Sturingsinstrument voor externe inhuur

31701TrendnotaArbeidszakenOverheidspersoneel2009Nr.21BRIEFVANDEMINISTERVANBINNENLANDSEZAKENENKONINKRIJKSRELATIESAandeVoorzittervandeTweedeKamerderStaten-GeneraalDenHaag,24juni2009InleidingIndebriefvan3november2008(TweedeKamer2008–2009,31701,nr.4)isuwKamereensturingsinstrumentvoorexterneinhuurtoegezegd.Hierbijlegthetkabinethetsturingsinstrumentaanuvoor.Kernvanhetinstrumentis«pastoeofleguit»(complyorexplain)opbasisvaneentransparanteverantwoordingvandeuitgavenexterneinhuureneenalgemenenormvooreenredelijkniveauvanexterneinhuur.InhetWetgevingsoverlegoverhetJaarverslagvanhetministerievanBZKop11junijl.verzochtdevastecommissievoorBZKeentotaaloverzichttesturenvandeuitgavenvoorexterneinhuuroverhetjaar2008eneenvergelijkingtemakenmetdeuitgavenvolgensdenulmeting2007.Indebijlagebijdezebrieftreftudetweegevraagdeoverzichtenaan.1HieronderkomeneerstderollenvandevakministersendeministervanBZKaandeorde,daarnaderolvanhetmanagement.Daarnawordtdewerkingvanhetsturingsinstrumentbeschreven.DevakministersDevakministerisverantwoordelijkvoordeeigenbegrotingsuitgavenvoorapparaatenprogramma.Elkeministerlegtmethetjaarverslagverant-woordingafaandeTweedeKamer.Hetjaarverslagomvatookdeuitgavenvoorhetambtelijkpersoneelentijdelijkexternpersoneel.Devakministerlegthiermeevoorzijnofhaarterreinverantwoordingafoverdepersoneelsinzetenexterneinhuurinrelatietotdatgenewaardeuitgavenvoorgedaanzijn.TweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2008–2009KST1335370809tkkst31701-21ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage20091TerinzagegelegdbijhetCentraalInforma-tiepuntTweedeKamer.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.211 DeministervanBZKHetkabinetwildesturingoprijksniveauversterkendoortransparantievandeuitgavenvoorexterneinhuur.Dezetransparantieisbasisvoordediscussieovernutennoodzaakaangaandeexterneinhuur.Hetkabinetstelteenalgemenenormvastvooreenredelijkniveauvanexterneinhuur.Dezenormisleidendvoorhetdevies:«complyorexplain».Jevolgtdenormofjelegtnadrukkelijkuitwaaromjeervanafwijkt.DeministervanBZKneemtdeverantwoordelijkheidvandecollega-ministersvoordeuitgavenvoorexterneinhuurnietover.WelisdeministervanBZKverantwoordelijkvoordewerkingvanhetinstrument.DeministervanBZKbepaalt–metdeambtgenootvanFinanciën–devoorschriftenenformatsvoordeverantwoordingenzaltoezienofdeministerieszichhoudenaanhetprincipevan«complyorexplain».OokzaldeministervanBZKjaarlijkseentotaaloverzichtopstellenvandeuitgavenenpercentagesexterneinhuuroverhetafgelopenjaar,waarbijzalwordenaangegevenofnormoverschrijdingenzijnverantwoord.DezezalkortnaVerantwoordingsdag(dederdewoensdaginmei)naaruwKamerwordengestuurd.HetisaanuwKameromindedesbetreffendevasteKamercom-missiesvasttestellenofudeverantwoordingafdoendevindt.InhuuriseenmanagementafwegingHetisprimairdetaakvanhetmanagementervoorzorgtedragendatdeprimaireenondersteunendetakenenprojectenvandeoverheids-organisatiewordenuitgevoerd.Binnendegegeven(politieke)kadersdienthetmanagementeenvisietehebbenvoordeinrichtingvandeorga-nisatie,dewijzewaaropinpersoneelsvoorzieningwordtvoorzienenhoeeenenanderzodoelmatigmogelijkwordtuitgevoerd.Deopdrachtaanhetambtelijkmanagementiszorgtedragendatdepoli-tieke(enmaatschappelijke)opdrachtbinnendegesteldekaderswordtgerealiseerd.Demanagerheeftvoorwatbetreftdevoorzieninginperso-neeldaarbijeenaantalmogelijkheden.Hij/zijkanervoorkiezenomdetakenteverrichtenmeteigen,ambtelijkpersoneelmeteenvasteaanstel-lingofmetambtelijkpersoneelmeteentijdelijkeaanstelling.Gekozenkanwordenvoorhetlatenverrichtenvantakendoorgemeenschappelijkevoorzieningenbinnende(rijks)overheidofvoorhetuitbestedenvantakenaaneenmarktpartij.Voorpiekbelastingenkandekeuswordengemaaktvooreenflexibeleschilvanexternpersoneel(veelaluitzendkrachten).Ookbijziekteenbijmoeilijkvervulbarevacatureszalhetmanagementdeafwegingmoetenmakenopwelkewijzemetdeontstaneleemtewordtomgegaan.Daarbijkanvoortijdelijketakeneenberoepwordengedaanopgezamenlijkedienstenbinnenderijksdienst,zoalsABD-InterimendeExpertisecentrabijdeWerkmaatschappij.Inhuurkentzijnbeperkingen,zoalsinwerktijd,kennisverliesenhetbudget.Juistdaaromisheteenmanagementafwegingomvasttestellenwathetmeesteffectiefisgegevende(politieke)opdracht:externeinhuurofandereoplossingen,zoalshetkomentoteenanderewerkverdelingofeenstrakkereprioriteitstelling.Opbasishiervanconcludeerthetkabinetdatexterneinhuurtenprincipaleeenmanagementafwegingis,maardatereengrensistenaanzienvandeeffectiviteitvanexterneinhuur.Inhetsturingsinstrumentzalhetkabinetdezegrensduiden.Indepraktijkblijkenechterdeuitgavenexterneinhuurtussendeministe-rieserguiteentelopen.Uiteraardligtereensterkerelatiemetdeverschil-lendetakenenaardvandewerkprocessenvanhetministerie.Ookdeonderhetministerieressorterende(baten-enlasten-)dienstenbeïn-TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.212 vloedendeuitgavensterk.Dezedienstenverrichtenvaakookopdrachtenvooranderedanheteigendepartementenhebbensomseenrijksbredetaak;voorbeidewordtookexterningehuurd(voorspecialistischetaken,voordeflexibeleschilenvoorpiekwerkzaamheden).Ookhetinnovatievekaraktervantakenkanleidentotmeerinhuur,gegevendespecifiekbeno-digdekennis.Tenslottekunneneenmaligegroteprojectenenonver-wachtegebeurtenissen(crisis)leidentotextrainhuur.Indeafgelopenjarenzijneralmaatregelengenomenteneindedesturingopdeexterneinhuurteverbeterenentransparantertemaken.HetgaathierbijomhetPlanvanaanpak«Meerfocusopexterneinhuur»vanministerDeGraaf(brief25oktober2004;TweedeKamer2004–2005,29362,nr.21)metdaarineenduidigedefinitiesvanexterneinhuur.Indejarendaarnazijndeadministratiesvandeministeriesinlijngebrachtmetdezedefinities.Sindsdienwordendeuitgaveninhuuropdeapparaats-artikelenverantwoordinachtcategorieën1.Metingangvanhetbegrotingsjaar2007isdeverantwoordingvoordeuitgavenexterneinhuuropgenomenindedepartementaleJaarverslagen(inclusiefDefensie),waarbijookdeuitgavenopprogramma-artikelen,bijprojectenenbijbaten-lastendienstenwordenverantwoord.Metdenulmetingover2007zijndeuitgavenvoorexterneinhuurnagenoegcompleetinbeeldgebracht.Deuitgavenin2007bedroegen€1,2miljard(brief3juni2008,TweedeKamer2007–2008,31201,nr.38).Indezebriefisaandachtbesteedaandemaatregelenmetbetrekkingtotbeheersingenmonitoringvandeexterneinhuur.Indebriefvan3november2008(TweedeKamer2008–2009,31701,nr.4)iseenuitgebreideanalysegegevenvandeexterneinhuurin2007.AfwegingentotinhuurDeAlgemeneRekenkamerheeftinhaarrapportbijhetFinancieelJaarver-slagvanhetRijk2008(TweedeKamer,2008–2009,31924,nr.2)eenaantalaanbevelingengedaantenaanziendebeheersingvandeuitgavenvoorexterneinhuur.UwKamerheeftdezeaanbevelingenovergenomendoorhetaannemenvandemotieSchinkelshoek(TweedeKamer,2008–2009,31924VII,nr.8).Demotieroeptelkministerieopeenprocedureteontwikkelendiemanagersdwingtaantetonendatergeenalternatievenzijnvoorinhuurenroeptministeriesoptewerkenmetbudgettenvoorexterneinhuur.Dezeafwegingskaderszijnbijdeministeriesaanwezigenwordengebruikt.Mogelijkkunnendeministerieselkaardaarinversterken.Bijdezeafwegingkanmogelijkookmeergebruikmakenvanrijksbredevoorzie-ningenenelkaarsmedewerkers.DeministervanBZKisvoornemenshiervooreenprojecttestartenenzaluinhetjaarverslagover2009overdevoortganginformeren.Opdezewijzegeefthetkabinetinvullingaanvoornoemdemotie.SturingsinstrumentBijdeformuleringvanhetsturingsinstrumenthanteerthetkabinetdevolgendeuitgangspunten:1.debeslissingomalofnietovertegaantotexterneinhuuris,binnendepolitiekekaders,eenmanagementbeslissing;2.voorkomendienttewordendatexterneinhuuronbegrensdkanplaats-vinden,daarvoordienteenmaatstaftewordengeformuleerd;3.ermoeteenrelatiewordengelegdtussendeomvangvanhetambte-lijkapparaatendeomvangvandeexterneinhuur;4.de(politieke)afwegingtenaanzienvannutennoodzaakvanexterneinhuurdientookdeteleverenprestatiesteomvatten;1Totenmet2006werdendeuitgavenexterneinhuuropdeapparaatbudgettenverantwoordinhetSociaalJaarverslagRijk,ditwasechterexclusiefhetministerievanDefensiedatniettotdeCAO-sectorRijkbehoort.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.213 5.hetinstrumentdientoogtehebbenvoordeheterogeniteitvanhetoverheidsapparaatende(politieke)contextwaarineenenandermoetwordengerealiseerd.ZoalsdeministervanBZKinuwKameraleerderheeftuitgesprokenwilhetkabinetkomentoteenverhoudingsgetal,waarineenrelatiewordtgelegdtussendeinzetvanheteigenambtelijkpersoneelenhetexterningehuurdepersoneel.Hetbetreftduseenkoppelingtussendeuitgavenvoorhetambtelijkepersoneelendeuitgavenvoorhetexterningehuurdepersoneel,waardooreendalingvandeomvangvanhetambtelijkeperso-neelzalleidentoteenlagereinzetvanexterneinhuur.Detotaalbeschik-barecapaciteitwordtimmersgevormddoordesomvanhetambtelijkepersoneelendeexterneinhuur.TechniekvanhetsturingsinstrumentTechnischziethetinstrumenteralsvolgtuit.Deuitgavenvoorhetambte-lijkepersoneelendeuitgavenvoorhetexterningehuurdepersoneeloverhetafgelopenjaarwordenbijelkaaropgeteld.Ditisgedefinieerdalshettotaalvandepersoneleuitgaven.Vervolgenswordthetaandeelvandeuitgavenexterneinhuuralspercentagevandetotaalpersoneleuitgavengenomen.Ditpercentageishetnormerendeelementuithetsturings-instrument.Hetvoordeelvanhetinstrumentisdatheteenuniformemaatisdietoepasbaarisvoorelkministerie.Hetisduidelijkdatdeuitkomstensterkvariërentussendeministeries.Deverantwoordelijkheidvoordeuitvoe-ringvanditinstrumentligtbijdevakministersdiehetpercentageopnemeninhunjaarverslag.Metingangvandeverantwoordingoverhetbegrotingsjaar2009zalditjaarlijksgeschieden.NormZoalseerderbeschrevenlopendetakenvandeministeriesuiteen,isdediversiteitinwerkprocessenerggrootenvarieertdaarmeedeomvangvandeexterneinhuur.Devraagisdaaromgerechtvaardigdoferweléénnormkankomen.Hetkabinetheeftgemeendtochtotééngetaltekomen,ditomhetgesprekoverexterneinhuurrichtingtegeven.Dezenormishetreferentiepuntwaarophetprincipe«complyorexplain»vantoepassingis.Hetformulerenvaneennormalsreferentiepuntdoetaltijdtekortaandediversiteitvanhetoverheidsapparaat.Hetalternatief–normenperminis-terieofnormenpertypewerk(beleid,uitvoering,stafenhandhaving)–zalleidentoteengroteadministratievelastenverplaatstdediscussieovereenalgemenenorm,naareendiscussieoverdespecifiekenormen.Daaromziethetkabinetafvanspecifiekenormenenheeftdaaromgekozenvooreenalgemenenorm.Hetkabinetstelthetaandeelvanexterneinhuurindetotalepersonelekostenop13%.Enerzijdszouhetpercentageinhuurniethogermoetenzijndanditpercentage,tenzijhetgemotiveerdkanworden.Anderzijdswordtopdezewijzevoorkomendatexternendeplaatsinnemenvanambtelijkpersoneel.Denormvan13%isgebaseerdopdecijfersuit2007.In2007maaktendeuitgavenvoorexterneinhuurruim13%uitvandetotalepersonelekosten.IndeberekeningvanditpercentageishetministerievanDefensiebuitenbeschouwinggelaten,aangeziendeuitgavenexterneinhuurbijprojectenvanDefensienietwarenopgenomenindenulmeting2007(over2008isdatwelhetgeval).TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.214 