Memorie van toelichting

31945WijzigingvandeMeststoffenwet(differentiatiefosfaatgebruiksnorm)Nr.3MEMORIEVANTOELICHTING§1.InleidingHetonderhavigewetsvoorstelstrektertoedeMeststoffenwetinovereen-stemmingtebrengenmetdeafsprakenmetdeEuropeseCommissie,zoalsdezevoordeperiode2010totenmet2013zijnvastgelegdinhetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijn.MethetindeMeststoffenwetopgenomengebruiksnormenstelselwordtuitvoeringgegevenaanrichtlijnnr.91/676/EEGvandeRaadvandeEuro-peseGemeenschappenvan12december1991inzakedebeschermingvanwatertegenverontreinigingdoornitratenuitagrarischebronnen(PbEGL375;hierna:Nitraatrichtlijn).OokstrekthetgebruiksnormenstelselteruitvoeringvandeuitEuropeseregelgevingvoortvloeiendeverplichtingtotnormeringvanhetgebruikvanfosfaathoudendemeststoffen.Hetgaatdanvooralomrichtlijnnr.2000/60/EGvanhetEuropeesParlementendeRaadvandeEuropeseUnievan23oktober2000totvaststellingvaneenkadervoorcommunautairemaatregelenbetreffendehetwaterbeleid(PbEGL327;hierna:Kaderrichtlijnwater).Ingevolgeartikel5vandeNitraatrichtlijnzijnlidstatenverplichteenactie-programmaoptestellenwaarindebenodigdemaatregelenterbereikingvandemilieudoelenvandierichtlijnzijnopgenomen.Hetactieprogram-mamoettenminsteeenspervierjaarwordenherzien.Hetderdeactie-programmaNitraatrichtlijnheeftbetrekkingopdejaren2004totenmet2009.Voordeperiodevan2006totenmet2009heeftdeEuropeseCommissiebijbeschikkingnr.2005/880/EG1(hierna:derogatiebeschikking)ermeeingestemddatgrondgebruikersondervoorwaardenmeerstikstofuitdierlijkemestophunlandbouwgrondenbrengendaninbeginselopgrondvandeNitraatrichtlijnistoegestaan.Dezebeschikking,dederogatie,looptgelijktijdigafmethetderdeactieprogramma.FormeelbehoefteenactieprogrammanietdegoedkeuringvandeEuropeseCommissie.Omechtervoorderogatieinaanmerkingtekomenisinstem-mingvandeEuropeseCommissiemethetactieprogrammawelnoodza-kelijk.VoorhetvaststellenvandeinhetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijnoptenemenmaatregelenisondermeergebruikgemaaktvanderesul-TweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2008–2009KST1307940809tkkst31945-3ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage20091Beschikkingvandecommissievan8december2005totverleningvaneendoorNederlandgevraagdederogatieopgrondvanRichtlijn91/676/EEGvandeRaadinzakedebeschermingvanwatertegenverontreinigingdoornitratenuitagrarischebronnen(PbEGL324).TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.31 tatenvandeevaluatievandeMeststoffenwetdieinnovember2007isafgerond.DeTweedeKamerisoverdezeresultatenendedaaruitdoorderegeringgetrokkenconclusiesgeïnformeerdbijdebrievenvan29oktoberen3december2007vandeMinistervanLandbouw,NatuurenVoedsel-kwaliteit,medenamensdeMinistervanVolkshuisvesting,RuimtelijkeOrdeningenMilieubeheerendeStaatssecretarisvanVerkeerenWater-staat(KamerstukkenII2007/08,28385,nrs.91en93).Op6december2007heeftdaarovereenalgemeenoverlegmetdeVasteKamercommissievoorLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitplaatsgevonden(KamerstukkenII2007/08,28385,nr.103),gevolgddooreenverslagalgemeenoverlegop13december2007(HandelingenII2007/08,nr.36,blz.2817–2820)enop20december2007(HandelingenII2007/08,nr.39,blz.3083–3084).Bijbriefvan18juli2008vandeMinistervanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteit,medenamensdeMinistervanVolkshuisvesting,Ruimte-lijkeOrdeningenMilieubeheerendeStaatssecretarisvanVerkeerenWaterstaat(KamerstukkenII2007/08,28385,nr.110),isdeTweedeKamerophoofdlijnengeïnformeerdoverdegewensteherzieningvanhetactie-programmaNitraatrichtlijnvoordeperiode2010totenmet2013.Op30september2008heefteenbriefingplaatsgevondendoorambtenarenvandeEuropeseCommissie.Op2oktober2008heeftoverdehoofdlijnenvanhetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijneenalgemeenoverlegmetdeVasteKamercommissievoorLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitplaatsgevonden(KamerstukkenII2008/09,28385,nr.119).OpbasisvanhetoverlegmetdeKamercommissieenmetdeEuropeseCommissie,ishetvierdeactieprogrammaverderingevuld.Op26maart2009heeftderegeringhetvierdeactieprogrammaaandeCommissiedoentoekomen.Bijbriefvan24maart2009vandeMinistervanLand-bouw,NatuurenVoedselkwaliteit,medenamensdeMinistervanVolks-huisvesting,RuimtelijkeOrdeningenMilieubeheer(KamerstukkenII2008/09,28385,nr.132)ishetvierdeactieprogrammaaandeTweedeKamergezonden,waaroverop16en22april2009overlegheeftplaats-gehadmetdeVasteKamercommissievoorLandbouw,NatuurenVoedsel-kwaliteit.VoortszalbijdeEuropeseCommissieeenverzoekwordeningediendvooreenhernieuwdederogatievoordeperiode2010totenmet2013.HetvierdeactieprogrammavormtdaarbijdebasiswaaropdeCommissiehetderogatieverzoekbeoordeelt.Hetvierdeactieprogrammanooptopeenaantalonderdelentotaanpas-singvandeMeststoffenwet.Hetonderhavigewetsvoorstelvoorzietdaarin.Allereerstwordtvoorgestelddeinartikel11,derdelid,vandeMeststoffenwetopgenomenmogelijkheidtotaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormenvoorhetbereikenvanevenwichtsbemestingin2015medetebaserenopdefosfaattoestandvandebodem.Voortswordtvoorgestelddethansinartikel11,eersteentweedelid,voordejaren2006totenmet2008opgenomenfosfaatgebruiksnormen,teactualiserenover-eenkomstigdeinhetvierdeactieprogrammavoorfosfaatneutralegrondenopgenomennormenentevoorzienindemogelijkheiddezetedifferentiërenalnaargelangdeindebodemaanwezigehoeveelheidfosfaat.DaarnaastwordtvoorgesteldindeMeststoffenweteenbasisoptenemenomdestikstofgebruiksnormentedifferentiërennaargewas-opbrengstenomdezogenoemdestikstofwerkingscoëfficiëntmedetedifferentiërennaargrondsoortentoegepastelandbouwpraktijk.Ookwordtvoorzienineenbasisomdevoordejaren2014envolgendevoorfosfaatneutralegrondenvasttestellenfosfaatgebruiksnormentedifferen-tiërennaargewasopbrengst.Voortswordtvoorzienindebasisomdegebruiksnormvoordierlijkemeststoffenbijofkrachtensalgemenemaat-TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.32 regelvanbestuurteverlagenindienditnoodzakelijkzoublijkentezijnvoorhetbehalenvandedoelstellingenvandeNitraatrichtlijnvanaf1januari2014.Hetwetsvoorstelvoorziet,naastdewijzigingdieonmiddellijkverbandhoudtmetdeuitvoeringvanhetvierdeactie-programma,indewettelijkebasisomdekostendiesamenhangenmetdekrachtensdeNitraatrichtlijnvoorgeschrevenmonitoringvanderogatie-bedrijven,bijdiebedrijveninrekeningtebrengen.OmdatdeEuropeseCommissieaanhetinbehandelingnemenvanhetderogatieverzoekdevoorwaardeheeftverbondendatNederlanddemaat-regelenuithetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijntijdigenvollediginhaarwettelijkstelselheeftopgenomen,ishetvangrootbelangdathetonderhavigewetsvoorsteluiterlijkop1januari2010krachtvanwetzalhebbengekregeneninwerkingzalzijngetreden.Inhetnavolgendewordtingegaanopdeachtergrondenbijhetwetsvoor-stel(paragraaf2).Daarnawordtnaderingegaanopdevoorgesteldewijzi-gingen(paragraaf3).Vervolgenskomendebedrijfseffecten,demilieu-effectenendeadministratievelasten(paragraaf4),deuitvoeringenhandhaving(paragraaf5)endemaatschappelijkecommentaarrondeaandeorde(paragraaf6).Totslotwordthetwetsvoorstelartikels-enonder-deelsgewijstoegelicht(paragraaf7).§2.Achtergrond2.1FosfaatsturingZoalsinparagraaf1isaangegevenstrekthetgebruiksnormenstelselmedeteruitvoeringvandeKaderrichtlijnwater.VooreenvolledigoverzichtvanderelevanteEuropeseregelgevingvoorfosfaatsturingwordtverwezennaarparagraaf2.2vandememorievantoelichtingbijhetwetsvoorstelstrekkendetotinvoeringvanhetgebruiksnormenstelsel(KamerstukkenII2004/05,29930,nr.3).OpgrondvandeKaderrichtlijnwaterzijnlidstatenondermeergehoudenominbeginseluiterlijkin2015eengoedetoestandofeengoedecolo-gischpotentieelvanhetgrond-enoppervlaktewaterendedaarvanafhan-kelijkeecosystementerealiserenovereenkomstigbijlageVbijdezericht-lijn.DeKaderrichtlijnwaterschrijftinartikel4,eerstelid,onderanderevoordatlidstatendenodigemaatregelennemenomachteruitgangvanoppervlaktewaterkwaliteittegentegaan(hetzogenoemdestandstill-beginsel),waarbijderichtlijnuitgaatvaneenbenaderinggebaseerdopstroomgebieden.DitwordtweerspiegeldinhetNederlandseimplementa-tieplanwaarbijderegionaleoverheden(waterschappenenprovincies)vergaandebevoegdhedenenverantwoordelijkhedenhebbenommaatregelpakkettenvoor(delenvan)stroomgebiedenoptestellen.Voor-zienisdatdehieropgebaseerdedefinitievestroomgebiedbeheersplanneneind2009zullenwordenvastgesteld.IndezeplannenzalderegeringvastleggenopwelkewijzeNederlanddedoelenvandeKaderrichtlijnwaterwilgaanbereiken.Tegelijkmetdestroomgebiedbeheersplannenzullendewaardenvoordegoedeecologischetoestandvoornatuurlijkewateren,enhetgoedeecologischepotentieelvoorsterkveranderdewaterenwordenvastgesteld.Indeex-anteevaluatieKaderrichtlijnwatervanhetPlanbureauvoordeLeefomgeving,zoalsdezebijbriefvan2juni2008doordeStaatssecretarisvanVerkeer&WaterstaataandeTweedeKamerisaangeboden(KamerstukkenII2007/08,27625,nr.119),zijnvoor-uitlopendhieropdevoordedaarbijonderscheidenwatertypenindicatievewaardenopgenomen.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.33 DeKaderrichtlijnwaterheeftmedebetrekkingopemissies,lozingenenstoffenverliesuitagrarischebronnen.Waarhetgaatomdeagrarischebronnenisvoorderealisatievandezedoelstellingennietalleenbeperkingvanhetgebruikvannitraat,maarookvanhetgebruikvanfosfaatindevormvanmeststoffenvanbelang.Zoalsisaangegeveninvoornoemdebriefvan2juni2008,isuitdedoorhetPlanbureauvoordeLeefomgevinguitgevoerdeevaluatievandevoorgesteldemaatregelenpakkettengeblekendatnaastdeonnatuurlijkeinrichtingvandeNederlandsewater-systemen,dehogenutriëntengehalten,metnamevanfosfaat,debelang-rijkstebeperkendefactorenzijnvooreengoedewaterkwaliteit.Doorveel-vuldigetoepassingvanfosfaathoudendemeststoffeninhetverledenisdebodemopeenaanzienlijkdeelvanhetNederlandslandbouwareaalverza-digdmetfosfaat.Dehuidigegeneriekefosfaatgebruiksnormenzijnnogsteedshogerdandegewasonttrekking,waardoordefosfaatophopingzichvoortzet,alisdesnelheidwaarmeeditgebeurtdeafgelopenjarenafge-nomen.Behoudenshetvoornoemdestandstill-beginselschrijftdeKaderrichtlijnwaterookvoordatlidstatendenodigemaatregelennemenomdehuidigekwaliteitvanoppervlaktewaterenteverbeteren(artikel4,tweedeenderdelid).Methetbehalenvanevenwichtsbemestingwordtditdoelnietbereikt,omdatdevoorradenaanfosfaatindebodemnogvelejarenlangerfosfaatzullenblijvennaleverenaanhetoppervlaktewater.HoewellidstatenuiteraardzondermeergehoudenzijndeverplichtingenvoortvloeienduitdeKaderrichtlijnwaterteimplementeren,heeftdeEuro-peseCommissieindeonderhandelingenoverdeinvullingvanhetderdeactieprogrammaNitraatrichtlijnalsvoorwaardevooreenderogatievandestikstofgebruiksnormvoordierlijkemestdeeisgestelddatNederlandeenadequaatfosfaatbeleidvoert.DeCommissiesteldezichdaarbijophetstandpuntdathettoepassenvaneenverhoogdenormvoorstikstofuitdierlijkemestnietmagleidentoteenmilieuprobleemveroorzaaktdoorfosfaat.Indatverbandisderegeringvanmening,zoalsookisaangegeveninbovengenoemdebriefvan2juni2008,dattenaanzienvanhetterug-dringenvannutriëntenuitdelandbouw,deNitraatrichtlijnprimairbepa-lendisvoordetaakstellingvandelandbouwsectoren.VoorfosfaatheeftderegeringerderhalvevoorgekozenomopbasisvandeMeststoffenwetgeneriekemaatregelentetreffen.ConcreethoudthetmetdeEuropeseCommissieinhetkadervanhetderdeactieprogrammaNitraatrichtlijnovereengekomenadequatefosfaat-beleidindathetterugdringenvanfosfaatverliezennaarhetmilieuwordtversneld.Hiertoemoetdenormstelling,andersdaninhetVierdeNatio-naalMilieubeleidsplan(KamerstukkenII2001/02,27801,nr.1)isneerge-legd,alin2015,inplaatsvanin2030,totevenwichtsbemestingleiden.Methetoogdaaropis,zoalsisaangegeveninsubparagraaf2.4.2vandememorievantoelichting,bijhetwetsvoorstelstrekkendetotinvoeringvanhetgebruiksnormenstelsel(KamerstukkenII2004/05,29930,nr.3)eentrajectvanaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormenvoorzien,gerichtopeenverderedalingvandefosfaatbemestingenhetbereikenvanevenwichtsbemestingin2015.In2015zoudefosfaatgiftgelijkmoetenzijnaandefosfaatonttrekkingdoorhetgewas,vermeerderdmethetonver-mijdbarefosfaatverliesnaarhetmilieuvanmaximaal5kilogramfosfaatperhectareperjaar.Metbetrekkingtotdewijzewaaropdeevenwichts-bemestingvoorfosfaatin2015gerealiseerdzoukunnenwordenismetdeEuropeseCommissieinhetkadervanhetderdeactieprogrammaNitraat-richtlijnovereengekomendatdefosfaatgebruiksnormengedifferentieerdzoudenkunnenwordenindienditvanuitlandbouwkundigoogpuntofterrealisatievandegewenstemilieudoelennoodzakelijkmochtblijken.NaastTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.34 