Vervolgreactie op het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) ‘Schipperen met ruimte. Beheersing van scheepvaartveiligheid op een steeds vollere Noordzee’

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 409Zee- en binnenvaartNr. 478 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 17 februari 2025Naar aanleiding van het ongeval met de Julietta D op 31 januari 2022publiceerde de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) het rapport«Schipperen met ruimte. Beheersing van scheepvaartveiligheid op eensteeds vollere Noordzee» op 13 juni 2024. Op dezelfde dag reageerdenMinister van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Klimaat enEnergie (thans Klimaat en Groene Groei) middels een Kamerbrief(Kamerstuk 31 409, nr. 453). Hierin werd erkend dat extra aandacht eninspanning nodig zijn om de scheepvaartveiligheid op de Noordzee goedte borgen en werd er een meer systematische en integrale aanpakaangekondigd. In deze brief zal IenW, conform de toezegging in deKamerbrief van 13 juni jl. verder uiteenzetten welke acties sinds hetverschijnen van het OvV rapport «Schipperen met ruimte» in gang zijngezet. De focus ligt op het beter kennen van de huidige en toekomstigerisico’s. Hierdoor kan IenW de bestaande maatregelen aanscherpen ennieuwe inpassen. Het doel is een weerbare scheepvaartveiligheidsketendie door samenwerking met de andere Noordzeelanden de groteveranderingen op de Noordzee met vertrouwen tegemoet kan treden.De OvV heeft twee aanbevelingen aan de Minister van Infrastructuur enWaterstaat gedaan; hieronder zal per aanbeveling ingegaan worden op devoortgang. kst-31409-478ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 409, nr. 4781 Aanbeveling 1: De beheersing van scheepvaartveiligheidsrisico’s als gevolg vande plaatsing van vaste objecten moet verbeterd worden1.Hieronder wordt beschreven welke stappen reeds gezet zijn en welkegepland om het zicht op de huidige risico’s en effectiviteit van demaatregelen te vergroten. Het doel is om met behulp van een periodiekeveiligheidsanalyse en door risico’s beter in kaart te brengen tot eenrealistisch veiligheidsdoel te komen en zo de weerbaarheid van descheepvaartveiligheidsketen te vergroten.Periodieke veiligheidsanalyseIenW onderzoekt op verschillende manieren regelmatig de scheepvaart-veiligheid op de Noordzee. De OvV stelt dat de bestaande methodesverbeterd kunnen worden en nieuwe zouden moeten worden toegevoegd.Om de samenhang tussen bestaande en nieuwe onderzoeksmethodes teborgen richt IenW zich sinds het verschijnen van het rapport op deontwikkeling van een periodieke integrale veiligheidsanalyse. Dit moet hetministerie in staat stellen om de risico’s steeds beter te kennen, deprestaties meetbaar te maken en de risicobeoordeling goed te structu-reren. Een eerste stap voor een integrale veiligheidsanalyse is hetopstellen van een handleiding. Met deze handleiding kan IenW debeoordeling van risico’s voor de scheepvaartveiligheid bij de bouw vannieuwe objecten in een vaste cyclus doorlopen. De handleiding zal in deloop van 2025 worden opgesteld.Risico’s beter in kaart brengenEr vinden momenteel weinig scheepsongevallen plaats op de Noordzeemaar de verwachting is dat de situatie in de toekomst ingrijpend kanveranderen. Het is een grote uitdaging om tijdig verschuivingen en oftoenames van bepaalde risico’s waar te nemen en hier met maatregelenadequaat op te anticiperen. IenW heeft daarom vier sporen ontwikkeld,waarlangs oplossingen gezocht worden: 1) de ontwikkeling van nieuwe(risico)indicatoren, 2) de uitwerking van toekomstscenario’s, 3) deuitbreiding van modelleercapaciteit en 4) de simulatie van mogelijkrisicovolle situaties.1. Nieuwe indicatoren In dit kader onderzoekt IenW informatie over schepen die «Not UnderCommand» (NUC) zijn. Dit is een schip dat om een of andere redentijdelijk niet bestuurbaar is. Dit kan een tijdelijke, ongevaarlijke situatie zijnmaar kan ook in gevaar uitmonden en zich zelfs tot een scheepsongevalontwikkelen. In het kader van het in 2024 gestarte OnderzoeksprogrammaScheepvaartveiligheid bij het MARIN wordt naar deze data gekeken. Teneerste kan worden geanalyseerd waarom dit geregeld niet tot een incidentleidt en dus te kijken naar wat er goed gaat om hier lering uit te trekken.1Deze aanbeveling is opgedeeld in de volgende elementen:a)inzicht in de scheepvaartveiligheidsrisico’s; maak daarbij gebruik van modelleren enscenario-denken, en neem daarin het manoeuvreergedrag van zware en windgevoeligeschepen en ontwikkelingen in de scheepvaart mee;b)inzicht in de effecten van (mogelijke) beheersmaatregelen;c)een realistisch en toetsbaar veiligheidsdoel;d)toepassing op nieuwe, bestaande en in aanbouw zijnde windparken;e)een integrale afweging over het gebruik van de Noordzee, waarbij het veiligheidsniveau (hetrestrisico) voor de scheepvaart wordt meegenomen; enf)een periodieke evaluatie van de aanpak.