Beleidsreactie op het IOB evaluatierapport Matra-programma

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 VVaststelling van de begrotingsstaat van hetMinisterie van Buitenlandse Zaken (V) voor hetjaar 2025Nr. 6 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 8 november 2024Hierbij doe ik uw Kamer de beleidsreactie toekomen die is opgesteld naaraanleiding van de evaluatie door de directie Internationaal Onderzoek enBeleidsevaluatie (IOB) van mijn ministerie, over het MaatschappelijkeTransformatie (Matra) Programma in de periode 2016–2023. De evaluatieis getiteld «A seat at the table». Onafhankelijk onderzoek door de directieIOB naar het Nederlandse buitenlandbeleid is essentieel met het oog opcorrecte verantwoording én het kunnen verbeteren van beleid.Het Matra-programma (sinds 2016 onderdeel van het Nederlands fondsvoor Regionale Partnerschappen) bestaat sinds 1993 en ondersteunt(potentiële) kandidaat-lidstaten (Albanië, Bosnië-Herzegovina, Georgië,Kosovo1, Moldavië, Montenegro, Noord-Macedonië, Oekraïne, Servië enTurkije) en landen van het Oostelijk Partnerschap2 (Armenië, Azerbeidzjanen Belarus). Het programma heeft tot doel stabiliteit en veiligheid tevergroten in landen die grenzen aan de Europese Unie (EU). Dit gebeurtdoor het steunen van het maatschappelijk middenveld in deze landen3 enNederlandse expertise te delen op het gebied van democratie, rechtsstaaten mensenrechten. Hiermee draagt Nederland bij aan de maatschappe-lijke transformatie die moet leiden tot een duurzame en stabiele relatietussen burger en overheid, met als additioneel oogmerk het investeren inde bilaterale relatie met deze landen en in onze partners van de toekomst.De vorige evaluatie van het programma vond plaats in 2015. Sindsdien isde geopolitieke situatie flink veranderd. De Russische aanvalsoorlog inOekraïne, de toename van Russische inmenging en desinformatie in de1Kosovo is potentiële kandidaat-lidstaat. Voor de leesbaarheid van deze brief zal in de tekst determ «kandidaat-lidstaten» worden gebruikt.2Georgië, Moldavië en Oekraïne zijn zowel kandidaat lidstaat als lid van het OostelijkPartnerschap.3In het geval van Belarus kunnen dit ook organisaties buiten Belarus zijn die zich richten opdemocratie, rechtstaat en mensenrechten. kst-36600-V-6ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 61 regio, een assertief China en de groeiende rol van andere landen, zorgenvoor een nieuwe context van het programma. Dit geldt ook voor deuitbreiding van het aantal kandidaat-lidstaten. Dit vormde de aanleidingvoor het verzoek aan de IOB om het programma te evalueren oprelevantie, coherentie en effectiviteit.Het Matra-programma vindt zijn oorsprong in de omwentelingen inMidden- en Oost-Europa na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie. Hetprogramma werd in november 1993 gelanceerd om in de landen in dieregio’s een transitie naar democratische markteconomieën te onder-steunen. Een deel van deze landen heeft een succesvolle transformatiedoorgemaakt en is inmiddels toegetreden tot de EU. In het transformatie-proces van deze landen leverde de Nederlandse regering met Matra eenbijdrage aan het proces richting een democratische, pluriforme rechts-staat, met een robuust maatschappelijk middenveld. Nog steeds profiteertNederland van de contacten die via Matra met het toen nog jongemaatschappelijke middenveld en de overheden werden gelegd. Tijdens deviering van het dertig jarige bestaan in november 2023 was een groot deelvan deze landen dan ook vertegenwoordigd.Vormgeving MatraHet huidige Matra kent 5 sporen:1.Het decentrale programma: via onze ambassades in de Matra-regioondersteunen we lokale maatschappelijke organisaties in hunactiviteiten om de rechtsstaat en democratie te versterken. DezeMatra-projecten zijn relatief klein van omvang (€ 50.000 – € 300.000).Dit budget wordt zo flexibel mogelijk ingezet om in te kunnen spelenop de soms snel veranderende context in de landen.2.Het rule of law trainingsprogramma: ambtenaren uit