deinartikel11vandeMeststoffenwetvoordejaren2006,2007en2008vastgelegdefosfaatgebruiksnormen,bevatdebovengenoemdememorievantoelichtinghiertoeinparagraaf3.2,onderc,eenindicatiefnormen-trajecttotenmet2015,waarbijrekeningisgehoudenmetdemogelijkheidomdebedrijfsvoeringaantepassenenmetdesociaal-economischeconsequentiesvoordesector.Voorzienwasdatdefinitievebesluitvormingoverhetnormentrajectmetinbegripvaneeneventueledifferentiatiezouplaatsvindenopbasisvandein2007tehoudenevaluatievandeMeststoffenwet.2.2EvaluatieMeststoffenwet2007Bijdeinparagraaf1vandememorievantoelichtingaangehaaldebrievenvan29oktoberenvan3december2007isdeTweedeKamergeïnfor-meerdoverderesultatenvandeevaluatieMeststoffenwet2007endedaaruitgetrokkenconclusies.Deevaluatieheeftbestaanuiteenviertaldeelstudies:1.Ex-postmilieu,uitgevoerdonderverantwoordelijkheidvanhetRijks-instituutvoorVolksgezondheidenMilieu(RIVM)1;2.Ex-postinstrumenten,uitgevoerdonderverantwoordelijkheidvanhetLandbouwEconomischInstituut(LEI)2;3.Ex-antemestbeleid,uitgevoerdonderverantwoordelijkheidvanAlterra3;4.Belevingsonderzoek,uitgevoerdonderverantwoordelijkheidvandeWU-leerstoelgroepBestuurskundeenhetLEI4.HettoenmaligeMilieu-enNatuurplanbureau(MNP)heefteensynthesevanderesultatenvandedeelstudiesuitgebracht,onderdetitel«WerkingvandeMeststoffenwet2006»5.Deevaluatiegeefteenbeeldvandeeffecti-viteitendewerkingvandeMeststoffenwetindepraktijk.Hetgeefteeneerstebeeldvandewerkingvanhetgebruiksnormenstelselendewijzewaaropdeagrarischesectormetdewijzigingvanhetstelselper1januari2006isomgegaan.Inhetnavolgendewordt–voorzoverrelevantvoorhetonderhavigewets-voorstel–ingegaanopdehoofdlijnenvandeuitkomstenvandeevaluatie.Metbetrekkingtotdekwaliteitvanhetgrondwaterindezand-enlössge-biedenblijkenvooralonderakker-entuinbouwbedrijven(AT-bedrijven)denitraatconcentratiesnogtehoog,metnameinhetzuidelijkdeelvanhetzand-enlössgebied.OnderAT-bedrijvenisdenormvan50milligramperliternitraat,iniedergevalopkortetermijn,nognietbinnenbereik.Degemiddeldenitraatconcentratieonderhetgehelezand-enlössgebiedvoldoethierdoornognietaandenorm.Terwijlbijcirca80procentvandebemetenakker-entuinbouwbedrijvendenitraatnormnogsteedswordtoverschreden,isopdehelftvandemelkveebedrijvendenitraatnormwelgehaald.Metbetrekkingtotdekwaliteitvanoppervlaktewatertot2006blijktopgrondvanmonitoringsgegevensdatcircadehelftvandeoppervlakte-waterenalvoldoetaandeinparagraaf2.1genoemdeindicatievewaardenvoordeKaderrichtlijnwater.Deuitgevoerdeex-postevaluatieleertvoortsdatdeverbeteringvankwaliteitvanoppervlaktewaterzichvoortzet,maardatermetnamevoorfosforgroteverschillenbestaantussenlocaties.Uitdeevaluatiekomtnaarvorendatin2004deemissiesuitlandbouwge-biedenverantwoordelijkzijnvoor54procentvandebelastingvanhetbinnenlandseoppervlaktewatermetfosfaat.Tussen1985en2005isdebelastingvanhetoppervlaktewatermetfosfaatvanuitlandbouwgebiedenmet5procentgedaald.Deindustrieheeftdebelastingindezelfdeperiodemet97procentgereduceerdterwijldecommunalebelasting(voorname-1a).RIVM,«Waterkwaliteitoplandbouwbe-drijven»,RIVMrapport680130002/2007.b).LEI,«Bodemoverschottenoplandbouwbe-drijven;DeelrapportageinhetkadervandeEvaluatieMeststoffenwet2007(EMW2007)»,oktober2007,Rapport3.07.05.c).RIVM,«Milieukwaliteitennutriëntenbe-lasting;AchtergrondrapportmilieukwaliteitvandeEvaluatieMeststoffenwet2007»,RIVMrapport680130001/2007.d).Alterra,«Nutriëntenbelastingvanhetlandsysteemophetoppervlaktewaterinrelatietotdeoppervlaktewaterkwaliteitinvierstroomgebieden»,Alterra-rapport1477.e).Alterra,«TrendsindefosfaattoestandvanlandbouwgrondeninNederlandindeperiode1998–2003»,Alterra-rapport1537.2a).LEI,«EersteervaringenmethetGebruiks-normenstelsel;StudieinhetkadervandeEvaluatieMeststoffenwet2007(hoofd-rapport)»,oktober2007,Rapport3.07.04.b).LEI,«EersteervaringenmethetGebruik-snormenstelsel;StudieinhetkadervandeEvaluatieMeststoffenwet2007(achtergrond-rapport),oktober2007.3a).MNP,«Prognosemilieugevolgenvanhetnieuwemestbeleid;AchtergrondrapportEvaluatieMeststoffenwet2007»,rapportnr.500124002.b).LEI,«Varkens-enpluimveerechtenvóór2015afschaffenofniet?StudieinhetkadervandeEvaluatieMeststoffenwet2007»,oktober2007,Rapport3.07.06.c).PraktijkonderzoekPlant&Omgeving(PPO),«Economischeconsequentiesopbedrijfs-niveauvanhetgebruiksnormenstelsel2006–2009voordemelkveehouderijenakker-entuinbouw;StudieinhetkadervandeEvaluatieMeststoffenwet2007»,augustus2007,PPOnr.3250057700.4LEI,«Omgaanmetmest;Betekenisgevingaanlandbouw,milieuenmestregelgeving»,oktober2007,Rapport3.07.07.5Milieu-enNatuurplanbureau(MNP),«Werkingvandemeststoffenwet2006;Overgangvanverliesnormenstelselnaareengebruiksnormenstelsel:evaluatievanwerkinginverleden(1998–2005),heden(2006–2007)entoekomst(2008–2015)»,oktober2007,MNP-publicatienummer500124001.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.35 lijkrioolwaterzuiveringsinstallatiesenriooloverstorten)met78procentisgedaald1.Detotaleafnamevandebelastingvanuitallenationalebronnenbedroegindegenoemdeperiode77procent.Ookblijktdatdegemiddeldefosforconcentratiesindeperiodetussen1985en2005ongeveerzijngehalveerd.Defosforconcentratiesinregio-nalewaterenbedroegenin2005gemiddeld0,37mg/litertegenover0,72mg/literin1985.Hetmaximaaltoelaatbarerisico(MTR)uitdevierdeNotaopdeWaterhuishoudingvoorfosforbedraagt0,15mg/liter.WatbetreftdefosfaattoestandvandebodemblijktdatfosfaatzichindeNederlandselandbouwgrondenblijftophopenzolanggeensprakeisvaneenevenwichttussendefosfaatgiftendegewasopname.DeaccumulatievanfosfaatindeNederlandselandbouwgrondenisdeafgelopentienjaarmet8procentgestegentotgemiddeld4700kilogramfosfaatperhectare,waarbijdeverschillentussenpercelengrootkunnenzijn.DeevaluatielaatziendateenaanzienlijkdeelvandeNederlandselandbouwgrondeneenverhoogdefosfaattoestandheeft.Zoalsweergegevenintabel1heeftruim32procentvanhetgraslandinNederlandeenfosfaattoestandruimvoldoende(PAL-getaltussen27en50,afhankelijkvandegrondsoort)enruim22procentbevindtzichindecategoriehoog(PAL-getal>40tot50,afhankelijkvandegrondsoort).Tabel1:FosfaattoestandvoorgraslandWaarderingbemestingadviesPALgetalzeeklei,veen,zand,dalgrondenPALgetalrivierkleiPALgetallössPercentagegraslandbinnenfosfaatklasseLaag<16<14<132,5%Vrijlaag16–2614–2213–1817,7%Voldoende27–3523–3019–2624,8%Ruimvoldoende36–5031–4627–4032,2%Hoog>50>46>4022,7%Blijkenstabel2bevindtcirca17procentvandepercelenmetmaïslandzichindecategorievrijhoog(Pw-getal46tot60)enruim42procentindecategoriehoog(Pw-getal>60).Voorbouwlandzijndezepercentagesruim21respectievelijkruim30procent.Tabel2:FosfaattoestandvoorbouwlandWaarderingbemestingadviesPwgetalPercentagebouwlandbinnenfosfaatklassePercentagemaïslandbinnenfosfaatklasseZeerlaag<110,7%1,0%Laag11–205,3%7,4%Voldoende21–3014,2%12,2%Ruimvoldoende31–4527,7%19,5%Vrijhoog46–6021,4%17,1%Hoog>6030,7%42,8%Optenminste35procentvanhetareaalisopgrondvandebeginselenvaneengoedelandbouwpraktijkenhetbemestingadviesfeitelijkgeenfosfaatbemestingnodig.Opnogeens30procentvanhetareaalvolstaateenfosfaatbemestingdielagerisdandeevenwichtsbemesting.DegegevensoverdefosfaattoestandvandeNederlandselandbouw-bodems,zoalsopgenomenindetabellen1en2,zijngebaseerdopeenanalysevanvrijwilligaangevraagdebemonstering(circa55000tot1RIZA,MestenOppervlaktewater–Eenterugblik1985–2005,RWSRIZA-rapport2007002,september2007.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.36 70000)vanlandbouwpercelendoorlandbouwbedrijveninNederland.Deresultatenvandeanalysezijnweergegeveninhetrapport«TrendsindefosfaattoestandvanlandbouwgrondeninNederlandindeperiode1998–2003»vanAlterra1.DitrapportmaaktonderdeeluitvandeevaluatievandeMeststoffenwet2007.Zoalsisaangegeveninditrapportishetaandeelgrondenmeteenhogefosfaattoestandindepraktijknaarverwachtinggroterenhetaandeelgrondenmeteenlagefosfaattoestandlager.Bedrijvendiepercelenbezittenmeteen(zeer)hogefosfaattoestandziennamelijk–uitkostenoverwegingen–veelalafvangrondbemonstering,terwijlbedrijvenmetjuisteenlageofonvoldoendefosfaattoestandvanhunpercelendezepercelenfrequenterzullenlatenbemonsteren.2.3AdviesTechnischecommissiebodembeschermingOmeenbeeldtekrijgenvandeuitdeevaluatiegeblekeninzichtenrondomlandbouwkundige(fosfaatopnameenfosfaatbehoefte)enmilieu-kundige(fosfaatbelastingnaarbodemenoppervlaktewater)aspectenisdeTechnischecommissiebodembescherming(TCB)doordeMinistervanVolkshuisvesting,RuimtelijkeOrdeningenMilieubeheer,medenamensdeMinistervanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitendeStaatssecretarisvanVerkeerenWaterstaat,gevraagdhieroverteadviseren.AandeTCBisookgevraagdeenadviesuittebrengenoverderelatietussenfosfaat-verzadigingenuitspoelingnaarhetoppervlaktewaterenoverdemogelijk-hedenomdefosfaatgebruiksnormenaftestemmenopdefosfaattoestandvandebodem.Bijbriefvan17juli2007heeftdeTCBeenadviesoverdeaanpakvanfosfaatverzadigdegrondeninNederlandaangebodenaandeMinistervanVolkshuisvesting,RuimtelijkeOrdeningenMilieubeheer2.MetbetrekkingtotfosfaatverzadigingvanbodemsmerktdeTCBopdatdetotalehoeveelheidfosfaatdieaaneenbodemkanwordengebonden–hetfosfaatbindendvermogen–perbodemtypeverschilt.Hetfosfaatbindendvermogenhangtookafvandeconcentratieinhetbodemvocht.Bijland-bouwgrondendiealsfosfaatverzadigdzijnaangemerktishetfosfaat-bindendvermogenvooreendusdanigpercentagegebruikt,datdefosfaat-concentratieindebodemoplossingistoegenomentoteenniveauwaarbijeenverhoogdefosfaatbelastingvanhetbovenstegrondwaterkanontstaan.AfhankelijkvandefosfaatverzadigingsgraadvandebodemendehydrologischeomstandighedenkanvolgensdeTCBsprakezijnvanfosfaatuitspoelingnaarhetoppervlaktewaterenwordtgesprokenvanfosfaatlekkendegronden.VoorhetterugdringenvanfosfaatverzadiginginlandbouwbodemszietdeTCBmogelijkhedenommetgedifferentieerdefosfaatgebruiksnormenhieraaneenbijdrageteleveren.DeTCBadviseertomdeuitgangspuntenvandehuidigefosfaatbemestingsadviezentegebruikenalsbasisvoorgedifferentieerdefosfaatgebruiksnormen.Dehuidigebemestingsadviezenzijnondermeerafgestemdopdebeschikbaarheidvanfosfaatindebodemenopdefosfaatbehoeftevanenfosfaatafvoerviahetgewas.ToepassingvandezeadviezenkannaardeopvattingvandeTCBeengrotebijdrageleverenaaneenduurzaambeheervanlandbouwbodemseneenverminderingvandebelastingvanhetoppervlaktewater.DeTCBsteltdaartoeeenfunctioneledriedelingvoorvanNederlandselandbouw-bodemsopbasisvandebeschikbaarheidvanfosfaatvoordeagrarischeproductie:1.Fosfaattoestand«laag»:ineensituatiemeteenlandbouwkundiglagefosfaattoestandvandebodemishetvolgensdeTCBredelijkommeerfosfaataandebodemtoetedienendandehoeveelheiddiebijdeoogstmethetgewaswordtafgevoerd.Defosfaattoestandvande1Alterra-rapport1537.2TechnischeCommissieBodembescherming,Adviesfosfaatverzadiginginlandbouw-bodems,S35(2007),17juli2007.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.37 bodemzalvoordegewasproductieverbeteren,hetgeeninovereen-stemmingismethethuidigebemestingsadvies;2.Fosfaattoestand«voldoende»:ineensituatiemeteenlandbouwkundigvoldoendefosfaattoestandvandebodemzounaardemeningvandeTCBaangeslotenmoetenwordenophetbemestingsadviesopbasisvanevenwichtsbemesting;3.Fosfaattoestand«hoog»:insituatiesmeteenlandbouwkundigruimvoldoendetothogefosfaattoestandvandebodemadviseertdeTCBovereenkomstighethuidigebemestingsadviesminderfosfaat-bemestingtoetepassendandeonttrekkingdoorhetgewasofdezezelfsgeheelachterwegetelaten.Indienmeerfosfaatuitdebodemwordtonttrokkendanviadeoogstvanhetgewaswordtafgevoerd,vermindertdefosfaatvoorraadindebodemenwordtdekansopuitspoelingvanfosfaatnaargrond-enoppervlaktewatervolgensdeTCBkleiner.Blijkensrecenteveldstudiesheeftverlagingvandefosfaatvoorraadindebodembijeenhogefosfaattoestandvandebodemgeengevolgenvoordeagrarischeproductiviteit.Gedifferentieerdefosfaatgebruiksnormenovereenkomstigbovenstaandedriedelingvormeneenzelfcorrigerendsysteem.Percelenuitdecategorie«hoog»zullengeleidelijkterugvallenindecategorie«voldoende»waaropvervolgensevenwichtsbemestingkanwordentoegepast.Indesituatiedatbijpercelenindecategorie«voldoende»fosfaatuitspoeltofonomkeer-baarwordtvastgelegdindebodem,zullendezeopdenduurterugvallenindecategorie«laag»enkaneenextrafosfaatgiftwordentoegepast.OverigensconstateertdeTCBdatdewetenschappelijkeinzichtenomtrentdemetingvandefosfaattoestaandvandebodeminbewegingzijn.IndehuidigebemestingsadviezenwordtdefosfaattoestandaangeduidmethetPw-getal(uitgedruktinmilligrammenfosfaatperlitergrond)ofmethetPAL-getal(uitgedruktinmilligrammenfosfaatper100gramgrond).HetPw-getalgeeftdehoeveelheidfosfaataandieindebodemoplossingvoorkomtpluseendeelvandehoeveelheidgemakkelijkuitwisselbaarfosfaat.MethetPAL-getalwordtookeendeelvanhetmoeilijkuitwissel-baarfosfaatbepaald.DeTCBadviseerteventueleverbeteringenindemeetmethodendoortelatenwerkenindewijzewaaropdefosfaat-toestandvandebodemswordtbepaald.§3.Wijzigingen3.1Fosfaatgebruiksnormvoormeststoffen3.1.1IndelinginfosfaatklassenDeregeringisvanoordeeldatdeomvangvandefosfaatproblematiekinNederlandmetzichbrengtdatinNederlanddekomendeperiodeaanzien-lijkebeperkingentenaanzienvanhetfosfaatgebruiknodigzijnomeengoedetoestandofeengoedecologischpotentieelovereenkomstigbijlageVbijdeKaderrichtlijnwatertekunnenrealiseren.Ookzijndebeperkingennodigomingebiedenwaareenlangeretermijneneenlageremilieu-doelstellingvantoepassingis,eenverdereachteruitgangvandeecologi-schetoestandtevoorkomen.Bijdehuidigefosfaatnormeringwordtgeenrekeninggehoudenmetdefosfaattoestand,endaarmeehetfosfaatleverendevermogenvandebodem.Hierdoorkanmeerfosfaatwordentoegedienddanvooreengoedeontwikkelingvangewassennoodzakelijkis.Hetareaalgrondenmeteenhogefosfaattoestandneemtdaardoornietafenevenminneemtdefosfaatbelastingvanhetoppervlaktewateraf.Omdieredenachtderege-ringhettoepassenvanevenwichtsbemestingzonderrekeningtehoudenTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.38 metdefosfaattoestandvandebodemgeenpassendemethodiekomdefosfaatverzadigingvandeNederlandselandbouwgrondeneffectiefaantepakken.Differentiatieopbasisvandefosfaattoestandvandebodemisindatlichteennoodzakelijkestapomdeproblematiekvanfosfaat-verzadigingaantepakken.Eendergelijkebenaderingpastnaardemeningvanderegeringbovendienbinnendevereistenvaneengoedelandbouw-praktijk.InlijnmethetadviesvandeTCBvoorziethetwetsvoorstelineenonder-scheidvandriefosfaatklassen.Hierbijishetaantalfosfaatklassendatindebemestingadviezenwordtgehanteerd–zoalsvermeldintabel1en2inparagraaf2.2–teruggebrachttotdriecategorieën:laag,neutraalenhoog.Inartikel1,eerstelid,vandeMeststoffenwetwordenhiertoedebegrippen«grondmetlagefosfaattoestand»,«grondmetneutralefosfaattoestand»en«grondmethogefosfaattoestand»metdedaarbijbehorendeomschrij-vingopgenomen(artikelI,onderdeelA),overeenkomstigdeindetabellen3en4weergegevenhoogtevandefosfaattoestandvoorbouwlandonder-scheidenlijkgrasland.Tabel3:Fosfaatklassenbouwland(inclusiefmaïsland)FosfaatklassePwgetalzandenlöss,kleienveenPercentagebouwlandbinnenfosfaatklasseLaag<36circa29%Neutraal36–55circa31%Hoog>55circa40%Tabel4:FosfaatklassengraslandFosfaatklassePALgetalzandenlöss,kleienveenPercentagegraslandbinnenfosfaatklasseLaag<27circa20%Neutraal27–50circa57%Hoog>50circa23%BemestingsplannenvoorbouwlandwordenopgesteldopbasisvandeAdviesbasisvoordebemestingvanakkerbouw-envollegrondsgroente-gewassen1.Dezezijnondermeerafgestemdopdebeschikbaarheidvanfosfaatindebodem,fosfaatbehoeftevanhetgewasendefosfaatafvoerviahetgewas.Ingevalsprakeisvaneenlagefosfaattoestandopbouw-landwordtinbemestingsplannengeadviseerddefosfaattoestandteverhogentoteenPw-getaltussende25en30.OphetmomentdatdeactuelefosfaattoestandzichtussenPw25enPw45bevindt,wordtgeadvi-seerddefosfaattoestandtehandhaven.Indepraktijkstrevenonderne-mersindeakker-entuinbouwoverhetalgemeennaarrelatiefhogefosfaattoestanden.Dituitvreesvooreentebeperktefosfaatvoorzieningvanuitdebodemenlagebodemvruchtbaarheid.Landbouwkundigligtuiteindelijkvoorbouwlandeengrenstussendeklassen«laag»en«neutraal»vanPw31inderede.Inhetvierdeactie-programmaNitraatrichtlijnisvoorbouwlandPw36alsdegrenstussendeklassen«laag»en«neutraal»opgenomenzodatondernemersdegelegen-heidhebbenzichinlandbouwkundigopzichtaantepassenaanhetnieuwebeleid.1PPO(2003),PraktijkonderzoekPlant&Omgeving,Adviesbasisvoordebemestingvanakkerbouw-envollegrondsgroente-gewassen,Publicatie307,Lelystad2003.