Peilingen voorafgaand aan een verkiezing en bezorging verkiezingspost

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202435 165VerkiezingenNr. 77 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN ENKONINKRIJKSRELATIES Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 11 juni 2024In Nederland worden met enige regelmaat politieke peilingen gehouden.Via peilingen worden stemintenties van kiezers gemeten. Peilingenkunnen daarmee informatie geven over wat burgers verwachten te gaanstemmen op het moment van de peiling. In aanloop naar verkiezingenintensiveert de frequentie van dergelijke peilingen vaak en wordt er doorde media meer bericht over de peilingen.Op 18 april jl. zijn tijdens het commissiedebat verkiezingen door deleden-Palmen (NSC) en Erkens (VVD) vragen gesteld over de invloed vanpeilingen en de zienswijze van het kabinet op een verbod op het publi-ceren van peilingen in de dagen voorafgaand een verkiezing. Via dezebrief zet ik verschillende inzichten in en effecten van peilingen uiteen. Indeze brief ga ik niet in op exitpolls. Exitpolls worden gehouden nadat dekiezer het stemlokaal heeft verlaten, om te weten wat de kiezer daadwer-kelijk heeft gestemd. Deze exitpolls worden pas gepubliceerd als destemming is geweest. Er gaat dus geen beïnvloeding vanuit op de keuzedie de Nederlandse kiezer eerder in het stemhokje heeft gemaakt. Ditstandpunt is in lijn met eerdere uitspraken van de Minister van BZKrichting uw Kamer over exitpolls bij verkiezingen waar vervroegd konworden gestemd1, en de motie-Öztürk uit 2020 over het zo veel mogelijktegengaan van tussentijdse exitpolls bij verkiezingen en het maken vanafspraken hierover met opiniepeilers.2De invloed van peilingenIn de literatuur zijn verschillende effecten te signaleren die uitgaan vanpeilingen, te weten het bandwagon effect en het horse race effect. Deze1Kamerstukken II 2021/22, 35 165, nr. 47; Kamerstukken II 2021/22, 35 165, nr. 44; Kamerstukken II2020/21, 35 165, nr. 30.2Kamerstukken II 2020/21, 35 654, nr. 20. kst-35165-77ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 165, nr. 771 effecten kunnen op verschillende manieren invloed hebben opverkiezingen.In de eerste plaats is er sprake van een bandwagon effect. Dat betekentdat kiezers vaker op partijen stemmen die op winst staan in de peilingen.Kiezers doen dat vanuit de gedachte dat zij willen horen bij de winnaar. In2013 is er een experimenteel onderzoek gedaan naar de grootte van diteffect.3 In het onderzoek kwamen de onderzoekers uit op een verschil vanmaximaal 2 tot 3 zetels bij een partij op basis van het bandwagon effect.Dat effect is dus relatief beperkt.Een tweede effect dat uit kan gaan van peilingen is het zogeheten horserace effect, waarbij kiezers strategisch stemmen op wie de grootste partijkan worden om zo de samenstelling van coalitie en de keuze vanMinister-President te beïnvloeden. Een belangrijk kenmerk daarvan is datin duidingen van de peiling vooral aandacht wordt gegeven aan de eerstepartijen als koplopers. Daardoor ontstaat het frame van een race tussenenkele partijen om welke partij de grootste wordt. Politieke partijen dieaan kop lopen, kiezen er om strategische redenen vaak voor om eentweestrijd te vergroten in hun campagne-uitingen. De keuze om dit tevergroten zorgt ervoor dat partijen dit effect zelf vergroten. Verschillendefactoren dragen dus bij aan de mate waarin dit effect zich voordoet.Kiezers stemmen door die berichtgeving en strategische keuzes vanpartijen vaak op een van die twee partijen om die te steunen of juist deandere partij in die strijd niet te laten winnen. Dit effect kan ervoor zorgendat kiezers een strategische stem uitbrengen. Daarnaast zijn er methodo-logische effecten waardoor peilingen geen juiste weergave van de standvan zaken kunnen geven. Het gaat dan over bijvoorbeeld onzekerheids-marges, paneleffecten, samplingeffecten, selectieve opkomsteffecten etc.Peilingen zijn over het algemeen van kwalitatief hoog niveau inNederland. Peilingen zijn daarnaast nooit voorspellers van de verkiezings-uitslag omdat peilingen per definitie een momentopname zijn die nooitovereenkomen met het moment van de verkiezingen zelf. De afwegingvan last-minute kiezers (een steeds grotere groep kiezers) zit dus nooit inpeilingen.De invloed van peilingen op verkiezingsuitslagen in Nederland hangt afvan meerdere factoren, zoals het aantal politieke partijen om op testemmen. Wanneer er veel verschillende partijen zijn om op te stemmen,is er voor de kiezer een grote keuzevrijheid. Het is dan voor kiezersmakkelijker om voor een andere partij te kiezen die ideologisch verwant is.Uit politicologisch onderzoek blijkt dat kiezers minder vaak switchen naareen partij die ideologisch sterk verschilt. Het effect van