Reactie op de motie van het lid Vijlbrief over effectievere vormgeving van de startersvrijstelling (Kamerstuk 32140-273) en motie van de leden Postma en Welzijn over bij wetgeving toetsen of een fiscale beslissing de woondoelen in de weg zit (Kamerstuk 36637-6)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 847Integrale visie op de woningmarkt32 140Herziening BelastingstelselNr. 1404 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 12 maart 2026Met deze brief reageer ik, mede namens de Minister van Volkshuisvestingen Ruimtelijke Ordening, op twee door uw Kamer aangenomen moties.Allereerst wordt ingegaan op de motie van de leden Postma en Welzijn.Deze motie verzoekt het kabinet om – in lijn met kabinetsbeleid – bij devoorbereiding van nieuwe fiscale wetgeving, regelingen en beleid ookaandacht te besteden aan de effecten hiervan op de woningmarkt.1Ten tweede volgt een reactie op de motie van het lid Vijlbrief.2 In dezemotie wordt het kabinet verzocht te onderzoeken hoe de startersvrij-stelling in de overdrachtsbelasting, in het bijzonder de leeftijdsgrens,effectiever kan worden vormgegeven. Ten uitvoering hiervan is onder-zocht in hoeverre aanpassing van de huidige leeftijdsgrens van 35 jaar kanbijdragen aan de doeltreffendheid van de maatregel. Daarbij is gebruikge-maakt van de inzichten uit het verkennend onderzoek3 voorafgaand aande Wet differentiatie van de overdrachtsbelasting en de recent gepubli-ceerde evaluatie4. Op basis van deze onderzoeken is niet gebleken dat eenbeter alternatief voor de bestaande leeftijdsgrens voorhanden is. Eennadere toelichting hierop volgt in het tweede deel van deze brief.Deel 1: Woningmarkteffecten van fiscaal beleidHet kabinet ziet de motie van de leden Postma en Welzijn als eenbevestiging van het reeds bestaande beleid. Het kabinet hecht er grootbelang aan dat bij de ontwikkeling van fiscaal beleid steeds aandachtwordt besteed aan mogelijke neveneffecten en bredere maatschappelijke1Kamerstukken II 2025/26, 36 637, nr. 6.2Kamerstukken II 2024/25, 32 140, nr. 273.3Dialogic innovatie & interactie, Verkenning differentiatie overdrachtsbelasting starters enbeleggers, november 2019.4SEO Economische Onderzoek, Koppen zonder heffen – evaluatie differentiatie overdrachtsbe-lasting woningmarkt, augustus 2024. kst-32847-1404ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 847, nr. 14041 gevolgen van dergelijk beleid, waaronder uitdrukkelijk ook de gevolgenvoor de woningmarkt.Het is zinvol om onderscheid te maken tussen generiek fiscaal beleid metmogelijke gevolgen voor de woningmarkt en specifiek woningmarktbeleidbinnen de fiscaliteit. In het geval van fiscale regelingen die primair zijngericht op de woningmarkt, zoals de startersvrijstelling in de overdrachts-belasting (waarop het tweede deel van deze brief nader wordt ingegaan),de fiscale eigenwoningregeling en – tot enkele jaren geleden – deschenkingsvrijstelling eigen woning, staan de beoogde effecten op dewoningmarkt centraal.Ook bij generiek fiscaal beleid wordt aandacht besteed aan relevantegevolgen voor de woningmarkt. Dat krijgt reeds gestalte in de beleids-voorbereidende fase. Zo worden in het kader van – bijvoorbeeld – hetgebruik van het Beleidskompas de beleidsopties integraal afgewogen,waarbij steeds expliciet wordt gekeken naar doeltreffendheid, doelma-tigheid en mogelijke effecten op relevante beleidsterreinen, zoals dewoningmarkt. De uitkomsten van deze afwegingen worden, mede opgrond van de Comptabiliteitswet, inzichtelijk gemaakt richting deStaten-Generaal via onder meer de toelichtingen bij de wetsvoorstellen.Op die wijze kunnen dergelijke effecten worden betrokken bij de parle-mentaire behandeling.Deze werkwijze sluit aan bij de strekking van motie van de leden Postmaen Welzijn, in die zin dat bij de voorbereiding van beleid structureelaandacht wordt besteed aan mogelijke effecten op andere beleids-terreinen, zoals de woningmarkt. Op deze manier wordt gewaarborgd datonder meer woningmarkteffecten, voor zover zij uit de beleidsuitwerkingnaar voren komen, onderdeel zijn van het besluitvormingsproces en deparlementaire behandeling.Er zijn meerdere voorbeelden van generiek fiscaal beleid waarbij aandachtis besteed aan de mogelijke