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.39 Milieukundigheeftdezehogeregrensvoordefosfaatklasse«laag»opbouwlandgedurendehetvierdeactieprogrammanagenoeggeengevolgen.Hetrisicoopbelastingvanhetoppervlaktewatermeteenteveelaanfosfaatisvooralgrootbijgrondenmeteenhogefosfaattoestand.Zoalsisbeschreveninparagraaf2.3wijstdeTCBophetverhoogderisicoopuitspoelingvanfosfaatbijfosfaatverzadigdegronden.Ditzijnoverhetalgemeengrondenmeteenhogetotzeerhogefosfaattoestand.Omdegewensteecologischekwaliteitvanzoeteoppervlaktewaterensnellertebereikenrichtendeinhetvierdeactieprogrammaopditpuntopgenomenmaatregelenzichmetnameopdeaanpakvanfosfaatverzadigdegrondenendeuitspoelingvanfosfaatuitdezelandbouwgrondennaarhetopper-vlaktewater,TegendieachtergrondisinhetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijnvoorgrondenmeteenhogefosfaattoestandPw55alsgrenstussendeklassen«neutraal»en«hoog»voorbouwlandopge-nomen.Voorgraslandisbijdevaststellingvandegrenzentussendedrieonder-scheidenfosfaatklassenaansluitinggezochtbijdegrenzenzoalsdezegehanteerdwordenindeAdviesbasisbemestinggraslandenvoederge-wassen1.Degrenstussendeklasse«laag»endeklasse«neutraal»ligtbijPAL27,overeenkomendmetdegrenstussendeklasse«vrijlaag»en«voldoende»uitgenoemdeadviesbasis.Degrenstussendeklassen«neutraal»en«hoog»ligtbijPAL50.Dezegrenssluitaanbijdegrenstussendeklasse«ruimvoldoende»endeklasse«hoog»uitdeadvies-basis.HetonderhavigewetsvoorstelvoorzieterindefosfaatklassenindelinguithetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijnoptenemenindewet.Overi-gensismetdeEuropeseCommissieafgesprokendefosfaatklassen-indelinginhetvoordeperiodevan2014tot2017optestellenvijfdeactie-programmaNitraatrichtlijnopnieuwtegenhetlichttehouden.Afhankelijkvandedanbeschikbarekennisoverdebelastingvanhetoppervlakte-waterdooruit-enafspoelingvanfosfaatvanlandbouwgrondenenvandebemestingadviezenzoalsdezevoortvloeienuitdedangeldendeweten-schappelijkeinzichten,zalderegeringeenwetsvoorstelinprocedurebrengendatvoorzietindeaanpassingvandefosfaatklassenindeling.Zoalsisweergegevenintabel1inparagraaf2.2wordenbijhetbemestingadviesvoorgraslandmeerbodemtypenonderscheidendandevoordewerkingvanhetgebruiksnormenstelselindeMeststoffenwetonderscheidengrondsoorten,zandoflöss,kleienveen.Bovendienwordenvoordiebodemtypenverschillendewaarderingenvandefosfaat-toestandgehanteerd.Voorzienwordtdathetdoorvoerenvandeindebemestingsadviezengehanteerdeverfijningvangrondsoortenzouleidentoteenaanmerkelijkgroterecomplexiteitvanhetnormenstelselenaldusonduidelijkheidbijdedoelgroepindehandwerkt.Ookzouditleidentothogereuitvoeringslastenenadministratievelasten.Omdieredenheeftderegeringervoorgekozendeinhetbemestingadviesonderscheidenbodemtypensamentevoegentotééncategoriewaarbijvoordeindelinginfosfaatklassenisuitgegaanvandeinhetbemestingsadviesvoorzeeklei,veen,zandendalgrondengehanteerdefosfaatwaarden.Terbepalingvandefosfaattoestandvandebodemzullenbetrokkenland-bouwersbodemonderzoekmoetenlatenuitvoeren.Overdewijzewaaropditbodemonderzoekzalmoetenwordenverricht,zullenopbasisvanartikel35,eerstelid,onderdeele,vandeMeststoffenwetnadereregelswordengesteld.Voorzienwordtdatvoordewijzewaaropdebodembe-monsteringmoetwordenverricht,daarwaarmogelijkzalwordenaange-slotenbijhetgeenopgrondvanartikel9,tweedelid,enartikel11,vijfdelid,vandeMeststoffenwetvoorderogatiebedrijvenonderscheidenlijk1CommissieBemestingGraslandenVoeder-gewassen(2008),p.a.AnimalScienceGroup,Adviesbasisbemestinggraslandenvoederge-wassen,januari2008.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.310 voorfosfaatarmegrondenisvoorgeschreven.DezevoorschriftenzulleninlijnmethetadviesvandeTCBwordenherzienzodranieuweadequatemeetmethodenvoordebepalingvandefosfaattoestandvanbodemsbeschikbaarzijn.Voordesituatiedatdezevoorschriftenvoorzienineennieuwemeetmethodevoordebepalingvanfosfaatendezemeetmethodetoteenandereaanduidingvandewaardevandefosfaattoestandvandebodemleidt,wordtvoorgesteldinartikel1,eerstelid,onderdelenuenv,eengrondslagoptenemenomdeindieonderdelenvastgelegdegrenzentussendefosfaatklassenuittedrukkenindebijregelingvastgesteldenieuweaanduidingen.(artikelI,onderdeelA).3.1.2Hoogtefosfaatgebruiksnormen2010–2013Zoalsinparagraaf2.1isaangegevenzijnmetdeEuropeseCommissieinhetderdeactieprogrammaNitraatrichtlijnvoordejaren2009–2015indica-tievefosfaatgebruiksnormenafgesprokenvoorbouwlandengrasland,diezijngerichtopevenwichtsbemestingin2015.Evenalsinhetderdeactie-programmaNitraatrichtlijnwordtinhetvierdeactieprogrammauitgegaanvaneenaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormen,gerichtophetbereikenvanevenwichtsbemestingin2015,metdienverstandedat–zoalsistoegelichtinparagraaf3.1.1–dehoogtevandenormeringmedewordtafgestemdopdefosfaattoestandvandebodem.Doormiddelvanhetonderhavigewetsvoorstelwordtdezenadereverfijningvandedoel-stellingneergelegdinartikel11,derdelid,vandeMeststoffenwet(artikelI,onderdeelD).DebasisvoorhetmetdeEuropeseCommissieinhetvierdeactie-programmaovereengekomennormentrajectvoorgrondmeteenneutralefosfaattoestandwordtgevormddoordeindicatievefosfaatgebruiks-normenvoordejaren2010totenmet2013voorbouwlandengraslanduithetderdeactieprogramma.Hetnormentrajectvoorgraslandgelegenopgrondmeteenneutralefosfaattoestandisdaarbijtenopzichtevanhetindicatievenormentrajectuithetderdeactieprogrammaongewijzigd.Voorbouwlandistenopzichtevanhetindicatievenormentrajectvoordejaren2010en2011eenverhogingvandefosfaatnormvoorzienvan75kilogramnaar80kilogramfosfaatperhectareperjaaronderscheidenlijkvan70kilogramnaar75kilogramfosfaatperhectareperjaar.Dezeverho-gingvandenormenhoudtverbandmethetnaaraanleidingvandeevaluatievandeMeststoffenwet2007doordeEuropeseCommissiegeac-cordeerdebesluitvanderegeringomdefosfaatgebruiksnormenvoorbouwlandengraslandvoor2009,inafwachtingvanhetadviesvandeTCBnaardemogelijkhedenvandifferentiatievanfosfaatgebruiksnormen,gelijktehoudenaandenormenvan2008.Methetoogophetaanpas-singsvermogenvandesectorisbeslotendeaanscherpingvandenorme-ringvoorbouwlandvoor2010en2011binnenaanvaardbaregrenzentehouden.Hetonderhavigewetsvoorstelvoorzieterindefosfaatnormenvoorgras-landenbouwlandopfosfaatneutralegrondvoordejaren2010totenmet2013inartikel11,eersteentweedelid,vandeMeststoffenwetoptenemen(artikelI,onderdeelD).Voordejaren2014en2015zijninhetvierdeactieprogrammaindicatievenormenopgenomen.Intabel5zijndefosfaatnormenvoordejaren2010totenmet2013endeindicatievefosfaatnormenvoor2014en2015weergegeven.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.311 Tabel5:Fosfaatgebruiksnormenvoorfosfaatneutralegrondvoordeperiode2010–2013enindicatievefosfaatgebruiksnormenvoordejaren2014en2015voorbouwlandengraslandJaar201020112012201320142015GraslandFosfaatneutralegrond959595959590BouwlandFosfaatneutralegrond807570656560Bijdeopgrondvanartikel46vandewetuiterlijkin2012teverrichtenevaluatievandeMeststoffenwet,zalhetnormentrajectna2013opnieuwtegenhetlichtwordengehouden.HierbijzullenookdeontwikkelingenindeimplementatievanmaatregelendievolgenuitdeKaderrichtlijnwaterwordenbetrokken.Tegendezeachtergrondiservanafgezienomdenormenna2013alindewetoptenemen.Devaststellingvandebetrokkennormenzalingevolgehetderdelidvanartikel11vandeMeststoffenwetbijalgemenemaatregelvanbestuurkunnengeschieden(artikelI,onderdeelD).Voortszijninhetvierdeactieprogrammadeintabel6weergegevenfosfaatnormenvoorgrondenmeteenhogeonderscheidenlijklagefosfaat-toestandopgenomen.Voordejaren2014en2015zijndezenormenindi-catief.Tabel6:Fosfaatgebruiksnormenvoordeperiode2010–2013enindicatievefosfaatgebruiksnormenvoordejaren2014en2015voorbouwlandengraslandopgrondmethogeenlagefosfaattoestandJaar201020112012201320142015Graslandgrondmethogefosfaattoestandgrondmetlagefosfaattoestand909085858580grondmetlagefosfaattoestand100100100100100100Bouwlandgrondmethogefosfaattoestandgrondmetlagefosfaattoestand757065555550grondmetlagefosfaattoestand858585858075AndersdandeTCBadviseert,komthetderegeringminderaangewezenvoorombijdenormstellingvolledigaantesluitenbijhetbemestings-adviesvoorfosfaat.Eendergelijkestriktetoepassingvanhetbemesting-advieszoubetekenen,datopcirca35procentvanhetareaalfosfaat-bemestingachterwegegelatenzoukunnenworden,hetgeenzouleidentoteenlandelijkereductieinhetfosfaatgebruikvanruim45miljoenkilo-gram1.Bijgelijkblijvendeomstandighedenzouditertoeleidendatdeplaatsingsruimtevoordierlijkemestnavenantkleinerwordtalsgevolgwaarvanhetmestoverschotforstoeneemt.Omeenovermatigedrukopdemestmarkttevoorkomenishettempowaarindegedifferentieerdefosfaatnormenwordenaangescherptderhalvezodaniggekozendathetbedrijfslevenvoldoendetijdheeftomzichopdenieuwesituatievoortebereiden.Hierbijheeftderegeringeenafweginggemaakttussendebeoogdemilieuwinstendeinpasbaarheidindebedrijfsvoering.Inpara-graaf4.1wordendeindatverbanddoordebedrijventetreffenmaatre-gelentoegelicht.Devaststellingvandefosfaatgebruiksnormenvoorgrondenmeteenfosfaattoestand«hoog»zalingevolgehetdooronderhavigewetvoorstelgewijzigdeartikel11,vierdelid,(artikelI,onderdeelD)bijalgemenemaat-regelvanbestuurkunnengeschieden.Daarbijisinverbandmethetaanpassingsvermogenvanlandbouwbedrijvendeclausuleringopge-nomendatdenormenvoorgrondenmeteenhogefosfaattoestandtenhoogste10kilogramfosfaatperhectarelagervastgesteldkunnenworden1Milieu-enNatuurplanbureau(MNP),«Werkingvandemeststoffenwet2006;Overgangvanverliesnormenstelselnaareengebruiksnormenstelsel:evaluatievanwerkinginverleden(1998–2005),heden(2006–2007)entoekomst(2008–2015)»,oktober2007,MNP-publicatienummer500124001.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.312 dandevoorfosfaatneutralegrondgeldendenorminhetdesbetreffendejaar.Defosfaatgebruiksnormenvoorgrondenmeteenlagefosfaat-toestandzullenopgrondvanhetgewijzigdevijfdelidvanartikel11bijministeriëleregelingwordenvastgesteld.Ditartikellidbiedttevensdebasisombijministeriëleregelinghogerefosfaatgebruiksnormenvasttestellenvoordezogenoemdefosfaatfixerendeenfosfaatarmegrondenteneindetevoorzienindemogelijkheidomopdiegrondenreparatie-bemestingtoetepassen.3.2DifferentiatienaargewasopbrengstDeopgrondvanartikel10,eerstelid,vandeMeststoffenwetvasttestellenstikstofgebruiksnormenkunneningevolgehettweedelidvandatartikelwordengedifferentieerdnaarhetgewas,detoegepastelandbouw-praktijk,deecologischekenmerkenvaneenwaterlichaamendekenmerkenvandebodem.Indeeerdergenoemdebriefvan3december2007heeftdeMinistervanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteit,medenamensdeMinistervanVolkshuisvesting,RuimtelijkeOrdeningenMilieubeheerendeStaatsse-cretarisvanVerkeerenWaterstaat,aangegevenonderzoektelatenverrichtennaardemogelijkhedenenrandvoorwaardenomdestikstof-gebruiksnormeneveneenstedifferentiërennaardeopbrengstvanhetgewas.BijdemotieKoopmans-CramerheeftdeTweedeKameropnieuwaandachthiervoorgevraagd(KamerstukkenII,2008/09,28385,nr.124).DitonderzoekwordtuitgevoerdmedeopuitdrukkelijkverzoekvandelandbouwsectorendeTweedeKamer.Inhetonderzoekwordtooknadruk-kelijkaandachtbesteedaandecontroleerbaarheidenhandhaafbaarheid,derobuustheidvanhetgebruiksnormenstelselendegevolgenvooradministratievelastenenuitvoeringskosten.Hetbedrijfslevenheeftvoortsdewensgeuitomdefosfaatgebruiks-normentedifferentiërennaardeopbrengstvanhetgewas.DeCommissieDeskundigenMeststoffenwet(CDM)heeftopverzoekvanhetministerievanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteiteenstudieverrichtnaardelandbouwkundigeenbedrijfseconomischegevolgenvandevoorgenomenaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormen1.Uitdezestudieblijktdatbijeengeneriekefosfaatgebruiksnormvan60kilogramgemiddeldcirca5à10kilogramfosfaatperhectareperjaarmeerwordtgegevendandegewassengemiddeldonttrekken.Indeakker-entuinbouwishetrisicovandervingvangewasopbrengsten-kwaliteitdoordevoorgenomenaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormenvolgensdeCDMopkortetermijndanookgering.BinnendetermijnvanhetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijnachtdeCDMeendifferentiatievanfosfaatgebruiksnormenopbasisvangewasopbrengstenvoorbouwlandnietnoodzakelijkomtevoorzienineenvoldoendegewasopbrengst.DeCDMsluitnietuitdatoplangeretermijndekansvandervingvangewasopbrengstopbedrijvenmeteenforsaandeelfosfaatbehoeftigegewasseninhetbouwplanonderbepaaldeomstandighedenkantoenemen.Naardenoodzaakendemogelijkheidomdefosfaatgebruiksnormenvoorgraslandtedifferentiërenopbasisvandeopbrengstvanhetgewaszallopendehetvierdeactieprogrammaonderzoekwordenuitgevoerd.Hierbijwordenuitdrukkelijkookaspectenalshandhaafbaarheid,uitvoerbaarheid,administratievelastenenuitvoeringskostenbetrokken.Vooruitlopendopdefinitievebesluitvormingoverdifferentiatievandegebruiksnormenopbasisvandeopbrengstvanhetgewas,wordtdoormiddelvanhetonderhavigewetsvoorstelinartikel10,tweedelid,vandeMeststoffenwetdebasisopgenomenomdestikstofgebruiksnormente1CommissievanDeskundigenMeststoffen-wet(CDM),«Adviesdifferentiatiefosfaat-gebruiksnormen»,Wageningen2007;Deelrapporten:–VanDijketal,«Landbouwkundigegevolgenvanhetaanscherpenendifferentiërenvanfosfaatgebruiksnormenvoordeakker-entuinbouw»,PPO,Rapportnr.367,december2007;–Aartsetal,«Landbouwkundigegevolgenvanhetaanscherpenendifferentiërenvanfosfaatgebruiksnormenvoordemelkvee-houderij»,PRI,Rapport166,februari2008.