Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk en Reactie van de initiatiefnemers

Brontekst

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 381Voorstel van wet van de leden Boswijk enMutluer tot wijziging van het Wetboek vanStrafrecht en het Wetboek van Strafrecht BES inverband met het strafbaar stellen van hetopenbaar maken van beeldmateriaal vanslachtoffersNr. 5 ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VANSTATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS BOSWIJK ENMUTLUER Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 4 oktober 2023, No. W16.23.00148/II en de reactie vande initiatiefnemers d.d. 11 maart 2025, aangeboden aan de Voorzitter vande Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Afdelingadvisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van23 juni 2023 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van deRaad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wetvan de leden Kuik en Mutluer tot wijziging van het Wetboek van Strafrechten het Wetboek van Strafrecht BES in verband met het strafbaar stellenvan het openbaar maken van beeldmateriaal van slachtoffers, metmemorie van toelichting.Het initiatiefwetsvoorstel beoogt het openbaar maken van afbeeldingenvan mensen die dringend hulp behoeven strafbaar te stellen. De voorge-stelde strafbaarstelling vormt daarmee een beperking van de vrijheid vanmeningsuiting ten behoeve van de bescherming van de persoonlijkelevenssfeer van anderen. Deze rechten worden beschermd door deGrondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de toelichtingmeer in te gaan op deze grondrechten en daarbij aandacht te bestedenaan de proportionaliteit en subsidiariteit van de voorgestelde strafbaar-stelling. Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de wens van de initiatief-nemers om slachtoffers en hun naasten te beschermen, blijkt uit detoelichting nog onvoldoende waarom hiervoor de inzet van het strafrechtaangewezen is en of de strafbaarstelling effectief en uitvoerbaar is. Van depolitie, het Openbaar Ministerie en de Raad voor de Rechtspraak is geenconsultatieadvies beschikbaar. Ook is geen onderzoek gedaan naar hetmaatschappelijk draagvlak en de alternatieven voor de voorgesteldestrafbaarstelling. Daarom adviseert zij deze instanties alsnog te consul-teren en een uitvoeringstoets te doen. Daarnaast geeft zij in overweging kst-36381-5ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 51 meer onderzoek te doen naar de maatschappelijke opvattingen over hetmaken en delen van beelden van slachtoffers en de mogelijkheden om ditgedrag tegen te gaan.De Afdeling heeft daarnaast nog een aantal opmerkingen over deverhouding van de voorgestelde strafbaarstelling tot bestaande strafbaar-stellingen, als ook verschillende vragen over de bestanddelen van dedelictsomschrijving, die onder meer relevant zijn voor de reikwijdte vande strafbepaling. Verder adviseert de Afdeling in de toelichting dragend temotiveren waarom de voorgestelde strafbaarstelling wordt gekwalificeerdals misdrijf en, indien dit niet mogelijk is, de strafbaarstelling te kwalifi-ceren als overtreding. Als de strafbaarstelling een misdrijf blijft, adviseertde Afdeling om daaraan een klachtvereiste te verbinden.In verband met deze opmerkingen dient het wetsvoorstel nader te wordenoverwogen.1. Aanleiding en inhoud van het voorstel De aanleiding voor het wetsvoorstel is volgens de toelichting gelegen insituaties waarbij omstanders foto’s of video’s maken van slachtoffers vaneen ongeval in plaats van hulp te verlenen. Soms zijn zij de professionelehulpverlening zelfs tot last. Met het maken van de beelden wordt een(ernstige) inbreuk gemaakt op de privacy van het slachtoffer. Eenslachtoffer dat dringend hulp behoeft, kan geen weerwoord geven aan depersoon die filmt.1 De privacy van het slachtoffer wordt verdergeschonden als deze beelden openbaar gemaakt en verspreid worden. Ditis volgens de initiatiefnemers een «inbreuk op de menselijkewaardigheid».2 Ook is het mogelijk dat naasten van het slachtoffer debeelden zien voordat zij over de situatie geïnformeerd zijn. Het