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 409, nr. 4782 Ten tweede is het van belang te onderzoeken of dergelijke situaties nogeerder en vaker geregistreerd kunnen worden, door andere databronnente gebruiken. Als zulke momenten eerder automatisch te detecteren zijn,kan in de toekomst de Kustwacht vroegtijdig anticiperen en eventueelproactief via VHF radio navraag doen en indien mogelijk assisteren. Tenderde kan de frequentie en locatie van schepen «Not Under Command»geanalyseerd worden in relatie tot de respons van de Kustwacht. Op basishiervan zouden dan de noodhulpsleepboten, zogenaamde ERTV’s(Emergency Rescue Towing Vessel) zich proactiever kunnen positionerenen vroegtijdiger kunnen reageren.2. Scenario denken Naast het in beeld brengen van indicatoren die helpen grip te krijgen oprisico-ontwikkeling in de nabije toekomst gaat IenW ook verder vooruitkijken. Op aanraden van de OvV gaat scenario-denken ingezet worden ombeter op mogelijke toekomsten te anticiperen. In scenario-denken wordentrends in kaart gebracht en gebundeld om zo tot verschillende scenario’ste komen. De trends heeft MARIN inmiddels in kaart gebracht en in 2025zal de eerste scenario-studie bij het MARIN starten. IenW wil met deperiodieke veiligheidsanalyse een systeem in werking stellen dat ooknieuwe risico’s telkens tijdig in beeld krijgt, iets waar het huidigeinstrumentarium niet in voorzag. Er gaat de komende jaren veel veran-deren op de Noordzee. Het is zaak om middels scenario’s te begrijpen opwelke manieren deze trends – zoals veel meer windparken, grotere en duslastig manoeuvreerbare schepen, volatiele weersomstandigheden, nieuwescheepsbrandstoffen, de herintrede van windvoortstuwing en verschui-vende verkeerspatronen – elkaar kunnen beïnvloeden. Dit alles draagt bijom proactief de mate van onzekerheid van risico’s en maatregelen tereduceren.Een proactieve vorm van veiligheidsdenken moet niet alleen in bovenge-noemde handleiding landen, het is ook van belang om te investeren in dekennis hiervan bij de scheepvaartveiligheidsexperts. Sinds het verschijnenvan het OvV rapport «Schipperen met ruimte» zijn er trainingen gegevenbinnen IenW. Hierin stonden de verschillende vormen van veiligheids-analyse en de wijze waarop er rekening gehouden kan worden metonzekerheden centraal. Speciale aandacht is geschonken aan de wijzewaarop het scenario-denken geïntegreerd kan worden met de bestaandemethodes voor risicoanalyse.3. Modelleren Voor zowel de huidige als de toekomstige risicobeoordeling voorscheepvaartveiligheid in een steeds drukkere Noordzee is het van belangom de modellering van de verkeersituatie te verbeteren. Zoals aange-geven in de Kamerbrief van 13 juni jl. worden de SAMSON modellenveelvuldig gebruikt om de scheepvaartveiligheidsrisico’s te analyseren,onder andere bij de bouw van nieuwe windparken op de Noordzee. Doormiddel van het Onderzoeksprogramma Scheepvaartveiligheid wordt nuen de komende jaren fors in de modernisering van SAMSON geïnves-teerd. Door de SAMSON modellen continu aan te vullen in reactie opnieuwe ontwikkelingen, zoals het manoeuvreergedrag van alsmaar groterwordende en daarmee windgevoeligere schepen, worden ze toekomstbe-stendiger. Er wordt in 2025 een model gebouwd om meer beeld te krijgenvan niet-routegebonden (werk)verkeer, waaronder verkeer van, naar endoor windparken, de gevolgen van aanvaringen en de impact vanbeheersmaatregelen. Bovendien zal er gekeken worden hoe scenario-studies ook modelleringen kunnen ondersteunen. Het idee is dat als ermiddels scenario-studies een onderbouwd en concreter idee is van welkeTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 409, nr. 4783 schepen straks op de Noordzee varen, de modellering van manoeuvreer-gedrag ook realistischer wordt.IenW heeft