Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202436 565Wijziging van de Wet milieubeheer in verbandmet de invoering van een verplichting voor hetbestuursorgaan tot het verstrekken van eenafschrift aan de Minister bij afwijking van hetcirculair materialenplan en tot wijziging van hetbegrip landelijk afvalbeheerplan in circulairmaterialenplanNr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADERRAPPORT1 Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 4 oktober 2023 en het nader rapport d.d. 27 mei 2024,aangeboden aan de Koning door de staatssecretaris van Infrastructuur enWaterstaat. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van Stateis cursief afgedrukt.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 19 juli 2023,nr. 2023001740, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van deRaad van State haar advies inzake het bovenvermelde wetsvoorstelrechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 4 oktober2023, nr. W17.23.00222/IV, bied ik U hierbij aan.De tekst van het advies treft u hieronder aan, voorzien van mijn reactie.Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2023, no. 2023001740, heeft Uwe Majesteit,op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bijde Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangiggemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet milieubeheer metde invoering van een verplichting voor het bestuursorgaan tot hetverstrekken van een afschrift aan de Minister bij afwijking van het circulairmaterialenplan en tot wijziging van het begrip landelijk afvalbeheerplan incirculair materialenplan, met memorie van toelichting.Het wetsvoorstel voorziet in vervanging van het begrip afvalbeheerplan inde Wet milieubeheer door het begrip circulair materialenplan (CMP).2Tevens voorziet het voorstel in de verplichting van bestuursorganen om,indien wordt afgeweken van het CMP, een afschrift van het (ontwerp)be-sluit aan de Minister te verstrekken (verstrekkingsverplichting).3 Daarmee1De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoalsvoorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij hetCentraal Informatiepunt Tweede Kamer2Artikel I, onderdelen A t/m E en F, aanhef en onder 1.3Artikel I, onderdeel F, onder 2. kst-36565-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 41 wordt volgens de toelichting de onduidelijkheid over wanneer sprake isvan afwijken weggenomen.De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat met voorge-stelde verstrekkingsverplichting niet duidelijk wordt gemaakt wanneersprake is van het afwijken van de beleidsregels in het CMP. Omdat deverstrekkingsverplichting geldt in alle gevallen waarin wordt afgewekenmoet dat in de toelichting duidelijk worden gemaakt. In verband daarmeeis aanpassing van de toelichting wenselijk.1. Achtergrond en inhoud van het voorstel De Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen4 bepaalt dat EU-lidstaten één ofmeer afvalbeheerplannen en afvalpreventieprogramma’s moeten hebben.In Nederland zijn deze bepalingen uitgewerkt in de Wet milieubeheer,5 enis het afvalpreventieprogramma geïntegreerd in het afvalbeheerplan.6 Hetafvalbeheerplan bevat ook het beleid ter uitvoering van de EuropeseVerordening overbrenging van afvalstoffen.7De Minister van Infrastructuur en Waterstaat stelt eenmaal per zes jaareen landelijk afvalbeheerplan (LAP) op overeenkomstig de Kaderrichtlijnafvalstoffen. Thans geldt het LAP3, dat een looptijd heeft tot eind 2024.8 In2050 wil Nederland een volledig circulaire economie zijn. Dit heeftgevolgen voor het afvalbeleid. Om die reden wordt het LAP3 na 2024opgevolgd door een zogenoemd circulair materialenplan, dat niet alleende bestaande onderdelen van het LAP bevat, maar ook onderdelen mettoelichtende informerende en ondersteunende teksten ter stimulering vande doorontwikkeling naar een circulaire economie.92. Achterliggende