behoeftvolgens de initiatiefnemers nauwelijks uitleg hoe erg dat is. Verder wijzende initiatiefnemers erop dat het publiek, waaronder kinderen, ongewenstworden blootgesteld aan nare beelden.3In de toelichting worden twee specifieke situaties genoemd die aanleidingzijn geweest voor dit wetsvoorstel. Ten eerste verschillende groepsmis-handelingen die werden gefilmd en gedeeld op sociale media. Dergelijkevideo’s zijn vernederend en bedreigend voor het slachtoffer, terwijl deinitiatiefnemers aangeven dat zij bovendien statusverhogend kunnenwerken voor de dader. De tweede situatie betreft de aanslag op misdaad-journalist Peter R. de Vries. Beelden daarvan verspreidden zich snel overhet internet.4De problemen die de initiatiefnemers aan de kaak stellen, gaan over eendrietal gedragingen: 1) het maken, 2) het openbaar maken en 3) hetverspreiden van afbeeldingen. Het wetsvoorstel gaat echter uitsluitendover de tweede gedraging; het openbaar maken van de afbeeldingen.Hoewel de initiatiefnemers hebben overwogen om ook het maken vanafbeeldingen strafbaar te stellen, hebben zij hiervan afgezien omdat dezebeelden nuttig kunnen zijn voor de opsporing. Een strafbaarstelling vanhet maken van afbeeldingen zou het ongewenste effect kunnen hebbendat helemaal geen beelden meer gemaakt worden.5 In de toelichting1Memorie van toelichting, Algemeen deel, onder andere paragraaf 1 (Inleiding), paragraaf 2.5.4(Iemand die dringend hulp nodig heeft) en paragraaf 3 (Verhouding tot hoger recht).2Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.1 (Aanleiding).3Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 1 (Inleiding) en paragraaf 2.1 (Aanleiding).4Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.1 (Aanleiding).5Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.3 (Overwogen alternatieven).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 52 wordt niet ingegaan op de keuze om het verspreiden van beelden nietstrafbaar te stellen.De initiatiefnemers stellen een strafbaarstelling voor van het opzettelijkopenbaar maken van afbeeldingen van personen die dringend hulp nodighebben of die ten gevolge van die situatie zijn overleden. Het plegen vandit misdrijf kan worden bestraft met een gevangenisstraf van maximaaléén jaar of een geldboete uit de derde categorie (thans maximaal € 9.000).Wanneer iemand te goeder trouw aanneemt dat het algemeen belang hetopenbaar maken van de beelden vereiste, is hij of zij niet strafbaar. Dezeschulduitsluitingsgrond is bedoeld voor bijvoorbeeld journalisten,klokkenluiders of anderen die willen helpen bij de opsporing.2. De toetsing aan grondrechten a. Inleiding De voorgestelde strafbaarstelling van het openbaar maken van beeldma-teriaal van slachtoffers raakt aan verschillende grondrechten. Enerzijdsbeperkt het voorstel de vrijheid van meningsuiting van degenen diebeeldmateriaal openbaar maken door dit onder bepaalde voorwaardenstrafbaar te stellen. Anderzijds beoogt het voorstel met die strafbaar-stelling de persoonlijke levenssfeer van het slachtoffer te beschermen. Devrijheid van meningsuiting wordt beschermd in artikel 7 van de Grondweten artikel 10 EVRM. Het recht op bescherming van de persoonlijkelevenssfeer van het slachtoffer is opgenomen in artikel 10 van deGrondwet en artikel 8 EVRM. Het voorstel beoogt, zo begrijpt de Afdelingde toelichting, een balans te vinden tussen deze grondrechten.Mede vanuit deze grondrechtelijke gezichtspunten gaat de Afdeling in hetvervolg van dit advies specifieker in op de noodzaak van de inzet van hetstrafrecht en over de met de proportionaliteit van de inbreuk samenhan-gende reikwijdte van de voorgestelde strafbepaling (zie hierna punt 3en 4). Daaraan voorafgaand maakt de Afdeling enkele opmerkingen overalgemene grondrechtelijke aspecten waar de toelichting onvoldoende opingaat. Daarbij gaat het om de betekenis van artikel 7 van de Grondwet(onder b) en artikel 10 EVRM (onder c).b. Artikel 7 van de Grondwet In de toelichting komt een toetsing aan de vrijheid van meningsuitingzoals neergelegd in artikel 7 van de Grondwet nog onvoldoende aan bod.Artikel 7, derde lid, van