Matra-landenkunnen via dit programma trainingen volgen die de betreffende landenhelpen bij het implementeren van het EU-acquis.3.Het centrale government-to-government programma: ditprogramma ondersteunt samenwerkingsinitiatieven tussen deNederlandse overheid en die van de Matra-landen teneinde decapaciteit van die laatste te versterken. Hieraan wordt invullinggegeven door middel van het gepubliceerde subsidiebeleidskader2025–2029.4.Het trainingsprogramma voor diplomaten: jonge diplomaten uitde Matra-regio kunnen in Nederland een training volgen om hundiplomatieke vaardigheden te versterken en hun netwerk te vergroten.5.Het politieke partijen programma: de stichtingen voor buiten-landse activiteiten van de Nederlandse politieke partijen kunnensubsidie aanvragen voor samenwerkingsverbanden met hun zusterpar-tijen of zusterorganisaties in Matra-landen. Met deze steun kunnen deontvangers hun kader opleiden en hun netwerk verbreden. Ditversterkt de democratische processen in Matra-landen.Het decentrale en politieke partijen programma staan open voor Matra-doellanden. Het centrale en rule of law trainingsprogramma staat openvoor alle kandidaat-lidstaten en landen met een zgn. Comprehensive andEnhanced Partnership Agreement (CEPA).4 Het trainingsprogramma voordiplomaten is toegankelijk voor alle Matra-doellanden met uitzonderingvan Belarus.4ArmeniëTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 62 Algemeen beeld van de evaluatieRelevantieDertig jaar na de start van Matra zijn er nieuwe kandidaat-lidstaten met deambitie om toe te treden tot de EU, maar is er ook weer oorlog op hetEuropese continent als gevolg van de Russische aanvalsoorlog tegenOekraïne. In verschillende andere Matra-landen is er sprake van een latentconflict of bestaat een risico daarop. Waar ruimte voor het maatschappe-lijke middenveld jarenlang groeide, wordt deze in sommige landen nuweer kleiner. Ook de mediavrijheid, corruptie en onafhankelijke recht-spraak blijven uitdagingen in Matra-landen. Dit maakt het Matra-programma onverminderd relevant, zo concludeert de IOB-evaluatie.De Russische aanvalsoorlog in Oekraïne laat de geopolitieke strategischeligging en rol van deze regio zien en onderstreept nog eens het belangvan veiligheid en vrijheid voor Nederland. Dit maakte het nodig te blijveninvesteren in de Matra-regio. Door dit te doen door middel van rechts-staatopbouw via het centrale government-to-government programmaweet Nederland zich bovendien te onderscheiden in de regio en kan hetde bilaterale relaties met deze belangrijke partnerlanden versterken. Zoalsde evaluatie omschrijft is het Matra-fonds met het wegvallen van demeeste ODA-middelen in de Matra-regio ook een belangrijk signaal vanuitNederland dat we willen blijven investeren in de doellanden. Samen metde inzet vanuit de EU, samenwerkingen met andere bilaterale partners ende handelsrelaties met veel van de landen biedt dit enig tegenwicht aande »invloed van Rusland en China in de regio. Via het decentraleMatra-fonds kan Nederland tevens het maatschappelijk middenveldblijven steunen waar dat onder druk staat.CoherentieHet algemene beeld van de evaluatie is dat het Matra-fonds goed aansluitbij het Nederlands beleid in de regio. Het fonds weet voor de verschil-lende projecten binnen het donorlandschap een niche te vinden envoorkomt hiermee overlap met grotere fondsen vanuit de EU, andere EUlidstaten en de VS. Specifiek op het versterken van rechtsstatelijkheid isNederland daardoor de vijfde grootste donor in de Matra-doellanden. Ookmet andere Nederlandse fondsen vindt er weinig overlap plaats. Deevaluatie concludeert dus positief over deze coherentie. Het verbeterpuntligt binnen het Matra-programma; het centrale en decentrale programmaopereren te onafhankelijk van elkaar en missen hierdoor kansen om teleren van elkaar en om centrale projecten beter aan te laten sluiten bij dewensen van de Matra-doellanden.EffectiviteitOp projectniveau is het fonds effectief. Op een macroniveau is dit