switchen tussenpartijen wordt versterkt doordat kiezers relatief gezien op het laatstemoment hun stem bepalen. Zo had slechts 40% van kiezers een week voorde verkiezingen van 2023 al de definitieve stemkeuze bepaald.4 Datbetekent niet dat alle overige kiezers hun keuze bepalen op basis vanpeilingen. Uit hetzelfde onderzoek van Ipsos blijkt dat kiezers zich opdiverse manieren informeren over peilingen.Peilingen hebben een functie in het informeren van kiezers. Naastbijvoorbeeld het lezen van verkiezingsprogramma’s, of het bijwonen vanof kijken naar verkiezingsdebatten, zijn peilingen een manier voor eenkiezer om zich te oriënteren op zijn stemkeuze. Berichtgeving overpeilingen leidt daarnaast tot meer interesse en meningsvorming vanuit de3Van der Meer, De invloed van peilingen op kiezers: het bandwagoneffect, May 2013, Beleid enMaatschappij 40(2):185–191.4Zie: https://www.ipsos.com/nl-nl/peiling-beoordeling-partijleiders-coalitievorming-stemzekerheid-informatiebronnen-verkiezingen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 165, nr. 772 kiezer voor de verkiezing en partijen.5 Dat laat dus zien wat voor waardepeilingen voor kiezers kunnen hebben bij het maken van een stemkeuze.Peilingen maken daar een wezenlijk onderdeel vanuit. Het is vervolgensaan de kiezer om te bepalen op welke partij hij of zij een stem uitbrengt.De motivering voor het uitbrengen van die stem kan verschillend zijn. Eenkiezer kan dat doen vanuit ideologische overtuiging maar bijvoorbeeldook als strategie. Met name bij die laatste motivering helpt een peiling omde kiezer te informeren. De motivering die een kiezer heeft om eenbepaalde stem uit te brengen moet bij die kiezer liggen.Duiding van peilingen is bepalendDe effecten die uitgaan van peilingen komen niet voort uit de zetelpei-lingen zelf, maar vooral uit de duiding die aan de peilingen wordt gegevenstelt Tom van der Meer.6 Dat wordt ook bevestigd door internationaalonderzoek. De wijze waarop duiders en de media omgaan met een peilingis van invloed op de perceptie van de kiezer. De berichtgeving over kleineverschuivingen in de peilingen kan het bandwagon effect en het horserace effect versterken. Het uitvergroten van deze verschuivingen kan deeffecten versterken en uiteindelijk resulteren in een selffulfilling prophecy.Dat wil zeggen dat door de berichtgeving over de peiling, de daadwerke-lijke peiling uiteindelijk een goed beeld geeft van de stemuitslag, omdatstemmers worden beïnvloed door die peiling. In het verleden zijn erfouten gemaakt in interpretaties van peilingen op basis van onzekerheids-marges. In reactie hierop is de peilingwijzer van Tom Louwerse opgerichtwaarin resultaten verschillende peilingen worden gecombineerd,waardoor foutgevoeligheid afneemt. Veel media hebben het voornemenom alleen te rapporteren op basis van peilingwijzer in plaats vandagkoersen van individuele peilingen. Op die manier wordt er bericht overtrends in plaats van een enkele peiling.Vanuit de literatuur ligt de nadruk op het duiden van gehele peilingenwaarbij de electorale verdeling in beeld wordt gebracht, in plaats vanberichten over «koplopers» die de meeste zetels halen. In de Nederlandsedemocratie gaat het immers om het vormen van coalities waar degrootste partij ook buiten kan vallen. Tevens is het uitvergroten van eenenkele peiling zeer selectief. Peilingen zijn bedoeld om (langere) trendszichtbaar te maken. Het verdient daarom de voorkeur dat er geschrevenwordt over meerdere peilingen waar een trend uit is te filteren. Op diemanier ligt de nadruk minder op kleine verschuivingen die significantlijken, maar weinig betekenen. De betrouwbaarheid van peilingen neemttoe naarmate er meer peilingen worden gehouden. Een laag aantalpeilingen geeft een extra kwetsbaarheid in gebruik van peilingen bijvolgende verkiezingen.Landen met een peilingverbod – internationale vergelijkingDe precieze invloed van peilingen is lastig te meten.7 Als de vergelijkingwordt getrokken met andere landen binnen de Europese Unie kennentwaalf van de 27 lidstaten, waaronder Nederland, geen stilteperiode tenaanzien van peilingen. In de landen die wel een stilteperiode kennen, geldtdeze in de meeste gevallen op de dag voor de dag van stemming en dedag van stemming zelf. Er zit verschil in het niet mogen publiceren vanpeilingen of het strengere ook niet mogen uitvoeren van dergelijkepeilingen in de dagen voorafgaand aan de verkiezing. Daarnaast zijn in5Sjoerd B. Stolwijk (2017), Who is Driving Whom: The Media, Voters and the Bandwagon(Thesis, Universiteit van Amsterdam).6Tom van der Meer, «Waardenloze politiek», p. 51.7https://www.europarl.europa.eu/thinktank/nl/document/EPRS_BRI(2023)751463.