de Grondwet verbiedt voorafgaand verlof(censuur) wegens de inhoud van de uiting.6 Het wetsvoorstel introduceerteen bevoegdheid voor de strafrechter om achteraf, dus na het openbaarmaken van de beelden, een sanctie op te leggen. Van voorafgaand verlofin de zin van artikel 7, derde lid, is in dit geval geen sprake.Niettemin de Afdeling dat in de toelichting ook aandacht dient te wordenbesteed aan artikel 7, derde lid, van de Grondwet. De grondslag omrepressieve beperkingen van de vrijheid van meningsuiting op te leggenis gelegen in de clausule «behoudens ieders verantwoordelijkheid voor de6Zie HR 7 november 1892, W 6259; Kamerstukken II 1975/76, 24 872, nr. 3, p. 18 en KamerstukkenII 1976/77, 13 872, nr. 7, p. 26. Zie ook B.P. Vermeulen, «Commentaar op artikel 7 van deGrondwet», in: E.M.H. Hirsch Ballin en G. Leenknegt (red.), Artikelsgewijs commentaar op deGrondwet, webeditie 2019 (www.nederlandrechtsstaat.nl), A. Nieuwenhuis, «Achtergrond enhuidige betekenis van het verbod van voorafgaand verlof», NTM|NJCM-Bull. jrg. 36, nr. 1 (2011)en G.A.I. Schuijt, «Het censuurverbod in de Nederlandse Grondwet en de rechtspraak», in:A. Berenboom e.a., Censures/Censuur, Brussel 2003.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 53 wet» in het derde lid van artikel 7 van de Grondwet. Deze grondslag houdtechter niet alleen in dat beperkingen moeten worden vastgelegd in eenwet in formele zin die voldoende duidelijkheid en afbakening biedt (ziepunt 4).Het betekent ook dat de beperkingen moeten voldoen aan de eisen vanproportionaliteit en subsidiariteit en dat de uitingsvrijheid in de kern nietwordt aangetast. Mede gelet op de specifieke betekenis van artikel 7Grondwet en de omstandigheid dat dat artikel op een aantal puntenaanvullende bescherming biedt ten opzichte van artikel 10 EVRM, dient detoelichting in het kader van de grondrechtelijke toetsing ook artikel 7 vande Grondwet te betrekken.De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de toelichting aan tevullen.c. Artikel 10 EVRM In de toelichting wordt ingegaan op de toetsing aan de grondrechten inhet EVRM. Zo wordt gesteld dat het EHRM lidstaten een positieveverplichting oplegt om burgers te beschermen tegen inbreuken op hunprivéleven door andere burgers.7 Deze positieve verplichting van de staathoudt volgens de Afdeling echter niet in dat de bescherming van hetslachtoffer door middel van een strafbaarstelling moet worden vormge-geven. Bij de invulling van deze positieve verplichting moet in dit gevaleen belangenafweging plaatsvinden tussen de belangen die gediendworden door de vrijheid van meningsuiting enerzijds en de beschermingvan het privéleven anderzijds. Bij deze afweging hebben staten in beginseleen ruime beoordelingsmarge.8Het EHRM heeft mede met het oog daarop overwogen dat staten aan depositieve verplichting op grond van artikel 8 EVRM ook op andere,niet-strafrechtelijke wijzen, invulling kunnen geven.9 Aangezien bijinmenging in de vrijheid van meningsuiting voldaan moet worden aan devereisten van proportionaliteit en subsidiariteit, is het van belang dat denoodzaak van de inzet van het strafrecht voldoende gemotiveerd wordt(zie onder punt 3) en de reikwijdte van de voorgestelde strafbepalingadequaat wordt vormgegeven (zie onder punt 4). Dat is in de toelichtingop dit moment nog niet in voldoende mate het geval.Hoewel het EHRM zich niet heeft uitsproken over een strafbaarstellingzoals thans wordt voorgesteld, biedt de jurisprudentie wel aanknopings-punten voor het toetsen van de proportionaliteit en subsidiariteit van devoorgestelde strafbaarstelling. Bijdragen aan het publieke debat over hetalgemeen belang behoeven volgens het EHRM in het kader van artikel 10EVRM een hoog niveau van bescherming. Publicaties die alleen maargericht zijn op sensatie of het bevredigen van de nieuwsgierigheid zijnvolgens het EHRM geen bijdragen aan het publieke debat.10 In dergelijkegevallen kan de bescherming van de rechten en privacy van anderen7Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 3 (Verhouding tot hoger recht).8EHRM 19 juni 2012, Kurier zeitungsverlag und druckerei Gmbh t. Oostenrijk (No. 2), nr. 1593/06,par. 51.9EHRM 12 november 2013 (GK), Söderman t. Zweden, nr. 5786/08,ECLI:CE:ECHR:2013:1112JUD000578608, EHRC 2014/36 m.nt. Lindenberg, par. 108. EHRM14 juni 2007, Hachette Filipacchi Associés t. Frankrijk, nr. 71111/01,ECLI:CE:ECHR:2007:0614JUD007111101, par. 61–62.10EHRM 19 juni 2012, Kurier zeitungsverlag und druckerei Gmbh t. Oostenrijk (No. 2),nr. 1593/06, ECLI:CE:ECHR:2012:0619JUD000159306, par. 50. Krone Verlag GmbH t. Oostenrijk,19 juni 2012, nr. 27306/07, ECLI:CE:ECHR:2012:0619JUD002730607, EHRC 2012/204, par. 53 en56.