Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 XII Infrastructuur en Waterstaat

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 XIIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Infrastructuur en Waterstaat (XII)voor het jaar 2025Nr. 5 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 september 2024Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachts-punten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van debegrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2025(begrotingshoofdstuk XII) van het Ministerie van Infrastructuur enWaterstaat (IenW).De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Stand van zaken aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer2.Doelen en kengetallen3.Financiële risico’s en onzekerheden4.Strategische Evaluatie Agenda5.Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AlgemeneRekenkamer1. Stand van zaken aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer In 2021 onderzochten wij de bescherming van drinkwater bij het borennaar aardwarmte. Wij concludeerden in ons onderzoek Beschermingdrinkwater bij het boren naar aardwarmte. Stille wateren, in diepegronden dat bescherming van drinkwater bij geothermie niet goed wasgeborgd. In 2021 gaven wij de Minister van IenW in overweging om hetproces van advisering door medeoverheden (met name provincies engemeenten) aan te passen en hen voortaan om een verplicht en bindendadvies te vragen over de vergunningverlening voor geothermie. Op diemanier kunnen de medeoverheden hun wettelijke bevoegdheden enverantwoordelijkheden op het gebied van grondwater, bodembeheer enruimtelijke inpassing beter uitoefenen.Binnen de gebieden beschermd voor drinkwater kunnen de medeover-heden volgens de Minister van IenW door de provinciale omgevingsveror-dening en gewijzigde Mijnbouwwet hun bevoegdheden en verantwoorde- kst-36600-XII-5ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 51 lijkheden uitvoeren. Buiten de gebieden beschermd voor de winning vandrinkwater uit grondwater, zoals opgenomen in de provincialeomgevingsverordening, hebben de provincies, gemeentes en water-schappen slechts een adviesrecht. De Minister van IenW geeft aan datmedeoverheden daardoor nog niet optimaal hun wettelijke bevoegdhedenen verantwoordelijkheden rond grondwater en bodembeheer kunnenuitvoeren. De Algemene Rekenkamer geeft in overweging om het nut ende mogelijkheid van verplicht en bindend adviesrecht nader te onder-zoeken.In ons onderzoek Een onzichtbaar probleem: gebrek aan kwaliteit van dataover milieucriminaliteit en -overtredingen (2021) constateerden we datbedrijfsvestigingen die zich schuldig maken aan milieucriminaliteit nietcorrect worden geïdentificeerd in het Justitieel Documentatie Systeem(JDS). Drie jaar na het verschijnen van ons rapport blijkt dat rechtsper-sonen nog steeds niet correct worden geïdentificeerd (zie de brief bij deontwerpbegroting Justitie en Veiligheid). Veelplegende bedrijven zijndaardoor nog steeds niet goed in beeld. Het ontbreken van dit beeldbelemmert de aanpak van milieucriminaliteit.2. Doelen en kengetallen In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024, Kamerstuk 36 560,nr. 3) deden we de aanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord deintensiveringen, ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggendat het parlement de voortgang en resultaten kan monitoren. De door deTweede Kamer aangenomen motie Van der Lee (29 mei 2024, Kamerstuk36 560, nr. 5) laat zien dat de Tweede Kamer het belang van concretedoelstellingen onderschrijft. We verwachten dat de Minister de doelenduidelijk en vindbaar in zijn begroting formuleert, maar we begrijpen dathet verbeteren van formuleringen een blijvend leerproces is.Bij elke begroting wordt een factsheet Brede Welvaart van het CBSgepubliceerd (dit keer nog gebaseerd op de «oude» indeling van deministeries). Deze bevat een selectie van de indicatoren passend bij debetreffende begroting. Wij hebben in de ontwerpbegroting een verwijzingnaar de doelstellingen van brede welvaart gevonden: de Minister vanIenW verwijst voor contextinformatie naar indicatoren die relevant zijnvoor het beleidsterrein van de Minister van IenW (toegankelijkheidinfrastructuur, emissiearm vervoer en waterkwaliteit).De ontwerpbegroting bevat zoals voorgeschreven per begrotingsartikeldoelstellingen van het beleid van de Minister en in de ontwerpbegrotingzijn per artikelonderdeel ook specifieke doelstellingen en subdoelstel-lingen opgenomen. Bovendien bevat