oorzaken onduidelijkheden LAP Indien een bestuursorgaan wenst af te wijken van het huidige LAP, moetde in het LAP opgenomen afwijkingsprocedure worden gevolgd.10Volgens de toelichting is die afwijkingsprocedure niet effectief geblekenen wordt daarvan in de praktijk nauwelijks gebruik gemaakt. Het blijktonvoldoende duidelijk te zijn wanneer sprake is van afwijken en deafwijkingsprocedure blijkt te vrijblijvend. Omdat op dit moment in depraktijk nauwelijks gebruik gemaakt wordt van de afwijkingsprocedure inhet LAP, ontbreekt het inzicht of er afwijkingen door bestuursorganenplaatsvinden die de ambitie om het versnellen en bereiken van eencirculaire economie belemmeren, aldus de toelichting.11Volgens de toelichting geldt de verstrekkingsverplichting in alle gevallenwaarin wordt afgeweken van het CMP en wordt hiermee onduidelijkheidover wanneer precies sprake is van afwijken weggenomen.12 De Afdelingmerkt op dat het voorstel en de toelichting daarop echter niet inzichtelijkmaken wanneer sprake is van afwijken en daarom geen oplossing bieden4Richtlijn 2008/98/EG van het Europees parlement en de Raad van 19 november 2008 betref-fende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, PbEU 2008, L 312; artikelen 28resp. 29.5Wet van 13 juni 1979, houdende regelen met betrekking tot een aantal algemene onderwerpenop het gebied van de milieuhygiëne (Wet milieubeheer), Stb. 1979, 442; artikelen 10.3–10.14.6Artikel 10.7, tweede lid Wet milieubeheer.7Artikel 10.7, derde lid sub d Wet milieubeheer.8Stcrt 2017, nr. 68028, in werking getreden 28 december 2017.9Memorie van toelichting, paragraaf 2.1.10LAP3, paragraaf A.2.6.3.11Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.2.12Memorie van toelichting, paragraaf 1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 42 voor die onduidelijkheid. De Inspectie Leefomgeving en Transport heefthier ook op gewezen.13Volgens de toelichting zal in het CMP extra worden toegelicht wanneersprake is van afwijken en hoe de afwijkingsprocedure moet wordengevolgd om te voldoen aan de verstrekkingsverplichting.14 Daarmee blijftin dit voorstel echter ongewis wanneer sprake is van afwijken. Omdatduidelijkheid over het al dan niet afwijken van het CMP een voorwaarde isvoor bestuursorganen om te kunnen voldoen aan de verstrekkingsver-plichting, moet daarom tenminste de toelichting bij het wetsvoorstelinzichtelijk maken wanneer sprake is van afwijken. Daar kan niet meeworden gewacht tot de vaststelling van het CMP. Zonder dat inzicht isonduidelijk of het doel van het voorstel, dat in alle gevallen waarin wordtafgeweken een afschrift van het besluit tot afwijking aan de Ministerwordt verstrekt, wordt gerealiseerd.De Afdeling adviseert in de toelichting inzichtelijk te maken wanneersprake is van afwijken.De Afdeling adviseert in de toelichting inzichtelijk te maken wanneersprake is van afwijken. Er is opvolging gegeven aan dit advies van deAfdeling door paragraaf 2.3 «Probleemaanpak» van de memorie vantoelichting aan te vullen met informatie en voorbeelden over wanneer ersprake is van afwijken van het CMP.In het CMP wordt duidelijk aangegeven wanneer er sprake is van eentoetsingskader. Dit blijkt onder andere uit de structuur van het CMP. Deonderdelen van het CMP die doorwerken in besluitvorming van bevoegdgezag staan altijd onder het kopje «toetsingskader».Er kan sprake zijn van afwijken bij het nemen van besluiten door bevoegdgezag of bij het opstellen van plannen en verordeningen. Bij het nemenvan besluiten wijkt het bevoegd gezag onder andere af van het CMPwanneer het van plan is:•een vergunning te verlenen voor het verwerken van afvalstoffen opeen wijze die niet voldoet aan de beschreven minimumstandaard;•een bedrijf toestemming te verlenen voor het doen van proefnemingendie niet voldoen aan de minimumstandaard;•een vergunning te verlenen voor het mengen van afvalstoffen op eenwijze die in strijd is met het algemene beleid voor mengen of met hetspecifieke beleid voor mengen, zoals opgenomen in het keten- ofafvalplan voor die afvalstoffen;•een vergunning te verlenen voor een wijze van handelen die nietvoldoet aan de toetsingskaders opgenomen in het algemene beleidvoor de overige afvalhandelingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om hetgescheiden houden, opslaan, inzamelen, storten, thermisch verwerkenvan afvalstoffen en de omgang met ZZS.