met behulp van modellering haar betrokkenheid bij deinrichting van de Noordzee kunnen vergroten. Hierdoor werd het mogelijkom uit te zoomen en te kijken wat de consequenties van nieuwewindparken zijn voor verkeerspatronen elders op de Noordzee. Modelle-ringen door het MARIN stellen IenW in staat om niet alleen de scheep-vaartveiligheid rondom te bouwen windparken te analyseren, maar ookelders in het Nederlandse deel van de Noordzee nieuwe knelpunten teidentificeren. Met een bredere verkeerskundige blik wordt er nu gewerktaan een update van de scheepvaart gerelateerde ontwerpcriteria vanwindparken. Hiermee adresseert IenW kritiek die de OvV had wat betreftde veiligheidsafstanden rondom windparken.4. Simulatie Evenals modellering wordt simulatie als instrument ingezet om situatieste onderzoeken die nog niet bestaan of nauwelijks voorkomen, maar welgrote impact (kunnen) hebben. In de praktijk worden er nu besluitengenomen die gaan over de beheersmaatregelen voor toekomstigesituaties. Het is daarom van belang om deze nu al te kunnen testen, wantde mate waarin de toekomstige scheepvaartveiligheidsrisico’s beheerstkunnen worden hangt ook af van maatregelen die nu al ontwikkeldworden.Naast het opzetten en uitbreiden van de periodieke integrale veiligheids-analyse is het ook noodzakelijk om de ontwikkeling en monitoring vanbeheersmaatregelen aan te scherpen. Mede hierover zal het MOSWoZprogramma (Monitorings- en Onderzoeksprogramma Scheepvaartvei-ligheid Wind op Zee) medio 2025 haar advies opleveren. Een belangrijkcomponent van het MOSWoZ advies is een omvangrijke simulatiestudiedie het heeft laten uitvoeren waarbij onder andere gekeken is naar deinzet van mitigerende maatregelen, zoals ERTVs en Vessel TrafficMonitoring (VTMon). Alle mitigerende middelen kwamen hierbij goed uitde verf. Met name de deep sea pilot (inzet van een Noordzeeloods) leekeffectief in het voorkomen van gevaarlijke situaties en dus zal IenW blijveninzetten op het promoten van deze maatregel. De verwachting is dat dezesimulatiestudies en het MOSWoZ beleidsadvies aanknopingspuntenzullen aanreiken voor het nog effectiever inzetten van de beheersmaatre-gelen in de toekomst.Weerbare organisatie met realistisch veiligheidsdoelHet uitgangspunt bij de ontwikkeling van beheersmaatregelen is dat deKustwacht proactief in staat wordt gesteld om nu nog onbekende situaties(in de toekomst) effectief tegemoet te treden. Onderdeel hiervan is dat ervoor de Kustwacht een live verkeersbeeld van de Nederlandse Noordzeewordt opgebouwd om rondom knelpunten risicovolle situaties teherkennen. Als gevolg kunnen schepen dan vroegtijdig ondersteundworden. Hiervoor wordt sinds 2020 (momenteel binnen het programmaMIVSP, Maritiem InformatieVoorziening Service Punt) een sensornetwerkin de Noordzee uitgebouwd. Dit moet ook bijdragen aan het verkorten vande responsetijd van ERTVs en helikopters (SAR) van de Kustwacht.De OvV acht het huidige veiligheidsdoel – het veiligheidsniveau moestminimaal gelijk en het liefst verbeterd worden – niet meer realistisch. Deallereerste stap is de risico’s beter te kennen, waarvoor de hierbovenbeschreven acties zijn ingezet. De tweede stap in 2025 is een realistischdoel formuleren dat recht doet aan de toenemende complexiteit op deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 409, nr. 4784 Noordzee en daaraan verbonden risicotoename. IenW zet hierbij in op eenzorgvuldig afstemmingsproces met andere departementen omdat ookandere belangen dan scheepvaartveiligheid meespelen (o.a. klimaat-doelen, economie, security, ecologie, visserij). Een derde stap in 2025 endaarna zal de differentiatie van doelen zijn, bijvoorbeeld naar preventie,mitigatie en paraatheid. Nadat de risico’s aan de voorkant zo goedmogelijk gereduceerd zijn, wil IenW van de oorzaken die niet (meer)beïnvloed kunnen worden juist de gevolgen kunnen mitigeren. Gezien het(voorlopig) geringe aantal incidenten wil IenW in de tussentijd deNederlandse capaciteit om de risico’s op de Noordzee te beheersen metbehulp van oefeningen blijven toetsen. Hiermee kan IenW de operationeleparaatheid optimaliseren, ook samen met onze buurlanden.Aanbeveling 2: De OvV raadt aan de internationale kaders in overleg met andereNoordzeelanden aan te passen op basis van de verkregeninzichten in scheepvaartveiligheidsrisico’s.De zeescheepvaart is