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 54 zwaarder wegen dan de vrijheid van meningsuiting. Dit geldt ook voor desituatie waarin bij de publicaties over een schokkende gebeurtenis geenrekening is gehouden met de gevoelens van naasten van een slacht-offer.11Gelet op deze jurisprudentie is er naar het oordeel van de Afdeling geenreden om aan te nemen dat de voorgestelde strafbaarstelling op zichzelfin strijd zal zijn met de vrijheid van meningsuiting zoals deze in artikel 10EVRM en artikel 7 van de Grondwet wordt beschermd. Daarbij kent zij inhet bijzonder belang toe aan de strafuitsluitingsgrond die voor ondermeer voor journalisten en klokkenluiders zal gelden die te goeder trouw inhet algemeen belang handelen.12 Niettemin zal in de toelichting beter totuitdrukking moeten worden waarom de voorgestelde strafbaarstellingvoldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De Afdelingadviseert daarbij expliciet te verwijzen naar de relevante jurisprudentievan het EHRM en de daarin naar voren komende gezichtspunten. Dieexpliciete verwijzing ontbreekt op dit moment in de toelichting.De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande (ook in relatie tot dehierna in dit advies nog volgende opmerkingen) in de toelichting meer inte gaan op de relevante grondrechten.Initiatiefnemers zijn verheugd te constateren dat de Afdeling begrip heeftvoor de wens van initiatiefnemers om slachtoffers en hun naasten tebeschermen. De Afdeling heeft aangegeven dat uit de memorie vantoelichting onvoldoende blijkt waarom de inzet van het strafrecht hiertoeaangewezen is, en daarnaast ontbreken een aantal consultatieadviezen.Initiatiefnemers hebben in de memorie van toelichting nader onderbouwdwaarom de inzet van het strafrecht gerechtvaardigd is en de toelichtingaangevuld met een aantal schrijnende voorbeelden van situaties waarinomstanders besloten een ongeluk te filmen in plaats van het slachtoffer tehelpen of hulpdiensten in te schakelen. Initiatiefnemers zijn aldus verderingegaan op de subsidiariteit en proportionaliteit van het wetsvoorstel.Daarnaast hebben initiatiefnemers adviezen van de politie en hetOpenbaar Ministerie ontvangen. Deze adviezen zijn gevoegd als bijlage bijhet wetsvoorstel en in de memorie van toelichting voorzien van eenreactie.De Afdeling merkt op dat geen onderzoek is gedaan naar het maatschap-pelijk draagvlak van de strafbaarstelling. Initiatiefnemers verwijzen naarhet onderzoek van het Rode Kruis uit 2018. Daarnaast is er een petitiegestart door de Federatie Nabestaanden Geweldslachtoffers(FNG Nederland) in april 2024 met de oproep om het delen van beeldenvan slachtoffers strafbaar te maken, zoals wordt voorgesteld in onder-havig initiatiefwetsvoorstel. Het is helaas de realiteit dat er pasmaatschappelijke verontwaardiging ontstaat op het moment dat in hetnieuws wordt gebracht dat omstanders een ongeluk of ander schrijnendegebeurtenis filmen, in plaats van te hulp te schieten of niet in de weg telopen van de hulpverleners. Een aantal voorbeelden hiervan zijnopgenomen in de memorie van toelichting. De maatschappelijkeverontwaardiging uit zich vervolgens vooral in berichten op sociale mediaen in de kranten, waarbij de politie, Slachtofferhulp Nederland, Namensde familie en andere organisaties hebben opgeroepen dat het op dezemanier niet meer kan, maar dat dit niet leidt tot ander gedrag. Zo heeft depolitievakbond ACP in maart 2024 opgeroepen om maatregelen te nemen11EHRM 14 juni 2007, Hachette Filipacchi Associés t. Frankrijk, nr. 71111/01,ECLI:CE:ECHR:2007:0614JUD007111101.12Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.8 (Artikel 139i derde lid Wetboek vanStrafrecht).