–Chardonetal,«Milieukundigegevolgenvanaanscherpingendifferentiatievanfosfaat-gebruiksnormenvoordelandbouw»,Alterra,rapport1571,2007.CommissievanDeskun-digenMeststoffenwet,Adviesfosfaat-verzadiginginlandbouwbodems,S35(2007),17juli2007.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.313 differentiërennaargewasopbrengst(artikelI,onderdeelC).Ookinhetderdelidvanartikel11vandeMeststoffenwetwordtvoorzienineenbasisomdevoordejaren2014envolgendevoorfosfaatneutralegrondenvasttestellenfosfaatgebruiksnormentedifferentiërennaargewasopbrengst.(artikelI,onderdeelC,).3.3DoorberekeningmonitoringOpgrondvandederogatiebeschikkingisNederlandgehoudenomgege-vensoverdeeffectenvandederogatieteverzamelenenjaarlijksaandeEuropeseCommissieterapporteren.MethetoogophetverkrijgenvandebenodigdegegevensisNederlandingevolgeartikel8,tweedelid,vandederogatiebeschikkingverplichteenmonitoringsnetwerkvoordebemon-steringvangrondwater,bodemvocht,drainwaterenslotenopderogatie-bedrijveninterichteneninstandtehouden.Deinrichtingeninstandhou-dingvanditmonitoringsnetwerkwordtuitgevoerdbinnenhetLandelijkMeetneteffectenMestbeleid(LMM),waarbinnensinds1992ookdewater-kwaliteitenbedrijfsvoeringopdaartoegeselecteerdelandbouwbedrijvenwordengemonitord.Dederogatiemonitoringvoordeperiode2006–2009isgefinancierduitalgemenemiddelen.OmdatdederogatiebeschikkingeerstkortvoordeinwerkingtredingvanhetgebruiksnormenstelselwerdvastgesteldwashetnietmeeropportuunomdoormiddelvaneenwijzigingvandeMeststoffenwettevoorzienindebasisomdekostenverbondenaandederogatiemonitoringdoorteberekenenaanbetrokkenbedrijven.Zoalsvermeldinparagraaf1heeftNederlandvoordeperiodevanhetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijnwederomeenderogatieverzoekbijdeEuropeseCommissieingediend.HetisdeverwachtingdatdeCommissieaaneennieuwederogatiebeschikkinggelijkluidendevoorwaardenzalverbindenalsaandehuidigederogatie.Ditbetekentdathetmonito-ringsnetwerkopderogatiebedrijven,zoalsditthansbinnenhetLMMisingericht,vooreenperiodevanminimaalvierjaarinstandmoetwordengehouden.Dekostenvoorhetinstandhoudenvanhetnetwerkwordenopditmomentingeschatop€15miljoen.DedefinitievekostenzullenvastgesteldwordenopbasisvandeuiteindelijkdoordeEuropeseCommissievastgesteldevoorwaardenaandeteverlenenderogatie.Onderhavigwetsvoorstelvoorzieterinominlijnmethetrapport«MaatHouden,EenKadervoordoorberekeningvantoelatings-enhandhavings-kosten»(KamerstukkenII1994/95,24036,nr.1)dekostendiesamen-hangenmethetinstandhoudenvanhetmonitoringsnetwerkdoorteberekenenaandederogatiebedrijven(artikelI,onderdeelF).Inditgevaliserimmerssprakevaneentoelating(derogatievandealgemenegebruik-snormen)enpost-toelating(monitoring)meteenquasi-collectiefkarakter.Daardoorisersprakevanindividueeltoerekenbaarprofijtofvoordeelvandebetrokkenbedrijven.Alduswordtvoldaanaanhetcriteriumvoorhetdoorberekenenvan(post-)toelatingskosteninhetrapport«MaatHouden».Alhoewelmonitoringvandederogatieeenverplichtingisdieprimairopdelidstaatrust,hebbendebetrokkenbedrijvenonmiskenbaarindividueelprofijtvandederogatie.Ditprofijtisafhankelijkvandehoogtevandeverleendederogatie.Inonderstaandeberekeningisuitgegaanvandebijdederogatiebeschikkingvoordeperiodevan2006totenmet2009verleendederogatievan250kilogramstikstofperhectareperjaar.Afhan-kelijkvandevoordeperiodevan2010totenmet2013teverlenenderogatiekanditprofijtlagerofhogerzijn.Hettoerekenbareprofijtvandeindividueleondernemervolgtuitdetoenamevandemestafzetruimteopeigenlandbouwgrondvan80kilogramstikstofuitdierlijkemestperTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.314 hectareperjaar,tenopzichtevandegebruiksnormvoordierlijkemestvan170kilogramstikstofperhectareperjaar.Hierdoorbehoeftmindermestvanheteigenbedrijftewordenafgevoerdenminderkunstmesttewordenaangevoerd.Bijeengemiddeldgehaltevan4,4kilogramstikstofpertonrundveemestbehoeftperhectarelandbouwgrondcirca18kubiekemeterdierlijkemestmindertewordenafgevoerd.Geletopdegemiddeldeprijsvoordeafvoervandierlijkemestvan€10,–perkubiekemeter,betekentditeenbesparingvan€180,–perhectare.Indesituatiedatvoorhetbedrijfderegulieregebruiksnormvoordierlijkemestvan170kilogramstikstofperhectareperjaarzougelden,iserbinnendestikstofgebruiks-norm(bijdevoor2008geldendewerkingscoëfficiëntvan45procent)ruimtevoordeaanvoervancirca36kilogramstikstofuitkunstmestperhectareperjaar.Dekostenvandeaanschafvandezehoeveelheidkunstmeststoffenbedraagtcirca€30,–perhectareperjaar,zodatdetotalebesparingdiedederogatievooreenindividuelelandbouwerople-vert,circa€210,–perhectareperjaarbedraagt.HetLandbouwEcono-mischInstituut(LEI)verwachteentoenamevandeafzetkostenvoorrundveemesttot€15,–à€18,–in2012(Luesinketal.,2008),inwelkgevaldebesparingoploopttot€300,–respectievelijk€354,–perhectare.Geletophetindividueeltoerekenbaarprofijtvanhetgenotenvoordeel,ligthetnaardemeningvanderegeringmethetoogopdeproportionali-teitvandedoorberekeningbinnendedoelgroep,inderedeomdehoogtevandebijdeindividuelebedrijveninrekeningtebrengenkostenmedetebaserenopdetotdatbedrijfbehorendeoppervlaktelandbouwgrond.Hetvoorgesteldederdelidvanartikel10verschaftdaartoedebasisombijdevaststellingvandevergoedingeenoppervlaktecriteriumtehanteren.3.4VerlaginggebruiksnormdierlijkemeststoffenOpbasisvaninparagraaf2.2weergegevenresultatenvandeevaluatievandeMeststoffenwet2007heeftderegeringbeslotenomgedurendehetderdeactieprogrammaNitraatrichtlijneenverderestaptezettenomdemilieudoelenvoorhetgrondwaterinhetzand-enlössgebiedterealiseren.Deregeringheeftvoordejaren2008en2009maatregelengetroffenwaarmeebeoogdwordteengemiddeldedalingvandenitraatconcentra-tiesinhetzand-enlössgebiedterealiseren,dieovereenkomtmeteengeneriekeverlagingvan10procentvandestikstofgebruiksnormenopalleuitspoelingsgevoeligeAT-gewassen.Uitspoelingsgevoeligegewassenzijnindatverbandgewassendieeengeringerdeelopnemenvandehoeveel-heidstikstofdievooreengoedeopbrengstenkwaliteitmoetwordentoegediend,dananderegewassen.Dezegewassenlatennadeoogstverhoudingsgewijsveelstikstofachterindebodem.Eenrelatiefgrootdeelvandetoegediendestikstofkomtdaarbijuiteindelijkinhetgrond-waterterecht.Totdezegewassenbehorenondermeeraardappelen,maïsenprei.DeTweedeKamerishieroverpereerderaangehaaldebriefvan3december2007geïnformeerd.UitdeevaluatievandeMeststoffenwetblijktdateengeneriekeverlagingvan10procentopalleuitspoelingsgevoeligeAT-gewassenresulteertineendalingvandenitraatconcentratietoteengemiddeldevan57mg/londerhetgehelezandgebied.Meteenverlagingvan30procentwordteennitraatconcentratiebereiktvancirca52mg/l.Demaatregelenzijnzogekozendatdebijdrageaandereductievandenitraatconcentratiesinhetzuidelijkezandgebiedenhetlössgebiedgroterzalzijndandievandeoverigezandgebieden.Ondanksdezemaatregelblijvendeberekendenitraatconcentratiesinhetzuidelijkzandeninhetlössgebiedaanzienlijkhogerdaninderestvanhetzandgebied.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.315 OpgrondvandeNitraatrichtlijnmoetenlidstatendenodigemaatregelentreffenomtevoldoenaanmilieukwaliteitsdoelstellingenvandierichtlijn:hetbereikenvanmaximaal50milligramnitraatperlitergrondwaterenmaximaal11,3milligramstikstofperliteroppervlaktewater.DeinhetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijnvoorgenomenmaatregelenzijneropgerichtomuiterlijkindelooptijdvanhetvijfdeactieprogrammatevoldoenaandenormvan50milligramperlitergrondwater.Hiertoezullendekrachtensartikel10vandewetvastgesteldestikstofgebruiksnormenvoordezand-enlössgrondenenkeleprocentenwordenverlaagd.Destikstofgebruiksnormenvooruitspoelingsgevoeligeteeltenop(droge)zand-enlössgrondenzoudenidealitermetenkeletientallenprocentenmoetenwordenverlaagd.Deregeringvoorzietechterdateendergelijkeaanscherpingineendermatekorttijdsbestektotaanzienlijklagereopbrengstenzouleiden.OmtevoorkomendatbedrijvenhierdoorinproblemenkomenismetdeEuropeseCommissieovereengekomendatgedurendehetvierdeactieprogrammawordtingezetopvergaandeinno-vatiesindelandbouwpraktijk.Dezeinnovatieszullenonderanderebetrek-kinghebbenopdemogelijkhedenomhetstikstofverliesterugtedringenbijdeteeltvangewassenopzand,detechnischeeneconomischehaal-baarheidvanhetopniet-grondgebondenwijzetelenvangewassenmeteeninefficiëntestikstofopnameenverschillendevormenvanbe-enverwerkingvanmestendeeffectenvanhetgebruikvanproductenuitmestbe-enverwerking,onderandereinsamenhangmetdewijzevantoediening.Indeveehouderijzalerverderookgekekenwordennaarmogelijkhedenomdegehaltenaannutriënteninmestteverlagenviadiervoeding.Bedrijvenhebbendaarmeeeenaantaljarendegelegenheidomhunbedrijfsvoeringzodanigaantepassen,datzijmeteenaanzienlijklagergebruikvanmeststoffentoekunnen.Doeltreffendeendoelmatigeinnova-tievetechniekenzullenmogelijktezijnertijdindevormvanmiddel-voorschriftenopbasisvandeWetbodembeschermingwordenvoorge-schreven.In2012zalindeopgrondvanartikel46vandewet(uiterlijk)voordatjaarverplichteevaluatievandeMeststoffenwetwordenvastgesteldofdewaterkwaliteitzichindeperiode2006–2010overeenkomstigdeverwach-tingenheeftontwikkeld.Tevenszalindieevaluatieopbasisvandedangenomenmaatregelenen–omdatheteffectvandegedurendehetderdeenvierdeactieprogrammauitgevoerdemaatregeleneerstnatweejaarindemetingentotuitdrukkingkomt–aandehandvanmodelberekeningeneenvoorspellingwordengedaanoverdeteverwachtenmilieukwaliteitinlaterejaren.Medeopbasisvandieevaluatieeneenevaluatievandedoorwerkingvangenoemdeinnovatiesindepraktijkzalwordenbepaaldwelkedwingendemaatregelendannoodzakelijkzijnomtewaarborgendatdegewenstegrondwaterkwaliteitindejarendaarnawordtbereikt.Diemaatregelenzullenvervolgensinhetvijfdeactieprogrammawordengeïmplementeerd.Metingangvan2014zulleniniedergevalmaatregelenvankrachtwordendienodigzijnomtenminste50procentvanhetdanresterendeverschiltussendeopbasisvanhiervoorbedoeldeevaluatiegeprognosticeerdemilieukwaliteitendegewenstegrondwaterkwaliteitopgebiedsniveau,tedichten.Indeloopvanhetvijfdeactieprogrammazaldenogresterendetaakstellingwordenopgelegd.MetdeEuropeseCommissieisafgesprokendathetalsdandoortevoerenmaatregelenpakketzalbestaanuiteencombinatievaneenofmeervandevolgendemaatregelen:–verlagenvanstikstofgebruiksnormen;–verhogenvandewerkingscoëfficiëntenvandierlijkemeststoffen;TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.316 –verminderenofverbiedenvanhetgebruikvandierlijkemeststoffenopbepaaldeuitspoelingsgevoeligegewassen.Laatstgenoemdemaatregellijktmetnameaangewezenvoordeteeltvanvollegrondsgroentenenmogelijkookvooreenaantalaardappelteelten,aangezienjuistopdiegewassenhetgebruikvanteveelstikstofuitmest-stoffentotveelverliezenleidt.Dooralleenkunstmestmeteenhogewerkingopdezegewassentoetepassenkaneenhogerestikstofefficiëntiewordengerealiseerd,waardoorerrelatiefminderstikstofindebodemachterblijftdieopeenlatermomentkanleidentoteenverhogingvannitraatuitspoeling.Ditkaneenforseverminderingvandestikstofuit-spoelingopleverenendaarmeeeenbelangrijkebijdrageaanhetbereikenvandegewenstemilieukwaliteitonderdezeuitspoelingsgevoeligeteelten.Eenvergelijkbaarmilieueffectdoetzichvoorbijhetgebruikvandierlijkemeststoffendieeenbewerkinghebbenondergaan,waardoordewerk-zaamheidvandeindedezemeststoffenaanwezigestikstofaanzienlijkistoegenomen.Doordegebruiksnormvooronbewerktedierlijkemest-stoffenmeteenlagewerkingteverlagen,kanhetgebruikvandezemest-bewerkingsproductengestimuleerdworden.Eendergelijkemaatregelsluitaanbijdegedurendehetvierdeactieprogrammateontwikkeleninnovatiesindelandbouwpraktijk.Deuiteindelijkeinvullingvanhettotalemaatregelenpakketisechterafhankelijkvanbodem-enregiospecifiekeomstandigheden,detoege-pastelandbouwpraktijkenhetgeteeldegewas.BovendienkunnennieuweontwikkelingeneninzichtenvaninvloedzijnopdeuiteindelijkekeuzeinhetvijfdeactieprogrammaNitraatrichtlijn.Dewetvoorzietreedsindebasisomdeeerstgenoemdemaatregelendoortevoeren.Zowordendestikstofgebruiksnormenvoormeststoffenopgrondvanartikel10vandeMeststoffenwetbijministeriëleregelingvastgesteld.Ingevolgehetderdelidvanartikel10vormendestikstof-gebruiksnormeninprincipedeweerslagvandebalanstussendegewas-behoefteendestikstoftoevoeruitbodemenmeststoffen.Daarnaastbiedthetvierdelidvanartikel10vandewetexplicietdemogelijkheidomdestikstofgebruiksnormenverderteverlagenindienvoornoemdenormvan50milligramnitraatperlitergrondwaternietwordtgehaald.Voortskunnenopgrondvanartikel12,derdelid,vandewetdewerkingscoëffi-ciëntenvanorganischemeststoffen,waaronderdierlijkemeststoffen,bijministeriëleregelingwordenvastgesteld.HoeweldeWetBodembeschermingdebasisbiedtombijalgemenemaat-regelvanbestuurhetgebruikvandierlijkemeststoffenteverbiedenoftebeperken,komtderegeringdezewegminderaangewezenvoor.DehoeveelheiddierlijkemeststoffendiekrachtensdeWetBodem-beschermingnietmagwordentoegediendopbepaaldegewassen,kanbinnenhetgebruiksnormenstelselimmerswordenbenutdooreenhogeretoedieningaananderegewassen.Heteffectvaneendergelijkemaatregelisdanookbeperkt.Effectieverishetomtevoorzienineenbasisindewetomdegebruiksnormvoordierlijkemeststoffenvoorbepaaldegewassenteverlagen(ofzelfsopnultestellen).Hierdoorwerkthetbeoogdeverbodopdierlijkemestdirectdoorindeadministratieveverantwoordingvandeaan-enafvoervanmeststoffen,waartoebedrijveninhetkadervanhetgebruiksnormenstelselgehoudenzijn.Onderhavigwetsvoorstel(ArtikelI,onderdeelB)voorzietdaartoeindebasis.