een sector met een zeer sterk internationaal karakter.Dat geldt zowel voor de operatie als voor het regelgevend kader. Invloeduitoefenen op de bestaande (internationale) regelgeving vraagt samen-werking, een proactieve opstelling en geduld. Nederland zet zichinternationaal op drie niveaus actief in voor een betere borging vanscheepvaartveiligheid, mede in het licht van de grootschalige ontwik-keling van vaste objecten op zee.Het eerste, meest toegankelijke en informele niveau is de North SeaShipping Group (NSSG). Dit is een overlegorgaan waar delegaties vanNoordzeelanden meerdere keren per jaar de nieuwste inzichten, plannenen besluiten op het snijvlak van scheepvaartveiligheid en ruimtelijkeordening op zee uitwisselen. Op initiatief van de Nederlandse voorzitterheeft de OvV op 3 oktober 2024 in Brussel haar rapport gepresenteerd entoegelicht aan alle Noordzeelanden. Het initiatief werd goed ontvangen,waarbij door één van de delegaties het voorstel werd gedaan om eenvergelijkbare presentatie te verzorgen bij een inhoudelijk comité van deInternational Organization for Marine Aids to Navigation (IALA).IALA2 werkt met inzet van maritieme experts aan technische standaarden,aanbevelingen en richtlijnen. De producten van IALA informeren enadviseren de zeevarenden, kuststaten en – op onderdelen – de Interna-tional Maritime Organization (IMO). IALA heeft afgelopen jaren, mede opinitiatief van Nederland met andere Noordzee- en Oostzeelanden, gewerktaan een richtlijn over Safety of navigation around Offshore RenewableEnergy Infrastructure (OREI). Deze richtlijn beschrijft het brede palet aanmogelijk te implementeren veiligheidsmaatregelen rondom hernieuwbareenergie-infrastructuur waaronder windparken. Hierin zijn ook alleveiligheidsmaatregelen die Nederland heeft ingevoerd of geplandopgenomen, inclusief een (positieve) beoordeling van de effectiviteit. Opdeze wijze wordt actief gewerkt aan een internationale consensus overnieuwe beheersmaatregelen rondom vaste objecten op zee, een door deOvV gestelde prioriteit. De voorgenoemde richtlijn wordt in het voorjaarvan 2025 naar verwachting vastgesteld, wat een eerste tastbaar resultaatbetekent voor het aanpassen van de internationale kaders.Het derde en meest formele niveau voor aanpassen van de internationalekaders is de IMO. IMO is het VN-orgaan met mondiale dekking vanlidstaten dat op basis van consensus regelgeving vaststelt voor alle2Een intergouvernementele organisatie van kuststaten met zetel in Frankrijk.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 409, nr. 4785 maritieme aangelegenheden, onder andere gerelateerd aan veiligheid enmilieu. Nederland heeft in IMO met onder andere de Verenigde Staten,Australië, Denemarken, Duitsland en het Verenigd Koninkrijk het initiatiefgenomen voor een voorstel waarin de mogelijkheden in kaart wordengebracht om scheepvaartveiligheid in een snel veranderende maritiemeomgeving te kunnen borgen. Gezien het werkproces van IMO is dit eenmeerjarig traject. Nederland is van plan om de OvV bij IMO een presen-tatie te laten geven wanneer het onderwerp geagendeerd wordt. Viaomschreven wijze blijft Nederland zich, overigens in nauwe en goedesamenwerking met de OvV, inzetten voor een gedeeld internationaal beeldvan de ontwikkelingen rondom windparken op zee. Op basis hiervanwordt hard gewerkt aan een verscherping van de internationale kaderszoals aanbevolen.SamenvattendIn deze brief heeft IenW beschreven welke stappen reeds gezet zijn enwelke gepland om de scheepvaartveiligheid op de Noordzee nu en in detoekomst te borgen. IenW zet zich maximaal in om de risico’s te kunnenbeheersen door 1) een periodieke veiligheidsanalyse op te zetten, waarin2) risico’s met een veelzijdiger instrumentarium in kaart gebracht worden,en 3) gemonitord kunnen worden aan de hand van een realistischveiligheidsdoel. Bovendien deelt IenW nieuwe inzichten met andereNoordzeelanden om zo tot een internationaal gezamenlijk gedragen beeldte komen van scheepvaartverkeer rondom vaste objecten. Dit beeld vormtde basis voor de aanpassing van de internationale kaders. IenW wil opdeze manier tegelijkertijd innovatief nationaal beleid voeren en interna-tionale harmonisatie bewerkstelligen.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,B. MadlenerTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 409, nr. 4786