de beleidsagenda in de begrotingprioriteiten en/of doelstellingen. De Minister van IenW boekt duidelijkevoortgang in het duidelijker formuleren van doelstellingen in debegroting.Wij wijzen de Tweede Kamer ter illustratie op een voorbeeld van eenduidelijk omschreven doelstelling en/of kengetal in de begroting en opeen voorbeeld met een minder duidelijk omschreven doelstelling. Dedoelstelling voor Openbaar Vervoer en Spoor in artikel 16 is duidelijkgeformuleerd in de ontwerpbegroting. Het Ministerie van IenW heeft alsdoel om te zorgen voor een veilig, betrouwbaar en aantrekkelijk spoor- enOV-systeem voor reizigers en goederenvervoerders. Er worden enkeleindicatoren genoemd die het mogelijk maken om deze doelstelling temeten (aantal aanrijdingen, dodelijke slachtoffers door overwegaanrij-dingen, impactvolle verstoringen op de infrastructuur, het aantal inchecksbij NS en het aantal OV chipkaart transacties). Wel zien we dat hetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 52 betaalbaar(der) willen maken van het OV concreter kan worden geformu-leerd in de doelstelling.De doelstelling voor Bodem en Ondergrond in artikel 13 is nog nietmeetbaar en daardoor niet goed navolgbaar voor de Tweede Kamer. DeMinister van IenW heeft als doel om te «zorgen voor schone, veilige envitale bodem en ondergrond door in te zetten op duurzaam beheer enregeneratief gebruik ervan in relatie tot klimaatverandering en detoenemende druk op de ruimte vanuit o.a. milieu, wonen, energie eneconomie.» Daarnaast heeft de Minister van IenW als doel om «eenbetrouwbare en betaalbare drink- en afvalwatervoorziening in Europeesen Caribisch Nederland tot te stand brengen.» De ontwerpbegroting XIImaakt niet duidelijk hoe de Minister van IenW de realisatie van dezedoelstelling gaat meten.3. Financiële risico’s en onzekerheden In de Staat van de rijksverantwoording 2023 stelden we vast dat deTweede Kamer regelmatig verrast wordt door berichten over uitgaven,inkomsten of resultaten die in de praktijk substantieel anders uitpakkendan was verwacht. We deden de aanbeveling om risico’s pro-actiever inbeeld te brengen en om aandacht te vragen voor de kwaliteit vanramingen. In begrotingshoofdstuk XII besteedt de Minister hier geenaandacht aan en gaat hij niet in op financiële risico’s en onzekerheden diebij deze ontwerpbegroting horen. Het valt ons op dat de Minister vanIenW in de begrotingen van het Mobiliteitsfonds en Deltafonds welexpliciet aandacht besteedt aan de financiële risico’s en onzekerheden. Wegeven hierna een voorbeeld van financiële risico’s en onzekerheden diewij zelf zien.RijksinfrastructuurIn ons Verantwoordingsonderzoek 2023 noemden wij de grote verschillentussen enerzijds wat de uitvoeringsorganisaties Rijkswaterstaat (RWS) enProRail aangeven nodig te hebben voor de instandhouding van deinfrastructuur, en anderzijds het begrote bedrag dat de Ministerbeschikbaar stelt. Het verschil bedraagt respectievelijk € 15 miljard enbijna € 10 miljard. In begrotingshoofdstuk A (Mobiliteitsfonds), dat budgetontvangt uit begrotingshoofdstuk XII, meldt de Minister van IenW dat er teweinig budget is voor instandhouding van het spoor.De Minister van IenW geeft in het regeerprogramma echter wel aan dathet de ambitie is dat Nederland tot de top moet behoren als het gaat ombereikbaarheid. Wat die top is, is niet duidelijk. Gelet op het tekort aaninstandhoudingsbudget en mensen bij ProRail en RWS, is het belangrijkdat de Minister niet alleen duidelijk maakt wat tot de top behorenbetekent, maar ook in hoeverre en hoe hij een dergelijke ambitie uit hetregeerprogramma kan concretiseren en vervolgens kan waarmaken.4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA) De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. Zo kan een Minister beleid op een onder-bouwde manier inrichten en bijsturen en zich goed verantwoorden overbehaalde resultaten. De SEA van het Ministerie van IenW laat zien welkeevaluaties zijn uitgevoerd en gepland op de belangrijke beleidsthema’svan het departement. Eén keer per 4 tot 7 jaar vindt er per beleidsthemaeen periodieke rapportage plaats die – als het goed is – een compleetbeeld geeft van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid perTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 53 thema. Alle (terugkerende) uitgaven van de Minister worden zo op dezewijze afgedekt met evaluaties. De Algemene Rekenkamer heeft de SEAvan het Ministerie van IenW op 3 aspecten