lastigerte beoordelen, gezien ook de beperkte omvang van het Matra-fonds. Debilaterale relatie met de doellanden wordt op verschillende manierenversterkt. Dit is echter vaak zonder dat dit onderdeel was van hetprojectplan. Deze doelstelling zou dus concreter gemaakt kunnen wordenwaardoor hier nog meer op kan worden gestuurd. De evaluatorenerkennen dat het ook van meerwaarde kan zijn om de doelstelling op hetgebied van rechtsstatelijkheid niet verder te concretiseren waardoor deflexibiliteit om in te spelen op politieke ontwikkelingen in de regio wordtbehouden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 63 Opvolging aanbevelingenMatra is inmiddels een sterk merk, concludeert IOB. Het opent deurenvoor Nederland in de regio, zorgt voor een groot netwerk en een sterkereinformatiepositie van onze ambassades. Een sterk merk wil je behoudenen waar mogelijk verbeteren. Op basis van de evaluatie en de hierbovenomschreven ontwikkelingen zal het Matra-programma als volgt wordenaangescherpt.Doelstelling MatraDe IOB is gevraagd in de evaluatie ook de logica van het Matra-programma te reconstrueren zodat dit een eerste aanzet kan vormen voorde ontwikkeling van een theory of change (ToC) voor het programma. Inde ToC zal worden weergegeven hoe de Matra-interventies zullenbijdragen aan beoogde veranderingen. Aan de hand van de evaluatie ende conclusies zal het Ministerie van Buitenlandse Zaken samen met deRijksdienst voor Ondernemen (RVO) deze ToC doorontwikkelen en zo dedoelstellingen voor het gehele Matra-programma verder concretiseren.In deze ToC zal de doelstelling om de rechtsstaat en democratie teverbeteren worden vormgegeven aan de hand van de Kopenhagencriteriadie voor deze onderwerpen relevant zijn. Gezien het ook voor Nederlandgeopolitiek strategische belang van de Matra-landen en de steeds kleinerewordende ruimte voor het maatschappelijk middenveld in veel van dezelanden zal hierin ook het vergroten van de maatschappelijke weerbaarheidworden meegenomen. De IOB concludeert terecht dat het concretermaken van de doelstellingen soms de veelgeprezen flexibiliteit van hetprogramma in de weg kan zitten. Het behouden van deze flexibiliteit isdaarom een belangrijke voorwaarde voor deze doorontwikkeling. Hoe hiermee om te gaan in de specifieke onderdelen van het Matra-programmawordt hieronder verder beschreven.AansturingIOB schrijft in haar rapport dat het daarnaast wenselijk is om hetprogramma strategischer en integraal aan te sturen om hiermee deinterne coherentie te vergroten. Deze conclusie wordt onderschreven.Daarom is RVO sinds 2023 betrokken bij de uitvoering van hetprogramma. RVO heeft de kennis en capaciteit om snel projecten op tezetten. Dit vergroot de flexibiliteit en creëert bij het Ministerie vanBuitenlandse Zaken meer ruimte voor strategische sturing op hetprogramma en betere coördinatie met de posten. Dit vergt ook extra inzetvanuit het ministerie op het bij elkaar blijven brengen van beleid enuitvoering en het delen van kennis. De vrijgekomen capaciteit op hetministerie door de overheveling van de uitvoering naar RVO zal hiervoorworden gebruikt. In aanvulling hierop zal de aanbeveling om een jaarlijksebijeenkomst te organiseren worden overgenomen met als doel hetstrategische niveau van het programma te versterken en best practices tedelen. RVO, beleidsmakers, ambassades en projectpartners zullen hierbijworden betrokken.Hoe de verdere specifieke aanbevelingen zullen worden verwerkt, staatbeschreven in Annex I.StructuurDe algemene conclusie van het evaluatierapport is positief. Het is vooralde hierboven beschreven interne coherentie die verbetering behoeft. Ookhet rule of law trainingsprogramma is na afloop van de periode 2016–2022in een evaluatie op projectniveau positief beoordeeld. Daarom zal deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 64 huidige vijfsporenstructuur worden behouden. Binnen de decentrale encentrale sporen zullen de aanbevelingen als volgt worden opgevolgd.5Decentrale programmaHet