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 55 om filmende mensen bij ongelukken te stoppen: Politiemensen zijnhelemaal klaar met ramptoeristen en hun telefoons en doen ook hunbeklag bij ons. Zij vragen om maatregelen dit te stoppen. Filmen vanzware incidenten is niet normaal.13 Ook Slachtofferhulp Nederland roeptop tot het invoeren van een strafrechtelijk verbod: Heerkens van Slachtof-ferhulp hoopt dat deze wet er snel komt.«In Duitsland is dit al verboden»,zegt Heerkens. Zelf filmen wordt in het wet niet strafbaar, het doorsturenmogelijk wel.14De Afdeling constateert dat in de toelichting de toetsing aan de vrijheidvan meningsuiting onvoldoende aan bod komt en niet wordt ingegaan opartikel 7, derde lid, van de Grondwet. Initiatiefnemers hebben de memorievan toelichting aangevuld op dit punt. In dit artikellid komt aan bod datcensuur («voorafgaand verlof») wegens de inhoud van de uiting wordtverboden. Zoals de Afdeling eveneens constateert, ziet de voorgesteldestrafbaarstelling op een bevoegdheid voor de strafrechter achteraf, dus opde situatie van het openbaar maken van de beelden van een persoon diedringend hulp behoeft en niet op het maken ervan. Initiatiefnemershebben gekozen voor een strafbaarstelling die niet ziet op het filmen,alhoewel ook deze gedraging een grove inbreuk maakt op de persoonlijkelevenssfeer van het slachtoffer en de naasten. Initiatiefnemers zijn vanmening dat de handeling van het openbaar maken van de beelden zonderdat dit het algemeen belang dient, de privacy van het slachtoffer dusdanigschaadt dat hier een strafbaarstelling voor ingesteld moet worden. Deimpact van het online zetten van gevoelige beelden van een hulpbe-hoevend slachtoffer, kunnen zeer groot zijn voor zowel het slachtoffer alsde naasten. Op het internet kunnen deze filmpjes continu blijvencirculeren, met alle neveneffecten van dien. Zo kan iemand steedsopnieuw slachtoffer worden. Een eerdere bewustwordingscampagne enoproepen vanuit de politie, wijkagenten en de ACP hebben de afgelopenjaren niet geleid tot een maatschappelijke kentering in wat normaalgevonden wordt. Initiatiefnemers zijn mede daarom van mening dat ditsoort gedrag moet worden tegengegaan met een strafbaarstelling, nudringende oproepen niet ertoe hebben geleid dat het fenomeen niet meervoorkomt.De filmer kan zelf de keuze maken om een filmpje van een persoon diedringend hulp behoeft, allereerst niet te maken, maar daarnaast ook omdie niet online te delen voor sensatiezucht of juist er bewust voor te kiezenom in het algemeen belang de beelden te delen met de opsporings-diensten ten behoeve van de opsporing van eventuele verdachten.Initiatiefnemers zien in dat het delen van de beelden met de opsporingsin-stanties van belang kan zijn voor de opsporing, dus voor een strafbaar-stelling voor het maken van een filmpje is niet gekozen. Het is volgensinitiatiefnemers echter een gerechtvaardigde vraag of het maken vanbeelden van slachtoffers die dringend hulp behoeven ook strafbaar zoumoeten zijn. Het bijkomende feit dat beelden soms ook dienstbaar kunnenzijn aan de opsporing, heeft initiatiefnemers doen besluiten zich tebeperken tot de strafbaarstelling van het openbaar maken van de beelden.Daarbij verdient het de benoeming dat de eerste persoon die hetbeeldmateriaal openbaar maakt, in veel gevallen ook de persoon zal zijndie het slachtoffer heeft gefilmd.13https://www.omroepbrabant.nl/nieuws/4436915/ernstig-ongeluk-tot-woede-van-politievakbond-gefilmd-grof-schandaal14https://www.gelderlander.nl/nijmegen/woede-om-filmende-omstanders-bij-dodelijk-ongeval-in-nijmegen-het-is-pervers~ab02a661/Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 56 De Afdeling geeft aan dat een inperking van een grondrecht, in dit gevalartikel 7 van de Grondwet, moet voldoen aan de eisen van proportiona-liteit en subsidiariteit, en dat de uitingsvrijheid in de kern niet wordtaangetast. Initiatiefnemers hebben op dit punt de memorie van toelichtingaangevuld en aangegeven dat de uitingsvrijheid middels het initiatief-wetsvoorstel niet wordt aangetast en er ook geen sprake is van censuur,nu de strafbaarstelling ziet op de handeling van het openbaar maken(«achteraf») van de beelden en niet op het filmen zelf («vooraf»).Initiatiefnemers zijn verheugd te lezen dat de Afdeling de constateringdeelt dat publicaties die alleen maar gericht zijn op sensatie of hetbevredigen van de nieuwsgierigheid geen bijdragen zijn aan het publiekdebat, zoals het EHRM ook vaststelt. Hierdoor kan de bescherming van derechten en privacy van anderen zwaarder wegen dan de vrijheid vanmeningsuiting. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat devoorgestelde strafbaarstelling in strijd zal zijn met de vrijheid vanmeningsuiting zoals is vastgesteld in art. 10 EVRM en art. 7 van deGrondwet. Los van deze constatering adviseert de Afdeling wel om in dememorie van toelichting expliciet te verwijzen naar relevante jurispru-dentie van het EHRM waaruit dit blijkt. Initiatiefnemers hebben dit adviesopgevolgd en de memorie van toelichting nader aangevuld met relevantejurisprudentie van het EHRM.3. De inzet van het strafrecht a. Een strafrechtelijke norm De initiatiefnemers beogen met het wetsvoorstel de norm te stellen dathet openbaar maken van beelden van slachtoffers niet acceptabel is. Hetstimuleren van normconform gedrag kan op verschillende manieren,waarvan strafbaarstelling er een is. Traditioneel wordt de inzet van hetstrafrecht gezien als een uiterst middel, een ultimum remedium. Zoalsonder punt 2 is gebleken, kunnen met het strafrecht de rechten envrijheden van burgers vergaand worden beperkt. De inzet van hetstrafrecht moet daarom pas worden overwogen als andere, minderingrijpende middelen tekortschieten.De initiatiefnemers constateren dat in de samenleving veel verontwaar-diging bestaat over het openbaar maken van beelden. Zij wijzen oponderzoek van Rode Kruis naar hulpbereidheid in Nederland waaruit blijktdat 88% van de respondenten het filmen van slachtoffers in principeonacceptabel vindt. Het onderzoek ging echter niet over het openbaarmaken van beelden, terwijl dat juist de norm is die de initiatiefnemers inhet Wetboek van Strafrecht willen opnemen. Uit de toelichting blijkt datop dit terrein geen andere enquêtes of onderzoeken zijn verricht.15 In datverband wijst de Afdeling erop dat veel (jonge) mensen expliciete beeldenvan ongelukken, misdrijven en andere noodgevallen met elkaar delen. Ditis een aanwijzing dat dit gedrag in bepaalde groepen in de samenlevingmeer geaccepteerd wordt dan de toelichting veronderstelt. Het verdientaanbeveling om hier meer onderzoek naar te (laten verrichten.Dat mensen dergelijke beelden met elkaar delen, kan een aanwijzing zijndat zij zich niet bewust zijn van de schade die zij daarmee slachtoffers enhun naasten berokkenen. Hoewel de initiatiefnemers in de toelichtingnoemen dat een bewustwordingscampagne niet genoeg is, blijkt niet uitde toelichting waarop deze conclusie wordt gebaseerd. Het is van belangdat alsnog in kaart wordt gebracht wat de verschillende mogelijkheden15Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.3 (Overwogen alternatieven),voetnoot 6.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 57 zijn om het maken en delen van beelden van slachtoffers tegen te gaanvoordat tot strafbaarstelling wordt overgegaan. Bij het afwegen van dealternatieven moet rekening worden gehouden met het uitgangspunt dathet strafrecht een uiterst middel is.Het in kaart brengen van alternatieven is ook van belang omdat hetstrafrecht beperkingen kent. Iemand kan immers pas worden vervolgd alsde beelden eenmaal openbaar gemaakt zijn. Voor slachtoffers en hunnaasten is het kwaad dan al geschied. Het is in hun belang dat beelden zosnel mogelijk van het internet kunnen worden gehaald. In de toelichtingwordt niet ingegaan op de mogelijkheden om te voorkomen dat dergelijkebeelden op het internet gaan circuleren. Het is de vraag of het niet eerderaangewezen is hieraan prioriteit te gegeven voordat tot de voorgesteldestrafbaarstelling wordt overgegaan. Te denken valt dan aan het