•bij de plicht om de vergunningen te actualiseren (artikelen 8.98,tweede lid, van het 8.99, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomge-ving) af te wijken van de in het CMP opgenomen minimumstandaard,het algemene beleid voor mengen, het specifieke beleid voor mengenzoals opgenomen in het keten- of afvalplan voor die afvalstoffen of detoetsingskaders voor de overige afvalhandelingen;•toestemming te verlenen voor grensoverschrijdend transport vanafvalstoffen in afwijking van het beleid hiertoe in het betreffendeafvalplan of ketenplan of het algemene beleid zoals het is beschrevenin het hoofdstuk over grensoverschrijdend transport;13HUF toetst wijziging Wet milieubeheer voor Circulair Materialenplan, Inspectie Leefomgevingen Transport, 2 maart 2023.14Nota van toelichting paragraaf 2.3.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 43 •een ontheffing op het stortverbod te verlenen in afwijking van hettoetsingskader in het hoofdstuk en de leidraad over de ontheffing voorstortverboden;•een besluit te geven over de vraag «afvalstof of niet-afvalstof» endaarbij afwijkt van het toetsingskader van het hoofdstuk over afvalstofof niet-afvalstof;•opdrachten te gunnen die (mede) betrekking hebben op het beheervan afvalstoffen en waarin wordt afgeweken van het CMP;•in hun eigen kantoren en andere gebouwen en bij werkzaamheden inde openbare ruimte afvalstoffen op een andere wijze te scheiden danis voorgeschreven in het toetsingskader van het hoofdstuk overafvalscheiding door bedrijven.Afwijken van het CMP kan ook aan de orde zijn bij het formuleren vanbeleid en het opstellen van plannen of verordeningen op grond van deWm en de Omgevingswet voor zover deze betrekking hebben opafvalstoffen. Denk hierbij aan de gemeentelijke afvalstoffenverordening,de waterschapsverordening, het omgevingsplan of beleidsplannen vanministeries. Dit betekent dat voor deze plannen of verordeningen, voorzover deze zien op afvalstoffen, het CMP een toetsingskader is. Als er indeze plannen of verordeningen is afgeweken van het CMP geldt dewettelijke verstrekkingsverplichting voor bestuursorganen.In het CMP worden voor de duidelijkheid ook voorbeelden gegeven vanwanneer er geen sprake is van afwijken van het CMP waarbij de verstrek-kingsverplichting niet van toepassing is. Dat kan bijvoorbeeld het gevalzijn wanneer bevoegd gezag een vergunning verleend aan een bedrijf datwil afwijken van onderdelen die niet onder de toetsingskaders vallen. HetCMP bevat namelijk ook hoofdstukken die betrekking hebben op de«voorkant van de keten» en enkel informerend zijn, zoals een hoofdstukover reparatie en hergebruik.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmer-kingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordathet voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De vice-president van de Raad van State,Th.C. de GraafVan de gelegenheid is gebruik gemaakt om in de memorie van toelichtingde geplande inwerkingtreding aan te passen naar 1 september 2025vanwege de verlenging van de geldingsduur van het Landelijk afvalbe-heerplan 2017–2029 tot eind 2025 (Stcrt. 2023, nr. 30966).Ik moge U hierbij het wetsvoorstel en de gewijzigde memorie vantoelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig ditwetsvoorstel te besluiten.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,V.L.W.A. HeijnenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 44