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.317 §4.Bedrijfseffecten,milieueffectenenadministratievelasten4.1BedrijfseffectenDecategorieënbedrijvenenondernemingenwaarvoorhetonderhavigewetsvoorstelbedrijfseffectenheeftzijninonderstaandetabelvermeld.VoordeaantallenbedrijvenenondernemingenisaangeslotenbijdegegevensvanhetCentraalBureauvoordeStatistiek(CBS)endeDienstRegelingenvanhetMinisterievanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitmetbetrekkingtot2006.Bijhetaantallandbouwbedrijvenmoetwordenopgemerktdatditsnelafneemt.Landbouwbedrijven76000waarvan:bedrijvenzondermestoverschot27000waarvan:mestoverschotbedrijven49000waarvan:bedrijvenmettenminste70%grasland(derogatiebedrijven)24500waarvan:bedrijvenmetlandbouwgrond74500Deeffectenvanonderhavigwetsvoorstelvoorveehouderijsectorenhebbenvoornamelijkbetrekkingopdeafzetvandierlijkemest.Dediffe-rentiatievanfosfaatgebruiksnormenopbasisvandefosfaattoestandvandebodemzaltotgevolghebbendatdeplaatsingsruimtevoorfosfaatindeNederlandselandbouwkleinerwordt.Invergelijkingmet2009zaldetotaleplaatsingsruimtevoorfosfaatin2013metongeveer15%afnemen.Ooktenopzichtevandeinhetderdeactieprogrammaopgenomenindica-tievefosfaatnormenvoor2010–2013zaldetotaleplaatsingsruimtevoorfosfaatin2013enkeleprocentenlageruitvallen.InhetkadervandeevaluatievandeMeststoffenwet2007heefthetLEIeenstudieuitgevoerdnaardegevolgenvanhetaanscherpenvandefosfaatgebruiksnormenzoalsopgenomeninhetderdeactieprogramma1.DeberekeningenvanhetLEIlateneengroeivanhetmestoverschotziendieuiteindelijkin2015zouresulterenineenoverschotvan13miljoenkilogramfosfaat.Doordemetonderhavigwetsvoorstelvoorzieneaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormenopgrondenmeteenhogefosfaattoestandneemtdemaximaleplaatsingsruimteaftenopzichtevandefosfaatgebruiksnormenzoalsdezewarenopgenomeninhetderdeactieprogramma.Deverwachtingisdathetnationaleoverschotaanfosfaatuitdierlijkemestzalstijgenvanbijna8miljoenkilogramin2010naar14miljoenkilogramin2013.Hetuiteindelijkeoverschotaandierlijkemestzalafhangenvaneenverscheidenheidaanontwikkelingen,zowelbinnenalsbuitendelandbouwsector.UitdeevaluatievandeMeststoffenwet2007isgeblekendatdegemid-deldeacceptatievanfosfaatuitdierlijkemestin2006circa50%vandemaximalebemestingsruimtebedroeg.Doordelagerefosfaatgebruiks-normenzijnagrariërseerdergedwongentekiezenvooreenvormvanbemesting,diehetbestebijdraagtaaneenzoefficiëntmogelijketeeltvanhungewassen.Deuiteindelijkekeuzeisafhankelijkvanvelevariabelenzoalsdebeschikbaarheidvandierlijkemestindegewenstevorm,demogelijkhedenomdierlijkemestaantewendenophetmeestgeschiktemoment(klimatologischeomstandigheden,logistiek,voorkomenstructuurschade),deprijsvankunstmestendeorganische-stofbehoefte.Blijkenshetdalendgebruikvanfosfaatkunstmestisdeverwachtinggerechtvaardigddatmeerwordtbemestmetfosfaatuitdierlijkemesten1LEI(2008),LandbouwEconomischInstituut,«Mestmarkt2009–2015;Eenverkenning»,april2008,rapport3.08.04,DenHaag.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.318 mindermetfosfaatkunstmest.Zoishetgemiddeldegebruikvanfosfaat-kunstmestopbouwlandgedaaldvan35kilogramfosfaatperhectarein2004naar24kilogramin2007.Indezelfdeperiodeishetgebruikvanfosfaatkunstmestopgraslandgedaaldvangemiddeld20kilogramfosfaatperhectarenaar8kilogram.Voortskandeverlagingvandegebruiksnormvoordierlijkemeststoffenertoeleidendatderuimtevoorplaatsingvandierlijkemeststoffenkleinerwordt.Deregeringgaaterechtervanuitdatdegevolgenhiervanvoordenationalemestmarkt–afhankelijkvandepreciezeinvullingdietezijnertijdhieraanzalwordengegeven–beperktzullenzijn.Inparagraaf3.4istoegelichtdatvooralgedachtwordtaanuitspoelingsgevoeligegewassenopzand-enlössgronden,zoalsgroentegewassen.Hetgaatdan,uitgaandevandeoppervlaktegegevensover2007,omeenoppervlaktevancirca25000tot30000hectare(bron:CBS.www.statline.nl,april2009).Indienookvooraardappelen,dieeveneensuitspoelingsgevoeligzijn,opzand-enlössgrondeneendergelijkebeperkingzougaangelden,danleidtdittoteenuitbreidingvanhetareaal,metrespectievelijkongeveer20000hectarevoorconsumptieaardappelen,3000hectarevoorpootaardap-pelenen45000hectarevoorzetmeelaardappelen(gegevens2007,bron:CBS,www.statline.nl,april2009).Zoalsindevorigealineaistoegelicht,blijktuitdeevaluatievandeMeststoffenwet2007datdegemiddeldeacceptatievanstikstofuitdierlijkemestindeakker-entuinbouwin2006circa50%vandemaximalebemestingsruimtebedroeg.Onderinvloedvanhetstelselvangebruiksnormenishetgebruikvandierlijkemest-stoffenalsbronvoorstikstofbemestingweliswaartoegenomen,maarhetgebruikisnogaanzienlijklagerdandevolgensdegebruiksnormvoordierlijkemesttoegestanegiftvan170kilogramstikstofperhectareperjaar.Dewerkelijkekrimpvandeafzetmarktvoordierlijkemeststoffenligtomdieredenlagerdantheoretischmogelijk.Totslotvoorziethetvoorge-steldeartikel9,derdelid,indemogelijkheidomuitsluitenddegebruiks-normvooronbewerktedierlijkemeststoffenmeteenlagewerkingteverlagen,waardoorhetgebruikvanbewerktedierlijkemestsoortenmeteenhogestikstofwerkingwelblijfttoegestaan.Hettoestaanvanbewerktedierlijkemestsoortenkanzelfseenimpulsvormenvoorveehoudersmeteenoverschotaanmest,omhundierlijkemestzodanigtebewerkenofverwerkendatgebruikvandezemestleidttotforsminderstikstofverliezenvergelekenmetonbewerktedierlijkemestsoorten.Datkandezebewerktemestsoorteninteressantmakenalsalternatiefvoorkunstmest.Ookdeomvangvandeexportvandierlijkemestenproductenuitdierlijkemestkanvariëren.Opditmomentneemtinhetbuitenlanddevraagnaarorganischemeststoffentoe,medealsgevolgvanhogereprijzenvoorkunstmest.Deregeringisinnauwoverlegmetdesectorbezigdeadministratieveafhandelingvandeexportvandierlijkemestverregaandtevereenvoudigenendigitaliseren.DezeadministratievevereenvoudigingkaneenextrastimulanszijnomafzetmarktenbuitenNederlandaanteboren.Defaseringvandeaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormenzoalsdezeinhetderdeactieprogrammaisingezet,heeftmedetotdoeldeveehouderijsectorvoldoendetijdtegevenomalternatievemethodenteontwikkelenomhetsurplusaanmeststoffenverantwoordaftezettendanwelmaatregelentenemenomdeindierlijkemestaanwezigeverhoudingtussenstikstofenfosfaatteoptimaliseren.Deregeringfaciliteertdaarbijwaarmogelijk,bijvoorbeelddoorfinancie-ringvanonderzoek,hetwegnemenvanonnodigewettelijkebeperkingenendoorgerichtecommunicatieenkennisoverdrachtnaardedoelgroep.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.319 Hierbijzaldeaandachtzichgedurendehetvierdeactieprogrammametnamerichtenop:•hetverlagenvandeexcretievan(vooral)melkrundveedoorwijzi-gingenindesamenstellingvanhetruwvoer;•onderzoeknaardemilieueffectenenbedrijfseconomischehaalbaar-heidvandeinzetvanspecifiekemestverwerkingsproductenalskunstmestvervanger;•hetwegnemenvanonnodigewettelijkebelemmeringbijdeexportvandierlijkemestenmestverwerkingproducten;•praktijkonderzoeknaardemogelijkhedenommetgerichtbedrijfs-managementzowel(toekomstige)milieudoelenalseengezondeeconomischebedrijfsvoeringterealiseren;•gerichtekennisoverdrachtaanondernemersovereenefficiëntebenut-tingvanmeststoffen.Voortsstimuleertderegeringinhetkadervanhet«InnovatieprogrammaKaderrichtlijnWater»innovatiesvoordeaanpakvanbelastingvanhetoppervlaktewatervanuitdelandbouw.Hetoverschotaandierlijkemestismedeafhankelijkvandeomvangvandeproductievandierlijkemest.DeproductievandierlijkemestwordtinNederlandvoorbijna90procentgelimiteerddoorhetstelselvandier-rechtenvoorvarkensenpluimveeendoordeEuropesemelkquoteringvoormelkrundvee.Beidestelselszullentot1januari2015vankrachtblijven.TijdensdeLandbouw-enVisserijraadvannovember2008heeftdeRaadbeslotentoteenverdereuitbreidingvandemelkquoteringvoordeperiodetotdevoorzieneafschaffingvanhetmelkquotumsysteemper2015.Metdezeuitbreidingwordtvoorzienineenzogenoemdezachtelandingvanhetmelkquotum.Voordeperiode2008–2009wasvoorNeder-landaleenquotumverruimingvan2,5procentafgesproken.TijdensdeLandbouw-enVisserijraadvannovember2008heeftdeLandbouwraadbeslotendathetNederlandsemelkquotumdekomendevijfjarenstapsge-wijswordtverhoogdmet1procentperjaar.Ditlevertintotaal5procentverruimingvanhetmelkquotumop.Daarnaastwordtdezogenaamdepositievevetcorrectieaangepast.VoorNederlandbetekentditdathetnationalequotumin2009–2010metcirca1,5procentextrazalwordenverhoogd.(KamerstukkenIIvergaderjaar2008/09,21501-32,nr.310;KamerstukkenIIvergaderjaar2008–2009,31209,nr.66).InaanloopnaarhetbesluitvandeLandbouw-enVisserijraadoverdeuitbreidingvanhetmelkquotumheeftderegeringonderzoeklatenuitvoerennaardemogelijkemilieueffectenvandeuitbreidingtotenhetafschaffenvandezuivelquoteringna2015.Deresultatenvanditonder-zoekzijngerapporteerdinhetrapport«Afschaffingzuivelquotering;Analysevanmilieueffecten»vanhetCentrumvoorLandbouwenMilieu(CLM)1.Perbriefvan17november2008isditrapportaandeTweedeKameraangeboden(KamerstukkenIIvergaderjaar2008/09,31209,nr.60).HetCLMconstateert,nadoorrekeningvaneenscenariodatgoeddeelsovereenkomtmethetuiteindelijkbesluitvandeRaad,datergeenacutemilieuproblemenontstaanindeperiodevoorafgaandaanhetjaar2015.Degroeivanhetmelkquotumkantot2015gerealiseerdwordendooreengroeivandemelkproductieperkoe.Hetaantalmelkkoeienzaltenopzichtevanhetreferentiejaar2007zelfsnoglichtdalen.Deexcretievanstikstofenfosfaatindemelkveehouderijzaldoordetoegenomenproductieperkoelichtstijgen.Degroeivanhetmelkquotum,endedaaruitvoortvloeiendetoenamevandeexcretievanstikstofenfosfaat,heeftmogelijkeffectopdemilieu-1CLM(2008),Afschaffingzuivelquotering;Analysevandemilieueffecten,CLM684-2008,Culemborg,september2008.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.320 voordelentengevolgevandoordesectortenemenvoermaatregelenterbeperkingvandemineralenexcretie.Demilieuwinstdiegerealiseerdkanwordenmetvoermaatregelenisinpotentienogaanzienlijk.Vooralindemelkveehouderijliggennogvolopmogelijkhedenomdeuitstootvanammoniakenmethaanalsmededeexcretievanstikstofenfosfaatteverlagendoorgerichteinzetvanmineralenarmer(kracht)voer.Demethetonderhavigwetsvoorstelvoorzienedifferentiatievandefosfaatgebruik-snormennaardefosfaattoestandvandebodemvormteenbelangrijkestimulansvoormelkveehoudersommetgerichtevoermaatregelenhetmineralengehalteteverlagenen,zoalsinnavolgendewordtbeschreven,deverhoudingtussenstikstofenfosfaatindedierlijkemestteoptimali-seren.Overigensisderegeringzichervanbewustdatdesamenstellingvandiervoedingdehoogtevandeemissievanverschillendemilieu-belastendestoffenbeïnvloedt.Zijzalhiermeebijdeontwikkelingenimplementatievanmaatregelengerichtophetaanpassenvandesamen-stellingvandiervoedingterdegerekeninghouden.HetCLMconcludeertdatdemogelijkenegatievemilieueffectenpasopzullentredenbijeenverdereproductie-uitbreidingna2015enbijongewij-zigdbeleid.Deregeringstreeftnaareenduurzameveehouderijmeteenbreeddraagvlakindesamenleving.Eenvandeuitgangspuntendaarbijisdateenduurzamemelkveehouderijzalmoetenvoldoenaandevastge-steldemilieueisenenafgesprokenmilieudoelstellingen,numaarzekerookna2015.Deintensieveveehouderijsectorenkrijgenvoornamelijktemakenmeteenverminderdeplaatsingsruimtevoordierlijkemestindeakker-entuin-bouwalsgevolgvandeaanscherpingendifferentiatievanfosfaatgebruiks-normen.Tezamenmeteengroteraanbodvanrundveemestopdemest-marktwordtvoorziendatdittoteenstijgingvandeafzetkostenvoordierlijkemestleidt.Exportvanvarkensmestiskostbaarvanwegehetgrotevolumeendeeisendievanuitveterinairoogpuntwordengesteldaanhygiëniseringvandemest.Devarkenshouderijzalvooralgebaatzijnbijinvesteringeninmestbe-enverwerkingwaarmeebemestingsproductengerealiseerdkunnenwordendiebeteraansluitenbijdebehoeftevangebruikers.Depilotsvoormineralenconcentraat,waaroverdeTweedeKamerbijbriefvandeMinisternaLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitisgeïnformeerd(KamerstukkenII2008/09,28385,nr.121),zijnhiervaneengoedvoorbeeld.Demelkveehouderijsectorkrijgtvooraltemakenmeteenafnamevandeplaatsingsruimteopheteigenbedrijfalsgevolgvanaanscherpingendifferentiatievandefosfaatgebruiksnormenendedaarmeegepaardgaandeverhoogdekostenvoordeafvoervandierlijkemestvanheteigenbedrijf.Uitgaandevaneengemiddeldeverhoudingtussenstikstofenfosfaatinrundveemestvan2,75(1deelfosfaatop2,75delenstikstof)kaneenmelkveehouderbijdefosfaatgebruiksnormvan90kilogramfosfaatperhectareperjaarvoorfosfaatneutralegrondintotaal247,5kilogramstikstofperhectareperjaaruitdierlijkemesttoedienen(2,75*90kilo-gram).Ditkomtvrijwelovereenmetdehoogtevandevoor2006totenmet2009verleendederogatievan250kilogramstikstofperhectareperjaar.Voormelkveebedrijvenopgrondenmeteenhogefosfaattoestandkomteenlagerefosfaatnormtegelden,hetgeenbetekentdatextradier-lijkemestafgevoerddientteworden.Dehoogtevandefosfaatgebruiks-normwordthierbijdebeperkendefactor.Zonderaanpassingeninhetmineralenmanagement,bijvoorbeelddoorhettoepassenvanfosfaat-armervoerofhettoepassenvanmestscheidingstechnieken,zaldedesbe-treffendemelkveehoudermeerdierlijkemestmoetenafvoerenenmeer(stikstof-)kunstmestmoetenaanvoeren.Ditleidttothogerekosten.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.321 Voorintermediaireondernemingenheefthetonderhavigewetsvoorstelgeenverstrekkendegevolgen.Alsgevolgvandeaanscherpingendiffe-rentiatievandefosfaatgebruiksnormenzalnaarverwachtingmeermestvanveehouderijbedrijvenafgevoerdmoetenworden.Omtekomentoteenverantwoordeplaatsingvanditextraaanbodaandierlijkemestzaldegemiddeldetransportafstandgroterworden.ErzalmeerdierlijkemestgeëxporteerdwordenenafgezetdienentewordeninextensieveregebiedenbinnenNederland.DeCommissievanDeskundigenMeststoffenwet(CDM)voertinopdrachtvandeMinistervanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitjaarlijkseenmonitoringvandemestmarktuit.Uitdemonitoringvandemestmarktoverhetjaar2007blijktdatdeexportvandierlijkemestalaanzienlijkisgestegenvan16miljoenkilogramfosfaatin2006naar28miljoenkilogramfosfaatin20071.Voorzienwordtdatereengroeiendevraagnaarverwerkingvandierlijkemestzalontstaandievooreendeelingevuldzalwordendoorhetlandbouwbedrijfslevenzelfenvooreendeeldoorintermediaireonderne-mingen.Eengroteraanbodvandierlijkemestzalvoortsmogelijkleidentoteengroterebehoefteaanopslagcapaciteit.Voorwatbetreftdeakker-entuinbouwbedrijvenblijktuitdeinpara-graaf3.2aangehaaldestudievandeCDMoverdelandbouwkundige,bedrijfseconomischeenlandbouwkundigegevolgenvandevoorgenomenaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormenindeperiodetot2015voorgraslandenakker-entuinbouw,datdeeffectenalsgevolgvandeaanscherpingendifferentiatievanfosfaatgebruiksnormengeringis.Bijbemestingmetfosfaatwordtnietmeerdan10tot20procentvandetoegediendefosfaatmeststofbenutdooropnameinhetgewas;deoverige80tot90procentblijftachterindebodemendientomdefosfaattoestandvandebodeminstandtehoudenenteverhogen.Omdathetmerendeelvanhetfosfaatdatdoorhetgewaswordtopgenomen«bodemfosfaat»isenmaareenkleindeelafkomstigisvandetoegediendefosfaatmeststof,achtdeCDMdeeventueledervingingewasopbrengsten-kwaliteitrelatiefgering,zelfsindiendefosfaatbemestingachterwegewordtgelaten.Devoorgenomenaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormennoopterweltoedatzuinigerwordtomgegaanmetfosfaat,hetgeenmeerkennisenkundevandeboervergt.ZekerindeeerstejarenishetvolgensdeCDMnodigdatdoorvoorlichtingenbegeleidingvoldoendeaandachtwordtbesteedaanmanagementmaatregelendieleidentoteenhoge(re)fosfaat-benuttingopbedrijfsniveau.4.2MilieueffectenDeveranderingendiemetdezewijzigingvandeMeststoffenwetwordendoorgevoerdbeogenverschillendedoelen.Dekoppelingvangebruiks-normenvoorfosfaataandefosfaattoestandvandebodemwordtopge-nomenmethetdoeleengoedemilieukwaliteittebevorderen.Ookdemogelijkheidomdegebruiksnormvoordierlijkemeststoffenteverlagenbeoogtdemilieukwaliteittebevorderen.Deoverigewijzigingenhebbennietdirecteenmilieudoeltengrondslag.Welkunnenereffectenzijnophetmilieu.4.2.1KoppelingvangebruiksnormenvoorfosfaataandefosfaattoestandvandebodemZoalsisvermeldinparagraaf2.2en2.3bevateenaanzienlijkdeelvandelandbouwgrondeneenhooggehalteaanfosfaat.Uitdiverseonderzoekenisgeblekendathetrisicoopuitspoelingnaarhetoppervlaktewatertoeneemtnaarmatedefosfaattoestandvandebodemstijgt.Voorzienisdatindienbijbemestingmaximaalrekeningwordtgehoudenmetde1WOTNatuurenMilieu,SyntheseMonitoringMestmarkt2007,rapport72,Wageningen,juni2008.