Kabinetsinzet mededeling Europese Commissie nationale ontsnappingsclausule Stabiliteits- en Groeipact

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202521 501-07Raad voor Economische en Financiële ZakenNr. 2103 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 28 maart 2025De Europese Commissie (hierna: Commissie) heeft op 19 maart 2025 eenmededeling gepubliceerd over de activatie van de nationale ontsnap-pingsclausule binnen de Europese begrotingsregels (het Stabiliteits- enGroeipact, SGP). Deze mededeling volgt op de eerdere aankondiging vanCommissievoorzitter Von der Leyen om gebruik te maken van debestaande flexibiliteit binnen het SGP om nationale defensie-uitgaven opkorte termijn te verhogen. Volgens de Commissie biedt dit naar schattingruimte voor 650 miljard euro aan nationale defensie-uitgaven1.Omdat activatie van de nationale ontsnappingsclausule mogelijk is binnenbestaande wetgeving, heeft de Commissie geen wetgevend voorstelgepubliceerd. Met de mededeling geeft de Commissie nadere toelichtingover de voorwaarden voor activatie en de mogelijkheid voor eengecoördineerde aanvraagprocedure voor lidstaten.Deze Kamerbrief beschrijft de inhoud van de mededeling, de besluit-vorming, het vervolgproces en de kabinetsinzet.Mededeling Europese CommissieIn de mededeling stelt de Commissie dat bestaande flexibiliteit binnen deEuropese begrotingsregels benut kan worden om de transitie naarstructureel hogere nationale defensie-uitgaven te accommoderen. DeCommissie stelt concreet voor om de nationale ontsnappingsclausuletijdelijk en gericht te activeren voor een toename in defensie-uitgaven. Denationale ontsnappingsclausule is vastgelegd in de bestaande wetgevingvan de Europese begrotingsregels. De nationale ontsnappingsclausulekan geactiveerd worden op aanvraag van een lidstaat, onder devoorwaarden dat i) er sprake is van uitzonderlijke omstandigheden buitende controle van de lidstaat, ii) deze uitzonderlijke omstandigheden een1Deze berekening gaat er vanuit dat alle lidstaten 1,5% per jaar meer uitgeven aan defensie tenopzichte van het basispad. kst-21501-07-2103ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 21031 grote impact hebben op de overheidsfinanciën en iii) de schuldhoud-baarheid op de middellange termijn niet in gevaar komt.De Commissie stelt dat de oorlog in Oekraïne en de daaruit volgendedreiging voor de Europese veiligheid uitzonderlijke omstandighedenbetreffen buiten de controle van lidstaten. Daarnaast stelt de Commissiedat de verhoging van defensie-uitgaven als gevolg van deze omstandig-heden een grote impact heeft op de overheidsfinanciën. De Commissiebenadrukt het belang van een tijdelijke en gerichte activatie van deontsnappingsclausule, zodat de schuldhoudbaarheid van lidstaten opmiddellange termijn niet in gevaar komt. Om dit te concretiseren, stelt deCommissie aanvullende voorwaarden voor de activatie van de nationaleontsnappingsclausule voor die tijdelijkheid, gerichtheid en schuldhoud-baarheid waarborgen.Ten aanzien van tijdelijkheid stelt de Commissie voor om de nationaleontsnappingsclausule te activeren voor een periode van vier jaar. Deperiode van vier jaar komt overeen met de periode van de budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn die lidstaten in het kadervan de Europese begrotingsregels hebben opgesteld. De Commissie steltdat een periode van vier jaar ook aansluit bij de tijd die nodig is omdefensie-investeringsprojecten uit te voeren. Daarbij houdt de Commissieook rekening met defensie-uitgaven waarbij contracten voor defensiema-terieel worden getekend tijdens deze vierjarige periode maar de uiteinde-lijke levering plaatsvindt na de periode van vier jaar. Voorwaarde hierbij isdat lidstaten hier nauwkeurig over rapporteren. De Commissie onder-streept de noodzaak dat lidstaten na de periode van vier jaar binnen hunnationale begrotingen moeten herprioriteren om de structurele verhogingvan defensie-uitgaven te dekken.Ten aanzien van gerichtheid stelt de Commissie voor om de nationaleontsnappingsclausule gericht te activeren voor een toename vandefensie-uitgaven ter grootte van maximaal 1,5% bruto binnenlandsproduct (bbp) per jaar ten opzichte van 2021. Gedurende activatie van denationale ontsnappingsclausule mogen lidstaten tijdelijk afwijken van hunvastgestelde (correctief) uitgavenpad, wanneer dit het gevolg is van eentoename van defensie-uitgaven tot 1,5% bbp. Als de nationale ontsnap-pingsclausule voor een lidstaat is geactiveerd en de Commissie beoor-deelt dat een lidstaat de 3% referentiewaarde voor het