeheleafschaffingvandeambtelijkestatusachtikdanooknietgewenst.Daar-naastmoetrekeningwordengehoudenmethetfeitdatalgeheleafschaf-fingvandeambtelijkestatuseenaanzienlijkeregelgevingsoperatiezouvergen,waarbijookeenaanzienlijkeadministratieveentechnischeomslaggemaaktzoumoetenwordenbijpersoneelsafdelingen.Handhavingvandeambtelijkestatusinalgemenezinbelemmertoveri-gensnietdatoponderdelenvanderechtspositiedoorgegaanzoukunnenwordenmetverdereharmoniseringofaanpassing,alsdatnuttigofnodigisombijvoorbeeldmobiliteitofflexibiliteittevergroten.Evenminstaathandhavingvandeambtelijkestatusindewegaaneenverdereinvullingvanhetwerkgeverschapvandeoverheid.Ookbinnenhethuidigesysteemishetmogelijkomtekomentotmeerflexibiliseringenmeermaatwerktendienstevaneenoptimaleuitvoeringvanhetbedrijfsproces.Indatkaderhebik,zoalshiervoorvermeld,recenteenonderzoekgestartnaarhetsysteemvanhethuidigeambtelijkontslagrecht.Mogelijklevertditonderzoekaanknopingspuntenopvoorverbeteringenbinnenhethuidigesysteem.Hoewelikhetnietwenselijkvinddeambtelijkestatusinzijngeheelafteschaffen,sluitikzekernietuitdatinéénofmeersectorenindekomendejarenopgrondvansectorspecifiekeoverwegingeneenandereafweginggemaaktzalworden.Daarmoetookruimtevoorzijn.Zekeropsectoraalniveaubestaanmogelijkhedenominmeerdereofminderematedeambtelijkestatusaantepassen.Hetisbijvoorbeeldookmogelijkombinneneensectorovertegaantoteenstelselvanprivaatrechtelijkearbeidsovereenkomstenenditorechtsbescherming.Socialepartnersinsectorenkunnendaarbijiedervoorzichafwegeninhoeverreaanpassingvandeambtelijkestatusinhunsectorwenselijkwordtgeacht.Hetzijnvooraldesectorenzelfdiemoetenbeoordeleninhoeverremenhechtaanhethandhavenvandiemogelijkheid.Totslotzalelkesectorookzelfmoetenafwegeninhoeverreoverwegingenalsimagoenpresentatieopdearbeidsmarkteenrolzoudenmoetenspelenbijdevraagvanhandha-vingvandeambtelijkestatus.Overhetalgemeenstaathetdesectorenimmersnualvrijomtekiezentussendepubliekrechtelijkeaanstellingeneenarbeidsovereenkomstindienzijdaarmetdevakbondenovereenstem-mingoverbereiken.Insommigedoorgedecentraliseerdeonderwijs-sectoren,komenbeidevormenvandeindividuelearbeidsrelatieooknaastelkaarvoor.Vanuiteenoogpuntvangelijkebehandelingeneenvoudvanderegelgevingzoueenminderhybridevormgegevenarbeidsrelatiedevoorkeurkunnenverdienen.Ookdetoepasselijkeregelingvanderechts-beschermingwordtdanautomatischdezelfde.Diekeuzehoortmijnsinziensopsectorniveautewordengemaakt.Daarbijdientwelbedachttewordendatdekeuzevooreenarbeidsovereenkomstnognietmetzichmeebrengtdatdepositievandewerknemerbijdeoverheiddezelfdewordtalsdievandewerknemerindesectorbedrijven.Enerzijdsblijftdeoverheidswerkgeverimmerseenanderewerkgeverdandieindesectorbedrijven,terwijlanderzijdshetBurgerlijkwetboekalleenvantoepassingwordtvoorzoverdatnadrukkelijkvantoepassingwordtverklaardenzodrahet«politiekprimaat»vandeoverheidinhetgedingiseenvolle-TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.511 digetoepassingvanregelingenalsdiemetbetrekkingtotmedezeggen-schap(WOR)encollectiefontslag(WetmeldingcollectiefontslagenBBA1945)nietmogelijkis.DeministervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelaties,G.terHorstTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.512