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.322 beschikbaarheidvanfosfaatvanuitdebodemvoorraaddeuitspoelingindeperiode2015–2030tenopzichtevan2006tot40procentzalafnemen1,hetgeentotaanzienlijkewinstvoorhetaquatischemilieukanleiden.Indiengeenrekeningzouwordengehoudenmetdefosfaattoestandvandebodemzoudeuitspoelingvanfosfaatindeperiode2015–2030metslechts8procentafnemen.Voortszalookhetbodemlevenoplangeretermijnkunnenprofiterenvanverminderdeaanvoervanfosfaat.Dehuidigebacteriegedomineerdeecosystemeninbodemsdieintensiefvoorlandbouwwordengebruiktkunnenbijeenlagerenutriëntendrukweerterugontwikkelennaarsystemenmeteenhogereschimmel/bacterieverhouding.Bodemsmeteenhogereschimmel/bacterieverhoudingzijnbeterinstaatomecosysteemdienstenteleveren,zoalsnatuurlijkebodemvruchtbaarheid,goedebodemstructuurennatuurlijkeziekte-enplaagwering.Ookandereorganismenspelenhierbijeenrol.Daardoorzijnminderexterneinputs(kunstmestenbestrijdingsmiddelen)nodigvoordegewasproductieenvindtnavenantminderafwentelingplaats.Daarnaastwordtfosfaatintoenemendemateeenschaarsegrondstof,zodathetvanbelangisomzuinigmetfosfaatomtegaan.In1999conclu-deerdedeFoodandAgricultureOrganization(FAO)vandeVerenigdeNatiesdatuitgaandevandetoenmaligeproductieentenhoogsteUS$36,–pertonaandelvingskosten,dereservesnog80jaarzoudenmeegaan.Wanneerookmindergoedkopebronnenzoudenwordenaange-boordzoudendereservesvoldoendezijnvoorcirca240jaar,zijhetdatdekostenvanhetwinnenvanfosfaatdantotUS$90,–perton2zoudenstijgen.Bijdewinningvanfosfaatvoordeproductievankunstmestspelendezelfdenegatievemilieueffectenalsbijoverigedelfstoffen.Hetgaathierbijomaantastingvanhetlandschapdoorverwijderingvangrondenvegetatie,vervuilingvangrond-enoppervlaktewaterdoorerosieenlozingvanproceswater,verhoogdedrukopschaarsewaterbronnenennegatieveeffectenopdeluchtkwaliteitdoorhetvrijkomenvanstofenuitlaatgassen3.Daarnaastkunnendegrondstoffenvoorfosfaatkunstmestookmicroverontreinigingenbevatten(bijvoorbeeldcadmium).Naarmatedefosfaatvoorradenteruglopenisereenrisicooptoenamevanmicro-verontreinigingenomdatdeschonerebronnenopraken.InNederlandisereenovervloedaanstikstofenfosfaatuitdierlijkemestbeschikbaar.Zoalsinparagraaf4.1vandezememorievantoelichtingisaangegeven,leidtdeinhetonderhavigewetsvoorstelvoorgesteldediffe-rentiatievandefosfaatgebruiksnormenopbasisvandefosfaattoestandvandebodemer–geletopeenminofmeervasteverhoudingaanstikstofenfosfaatinrundveemest–toedatdehoeveelheidstikstofdieindevormvandierlijkemestmagwordenaangewendnietmeerovereenkomtmetderuimtevooraanwendingvanfosfaatuitdierlijkemest,waardoorfosfaatdebeperkendenutriëntwordt.Ditkanwordenopgevangendoorgebruiktemakenvanmestscheidingstechniekendiedierlijkemestscheidenineenstikstofrijkeeneenfosfaatrijkefractie,waardoordeverschillendenutriëntenmeergerichtkunnenwordenaangewend.Daar-naastkomtbijsommigeverwerkingstechniekenookenergievrijdiealsgroenestroomkanwordeningezet.Demilieuvoordelenvanmest-verwerkingzijnechterafhankelijkvandetechniekdiewordtingezet.OmdatNederlandgeeneigenbronnenvanfosfaatheeftgaateenafnameingebruikvanfosfaatkunstmestgepaardmetafnamevandeimportvankunstmest.Ditbetekentmindertransportbewegingen.Naarmatederuimtevoortoepassingvanfosfaatuitdierlijkemestkrimptzalditeenstimulansvormenomminderfosfaatrijkvoertoetedienen,hetgeenkan1Milieu-enNatuurplanbureau(MNP),«Werkingvandemeststoffenwet2006;Overgangvanverliesnormenstelselnaareengebruiksnormenstelsel:evaluatievanwerkinginverleden(1998–2005),heden(2006–2007)entoekomst(2008–2015)»,oktober2007,MNP-publicatienummer500124001.2FAO,1999.Fertilizerstrategies.FAOenIFA,Rome,98p.3UNEP,2001.EnvironmentalAspectsofPhosphateandPotashMining.UNEPenIFA,Parijs,61p.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.323 resulterenineendalingvandeimport(dustransport)vanfosfaat-houdendevoedersuithetbuitenland.4.2.2DifferentiatievangebruiksnormennaargewasopbrengstStikstofgebruiksnormenhebbentotdoeldeemissiesvanstikstof(onderandereindevormvannitraat)naarhetmilieutoetebeperken.Uitgangs-puntisdatdebemestingisafgestemdopdebehoeftevanhetgewas,wataansluitbijdebeginselenvaneengoedelandbouwpraktijk.Voortsmoetendegebruiksnormenbijdragenaanhetbereikenvaneengoedemilieukwaliteitwaarbijvoorkomenmoetwordendatdenormeninnovatieenverbeteringvanteeltpraktijkenindewegstaan.Indepraktijkisderelatietussenstikstofbemestingengewasopbrengstcomplex.Hetislangnietaltijdnoodzakelijkommeerstikstofbemestingtoetedienenomeenhogeregewasopbrengstterealiseren.Anderefactoren,zoalsbodemgesteldheidenberegening,zijnvaakingroterematebepalendvoordegewasopbrengst.Wanneeronnodigextramestwordttoegediendzalditleidentotgrotereverliezenvanstikstofnaarhetmilieu.Ditisvanuitmilieuoogpuntonwenselijkenstrooktnietmetdegoedelandbouwpraktijk.Methetonderhavigewetsvoorstelwordteenmogelijkheidopgenomenomdegebruiksnormentedifferentiërennaargewasopbrengst.Lopendonderzoekmoetechternogaantoneninwelkegevallenditnoodzakelijkisenvanuitmilieukundigoogpuntkanwordenverantwoord.4.2.3DoorberekeningmonitoringskostenDeverwachtingisdathetdoorberekenenvandemonitoringskostengeeneffectzalhebbenophetaantalondernemingendatgebruikwensttemakenvaneenderogatie.Demaatregelzaldaaromgeenmilieueffectenmetzichbrengen.4.2.3VerlaginggebruiksnormdierlijkemeststoffenVerlagingvandegebruiksnormvoordierlijkemeststoffenheefteenposi-tiefmilieueffect.Ditpositievemilieueffectishetgevolgvanhetfeitdatdierlijkemeststoffen,dievergelekenmetstikstofkunstmesteenlagerewerkinghebben,vervangenwordendoorstikstofkunstmest.Doorhetverlagenvanhetgebruikvandierlijkemeststoffentengunstevanhetgebruikvankunstmestkandehoeveelheidorganischestikstofdieindebodemachterblijftwordenteruggedrongen,metalsgevolgeenverminde-ringvandestikstofuitspoelingnaarhetgrondwater.Hiermeekaneenforsebijdragewordengeleverdaanhetverminderenvandenitraatuit-spoeling.Zoalsinparagraaf3.4isaangegevenligthetvoordehandomdezemaat-regelintezettenbijbepaaldegewassenmeteenlagestikstofbenuttingopuitspoelingsgevoeligezandgronden.4.3AdministratievelastenHetonderhavigewetsvoorstelbevatalszodaniggeenadministratieveverplichtingen.Erkunnenspecifiekeverplichtingenvoortvloeienuitdebijofkrachtensalgemenemaatregelvanbestuurofministeriëleregelingvasttestellenbepalingen,waarbijdewijzevanhetbepalenvandefosfaat-toestandvoorgrondenmeteenneutraleofhogefosfaattoestandwordtingevuldofwaarbijdekostendietenbehoevevanhetinstandhoudenvandederogatiemonitoringwordendoorberekendaandederogatie-bedrijven.Onderstaandisopbasisvandehoofdlijneneeneerste,globaleinschattinggemaaktvandezeadministratievelasten.DeuiteindelijkTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.324 administratievelastenzullen–evenalsdelastendiesamenhangenmeteeneventueledifferentiatievandegebruiksnormennaargewasopbrengst–paskunnenwordenvastgesteldopbasisvandenogtotstandtebrengenuitvoeringsregelgeving.Bijberekeningvandeadministratievelastenisuitgegaanvaneenprijsvan€56,–permonstervoorbemonsteringenanalysevandefosfaat-toestandvandebodem.Hierbijisaangeslotenopeerdereberekeningenvanadministratievelastendievoortvloeienuitdeopgrondvandearti-kelen9,tweedelid,enartikel11,vijfdelid,vandeMeststoffenwetvoorderogatiebedrijvenonderscheidenlijkvoorfosfaatarmegrondenvoorge-schrevenwijzevangrondbemonstering.Uitgangspuntdaarbijisdateensindevierjaarlandbouwpercelenbemonsterddienenteworden,waarbijerperoppervlaktevanmaximaalvijfhectareeenbodemmonstergeanaly-seerddientteworden.Zoalswordttoegelichtindeartikelsgewijzetoelich-tingbijartikelI,onderdeelA,behoeftgrondbemonsteringalleentewordenuitgevoerdomindefosfaatklasseneutraaloflaagtekunnenvallen.Bedrijvendiedefosfaattoestandvanhungrondnietbepalenvallenautomatischindehogefosfaatklasse.Zoalsisweergegeveninpara-graaf2.2blijktuitdeevaluatievandeMeststoffenwetdatcirca30procentvanhetareaalindefosfaatklassehoogvalt.Ditzoubetekenendatopditareaalinfeitegeengrondbemonsteringbehoefttewordenuitgevoerd.Bijdeglobaleinschattingiservooralsnogvanuitgegaandatallebedrijvengrondbemonsteringuitvoeren.OndernemerBerekeningAdm.lastenDifferentiatiefosfaatgebruiks-normenopbasisvanfosfaat-toestandvandebodemBedrijvenmetgrond,bemonste-ringenanalyse70000*1,5keerperjaar*€56,–€5880000Administratievehandelingenvaststellenfosfaattoestand70000*23minuten*€30,36€814660,–Totaal€6694660,–HetAdviescollegetoetsingadministratievelasten(Actal)heeftbeslotenhetonderhavigewetsvoorstelnietteselecterenvooreentoetsopdeadministratievelastenvoorbedrijvenenburgers.§5.UitvoeringenhandhavingBijdeuitvoeringenhandhavingvandemetditwetsvoorstelteintrodu-cerenwettelijkeregelsendedaaropgebaseerdeuitvoeringsregelgeving,hebbendevolgendedienstenenorganeneenrol.5.1DienstRegelingenDeDienstRegelingenvanhetMinisterievanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitisthansreedsbelastmetdeuitvoeringvandemest-wetgevingenzalookwordenbelastmetdeuitvoeringvandeovereen-komstigditwetsvoorstelgewijzigdewetgeving.Detaakvandedienstbehelstondermeerhetinwinnen,administratiefcontrolerenenregis-trerenvangegevensdievoorhettoezichtopdenalevingnodigzijn.Hetgaatdanondermeerom:•dedooragrarischebedrijvenmettenminste70procentgraslandinge-diendederogatieverklaringendeautomatischeincassovandejaar-lijksebijdrageindekostenvoordederogatiemonitoring;•deingediendegegevensoverdewaardevandefosfaattoestandvanTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.325 debodemendienovereenkomstigdefosfaatgebruiksnormzoalsdezevoordedesbetreffendepercelenvantoepassingis.Dedienstvoertopbasisvandezegegevens,insamenwerkingmetdeAlgemeneInspectiedienst,verbandcontrolesuit.Ditomdebetrouwbaar-heidvandegegevensvasttestellenenombedrijvenenondernemingenvooreennaderefysiekecontroledoordeAlgemeneInspectiedienstofeenadministratiefonderzoekdoordeDienstRegelingenteselecteren.Daaraanvoorafgaandkanzijdebetrokkenbedrijvenofondernemingenvragenomaanvullingvandegegevens,ofoverleggingvannaderebewijsstukken,waaruitdenalevingvandenormenaannemelijkwordt.5.2AlgemeneInspectiedienstDeAlgemeneInspectiedienstvanhetMinisterievanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitwordtbelastmethettoezichtopdenaleving,waaronderbegrepenhetuitvoerenvancontrolesopdebedrijvenenondernemingenendeverificatievanverstrektegegevens.Voortsiszijaangewezenvoordeopsporingvanstrafbarefeitenonderdemestwetgeving.Debevin-dingenbijcontroleszullenwordenneergelegdincontrolerapportentenbehoevevandebestuurlijkehandhavingdoordeDienstRegelingen,onderscheidenlijkprocessen-verbaalingevalstrafrechtelijkevervolgingaandeordekanzijn.§6.CommentaarmaatschappelijkeorganisatiesHetwetsvoorstelisvoorcommentaarvoorgelegdaaneengrootaantalmaatschappelijkeorganisaties.Eenreactieisontvangenvan:–deLand-enTuinbouworganisatieNederland(LTO-Nederland),–deNederlandseMelkveehoudersVakbond(NMV),en–deUnievanWaterschappen,Onderstaandwordendeadviezenindeaangegevenvolgordebesproken.LTONederlandisvanmeningdathetvierdeactieprogrammaNitraat-richtlijnnietlangerophetgehelegrondgebiedvanNederlandvantoepas-singzoumoetenzijn,enbepleitomeenonderscheidinkwetsbarezonesenniet-kwetsbarezonestemaken.Ditpleidooikannietwordengevolgd.Volgensartikel3vandeNitraat-richtlijnzijnlidstatenverplichtomalskwetsbarezonesdiegebiedenaantewijzendieafwaterenopdebijlage1vandeNitraatrichtlijngenoemdewateren,teweten:–zoetoppervlaktewatergebruiktofbestemdvoordewinningvandrink-waterdatmeerdan50mgnitraatperliterbevatofzoukunnenbevattenindiendemaatregelenuitderichtlijnachterwegeblijven;–grondwaterdatmeerdan50mgnitraatperliterbevatofzoukunnenbevattenindiendemaatregelenuitderichtlijnachterwegeblijven;–zoetenzoutoppervlaktewaterdateutroofisofzoukunnenwordenindiendemaatregelenuitderichtlijnachterwegeblijven.Nederlandheeftindeklei-enveengebiedeninmiddelseensituatiebereiktwaarbijinhetgrondwatergemiddeldminderdan50milligramnitraatperliterwordtgerealiseerd.DitbetekentechternietdatNederlanddeactie-programma’snietlangervantoepassingkanverklarenopdezegebieden.NaastbelastingvanhetgrondwaterisookdebijdrageaandeeutrofiëringvanhetzoeteenzouteoppervlaktewatereencriteriumomkwetsbarezonesaantewijzendanwelhetactieprogrammavantoepassingteverklarenophetgehelegrondgebiedvanNederland.OpbasisvandecriteriauitdeNitraatrichtlijnendehuidigebelastingvanhetoppervlakte-watermetnutriëntenuitdelandbouwisNederlandgehoudendeactie-programma’svantoepassingteverklarenophetgehelegrondgebied.