Doordenormvoorelkministerieop13%testellenwordtervoorgewaaktdatdeuitgaveninlaterejarengaanstijgen,zonderdatdaareenpolitiekoordeeloverwordtgegeven.Het«complyorexplain»mechanismekomttotuitingindejaarverslagenvandeministeries.Elkeministerrapporteertdaarindeuitgavenvoorambtelijkpersoneelendeuitgavenvoorexterneinhuurenwatdeverhou-dingistussendietwee.Indiendealgemenenormvan13%isoverschre-denlegtdebetreffendeministerinhetjaarverslagverantwoordingafwaardoorditisgekomen,zodatuwKamerdaarovereenoordeelkanvellen.HiermeewordtaandevastecommissiesvanuwKamerdemoge-lijkheidgebodenmetdevakministerstesprekenoverdeinzetvanexterneinhuurendeverklaringdaarvoorinrelatietotdepolitiekeopdrachtvandevakminister.Teneindeelkmisverstandtevoorkomen:hetkabinetwilhiernietdeindrukwekkendatministeriesdiemeerdan13%uitgevenaanexterneinhuur«fout»bezigzoudenzijn.Welrustophendeplichtdezeuitgavenextragoedtemotiveren.Eenaantalministeriesheeft–opbasisvanvoorlopigecijfers–in2008meeraanexterneinhuuruitgegevendandegesteldenormvan13%.Debetrokkenministerszullen–naoverlegmetdeministervanBZK–ineenbriefaandeTweedeKameruitleggevenoverdehoogtevanhunpercen-tage.Voorministeriesdiemomenteelbovendenormvan13%uitkomen,zalgedurendeeenperiodevandriejaar(tot2011)eenafwijkende«complyorexplain»normwordengehanteerd.Voordezeministeriesgeldthetgerealiseerdepercentage2008alsnormendiewordtin3jaarafgebouwdtot13%in2011.ConsequentiesvandenormDoortekiezenvoordenormvan13%wordthetmaximumbedragvandenulmetinguit2007perdepartementlosgelaten.Ditmaximumbedragiseenrelatiefwillekeurigenorm.Sommigedepartementenhaddeneenma-ligegroteprojectenindatjaar,anderejuistniet.Daarbijleidtdezenormtotproblemenbijverschuivingenvantakentussendepartementenmetonnodigeadministratievelasten(moethetbudgetexterneinhuurdanookgemuteerdworden?)enhoemoetwordenomgegaanmeteenmaligeinhuur?Dekrachtvanhetsturingsinstrumentisdatheteenrelatielegttussendeomvangvanhetambtelijkapparaatendeomvangvandeexterneinhuur,waardoorgeenongewensteverschuivingenkunnenplaatsvinden:minderambtenarenrealiserendoormeerexterneinhuur.Hetkabinetconstateertdatdeministeries–ookdieministeriesdiemeerdan13%uitgeven–ooknualbewustomgaanmetexterneinhuurensturenviaeengoedetaakuitvoeringenpersoneelsvoorziening.Hetkabinetgaatervanuitdatditzoblijft.HetisaandevastecommissiesvanuwKamerom–bijeen(forse)stijgingvanhetpercentageinhuur–detoelichtingtebeoordelendiedebetrokkenministerdaarvoorgeeft.Bijeenvoorzienbarestijgingvandeuitgavenvoorexterneinhuur,bijvoor-beeldbijgroteprojecten,kandevakministerzijnafwegingenvoorafaandeTweedeKamervoorleggen.Hetinstrumentvoorzietookindeconse-quentiesvanextraexterneinhuurvanwegepolitiekewensenvanuwKamer.Hetzelfdegeldtvoorextrauitgaveninverbandmeteencrisis.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.215 Hetkabinetgaatervanuitdatmetbehulpvandemaatregelendieinhetverledenzijngetroffenenhetnieuwesturingsinstrumentopeenactievewijzedoordedepartementenwordtgestuurdopexterneinhuur.DeministervanBinnenlandseZakenenKoninkrijksrelatiesG.terHorstTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,31701,nr.216