versterkenvan civiele mogelijkheden om platforms aan te spreken waarop debeelden worden getoond. Zoals onder punt b. wordt besproken, leidt devoorgestelde strafbaarstelling er niet toe dat hiervoor strafrechtelijkebevoegdheden kunnen worden ingezet.Als blijkt dat de inzet van het strafrecht noodzakelijk en wenselijk is, kanhet verkrijgen van meer inzicht in de maatschappelijke opvattingen op ditterrein bovendien bijdragen aan het afbakenen en invullen van devoorgestelde strafrechtelijke norm. Onder punt 4 bespreekt de Afdelingenkele situaties die binnen het bereik van de voorgestelde strafbaar-stelling lijken te vallen, maar die in tijd en plaats ver afstaan van desituaties die de initiatiefnemers wensen te adresseren. Dit roept de vraagop of er voldoende maatschappelijk draagvlak is voor de ruime reikwijdtevan de strafbaarstelling die de initiatiefnemers voorstellen. Wanneeronvoldoende steun voor een strafrechtelijke norm bestaat, is de kanskleiner dat mensen zich hieraan zullen houden. Het afdwingen van denaleving van de norm zal dan een grotere opgave zijn.De Afdeling adviseert de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit vande voorgestelde strafbaarstelling beter te motiveren en daarbij hetmaatschappelijk draagvlak voor de voorgestelde strafbaarstelling tebetrekken. Daartoe geeft zij in overweging meer onderzoek te doen naarde maatschappelijke opvattingen over het maken en delen van beeldenvan slachtoffers en de mogelijkheden om dit gedrag tegen te gaan.b. Uitvoerbaarheid De ultimum remedium-gedachte kent tevens een praktische kant: eenstrafrechtelijke interventie legt beslag op de capaciteit van de politie, hetOpenbaar Ministerie en de rechtspraak. Het belang van de strafrechtelijkehandhaving moet de inzet van deze beperkte capaciteit rechtvaardigen.Daarvoor is ook relevant of handhaving effectief kan zijn. De uitvoerings-organisaties kunnen hierin inzicht geven. Ten aanzien van het voorstel zijnechter geen consultatiereacties beschikbaar van de politie, het OpenbaarMinisterie en de Raad voor de rechtspraak. Ook ontbreekt (nog) eenuitvoeringstoets, hoewel deze volgens de toelichting wel uitgevoerd zalworden.16Het ontbreken van de uitvoeringstoets en consultatiereacties beperkt deAfdeling in haar mogelijkheden om nu te toetsen in hoeverre de voorge-stelde strafbaarstelling uitvoerbaar is voor de genoemde instanties enwelke capaciteit hiermee gemoeid is. De Afdeling adviseert om die redenom de relevante adviesinstanties nog te consulteren. Indien naar16Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 4 (Uitvoerings- en financiële conse-quenties).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 58 aanleiding van de consultatie het voorstel substantieel wordt gewijzigd,adviseert de Afdeling om het voorstel nogmaals aan haar voor te leggen.De Afdeling zal zich wegens het ontbreken van de consultatiereacties tenaanzien van de uitvoerbaarheid beperken tot de vraag of de uitvoeringsin-stanties voldoende bevoegdheden hebben om de strafbaarstelling tehandhaven.In de toelichting ligt de nadruk op digitale handhaving van de voorge-stelde strafbaarstelling.17 Daarvoor zijn online opsporingsbevoegdhedennodig die zijn omgeven met extra waarborgen. De inzet van dergelijke,vaak ingrijpende bevoegdheden moet onder andere gerechtvaardigdworden door de ernst van het delict waarop de opsporing zich richt. Hetcriterium dat hiervoor wordt gehanteerd is of voorlopige hechtenis voordat misdrijf is toegestaan. Voorlopige hechtenis is toegestaan voormisdrijven waarop een gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld.18Daarnaast heeft de wetgever een aantal specifieke misdrijven aangewezenwaarvoor toch voorlopige hechtenis is toegestaan, ondanks dat zij wordenbedreigd met een lagere gevangenisstraf dan vier jaar.19 Op de voorge-stelde strafbaarstelling wordt gevangenisstraf van één jaar gesteld. Hetvoorstel bevat geen wijziging van het Wetboek van Strafvordering totafwijking van de hoofdregel. Er is dus geen sprake van een feit waarvoorvoorlopige hechtenis is toegestaan. De vraag is overigens of de ernst vande gedraging