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.326 LTONederlandverwachtdatmetdeinhetonderhavigwetsvoorstelopge-nomenwijzigingenvandefosfaatgebruiksnormengeenpositiefeffectopdewaterkwaliteitgerealiseerdzalworden.OverwegingvanLTONeder-landdaarbijisdatderelatietussenfosfaatinhetoppervlaktewaterendeecologischekwaliteitzeerdiversisendatnietaltijdduidelijkisinhoeverreeenbepaaldfosfaatgehaltebepalendisvoordeecologischekwaliteit.EentweedeoverwegingvanLTONederlandisdathetverbandtussendehoogtevandefosfaatgebruiksnormenendewaterkwaliteitzeeronzekerismedegeziendeveleanderebronnenvanfosfaatdiebijdragenaandebelastingvanhetoppervlaktewater.Zoalsinparagraaf2.1vandezememorievantoelichtingisbeschreven,isuitdedoorhetPlanbureauvoordeLeefomgevinguitgevoerdeexanteevaluatieKaderrichtlijnwatergeblekendatmetnamedehogegehaltenaanfosfaatenstikstofdebeperkendefactorenzijnvooreengoedekwali-teitvanhetoppervlaktewater.Daarbijisfosfaatvooralbeperkendinhetzoeteenstikstofinhetzouteoppervlaktewater.Derelatietussenfosfaat-bemestingendeecologischekwaliteitvanhetoppervlaktewaterisinder-daadeenzeercomplexsysteem.Echter,dátereenrelatiebestaattussen(dehistorische)fosfaatbemesting,defosfaattoestandvandebodemendebelastingvanhetoppervlaktewatermetfosfaatuitlandbouwgebiedenisevident.Deregeringerkentdateranderebronnenzijndiebijdragenaandebelas-tingvanhetoppervlaktewatermetfosfaat.Zoalsistoegelichtinpara-graaf2.2isdebelastingvanhetoppervlaktewatermetfosfaatechterwelintoenemendematetoeteschrijvenaandeNederlandselandbouw.LTONederlandvraagtwaaromergekozenwordtvoortweeeindnormen,teweten60kilogramfosfaatperhectarevoorbouwlanden90kilogramfosfaatperhectarevoorgrasland,indewetenschapdatbemestingdusdanigcomplexisdatdetermevenwichtsbemestingonmogelijkintweenormentevattenis.Dekeuzevoortweeeindnormenmaaktgeenonderdeeluitvanonder-havigwetsvoorstel.MetdeWetvan15september2005totwijzigingvandeMeststoffenwet(invoeringgebruiksnormen)iseenstelselvangebruiks-normengeïntroduceerdwaarbijindefosfaatnormeringonderscheidisgemaaktineenfosfaatgebruiksnormvoorbouwlandeneenfosfaat-gebruiksnormvoorgrasland.NederlandisindeonderhandelingenoverhetderdeactieprogrammaNitraatrichtlijnmetdeEuropeseCommissieovereengekomendatin2015evenwichtsbemestinggerealiseerddientteworden.Evenwichtsbemestingisdaarbijgedefinieerdalseenfosfaat-gebruiksnormvan60kilogramfosfaatperhectarevoorbouwlanden90kilogramfosfaatperhectaregrasland.NaastdezeafspraakisbedongendatNederlandderuimtekrijgtomdefosfaatgebruiksnormentedifferen-tiërenindienditterrealisatievandegewenstemilieudoelennoodzakelijkmochtblijken.Metonderhavigwetsvoorstelwordtinvullinggegevenaandedifferen-tiatievanfosfaatgebruiksnormen.Metdekeuzevoorhetnaderdifferen-tiërenvanfosfaatgebruiksnormenopbasisvandefosfaattoestandvandebodemkomtderegeringtegemoetaandeopmerkingvanLTONederlanddatdewerkelijkheidtecomplexisomtevatteninuitsluitendéénnormvoorbouwlandenéénnormvoorgrasland.Inhetvoorontwerpvanhetwetsvoorstelzoalsdatvoorcommentaaraandemaatschappelijkeorganisatiesisvoorgelegd,wasvoorziendatvoorbouwlanddegrenstussendeklasse«laag»en«neutraal»bijPw31lagentussendeklasse«neutraal»en«hoog»bijPw60.LTONederlandwashetTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.327 volstrektoneensmetdevoorgesteldeindelingvanNederlandselandbouwbodemsinfosfaatklassenendeaandezefosfaatklassengekop-peldefosfaatgebruiksnormen.VolgensLTONederlandisonduidelijkinwelkematedevoorgesteldeindelingvandefosfaatklassenalsmededevoorgesteldehoogtevandefosfaatgebruiksnormenbijdragenaanverbe-teringvandewaterkwaliteit.VolgensLTONederlandmoetenomdieredenzoweldevoorgesteldefosfaatklassenalsdedaaraangekoppeldefosfaatgebruiksnormenomhoog.HetisderegeringdaarbijonduidelijkopbasisvanwelkeoverwegingenLTONederlandtotdeconclusiekomtdatdevoorgesteldefosfaatklassen,alsmedededaaraangekoppeldefosfaat-gebruiksnormen,omhoogmoeten.Zoalsinparagraaf3.1.1vandezememorieisaangegevenwordtbijdeindelinginfosfaatklassenaangeslotenbijhetadviesvandeTCBombijdifferentiatievandefosfaatgebruiksnormenopbasisvandefosfaat-toestandvandebodemeenklassenindelingtemakendieuitgaatvaneenklasselaag,neutraalenhoog.Bijhetvaststellenvandegrenzentussendedrieonderscheidenklasseniseenaantalcriteriagehanteerd.Indeeersteplaatsdiendedaarwaarmogelijkaangeslotentewordenbijdegrenzentussendefosfaatklassenuitdebestaandeactuelebemestings-adviezenvoorgraslandenbouwland.Zoalsinparagraaf3.1.1vandezememorieisaangegevenligteengrenstussendeklasse«laag»en«neutraal»voorbouwlandbijPw31inlijnmetdegrenzenzoalsdezeindeAdviesbasisvoordebemestingvanakkerbouw-envollegronds-groentegewassenwordtgehanteerdtussendeklasse«voldoende»endeklasse«ruimvoldoende».Omdesectormeertijdtegevenomzichaantepassenaandedifferentiatievandefosfaatgebruiksnormenopbasisvandefosfaattoestandvandebodemheeftderegeringvoordeperiodevanhetvierdeactieprogrammavoorbouwlanddegrenstussendeklasse«laag»en«neutraal»vastgesteldbijPw36.Hiermeewordtvoordegrenstussendeklasse«laag»endeklasse«neutraal»voorbouwlandtegemoetgekomenaandewensvanLTONederlandomdezegrensomhoogtebrengen.MetdeEuropeseCommissieisovereengekomendatoptermijnaangeslotenzalwordenbijdewetenschappelijkeinzichtenuitdebemestingadviezenenbijdedanbeschikbarekennisoverdebelastingvanhetoppervlaktewater.Indetweedeplaatszijndegrenzendusdaniggekozendathetareaalland-bouwgrondenindefosfaatklasse«hoog»groterisdanhetareaalland-bouwgrondenindefosfaatklasse«laag».DitomeensituatieterealiserenwaarbijergemiddeldoverhetgeheleNederlandselandbouwareaalsprakeisvaneenafnemendevoorraadaanfosfaatindebodem.Voorgraslandbetekentditdatvoordegrenstussendeklasse«neutraal»endeklasse«hoog»aangeslotenkanwordenbijdegrenstussendeklassen«ruimvoldoende»en«hoog»uitdeAdviesbasisbemestinggraslandenvoedergewassen.Zoalsblijktuittabel4inparagraaf3.1.1vandezememorievalthiermee23procentvanhetareaalgraslandindefosfaat-klasse«hoog»tegen20procentindeklasse«laag».Eenderdecriteriumbijhetvaststellenvandegrenzentussendeteonder-scheidenklassenishetrisicovanuitspoelingvanfosfaatuitlandbouw-grondennaarhetoppervlaktewater.Uittabel2inparagraaf2.2vandezememorievantoelichtingblijktdathetaandeelgrondenopbouwlandmeteenwaarderingvolgenshetbemestingadviesvan«vrijhoog»en«hoog»aanzienlijkis.Deregeringheefterdaaromvoorgekozendegrenstussendeklasse«neutraal»endeklasse«hoog»voorbouwlandvasttestellenbijPw55.Zoalsuittabel4inparagraaf3.1.1vandezememorieblijkt,valthiermee29procentvanhetareaalbouwlandindeklasse«laag»tegen40procentindeklasse«hoog».OpdezewijzewordthetprobleemvanteTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.328 hogefosfaattoestanden,hetgroteaandeelfosfaatverzadigdegrondenendaarmeehetverhoogderisicoopuitspoelingvanfosfaatnaarhetopper-vlaktewatergerichtaangepakt.Indememorievantoelichtingbijhetvoorontwerpvanhetwetsvoorstelzoalsdatvoorcommentaaraandemaatschappelijkeorganisatiesisvoor-gelegd,wasvoorziendatdeindicatievefosfaatgebruiksnormenin2015voorgrondenmeteenfosfaattoestand«hoog»tenopzichtevandeindica-tievefosfaatgebruiksnormenvoorfosfaatneutralegronden15kilogramfosfaatperhectareperjaarlagerzoudenzijn,terwijldeindicatievefosfaat-gebruiksnormenvoorgrondenmeteenfosfaattoestand«laag»10kilo-gramfosfaatperhectareperjaarhogerzoudenzijndandeindicatievefosfaatgebruiksnormenvoorfosfaatneutralegronden.VoorwatbetreftdehoogtevandeindicatievefosfaatgebruiksnormenheeftderegeringermedenaaraanleidingvanzoweldereactievanLTONederlandalsvandeNMVervoorgekozendeindicatievefosfaatgebruiksnormenin2015voorgraslandmeteenfosfaattoestand«hoog»envoorgraslandmeteenfosfaattoestand«laag»ingelijkemateteverhogenrespectievelijkteverlagentenopzichtevandenormvoorevenwichtsbemestingvoorgras-land.Voorwatbetreftdehoogtevandeindicatievefosfaatgebruiks-normenvoorbouwlandheeftderegeringernaaraanleidingvandereactievanLTONederlandvoorgekozendeindicatievefosfaatgebruiks-normenin2015voorgrondenmeteenfosfaattoestand«hoog»tenopzichtevandeindicatievefosfaatgebruiksnormenvoorfosfaatneutralegronden10kilogramfosfaatperhectareperjaarteverlagenendeindica-tievefosfaatgebruiksnormenvoorgrondenmeteenfosfaattoestand«laag»15kilogramfosfaatperhectareperjaarteverhogentenopzichtevandeindicatievefosfaatgebruiksnormvoorfosfaatneutralegronden.Voordehoogtevanindicatievefosfaatgebruiksnormenin2015voorgrondenmeteenfosfaattoestand«hoog»envoorgrondenmeteenfosfaattoestand«laag»isdaarbijmedegekekennaarheteffectopdemestmarktendematewaarindesectoreendergelijkeaanpassingbinnenhetmanagementkanopvangen.Deregeringiserdaarbijovertuigddatdeinonderhavigwetsvoorstelbeschrevensystematiekvanverschillendefosfaatklassen,incombinatiemetdehoogtevandefosfaatgebruiks-normen,zalresulterenineenverbeteringvandewaterkwaliteitzonderdatdittenkosttegaatvanhetbedrijfseconomischeresultaat.NaaraanleidingvandereactievanLTONederlandenvanNMVomdevoorzieningvoorreparatiebemestingvoorfosfaatarmegrondeninstandtehouden,isparagraaf3.1.2vandememorievantoelichtingopdatpuntverduidelijkt.Dedoorbeideorganisatiesbepleitemogelijkheidomdevolledigefosfaatgebruiksnormbinnendezevoorzieningmetorganischemeststoffenoptevullenzalwordenbetrokkenbijdeopbasisvanartikel11,vijfdelid,vandeMeststoffenwetoptestellenuitvoeringsregelgeving.LTONederlandbenadruktinhaarreactiehetbelangvoorNederlandvaneenderogatie.VolgensLTONederlandkunnenbedrijvendiegebruikmakenvaneenderogatiebesparenopmestafzetkostenenkunstmest-aankoop.LTONederlandbegrijptdatderogatiebedrijvenaanbepaaldevoorwaardendienentevoldoenominaanmerkingtekomenvooreenindividuelederogatie.HetisLTONederlandechtervolstrektonduidelijkwaarombedrijvendiegebruikmakenvaneenindividuelederogatiedemonitoringvandederogatiezoudenmoetenfinancieren.LTONederlandisprincipieeltegendezebenadering.Inparagraaf3.3isuitvoeriginge-gaanopdeargumentenvanderegeringomtekomentoteendoor-berekeningvandekostenvoorhetinstandhoudenvaneenmonitoringnet-werkopderogatiebedrijvenaanbedrijvendiegebruikmakenvaneenindividuelederogatie.LTONederlanddraagtgeenargumentenaandietotgewijzigdeinzichtenleiden.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.329 HetpleidooivanLTONederlandomvanuithetbedrijfslevenmedezeggen-schaptehebbeninonderanderemeet-enmonitoringskosten,meet-frequentie,meetdiepteenuitvoerendeorganisaties,kanderegeringnietvolgen.DemonitoringvandederogatiemaaktonderdeeluitvanhetLandelijkMeetneteffectenMestbeleid(LMM)vanhetRijksinstituutvoorVolksgezondheidenMilieu(RIVM)enhetBedrijvenInformatieNet(BIN)vanhetLEI.HetLMMissinds1992verantwoordelijkvoordemonitoringvandekwaliteitvanhetgrond-enoppervlaktewateronderrespectievelijkrondlandbouwbedrijven.LTONederlandheeft,netalsanderemaatschap-pelijkeorganisaties,alsindsjareneenplaatsindebegeleidingscommissievanhetLMM(BC-LMM).IndezebegeleidingscommissiekomenhetRijk,onderzoeksinstitutenenmaatschappelijkeorganisatiesbijeenomingeza-menlijkheiddevoortgang,inrichtingenhetbeheervanhetmonito-ringsnetwerktebespreken.DebegeleidingscommissieheeftdaarineenadviserenderolrichtinghetRijkendeonderzoeksinstituten.Deregeringzietgeenaanleidingomhetlandbouwbedrijfsleveneenandereroltoetedichtendanderoldienuvervuldwordtindebegeleidingscommissie.DeNMVverzoektomdenormenvoorgrondenmeteenhogefosfaat-toestand–netalsdenormenvoorgrondenmeteenlagefosfaattoestand–bijministeriëleregelingvasttestellen.Dewetgeverheefterinonder-havigwetsvoorstelnadrukkelijkvoorgekozendefosfaatgebruiksnormen,zoalsdezevantoepassingzijnopgrondenmeteenhogefosfaattoestand,vasttelatenstellenbijalgemenemaatregelvanbestuurinplaatsvanbijministeriëleregeling.Hetgaatimmersomeeningrijpende,voordebetrokkenlandbouwbedrijvenbezwarendevoorziening,meteenmeerstructureelkarakter.TegendieachtergrondisbesluitvormingophetniveauvanderegeringenadviseringdoordeRaadvanStategewenst.DeNMVisvanmeningdatdeinonderhavigememorievantoelichtingopgenomenconstateringdatlandbouwgrondenfosfaatkunnengaanlekken«tevrijblijvend»is.DeNMVdoelthiermeeopeenconclusieuitheteerderaangehaaldeadviesvandeTCBaandeministervanVolkshuisves-ting,RuimtelijkeOrdeningenMilieubeheer.DeTCBheeftmetdezeconclusieduidelijkwillenmakendatmeerderefactoreneenrolspelenbijdebindingaandebodemenuitspoelingnaarhetoppervlaktewatervanfosfaatdanuitsluitendeenhogefosfaattoestand.Indieneenbodemeenverhoogdefosfaattoestandheeft,betekentditnietautomatischdatersprakeisvaneenverhoogdeuitspoelingnaarhetoppervlaktewaterdanweldatdezebodemaangemerktkanwordenalseenfosfaatlekkendebodem.Naastdefosfaattoestandspelenanderefactoreneenrolzoalsgeohydrologie,bodemtypeenliggingvanhetperceel.Inonderhavigwetsvoorstelisvoordevaststellingvandehoogtevandefosfaatgebruiks-normaangeslotenbijeencriteriumdatobjectiefisvasttestellenenbreedindelandbouwsectorwordttoegepastindebemestingadviezen:defosfaattoestandvandebodem.Ditpastineenbenaderingvangoedelandbouwpraktijkzoalsinparagraaf3.1.1.vandezememorievantoelich-tingisbeschreven.DeNMVkanzichnietvindenindeconstateringdatdehuidigegeneriekefosfaatgebruiksnormennogbovenhetniveauvandegewasonttrekkingliggen.VolgensdeNMVzijnergeenpraktijkcijfersbeschikbaardiedezestellingkunnenbevestigen.Uithetinparagraaf4.2vandezememorievantoelichtingaangehaaldeadviesvandeCDMblijktdatdegemiddeldegewasonttrekkingopmelkveehouderijbedrijvenenakker-entuinbouwbe-drijvenovereenkomtmetdeindicatievefosfaatgebruiksnormin2015voorgraslandvan90kilogramfosfaatperhectarerespectievelijk60kilogramvoorbouwland,beidevoorgrondenmeteenneutralefosfaattoestand.DeCDMconcludeertinhaaradviesdatdevoorgenomengeneriekefosfaat-gebruiksnormenvoor2015van60kgfosfaatperhectareperjaarvoorTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.330 