Brief van het Presidium over de uitvoering van de motie van het lid Flach over het Presidium verzoeken te verkennen of de Kamer zelfstandig een juridische toets kan uitvoeren op de criteria van een verzamelwet (Kamerstuk 36481-10)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 481Herstel van wetstechnische gebreken enleemten alsmede aanbrenging van anderewijzigingen van ondergeschikte aard in diversewetsbepalingen hoofdzakelijk op het terrein vanhet Ministerie van Binnenlandse Zaken enKoninkrijksrelaties (Verzamelwet BZK 20XX)Nr. 14 BRIEF VAN HET PRESIDIUM Aan de Leden,Den Haag, 27 november 2024De Kamer heeft op 10 september jl. de motie van het lid Flach (Kamerstuk36 481, nr. 10) aangenomen waarin het Presidium wordt verzocht teverkennen in hoeverre het mogelijk is dat de Kamer ten behoeve van defracties zelfstandig een juridische toets uitvoert op de criteria voor eenverzamelwet. Middels deze brief geeft het Presidium uitvoering aan het inde motie opgenomen verzoek.Huidige kader verzamelwetgevingDiscussies tussen Kamer en regering over de onwenselijkheid vanverzamelwetgeving gaan ver terug. Reeds in de jaren ’90 uitten beideKamers regelmatig bezwaren tegen deze vorm van wetgeving. Met namewerd het onwenselijk geacht om meerdere onderwerpen – waartussenweinig tot geen inhoudelijke samenhang bestaat – in één wetsvoorstelneer te leggen. In 1997 leidde dit er zelfs toe dat de Kamervoorzitter bijbrief aan de Minister-President overbracht dergelijke wetsvoorstellen nietlanger in handen te stellen van een commissie, maar direct aan deregering te vragen om de verschillende voorstellen afzonderlijk in tedienen. Overigens met de kanttekening dat het Presidium er vanuit gingdat de regering een dergelijke gecompliceerde procedure zou willenvoorkomen.Om tot een duidelijker kader te komen, heeft de regering reeds in 2011een notitie opgesteld over verzamelwetgeving. Daarmee werd toenuitvoering gegeven aan twee gedane toezeggingen in de Eerste Kamer.1Deze notitie, die tevens voor advies is voorgelegd aan de Afdelingadvisering van de Raad van State, neemt voor het omgaan met verzamel-wetgeving het uitgangspunt dat hierbij recht wordt gedaan aan de positievan het parlement. Om een goede behandeling van verzamelwetgeving te1Kamerstuk I, 2010–11, 32 500 VI, M. kst-36481-14ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 481, nr. 141 bevorderen, dient daartoe getoetst te worden aan de criteria samenhang,omvang en onomstredenheid. Deze uitgangspunten hebben geleid tot hetopstellen van aanwijzing 6.4 van de Aanwijzingen voor de regelgevingmet een bijbehorende toelichting voor de invulling van de criteria. Dezeaanwijzing luidt:Aanwijzing 6.4 Toelaatbaarheid verzamelwettenTot een wijzigingswet waarin meerdere inhoudelijke onderwerpen wordengeregeld wordt in principe slechts overgegaan indien:a.de verschillende onderdelen samenhang hebben;b.de verschillende onderdelen niet van een omvang en complexiteit zijndie een afzonderlijk wetsvoorstel rechtvaardigen; enc.het op voorhand niet de verwachting is dat één van de onderdelendermate politiek omstreden is dat een goede parlementaire behande-ling van andere onderdelen in het geding komt.De complexiteit van de beoordeling blijkt uit het feit dat in de toelichtingbij deze aanwijzing expliciet wordt gemaakt dat verzamelwetten – wettendie, anders dan wetten die één bepaald onderwerp regelen, wijzigingenmet betrekking tot meerdere onderwerpen bevatten – bestaan inverschillende vormen. De aanwijzing is niet van toepassing op dezogenoemde «technische» verzamelwetten. Dat zijn wetten die enkelworden gebruikt om technische aanpassingen te doen of om omissies inwetgeving te herstellen en die naar verwachting zonder inhoudelijkediscussie door het parlement aanvaard zullen worden.Deze meer technische verzamelwetsvoorstellen hebben allerleibenamingen: soms worden ze herstelwet, veegwet of reparatiewetgenoemd, maar soms ook enkel verzamelwet. Het komt voor dat in dezetechnische wetsvoorstellen toch wijzigingen met beleidsmatige gevolgenzijn opgenomen, waardoor de uitgangspunten van aanwijzing 6.4 vantoepassing zijn. Of het komt voor dat er naar de letter van hetvoornoemde kader sprake is van een verzamelwet, maar het opschrift ergeen melding van maakt. Ook zijn er verschillende ministeries die eenzekere cyclus van verzamelwetten hebben, maar daartoe elk een eigenmotivering hanteren.In de praktijk is het onderscheid niet altijd goed te maken en is daarmeegebleken dat er ondanks deze aanwijzing, geen sprake is van eendui-digheid. De regering onderkent dat feit ook in haar notitie door aan tegeven dat het bij de drie criteria niet eenvoudig is om