gevolgen voor de woningmarkt. In hetBelastingplan 2025 waren bijvoorbeeld twee voorstellen opgenomen dienaar verwachting effecten konden hebben op de woningmarkt, namelijkde verhoging van het percentage voor generieke renteaftrekbeperking eneen antifragmentatiemaatregel voor deze renteaftrekbeperking. Voorbeide maatregelen is in de memorie van toelichting het budgettairebelang voor woningbouwcorporaties afzonderlijk vermeld. Bij deparlementaire behandeling hebben de mogelijke gevolgen voor dewoningmarkt er mede toe geleid dat de antifragmentatiemaatregel niet isaangenomen.5, 6 Een ander voorbeeld betreft de aandacht voor de positievan particuliere verhuurders van woningen in het kader van de lopendeparlementaire behandeling van het wetsvoorstel Wet werkelijk rendementbox 3.7Deel 2: Startersvrijstelling in de overdrachtsbelastingAchtergrondDe startersvrijstelling is per 1 januari 2021 ingevoerd als onderdeel van deWet differentiatie overdrachtsbelasting. Het doel daarvan was om depositie van koopstarters op de woningmarkt te versterken ten opzichtevan beleggers. Omdat het ging om het verbeteren van de relatieve positie,dient de vrijstelling te worden beschouwd in samenhang met de5Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 3.6Kamerstukken II 2024/25, 36 602, nr. 130.7Kamerstukken II 2024/25, 36 748.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 847, nr. 14042 maatregelen die erop gericht zijn beleggers relatief zwaarder te belastenof op andere wijze strenger te reguleren. Voorbeelden van laatstge-noemde zijn de Wet maximering huurprijs, die op 1 mei 2021 in werking isgetreden en de opkoopbescherming, ingevoerd per 1 januari 2022. Metingang van 1 juli 2024 is hieraan de Wet betaalbare huur toegevoegd.De verbetering van de relatieve positie van starters in de overdrachtsbe-lasting is gerealiseerd door een combinatie van maatregelen. Enerzijdseen verhoging van de belastingdruk bij verkrijging van een woning meteen ander gebruiksdoel dan als hoofdverblijf, en anderzijds de introductievan de startersvrijstelling. Deze vrijstelling geldt voor natuurlijke personendie bij de verkrijging voldoen aan vier cumulatieve voorwaarden: (1) eenleeftijd tussen 18 en 35 jaar, (2) het zelf als hoofdverblijf gaan gebruikenvan de woning, (3) de woning overschrijdt de woningwaardegrens niet en(4) niet eerder gebruik hebben gemaakt van de vrijstelling.Inzichten uit de evaluatieIn augustus 2024 heeft onderzoeksbureau SEO Economisch Onderzoek, inopdracht van het Ministerie van Financiën en het Ministerie van Volkshuis-vesting en Ruimtelijke Ordening, de Wet differentiatie overdrachtsbe-lasting geëvalueerd. Hieruit blijkt dat de differentiatie in de overdrachtsbe-lasting als geheel (de vrijstelling enerzijds in combinatie met de verhogingvoor niet eigenaar-bewoners anderzijds) heeft bijgedragen aan een relatiefsterkere positie van starters op de woningmarkt, vooral in wijken waarsprake was van concurrentie tussen beleggers en starters. Deze wet isderhalve doeltreffend bevonden.In de econometrische analyse kon het afzonderlijke effect van destartersvrijstelling echter niet worden geïsoleerd. Omdat de startersvrij-stelling onderdeel is van de differentiatie, die als geheel doeltreffend isbevonden, wordt deze beschouwd als deels doeltreffend.SEO geeft in het rapport aan dat over de doeltreffendheid en doelma-tigheid van de leeftijdsgrens geen uitspraken kunnen worden gedaanaangezien hiernaar geen onderzoek is verricht. Wel wordt vermeld datover deze grens is geprocedeerd en dat de rechtbank heeft vastgesteld datgeen sprake is van leeftijdsdiscriminatie.Dezelfde evaluatie vermeld dat de woningwaardegrens deels doeltreffendis. Een deel van de starters kan hierdoor vanwege de prijs namelijk geenaanspraak maken op de startersvrijstelling. De woningwaardegrens isdoelmatig voor het definiëren van starters. Het beperkt de budgettairekosten van de vrijstelling omdat deze niet voor duurdere woningen vantoepassing is.8Tot slot wijs ik erop dat volgens Kadastergegevens de gemiddelde leeftijdvan koopstarters sinds 2014/2015 stabiel is gebleven rond de 30 à 31 jaar.Ook blijft, hoewel het niet voor iedereen makkelijk is om voor de leeftijdvan 35 jaar een huis te