begrotingstekort(tekortcriterium) of de maximale toegestane uitgavengroei (schuldcri-terium) overschrijdt als gevolg van een toename van defensie-uitgaven,dan kan de Commissie bij haar beoordeling concluderen dat er toch geensprake is van een buitensporig tekort.De Commissie gaat uit van de bestaande definitie van defensie-uitgavenvolgens de internationale standaardclassificatie van nationale overheids-uitgaven (Classification of Functions of Government, COFOG, VerenigdeNaties). De COFOG-data zijn gebaseerd op nationale rekeningen endaarmee consistent met andere statistische data die worden gebruikt voorhet begrotingstoezicht. Daarnaast zijn deze data beschikbaar voor allelidstaten. Eurostat, in nauwe samenwerking met nationale statistiekbu-reaus, zal een proces voor dataverzameling opzetten om goede toegangtot adequate data te waarborgen. De volgende defensie-uitgaven wordenook meegeteld onder de nationale ontsnappingsclausule: defensie-uitgaven gefinancierd met leningen uit de Herstel- en Veerkrachtfaciliteiten het nieuwe instrument Security Action for Europe (SAFE) en mogelijkebijdragen van lidstaten aan Europese instrumenten voor defensiefinan-ciering, waaronder het Europees Defensie Industrie Programma (EDIP). Detoename van defensie-uitgaven wordt berekend ten opzichte van 2021 alsreferentiejaar, omdat dit het jaar is voorafgaand aan het begin van deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 21032 uitzonderlijke omstandigheden als gevolg van de oorlog in Oekraïne. Door2021 als referentiejaar te nemen, wordt ook rekening gehouden metlidstaten die reeds hun defensie-uitgaven hebben verhoogd.Ten aanzien van het waarborgen van schuldhoudbaarheid, benadrukt deCommissie dat de begrotingsregels van toepassing blijven voor deoverige uitgaven en voor een toename in defensie-uitgaven groter dan1,5% bbp ten opzichte van 2021. Daarnaast benadrukt de Commissie datschuldhoudbaarheidsrisico’s ook worden meegewogen in het onderzoekof er sprake is van een buitensporig tekort. Daarnaast onderstreept deCommissie dat een toename in defensie-investeringen niet als relevantefactor wordt meegewogen in de buitensporigtekortprocedure, wanneeroverschrijdingen van het uitgavenpad niet het gevolg zijn van defensie-uitgaven. Dit om dubbeltelling te voorkomen.De Commissie benadrukt dat er geen noodzaak is om de reeds vastge-stelde budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn teherzien in het geval een tijdelijke activatie van de nationale ontsnappings-clausule. De toepassing van de nationale ontsnappingsclausule wordtgemonitord door de Commissie en de Raad, als onderdeel van debestaande jaarlijkse monitoring van de implementatie van de Europesebegrotingsregels. De Commissie benadrukt dat gecontroleerde entransparante toepassing van de nationale ontsnappingsclausule vanbelang is voor de geloofwaardigheid en voorspelbaarheid van deEuropese begrotingsregels, onder andere voor financiële markten.Besluitvorming en vervolgprocesDe activatie van de nationale ontsnappingsclausule bestaat uit een aantalstappen. De eerste stap is dat individuele lidstaten een verzoek vooractivatie indienen bij de Commissie. De tweede stap is dat de Commissiebeoordeelt of de aanvragen voor individuele lidstaten voldoen aanbovengenoemde voorwaarden voor activatie dat i) er sprake is vanuitzonderlijke omstandigheden buiten de controle van de lidstaat, ii) dezeuitzonderlijke omstandigheden een grote impact hebben op de overheids-financiën en iii) de schuldhoudbaarheid op de middellange termijn niet ingevaar komt. Als dat het geval is, doet zij aanbevelingen aan de Raad. Dederde en laatste stap is dat de Raad, op aanbeveling van de Commissie,binnen vier weken met gekwalificeerde meerderheid besluit over deactivatie van de ontsnappingsclausule en over de tijdslimiet voor activatie.Deze besluitvorming vindt plaats voor iedere lidstaat afzonderlijk. Na deperiode van vier jaar kan de Raad, op aanbeveling van de Commissie, metgekwalificeerde meerderheid besluiten over verlenging van de activatiemet telkens een periode van maximaal één jaar op voorwaarde dat deuitzonderlijke omstandigheden aanhouden.In de mededeling verzoekt de Commissie aan de Raad om de aanvragenvan geïnteresseerde lidstaten te coördineren door ze tegelijk in te dienen,zodat de Commissie deze tegelijk en snel kan beoordelen. De Commissieroept lidstaten op om uiterlijk eind april 2025 een aanvraag in te dienen.De Commissie streeft er vervolgens naar om in juni 2025 aanbevelingenaan de Raad te doen, op basis waarvan de Raad in juli aanbevelingen