heel scherp aan tegeven waar precies de grens ligt; er kunnen zich onvoorziene politiekegevoeligheden voordoen, alsook verschillen van inzicht ontstaan tussenKamer en regering over de invulling van de criteria. Daarmee is debeoordeling niet zozeer juridisch van aard als wel politiek.2Een punt dat hierbij specifiek aandacht behoeft, is het recht vanamendement. Het is denkbaar dat een of meer Kamerleden een inhou-delijk amendement toe willen voegen aan een verzamelwet, of zelfs eenwet in het algemeen, terwijl dat amendement er niet mee samenhangt. DeAanwijzingen voor de regelgeving zijn niet van toepassing op de Kamer3,2Voorbeelden van zulke wetsvoorstellen waarover politieke discussie is gevoerd of een of meeronderdelen er wel in thuis horen zijn naast diverse Belastingplannen de wetsvoorstellen metKamerstukken 35 084, 35 497, 35 811, 35 979, 36 003, 36 216, 36 674 en 36 481.3In de toelichting bij Aanwijzing 1.2 staat echter wel het volgende vermeld: «Niettemin verdienthet aanbeveling dat de Staten-Generaal met de aanwijzingen rekening houden. Wat de TweedeKamer betreft, verdient het aanbeveling dat op de aanwijzingen acht wordt geslagen bij hetopstellen van amendementen en initiatiefvoorstellen van wet.»Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 481, nr. 142 maar op grond van artikel 9.6, tweede lid, onder b, van het Reglement vanOrde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (hierna: Reglement vanOrde) is het wel mogelijk dat de Kamer het amendement ontoelaatbaarverklaart met de argumentatie dat er «geen rechtstreeks verband» bestaatmet het wetsvoorstel. De vraag is in hoeverre een strengere juridischetoets door de Kamer op de criteria voor verzamelwetten ook gevolgenheeft voor de beoordeling van de toelaatbaarheid van de amendementen.Met andere woorden, indien een verzamelwet naar de mening van deKamer ondeugdelijk is op grond van het criterium «onvoldoendeonderlinge samenhang», is het de vraag of daarmee ook het criterium«geen rechtstreeks verband» uit het Reglement van Orde een engereuitleg krijgt.4Uitvoering juridische toetsUit het vorenstaande kan worden afgeleid dat het bestaande kader voorde toelaatbaarheid van verzamelwetten niet zozeer een juridisch kaderbetreft, maar in essentie een politieke weging. In het bijzonder als het gaatom de beoordeling van de «politieke gevoeligheid», maar ook over devraag of er sprake is van «voldoende samenhang» of «niet-complexemaatregelen» is discussie goed mogelijk. Daarbij komt dat het enkeluitvoeren van een juridische toets op wetsvoorstellen die het opschrift«verzamelwet» dragen, voorbij gaat aan de wetsvoorstellen die ditopschrift niet dragen, maar wel als zodanig te kwalificeren zijn.Het Presidium stelt voor een juridische toets op de toelaatbaarheidconform het in de onderhavige motie opgenomen dictum, daarom vormte geven door deze verantwoordelijkheid primair te beleggen bij de (ledenvan de) vaste Kamercommissie die het betreffende voorstel behandelt.Daartoe is van belang dat de vaste Kamercommissies reeds demogelijkheid hebben verschillende instrumenten aan te wenden om toteen beoordeling over de toelaatbaarheid te komen. Zo biedt hetinstrument van het wetgevingsrapport kans om te signaleren of voldaan isaan de criteria voor een verzamelwet. Ook bestaat de mogelijkheid omspecifieke kennisactiviteiten te organiseren om tot een oordeel te komen.Daarbij komt dat de vaste Kamercommissies de mogelijkheid hebben naoordeelsvorming over te kunnen gaan tot mondeling of schriftelijk overlegmet de verantwoordelijke bewindspersoon.Een juridische toets laten plaatsvinden nog vóór het in handen stellen vaneen wetsvoorstel bij een vaste Kamercommissie vindt het Presidiummoeilijker voorstelbaar. Tot aan de ontvangst van een wetsvoorstel doorde Kamer is een zelfstandig juridische toets niet mogelijk gezien deinhoud van het voorstel op dat moment nog onvoldoende kenbaar is. Ookna ontvangst is er in praktisch opzicht geen ruimte, omdat hetwetsvoorstel op grond van artikel 9.1 van het Reglement van Orde inprincipe onverwijld door de Voorzitter in handen van een vaste commissiewordt gesteld. Daar komt bij dat een toets in deze fase van het wetge-vingsproces een sterk ambtelijk karakter zou hebben. Dat karakter botstmet het eerder genoemde uitgangspunt dat de weging vooral ook politiekis. Tevens geldt dat het Regelement van Orde niet voorziet in een formeelkader om de uitkomst van deze weging te behandelen.Namens het Presidium,De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal,Martin Bosma4Zie bijv. Kamerstuk I, 2022–2023, 35 979 en 31 731, H.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 481, nr. 143