beoordeeld:a.afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek;b.geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten;c.evidente witten vlekken in SEA.a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek De SEA is er op gericht om de beleidsthema’s en de daarbij behorendeuitgaven met onderzoek af te dekken. De Minister van IenW maakt in deSEA niet volledig inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen metevaluaties zijn afgedekt. Daartoe is er geen formele verplichting, maar zoheeft de Tweede Kamer geen duidelijk beeld van de afdekking van definanciële middelen met evaluaties en welke evaluatieopgave er voor dekomende periode nog ligt.b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achten Evaluatie VTH (Vergunningen, Toezicht en Handhaving)De Staatssecretaris van IenW is verantwoordelijk voor het functionerenvan het stelsel voor Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH). Eengoed functionerend VTH stelsel is essentieel voor het voorkomen vanmilieuschade en het behoud van een schone, gezonde en veiligeleefomgeving. Daarom vinden we, gelet op ons onderzoek naar milieucri-minaliteit (2021), het SEA onderzoek Monitoring: Evaluatie VTH (Vergun-ningen, Toezicht en Handhaving) van bijzonder belang voor de TweedeKamer commissie.Daarnaast is de evaluatie van het VTH stelsel belangrijk gezien deuitkomsten van ons Verantwoordingsonderzoek 2023 naar secundairebouwstoffen waarin we concludeerden dat de risico’s van restproductenals bodemas en staalslakken al jaren bekend zijn, maar dat de Staatssecre-taris van IenW terughoudend is om tot actie over te gaan. De manierwaarop afval wordt verwerkt tot nieuwe bouwstoffen leidt tot risico’s voormens en milieu, en werpt een belemmering op voor hergebruik in detoekomst. In de evaluatie VTH van 2025 laat de Minister van IenW hetinterbestuurlijk programma (IBP) versterking VTH evalueren. Vanwege degevolgen van milieuschade voor mens en milieu constateren we dat hetblijven evalueren van het VTH stelsel essentieel en urgent is, alsmede hetnemen van acties op grond van de uitkomsten van deze evaluaties.Tussenevaluatie Kaderrichtlijn Water 2023/2024 van de Nederlandseplannen voor de KRWTot slot vinden wij het, gelet op de maatschappelijke en politiekeontwikkelingen, het SEA onderzoek Monitoring: TussenevaluatieKaderrichtlijn Water 2023/2024 van de Nederlandse plannen voor deKaderrichtlijn Water (KRW) van bijzonder belang. De KRW is een Europeserichtlijn die op 22 december 2000 van kracht is geworden. De KRW heeftals doel het realiseren en behouden van schoon en ecologisch gezondoppervlaktewater en grondwater. EU-lidstaten moeten uiterlijk 2027voldoen aan de KRW. De Raad voor de Infrastructuur en Leefomgeving(RLI) gaf in 2023 aan dat de doelen die Nederland in 2027 voor de KRWgerealiseerd moet hebben, buiten bereik zijn.1 Het niet voldoen aan deKRW gaat ten koste van de waterkwaliteit en de volksgezondheid. Eenrisico is ook dat het een juridische belemmering kan gaan vormen voorvergunningverlening in bijvoorbeeld woningbouw, wegenbouw of de1Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (2023). Advies «Goed water geregeld».Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 54 energietransitie.2 Tot slot kan de Europese Commissie een boete ofdwangsom opleggen aan Nederland als Nederland niet op tijd voldoetaan de KRW.c. Evidente witte vlekken in de SEA Er wordt in de ontwerpbegroting van IenW (XII), het Mobiliteitsfonds enDeltafonds niet altijd toegelicht hoe de SEA evaluaties inzicht beogen tegeven in doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid. De Tweede Kamerkrijgt hierdoor via de begroting geen volledig inzicht in de doelmatigheiden doeltreffendheid van geëvalueerd beleid.Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AlgemeneRekenkamerDe Algemene Rekenkamer brengt onder uw aandacht dat er momenteel inhet kader van ons Verantwoordingsonderzoek 2024 een beleidsonderzoekwordt uitgevoerd naar drinkwaterbeschikbaarheid. Door onder meerbevolkingsgroei, economische groei en een stijging van het hoofdelijkgebruik, stijgt de vraag naar drinkwater en wordt de beschikbaarheidervan ook in de toekomst steeds minder vanzelfsprekend. We onder-zoeken de onderbouwing van het beleid ten aanzien van de (toekomstige)beschikbaarheid van drinkwater. De verwachte publicatiedatum is 21 mei2025.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretaris2Bouwend Nederland (2024). Oproep aan Minister: maak schoon en voldoende water tottopprioriteit.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XII, nr. 55