kanaannemen.KabinetsinzetAlgemeenDe oorlog op het Europese continent en de huidige geopolitieke ontwikke-lingen leiden tot grote druk om Europese defensie-uitgaven in hoogTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 21033 tempo op te hogen. Het vergroten van onze militaire capaciteiten enversterking van de Europese defensie-industrie vereisen financiering, ineerste plaats door verhoging van nationale defensie-uitgaven. Dit is deverantwoordelijkheid van lidstaten zelf.Met de activatie van de nationale ontsnappingsclausule wordt debestaande flexibiliteit binnen de Europese begrotingsregels tijdelijk engericht benut en blijven de Europese begrotingsregels ongewijzigd. Ditpast binnen de voorwaarden van de kabinetsinzet dat activatie van denationale ontsnappingsclausule alleen kan op voorwaarden van tijde-lijkheid, gerichtheid, schuldhoudbaarheid en financiële stabiliteit, zoalsook beschreven in de Kamerbrief in reactie op motie Eerdmans2. Hetkabinet ondersteunt de oproep van de Commissie dat lidstaten hunnationale begrotingen moeten herprioriteren om een structurele toenamevan defensie-uitgaven te dekken. Schulden bieden daarvoor geenstructurele oplossing, dit vergt keuzes op nationale begrotingen.Tijdelijkheid en gerichtheidDe activatie van de nationale ontsnappingsclausule voor een toename vandefensie-uitgaven tot 1,5% bbp ten opzichte van 2021 gedurende eenperiode van vier jaar past binnen de voorwaarden van de kabinetsinzetdat maatregelen tijdelijk en gericht moeten zijn om op korte termijndefensie-uitgaven te verhogen. Tijdelijk omdat het dus beperkt is tot eenperiode van vier jaar. Gericht omdat het beperkt is tot defensie-uitgaven.In dat licht steunt het kabinet het gebruik van de reeds bestaandeinternationale standaardclassificatie van nationale defensie-uitgaven(COFOG), omdat dit bijdraagt aan een transparante en coherentetoepassing van de nationale ontsnappingsclausule voor lidstaten. Hetkabinet steunt tevens het gebruik van 2021 als referentiejaar, om zo ookrekening te houden met lidstaten die direct na de start van de oorlog inOekraïne hun defensie-uitgaven hebben verhoogd.Schuldhoudbaarheid en financiële stabiliteitHet feit dat de nationale ontsnappingsclausule voor een lidstaat tijdelijk engericht wordt geactiveerd en dat de Europese begrotingsregels vantoepassing blijven, past binnen de voorwaarden van de kabinetsinzetgericht op schuldhoudbaarheid en financiële stabiliteit. Daarnaastverwelkomt het kabinet dat de Commissie schuldhoudbaarheidsrisico’smeeweegt in de beoordeling of er sprake is van een buitensporig tekort.Ook steunt het kabinet dat de Commissie een dubbeltelling van defensie-uitgaven wil voorkomen; een toename van defensie-uitgaven onder denationale ontsnappingsclausule mag niet als relevante factor wordenmeegewogen in de beoordeling van een buitensporig tekort als gevolgvan overige uitgaven. Tot slot steunt het kabinet dat defensie-uitgavenmeegerekend blijven worden in het nationale begrotingstekort en deoverheidsschuld van lidstaten, waarmee defensie-uitgaven niet buitenhaken worden geplaatst. Dit tekort en deze schuld vormen het vertrekpuntvan de budgettair-structurele plannen voor de middellange termijn dielidstaten over vier jaar opnieuw moeten opstellen. Die plannen moeten,op grond van de Europese begrotingsregels, dan opnieuw voorzien in eenuitgavenpad dat leidt tot een geloofwaardige schuldafbouw.In het kader van de jaarlijkse monitoring van de toepassing van denationale ontsnappingsclausule, zal het kabinet blijven oproepen omaandacht te houden voor schuldhoudbaarheid en financiële stabiliteit,2Kamerstuk 21 501-20, nr. 2207Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 21034 waaronder het belang van herprioritering voor structureel hogeredefensie-uitgaven.VervolgprocesBinnen de Raad is naar verwachting brede steun voor een tijdelijke engerichte activatie van de nationale ontsnappingsclausule. In nagenoeg allelidstaten vindt nog politieke besluitvorming plaats over het indienen vaneen aanvraag voor activatie van de nationale ontsnappingsclausule. Opbasis van een eerste indicatie zullen naar verwachting bijna alle lidstateneen aanvraag indienen. Nederland is niet voornemens om een aanvraagin te dienen.Het kabinet zal uw Kamer tijdig informeren in aanloop naar de besluit-vorming ten aanzien van de implementatie van de nationale ontsnap-pingsclausule voor de betreffende lidstaten, conform het hierbovenbeschreven proces.De Minister van Financiën,E. HeinenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 21 501-07, nr. 21035