kopen, het aandeel starters op de woningmarkttoenemen.98SEO Economische Onderzoek, Koppen zonder heffen – evaluatie differentiatie overdrachtsbe-lasting woningmarkt, augustus 2024, pagina 51 en 52.9Steeds meer starters kopen samen woning - Kadaster.nl zakelijkTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 847, nr. 14043 Overwegingen omtrent een effectievere vormgeving en deleeftijdsgrensIn de motie wordt geconstateerd dat het niet voor iedereen gemakkelijk isom voor het bereiken van de leeftijdsgrens van 35 jaar een (eerste)woning te kopen. Tevens wordt in de motie geconstateerd dat het devraag is in hoeverre de huidige vrijstelling starters daadwerkelijk helpt.Om die reden wordt verzocht te onderzoeken hoe de regeling effectieverkan worden vormgegeven, met in ieder geval aandacht voor deleeftijdsgrens.Uit de onderzoeken van Dialogic in 2019 en 2020 voorafgaand aan de Wetdifferentiatie overdrachtsbelasting is gebleken dat de differentiatie voorstarters en beleggers moeilijk realiseerbaar is.10 Een vrijstelling dierechtstreeks is gekoppeld aan het eerste woningbezit van een persoonbleek geen begaanbare route, aangezien de Belastingdienst dit nietbetrouwbaar kan vaststellen. Reden hiervoor is dat het Kadaster niet metzekerheid uit de systemen kan halen wat het woningbezit van een persoonis of in het verleden is geweest. Vervolgens zijn verschillende alterna-tieven overwogen, maar deze bleken eveneens onuitvoerbaar of ondoel-treffend.11 Dat leidde destijds tot de conclusie dat de cumulatievevoorwaarden van de vrijstelling, waaronder de leeftijdsgrens, de enigeuitvoerbare afbakening vormen van de doelgroep koopstarters. Deleeftijdsgrens van 35 jaar werd daarbij gekozen op basis van onderzoekvan het Kadaster, waaruit bleek dat het merendeel van de starters zichbevonden in de leeftijdscategorie tussen de 25 en 35 jaar.12 Dezeconclusies gelden onverminderd. Zoals hierboven is aangegeven heeft deevaluatie van de differentiatie aangetoond dat de startersvrijstellingbijdraagt aan de relatieve verbetering van de positie van starters. Alsgevolg van de geformuleerde cumulatieve voorwaarden kunnen ookdoorstromers de startersvrijstelling eenmalig toepassen als ze aan decumulatieve voorwaarden voldoen. Dat neemt niet weg dat het toepas-singsbereik van de startersvrijstelling kan worden vergroot door decriteria te versoepelen. Dit kan op twee manieren: door een verhoging ofafschaffing van de leeftijdsgrens, en/of door een verhoging of afschaffingde woningwaardegrens.Op basis van cijfers over 2023 en 2024 heeft naar schatting 65% van dekoopstarters een beroep kunnen doen op de vrijstelling. Het resterendedeel van de koopstarters voldeed niet aan de leeftijds- (circa 60%) en ofwoningwaardegrens (circa 40%). Tegelijkertijd is de startersvrijstellingnaar schatting in 15% van de gevallen toegepast door doorstromers.Aanpassing van de leeftijdsgrensAls de leeftijdsgrens wordt geschrapt, kan naar verwachting 80% van dekoopstarters een beroep doen op de vrijstelling t.o.v. 65% in de huidigesituatie. Dat betekent een toename van 15%-punt.Een verhoging of afschaffing van de leeftijdsgrens leidt er echter ook toedat meer doorstromers de vrijstelling kunnen toepassen. Hierdoor wordtde maatregel minder doelmatig. Naar schatting zal het aandeel toepas-singen door doorstromers stijgen tot 35% als de leeftijdsgrens wordtafgeschaft, t.o.v. 15% in de huidige situatie. Dat betekent een 20%-punt10Dialogic innovatie & interactie, Verkenning differentiatie overdrachtsbelasting starters enbeleggers, november 2019.11Kamerstukken II 2020/21, 35 576, nr. 3.12Onderzoek Kadaster, «Moeilijke tijden voor koopstarters op de woningmarkt», mei 2020.