bouwland(inclusiefmaïsland)en90kgfosfaatperhectareperjaarvoorgraslandgemiddeld(ruim)voldoendezijnomdefosfaatonttrekkingmethetgeoogstegewastecompenseren.DegegevenswaardeCDMzichopheeftgebaseerdinhaaradvieszijn,daarwaarhetgaatomgrasland,afkomstiguithetBedrijvenInformatieNet(BIN)vanhetLEIenhetprojectKoeien&Kansen1.Daarwaardegegevensbetrekkinghebbenopbouw-landzijndezeafkomstiguitgegevensvanveldproeven2.DeUnievanWaterschappenisvanmeningdatoptermijn«echte»evenwichtsbemestinggerealiseerddienttewordendoorhetonvermijd-bareverliesuiteindelijknaarnulterugtebrengen.NuleidtvolgensdeUniehetonvermijdbareverliestoteenverdereopladingvandebodemhetgeennegatievegevolgenheeftvoordeuitspoelingnaarhetoppervlak-tewater.Zoalsinparagraaf2.1vandezememorievantoelichtingisaange-gevenisbijdeinvoeringvanhetstelselvangebruiksnormenper1januari2006eentrajectvanaanscherpingvandefosfaatgebruiksnormenvoor-zien,gerichtopeenverderedalingvandefosfaatbemestingenhetbereikenvanevenwichtsbemestingin2015,waarbijdefosfaatgiftgelijkmoetzijnaandefosfaatonttrekkingdoorhetgewas,vermeerderdmethetonvermijdbaarfosfaatverliesnaarhetmilieuvanmaximaal5kilogramfosfaatperhectareperjaar.DittrajectisvastgelegdinhetderdeActie-programmaNitraatrichtlijn.Hetonvermijdbaarfosfaatverliesisgedefinieerdalsdehoeveelheidfosfaatdiejaarlijksnodigisomdefosfaattoestandvandebovengrondoppeiltehouden.Dezedefinitiegaatuitvaneenbovengrondmeteenfosfaattoestand«neutraal»zoalsopgenomenindetabellen3en4voorbouwlandrespectievelijkgraslandinparagraaf3.1.1vandezememorievantoelichting.Onvermijdbareverliezenvanfosfaatuitdebovengrondwordenveroorzaaktdooruitspoelingvanfosfaatuitdebovengrondnaardeondergrond,deomzettingvanmakkelijkbeschikbaarinmoeilijkbeschikbaarfosfaat,fosfaatfixatieindebodemendoordieperploegen,egalisatieendrainage.Uitbovenstaandekangeconcludeerdwordendatbijlandbouwgrondenmeteenfosfaattoestand«neutraal»datdeelvanhetfosfaatindeboven-gronddatnietlangerbeschikbaarisvooropnamedoorhetgewas,hetonvermijdbareverlies,gecompenseerddienttewordenomdefosfaat-toestandvandebodemoppeiltehouden.Ditbetekentdatvoordezegrondeneenonvermijdbaarverliesvannul,zoalsdeUnievanWater-schappenvoorstelt,uiteindelijkzalleidentoteenverliesaanvoorhetgewasbeschikbaarfosfaat.Voorlandbouwgrondenmeteenfosfaattoestand«hoog»geldteenanderverhaal.Dezegrondenbevatteneenoverschotaanfosfaat.Bijdezegrondenisoverhetalgemeensprakevanonvermijdbareverliezendiehogerliggendandeverliezenbijlandbouwgrondenmetfosfaattoestand«neutraal».Ditwordtveroorzaaktdoordegroterehoeveelhedenfosfaatdieinopgelostevormindebodemvoorkomt.Uitspoelingnaardieperebodemlagenalsmedenaarhetoppervlaktewaterisindiegevalleneenbelangrijkeroutevanverliesaanfosfaat.Hetzijndanookjuistdezeland-bouwgrondendieinbelangrijkematebijdragenaandebelastingvanhetoppervlaktewater.Hetonderhavigwetsvoorstelvoorzietinfosfaatgebruiksnormenvoorgrondenmeteenfosfaattoestand«hoog»dielagerliggendanhetnormentrajectvoorevenwichtsbemestingzoalsmetdeEuropeseCommissieinhetDerdeActieprogrammaNitraatrichtlijnisovereenge-komen.Ditmoetin2015uiteindelijkresultereninfosfaatgebruiksnormendie,zowelvoorgraslandalsvoorbouwland,10kilogramfosfaatper1Aartsetal,«Landbouwkundigegevolgenvanhetaanscherpenendifferentiërenvanfosfaatgebruiksnormenvoordemelkveehouderij»,PRI,rapport166,februari2008.2VanDijketal,«Landbouwkundigegevolgenvanhetaanscherpenendifferentiërenvanfosfaatgebruiksnormenvoordeakker-entuinbouw»,PPO,rapportnr.367,december2007.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.331 hectareperjaaronderdenormvoorevenwichtsbemestingliggen.Verwezenwordtnaardetabellen5en6inparagraaf3.1.2vandezememorievantoelichting.InhaarreactieoponderhavigwetsvoorstelgeeftdeUnievanWater-schappenaanhetwenselijktevindenalsbijeenfosfaattoestand«hoog»eneenmatigetotslechteecologischetoestandvanhetoppervlaktewaterhetbemestingsadviesmeteenstrikttoegepastzouworden,oftewelindezesituatiezouvolgensdeUniebemestingmetfosfaatgeheelachter-wegemoetenblijven.DereactievandeUnievanWaterschappensluitaanbijhetadviesvandeTCB,zoalsbeschrevenInparagraaf2.3vandezememorievantoelichting.DeTCBadviseertomindenormstellingvolledigaansluitingtezoekenbijdebemestingsadviezen.Ditzou,zoalsisbeschreveninparagraaf3.1.2,betekenendatopcirca35procentvandeNederlandselandbouwgrondenfosfaatbemestinggeheelachterwegedientteblijven,eenzogenaamde«nulbemesting»metfosfaat.DeUnievanWaterschappengeeftalsextracriteriumvoornulbemestingdenabijheidvanoppervlaktewatermeteenmatigetotslechteecologischetoestand.Ditcriteriumzalhetaandeellandbouwgrondenwaarnulbemestingtoegepastzoumoetenwordenaanzienlijkverminderen.Ditneemtnietwegdateenstriktetoepassingvanhetbemestingadvieszoubetekenendatopeendeelvanhetareaalgeenfosfaatbemestingmeermogelijkzouzijn.Ditzou,zoalsinparagraaf4.1.vandezetoelichtingbeschreven,ertoeleidendatdeplaatsingsruimtevoordierlijkemestkleinerwordtalsgevolgwaarvanhetmestoverschotforstoeneemt.Omeenovermatigedrukopdemestmarkttevoorkomeniserdaaromvoorgekozenbijhetvaststellenvandefosfaatgebruiksnormennietstriktdebemestingsadviezentehanterenmaar,teopterenvooreentempovanaanscherpingwaarbijhetbedrijfslevenvoldoendetijdheeftomzichopdenieuwesituatievoortebereiden.Hierbijheeftderegeringeenafweginggemaakttussendebeoogdemilieuwinstendeinpasbaar-heidindebedrijfsvoering.Naastheteffectopdeplaatsingsruimtevoordierlijkemest,endaarmeeopdedrukopdelandelijkemestmarkt,isderegeringvanmeningdatnulbemestingmetfosfaatuitdierlijkemestnietwenselijkisvanuitoogpuntvandeorganischestofvoorzieningvandebodem.Vanuitdelandbouwsectorzijnzorgenuitgesprokenoverdebodemvruchtbaarheidindien–overeenlangeretermijn–geenmineralenvanorganischeoorsprongaandebodemtoegevoegdkunnenworden.Eenstriktetoepas-singvandebemestingsadviezenbetekentdatgeenmineralenuitdierlijkemestgebruiktkunnenwordenindebemestingvangewassen.Deinhetonderhavigwetsvoorstelvoorzienesystematiekennormstellingvoorzietindemogelijkheidomvoldoendeorganischestofindevormvandierlijkemestaandebodemtoetedienen.DeUnievanWaterschappenisvanmeningdatdemogelijkheidomeenhogerenormvoorfosfaattoetepassenbijlandbouwgrondenmeteenfosfaattoestand«laag»gekoppeldmoetwordenaandeecologischetoestandvanhetoppervlaktewater.Indiendeecologischetoestandslechttotmatigis,moethetvolgensdeUnienietmogelijkzijnomdehogerenormvoorfosfaattoetepassen.DeUnievanWaterschappengaaterhierbijaanvoorbijdateenlagefosfaattoestandbetekentdatdebodemonvoldoendebeschikbaarfosfaat–zijndefosfaatinopgelostevorm–bevatvoorgewassenomaandegewasbehoeftetevoldoen.Landbouw-grondenmeteenlagefosfaattoestandkennen,juistvanwegedegeringebeschikbaarheidvanfosfaatinopgelostevorm,eenrelatievegeringeuitspoelingnaarhetoppervlaktewater.Hetrisicovanuitspoelingisdaarmeegering.DehogerenormvoorlandbouwgrondenmeteenlagefosfaattoestandisTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.332 noodzakelijkomdefosfaattoestandvandebodemopeendusdanigpeiltekrijgendatervoldoendefosfaatbeschikbaarisvooreenlandbouwkundigoptimaleteeltvangewassen.§7.ArtikelsgewijsArtikelIOnderdeelADedoormiddelvanditonderdeelinartikel1,eerstelid,vandeMeststoffenwetingevoegdebegrippen«grondmetlagefosfaattoestand»,«grondmetneutralefosfaattoestand»en«grondmethogefosfaat-toestand»zijnrelevantvoordebijhetonderhavigewetsvoorstelvoorge-steldewijzigingvanartikel11vandeMeststoffenwet,waarinvoordehoogtevandefosfaatgebruiksnormvoormeststoffenonderscheidwordtgemaaktalnaargelangersprakeisvangrondmetlagefosfaattoestand,grondmetneutralefosfaattoestandengrondmethogefosfaattoestand.Voordeindelingvandeonderscheidenfosfaatklassenendehoogtevandedaarvoorgeldendefosfaatgebruiksnormwordtverwezennaarhetgeendaaroverindeparagrafen3.1.1onderscheidenlijk3.1.2istoegelicht.Indebegripsomschrijvingvandefosfaatklassenwordtdefosfaattoestand,netzoalsindebemestingsadviezenhetgevalis,aangeduidmethetPw-getalindienhetbouwlandbetreft,ofmethetPAL-getalindienhetgraslandbetreft.Debegrippen«Pw-getal»en«PAL-getal»zijnomschrevenindeonderdelensentvanheteerstelidvanartikel1.IndebegripsomschrijvingvandefosfaatklassenisinlijnmethetadviesvandeTCBvoorziendatindienaandestanddertechniekaangepastemeet-methodenleidentoteenandere,maarwelvergelijkbareaanduidingvandefosfaattoestand,dezeaanduidingdiedaartoebijministeriëleregelingwordtvastgesteld,kanwordengehanteerd.Indebegripsomschrijvingvan«grondmetlagefosfaattoestand»en«grondmetneutralefosfaattoestand»isexpliciettotuitdrukkinggebrachtdatuitsluitenddiegrondenwaarvandeanalyse-uitslagenvandaaruitgenomenbodemmonstersuitwijzendatdefosfaattoestandvandebodemzichbinnendeindeomschrijvingopgenomengrenzenbevindt,pasalszodanigwordenaangemerktvoorzoverdatuitdeaandeMinistervanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitverstrektegegevensblijkt.Overdegegevensdieverstrektzullenmoetenwordenendewijzewaaropdezeverstrektmoetenworden,zullenopbasisvanartikel37,onderdeela,vandewetnadereregelsbijofkrachtensalgemenemaatregelvanbestuurwordengesteld.Hetligtdaarbijinderedevoorteschrijvendatderesul-tatenvandeanalysesvandeopdedesbetreffendepercelenuitgevoerdegrondbemonsteringdigitaalwordenverstrektdoordelaboratoriadiedeanalyseshebbenverricht.DitbetekentallereerstdatgrondenwaarvandeanalyseresultatenuitwijzendatdefosfaattoestandhogerisdanhetindiebegripsomschrijvingvastgelegdePw-getalofPAL-getal,alsgrondenmeteenhogefosfaattoestandwordenaangemerkt.Echter,ookgrondenwaarvandeanalyserresultatennietaandeMinistervanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteitzijnverstrekt,wordenalsgrondenmeteenhogefosfaattoestandaangemerkt.Hetisdaarbijnietvanbelangofverzuimdisdeanalyseresultatenteverstrekkenofdatergeenanalyse-resultatenbeschikbaarzijnomdesimpeleredendatdebodemnietisbemonsterd.Opdezegrondenzijnderhalvedelagerefosfaatgebruik-snormenvantoepassingongeachtdefeitelijkefosfaattoestandervan.OnderdeelBDoormiddelvanditonderdeelwordtvoorgesteldinartikel9,derdelid,vandeMeststoffenweteenbasisoptenemenomdegebruiksnormenTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.333 voordierlijkemeststoffenbijofkrachtensalgemenemaatregelvanbestuurteverlagenofzonodigop0testellen.Zoalsistoegelichtinpara-graaf3.4zaleeneventuelebehoefteomopbasisvanditartikeldegebruiksnormvoordierlijkemeststoffenteverlagenzicheerstvoordoennahetverstrijkenvandeperiodewaarophetvierdeactieprogrammaNitraatrichtlijnbetrekkingheeft.Hetartikellidbiedttevensdemogelijkheidtebepalendatdeverlagingvandegebruiksnormslechtsgeldtvoordebijofkrachtensdiemaatregelaangegevengevallenenonderdebijofkrach-tensdiemaatregelvastgesteldevoorwaardenenbeperkingen.Opdezewijzekanerinwordenvoorziendatdeverlagingvandegebruiksnormuitsluitendgeldtvoordebijofkrachtensdemaatregelaangewezengewassenmeteenlagestikstofbenuttingopuitspoelingsgevoeligezand-grondenofvoorhetgebruikvandierlijkemeststoffenmeteengeringewerking.Verwezenwordtnaarparagraaf3.4.OnderdeelCDoormiddelvanditonderdeelwordtvoorgesteldinartikel10,tweedelid,vandeMeststoffenweteenbasisoptenemenomdestikstofgebruiks-normenvoormeststoffentedifferentiërennaardeopbrengstvanhetgewas.Verwezenwordtnaarparagraaf3.3.OnderdeelDVoordeinditonderdeelvoorgesteldewijzigingvanartikel11vandeMeststoffenwetwordtverwezennaarhetgeendaaroverindeparagraven3.1en3.2istoegelicht.OnderdeelEArtikel12,derdelid,vandeMeststoffenwetvoorzietindemogelijkheidomdeopofindebodemgebrachtehoeveelheidstikstoftecorrigerenvoorzoverdebetrokkenhoeveelheidnietdaadwerkelijkbeschikbaarkomtvooropnamedoorhetgewas.Doordecorrectiewordtuitsluitendreke-ninggehoudenmetdezogenoemde«werkzamestikstof».Devaststellingvandezogenoemdewerkingscoëfficiëntvoordierlijkemestenanderenaderteomschrijvenorganischemeststoffenisgedelegeerdnaareenministeriëleregelingenkangedifferentieerdwordennaardemestsoortendeperiodevanaanwending.Omdatdewerkingvanstikstof–naastgenoemdeomstandigheden–medeafhankelijkisvandegrondsoortwaaropdedierlijkeoforganischemeststoffenwordenaangewendendewijzevantoediening,wordtthansvoorzienindebasisomdestikstofwer-kingscoëffeciënttevenstedifferentiërennaartoegepastelandbouw-praktijkenalnaargelangersprakeisvankleigrond,veengrond,ofzand-oflössgrond,danwelvanbouwlandofgrasland.OnderdeelFMetdeinditonderdeelvanhetonderhavigewetsvoorstelvoorgesteldewijzigingwordthetmogelijkgemaaktombijministeriëleregelingaanondernemingendiegebruikwensentemakenvaneenindividuelederogatie,deverplichtingopteleggenjaarlijkseengeldsomtenbehoevevan’sRijkskastebetalen.Dezegeldsomisbestemdterdekkingvandekostenvandeinrichtingenhetinstandhoudenvanhetmonitoringsnet-werkonderderogatiebedrijvenzoalsdoordeEuropeseCommissiemetdeafgiftevaneenderogatiebeschikkingvoordeperiode2010–2013verplichtwordtgesteld.Vooreennaderetoelichtinghieropwordtverwezennaarparagraaf3.3.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.334 Dehoogtevandejaarlijksegeldsomwordtbijministeriëleregelingvast-gesteldenzalwordengebaseerdopdedaadwerkelijkekostenzoalsdezedoorhetLMMaanhetRijkwordenberekend.Bijministeriëleregelingkanvoortswordenbepaalddatdekennisgeving,diederogatiebedrijventhansopgrondvanartikel25,eerstelid,vandeUitvoeringsregelingMeststoffenwetdienentedoen,eerstdanwordtgeregistreerdnadatdegeldsomisontvangen.Ditbetekentdatindiendegeldsomnietofniettijdigwordtontvangen,dedesbetreffendeondernemernietdehogeregebruiksnormvoordierlijkemestkantoepassenwaarvoorderogatieisverleend.Indatgevalgeldtderegulieregebruiksnormvoordierlijkemest-stoffenvan170kilogramstikstofperhectareperjaar.OnderdeelGArtikel35,eerstelid,onderdeele,vandeMeststoffenwetvoorzietthansindebasisombijofkrachtensalgemenemaatregelvanbestuurregelstestellenoverdebepalingvandeaardendesamenstellingvandebodemvoorzoverdatrelevantisvoordehoeveelheidmeststoffendieopofindebodemmagwordengebracht.Teneindebuitentwijfeltestellendatvoor-noemdartikelonderdeelmededebasisverschaftomregelstestellenoverdebepalingvandefosfaattoestandvandebodem,wordtdaarindoormiddelvandeinditonderdeelvoorgesteldewijziging,thansexplicietopgenomendatdenadereregelgevingbetrekkingkanhebbenopdebepalingvandefosfaattoestandvandebodem.Inverbandmetdeinhetonderhavigewetsvoorstelvoorgesteldebasisinartikel10,tweedelid,vandeMeststoffenwetomdestikstofgebruiksnormenvoormeststoffentedifferentiërennaardeopbrengstvanhetgewas,wordttevensvoorgesteldinartikel35,eerstelid,onderetevoorzienineenbasisombijofkrach-tensalgemenemaatregelvanbestuurregelstestellenoverdebepalingvandegewasopbrengst.DeministervanLandbouw,NatuurenVoedselkwaliteit,G.VerburgTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31945,nr.335