toegankelijke karakter van het decentrale programma zal wordenvoortgezet. De decentrale projecten bleken in de evaluatie het meestgeschikt om op politieke veranderingen in de Matra-landen in te spelen.Tevens zijn deze projecten van grote waarde voor Nederland, omdat zijhet netwerk en de informatiepositie van Nederland in de regio vergroten.Door de flexibiliteit kan het programma niches vinden binnen de brederebeleidsprioriteiten van Nederland en in het donorlandschap van hetbetreffende land. De flexibiliteit van het programma en de steun aanlokale NGO’s maakt ook dat het programma zich onderscheidt van anderedonoren. Dit maakt Nederland een relevante gesprekspartner voor deoverheden en het maatschappelijk middenveld in Matra-landen.Het programma zal door het departement en de betrokken ambassadesworden aangescherpt door jaarlijks de gezamenlijke prioriteiten per landvast te stellen. Hierbij zullen, in het geval van de kandidaat-lidstaten, deKopenhagencriteria als uitgangspunt worden genomen en zal daarnaastworden gekeken naar de maatschappelijke weerbaarheid van hetbetreffende land. In landen waar een grote wil vanuit de overheid is omaan de Kopenhagencriteria te voldoen, zal hierop de focus komen teliggen. Hierbij zullen ook de bevindingen en (prioritaire) aanbevelingen uitde jaarlijkse landenrapportages van de Europese Commissie wordenmeegenomen. In landen waar juist de ruimte voor het maatschappelijkmiddenveld kleiner wordt, zal het Matra-fonds meer worden ingezet omde maatschappelijke weerbaarheid te vergroten. Dit kan bijvoorbeeld doorNGO’s te ondersteunen zodat zij hun kritische en onafhankelijke rolkunnen blijven vervullen of door projecten te financieren die desinfor-matie tegengaan of onderzoeken.Centrale government-to-government programmaZoals ook beschreven in de evaluatie zijn de meeste aanbevelingenmeegenomen in het opstellen van het nieuwe subsidiebeleidskader2025–2029, zoals toegelicht in Annex I. Daarnaast zal het centralegovernment-to-government programma flexibeler worden ingezet en zijnde ambassades bij zowel de ontwikkeling als uitvoering van het nieuwebeleidskader nauwer betrokken. Er is budget vrijgemaakt om aanvullendop het beleidskader ook ad hoc, flexibele government-to-government-projecten te starten. De Russische oorlog tegen Oekraïne, maar ook dehuidige hervormingsgezinde regering in Moldavië heeft laten zien dat hetnoodzakelijk is om Matra-landen ook buiten een vierjarige projectcyclus tekunnen steunen op basis van politieke ontwikkelingen. De Kopenhagencri-teria zijn leidend voor inhoud van deze flexibele projecten.Tegelijkertijd betekent de beïnvloeding van Rusland in de regio en deassertiviteit van China dat in de toekomstige selectie van projecten ook zalworden meegewogen of deze bijdragen aan het vergroten van demaatschappelijke weerbaarheid alsook het onderhouden of versterkenvan de bilaterale relatie tussen Nederland en de Matra-landen. Op delange termijn wil Nederland daarnaast meer projecten starten vanuit eenconcrete vraag om steun uit de Matra-landen. Waar mogelijk wordt dezeinzet, en daarmee de impact, vergroot door gebruik te maken van EUdelegated cooperation of door het ondersteunen van inschrijvingen op EUTwinning projecten. Hierbij zal gebruik worden gemaakt van de kennis van5Afhankelijk van de precieze invulling van de non-ODA taakstelling kan dit nog veranderen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 65 de ambassades om ervoor te zorgen dat deze projecten complementairzijn aan de projecten van andere donoren in de regio en dat Matra eenniche blijft vervullen in het donorlandschap.Het feit dat Nederland met het Matra-programma een concrete bijdragelevert aan het behalen van de Kopenhagencriteria, versterkt de kritischeboodschap van Nederland aan kandidaat-lidstaten waarin sprake is vaneen gebrek aan hervormingen en daarmee van voortgang in hetEU-toetredingsproces.De Minister van Buitenlandse Zaken,C.C.J. VeldkampTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 66