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 165, nr. 773 voorkomende gevallen de stilteperiodes ruim opgevat, waarbij er op geenenkele manier over partijpolitieke standpunten mag worden bericht doorde media. Dat betekent bijvoorbeeld dat debatten op de vooravond van dedag van stemming niet mogen worden gehouden. Daarmee wordt deinformatievoorziening aan de kiezer breder ingeperkt dan alleen met eenverbod op peilingen.Uit de praktijk in andere landen blijkt de handhaving van een dergelijkverbod op het uitbrengen van peilingen ingewikkeld. Er zijn namelijkmanieren om deze te omzeilen, bijvoorbeeld door het publiceren van deresultaten van de opiniepeilingen in buitenlandse media, waar hetpublicatieverbod niet voor geldt. De Venetië Commissie heeft in eenrapport in 2020 aangeduid dat met name de opkomst van sociale mediade handhaving van de publicatie van peilingen bemoeilijkt.8 Hoewel deVenetië Commissie pleit voor het reguleren van peilingen waardoor hetwordt verplicht om de bron en andere relevante informatie mee tepubliceren, waarschuwt zij voor lange verboden. Dergelijke verbodenbeperken de vrijheid van informatievergaring door de kiezer. Door detoename van social media zorgt een verbod er wel voor dat een verbod ophet publiceren vlak voor een verkiezing moeilijk te handhaven is, zeker alser onjuiste informatie op dergelijke platformen wordt verspreid.Een verbod op het publiceren van peilingen zou tot slot kunnen leiden totonbalans, omdat politieke partijen toegang hebben tot eigen peilingen enhun campagne daarop kunnen aanpassen en kiezers deze informatie nietbezitten.9Beoordeling noodzaak regulering peilingenIk hecht eraan om via deze weg andermaal te benadrukken dat ik geenvoorstander ben van het beperken van het uitvoeren en publiceren vanpeilingen. Eerder is dit standpunt ook door het kabinet ingenomen.10 Hetis niet passend om peilers, peilingbureaus en de journalistiek wettelijkvoor te schrijven wat zij wel en niet mogen doen ten aanzien vanpeilingen. Het hoort bij de onafhankelijke rol van de pers om dezeafwegingen te maken in hun berichtgeving. De overheid moet zich nietmengen in de motivering van de kiezer om een stem uit te brengen opeen specifieke partij, of deze nu vanuit ideologische of strategischemotivering is.Wel is het een oproep aan de media om bij de verslaglegging rondverkiezingscampagnes alert te blijven op de effecten die uitgaan van deberichtgeving over peilingen. Daarnaast moeten kiezers zelf hun informa-tievoorziening wegen, waar peilingen een onderdeel van uit kunnenmaken, en het staat kiezers vrij om hun stemkeuze op peilingen tebaseren. Dit afwegende blijft het standpunt over opiniepeilingenongewijzigd. In de Nederlandse situatie is een verbod op het houden enuitbrengen van peilingen niet wenselijk. Het is de verantwoordelijkheidvan de journalistiek om afgewogen te publiceren over peilingen en het isaan de kiezer om deze uitkomsten te wegen.PostbezorgingIn het commissiedebat van verkiezingen is tevens gevraagd doorlid-Chakor (GroenLinks/PvdA) om schriftelijk een terugkoppeling te geven8https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2020)023-e.9https://nos.nl/collectie/13958/artikel/2498691-bandwagon-dynamiek-en-paardenrace-de-invloed-van-peilingen-op-verkiezingen.10Kamerstukken II 2023/24, 22 112, nr. 3793, bijlage; Aanhangsel handelingen II 2023/24, nr. 817.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 165, nr. 774 van het overleg dat vanuit het Ministerie van BZK is gevoerd met PostNLover de postbezorging. Er is gesproken over het belang van de tijdigebezorging van de stempassen bij de kiezers. PostNL onderkent dit belangen heeft processen ingericht in het bedrijf om de bezorging van verkie-zingspost in goede banen te leiden. In het gesprek met PostNL is verdergesproken over het waarborgen van de bezorging van stempassen op delangere termijn. Daarvoor is nodig dat de beschikbare tijd voor hetversturen van de stempassen wordt verruimd. Dit ga ik onderzoeken enbetrek ik bij het wetsvoorstel over de versterking van de kandidaatstel-lingsprocedure.11 Verder is er met PostNL gesproken over borgen van dekwaliteit van de bezorging van stempassen op de korte termijn. Opverzoek van gemeenten is aandacht gevraagd voor het tijdig retournerenvan stempassen die onbezorgbaar zijn door bijvoorbeeld beschadiging.Verder is gesproken over het bezorgen van vervangende stempassen,kiezerspassen en schriftelijke volmachten die op het laatste momentworden aangevraagd. Om te zorgen dat zulke stembescheiden op tijdbezorgd kunnen worden, is aan gemeenten geadviseerd om voor dezespecifieke passen een 24-uurs bezorgkader te hanteren.De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,H.M. de Jonge11Kamerstukken II 2023/24, 35 165, nr. 74Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 165, nr. 775