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 847, nr. 14044 toename van het aantal toepassingen van de vrijstelling door een groep(doorstromers) waarvoor deze niet bedoeld is.Het budgettaire effect van het volledig afschaffen van de leeftijdsgrenswordt geschat op circa 420 miljoen euro per jaar. Een aanzienlijk deel vandeze derving komt terecht bij doorstromers waardoor de doelmatigheidvan de regeling afneemt.Aanpassing van de woningwaardegrensAls de woningwaardegrens wordt geschrapt, kan naar verwachtingongeveer 75% van de koopstarters een beroep doen op de vrijstelling(t.o.v. 65% in de huidige situatie). De resterende 25% van de starters zal indat geval niet voldoen aan de leeftijdsgrens.Een verhoging of afschaffing van de woningwaardegrens leidt er ook toedat meer doorstromers de vrijstelling kunnen toepassen. Hierdoor wordtde maatregel minder doelmatig. Naar schatting zal het aandeel toepas-singen door doorstromers stijgen tot 20% als de woningwaardegrenswordt afgeschaft (t.o.v. 15% in de huidige situatie). Ook een verhoging ofafschaffing van de woningwaardegrens leidt tot een groter budgettairbeslag. Het budgettaire effect van het volledig afschaffen van de woning-waardegrens is geraamd op circa 380 miljoen euro per jaar. Het grootstedeel van deze derving komt terecht bij doorstromers, niet bij starters,waardoor de doelmatigheid van de regeling sterk afneemt. Het verlies aandoelmatigheid is bovendien groter bij het schrappen van de woningwaar-degrens dan bij het schrappen van de leeftijdsgrens.Aanpassen woningwaardegrens in combinatie met leeftijdsgrensDe voorgaande alinea’s laten zien dat het aanpassen (afschaffen) van dewoningwaardegrens en de leeftijdsgrens de vrijstelling weliswaardoeltreffender maken, maar dat dit leidt tot een verlies aan doelmatigheidomdat de budgettaire kosten toenemen. Een budgetneutrale aanpassingis ook mogelijk door de woningwaarde- en de leeftijdsgrens gelijktijdigaan te passen. Als tegen dezelfde budgettaire kosten meer startersworden geholpen, zou dat de regeling doeltreffender én doelmatigermaken. Daartoe is geanalyseerd wat er gebeurt als de leeftijdsgrens wordtverhoogd in combinatie met een verlaging van de woningwaardegrens envice versa.Indien de leeftijdsgrens bijvoorbeeld wordt verhoogd naar 40 jaar, en dewoningwaardegrens gelijktijdig wordt verlaagd naar € 480.000 veranderthet aandeel starters dat een beroep kan doen op de vrijstelling niet (nogsteeds 65%). De doeltreffendheid verbetert niet terwijl de doelmatigheidafneemt doordat meer doorstromers de vrijstelling toe kunnen passen. Eris geen budgetneutrale uitkomst gevonden die de doeltreffendheid van devrijstelling significant verbetert.Ook een verhoging van de woningwaardegrens, bijvoorbeeld naar€ 600.000, in combinatie met een verlaging van de leeftijdsgrens naar32 jaar leidt niet tot een verbetering van de doeltreffendheid. Het aandeelstarters dat een beroep kan doen op de vrijstelling daalt in deze situatiezelfs.ConclusieDe doeltreffendheid van de startersvrijstelling kan slechts wordenvergroot ten koste van een flinke afname van de doelmatigheid van deregeling. Dat leidt bovendien tot een dekkingsopgave. Gelet hierop, en opTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 847, nr. 14045 het feit dat de differentiatie in de overdrachtsbelasting startersaantoonbaar heeft ondersteund en de gemiddelde leeftijd vankoopstarters stabiel is gebleven, zie ik op dit moment geen aanleiding omde vormgeving van deze regeling aan te passen.De afgelopen jaren is ingezet op het verbeteren van de toegankelijkheidvan de woningmarkt voor starters. In dit kader zijn de afgelopen jarendiverse aanvullende maatregelen getroffen. Zo is bijvoorbeeld sinds 2025het Nationaal Fonds Betaalbare Koopwoningen (NFBK) actief. Dit fondsvan 100 mln. ondersteunt starters met een middeninkomen bij deaankoop van hun eerste (nieuwbouw)woning. Daarnaast is de borgtocht-provisie voor de Nationale Hypotheekgarantie (NHG) verlaagd van 0,6%naar 0,4% van het hypotheekbedrag. Hierdoor kunnen meer starters enmiddeninkomens profiteren van de voordelen van NHG, zoals eenveiligere financiële positie en een lagere rente.Ook is afgelopen periode ingezet op het vergroten van het totale(betaalbare) woningaanbod voor zowel starters als doorstromers. Ditwordt onder andere gedaan door het oppakken van de regie op volkshuis-vesting via (herijkte) woondeals, het ondersteunen van projecten metextra financiering, zoals de woningbouw- & de realisatiestimulans, en hetontwikkelen van grootschalige woningbouwlocaties.13De Staatssecretaris van Financiën,E. Eerenberg13Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Voortgangsrapportage ProgrammaWoningbouw.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 847, nr. 14046