dat zou rechtvaardigen (zie punt 5).Doordat voor dit feit dus geen voorlopige hechtenis is toegelaten, mag depolitie bijvoorbeeld niet een computer hacken om bewijsmateriaal teverzamelen.20 Evenmin kan de officier van justitie uploadgegevensvorderen zonder een machtiging van de rechter-commissaris. De vraag isof een dergelijke machtiging in dit soort gevallen zal worden verleendgezien de relatief beperkte ernst van het delict.21 Verder kan de officier vanjustitie niet bevelen dat beelden van het internet worden verwijderd.22 Deinzet van online opsporingsbevoegdheden wordt bovendien gecompli-ceerd als de afbeeldingen op buitenlandse websites of sociale mediaplat-forms zijn geplaatst of zijn rondgestuurd via buitenlandse instantmessaging services. Daarvoor zou een rechtshulpverzoek moeten wordengedaan, hetgeen veel tijd kost en een relatief groot beslag legt op decapaciteit van politie, het Openbaar Ministerie en de rechterlijke macht.Ter plekke handhaven als personen een slachtoffer staan te filmen isalleen mogelijk als de beelden direct openbaar worden gemaakt (bijvoor-beeld bij «livestreams»). Politie kan de verdachte dan aanhouden en detelefoon in beslag nemen. Het zal voor politie echter moeilijk zijn om tezien of iemand alleen beelden maakt of deze ook meteen online zet of opandere wijze openbaar maakt. Het ligt daarom meer voor de hand dat dehandhaving achteraf zal plaatsvinden. De beelden op het internet ofsociale media vormen dan het aangrijpingspunt voor de opsporing.Daarvoor gelden echter de zojuist genoemde beperkingen.17Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 4 (Uitvoerings- en financiële conse-quenties).18Artikel 67, eerste lid onder a, van het Wetboek van Strafvordering en artikel 100, eerste lidonder a, van het Wetboek van Strafvordering BES.19Zie artikel 67, eerste lid onder b, van het Wetboek van Strafvordering en artikel 100, eerste lidonder b, van het Wetboek van Strafvordering BES.20Artikel 126nba van het Wetboek van Strafvordering.21Artikel 126nd van het Wetboek van Strafvordering en artikel 177s van het Wetboek vanStrafvordering BES.22Artikel 125p van het Wetboek van Strafvordering.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 59 Gelet op de beperkingen aan de bovengenoemde opsporingsbevoegd-heden voorziet de Afdeling dat de handhaving van de voorgesteldestrafbaarstelling in de praktijk moeilijk zal zijn. De Afdeling adviseert om inde toelichting in te gaan op de mogelijkheden om de voorgesteldestrafbaarstelling effectief te handhaven.c. De verhouding tot bestaande strafbaarstellingen Bij het beoordelen van de noodzaak van een nieuwe strafbaarstellingmoet voorts worden betrokken welke mogelijkheden het strafrecht al biedtom ongewenste gedragingen te bestraffen. De Afdeling merkt op dat hetmaken, openbaar maken en verspreiden van beelden in de toelichting nietstrikt onderscheiden worden. Hierdoor kan verwarring ontstaan over watdit wetsvoorstel beoogt en wat in dat licht de meerwaarde van hetwetsvoorstel is ten opzichte van bestaande strafbaarstellingen.Met betrekking tot het maken van beelden tijdens noodsituaties merkende initiatiefnemers op dat het strafrecht verschillende mogelijkheden kentom hiertegen op te treden.23 De Afdeling constateert echter dat hetwetsvoorstel geen aanvullende mogelijkheden biedt om op te tredentegen het maken van beelden van slachtoffers. Niet het maken, maar hetopenbaar maken wordt immers strafbaar gesteld.De initiatiefnemers noemen twee specifieke situaties die aanleiding zijnvoor het voorstel, namelijk groepsmishandelingen en de aanslag opPeter R. de Vries. In de toelichting wordt ten onrechte de suggestie gewektdat strafrechtelijk optreden tegen de makers van die beelden nu nietmogelijk is. Bij groepsmishandelingen zijn degenen die de beelden maken(en openbaar maken) meestal onderdeel van de groep die mishandelt. Zijkunnen daarom veroordeeld worden wegens het medeplegen vanmishandeling.24 De twee filmers van de aanslag op Peter R. de Vriesworden thans vervolgd wegens het medeplegen van moord met eenterroristische oogmerk en deelname aan een criminele organisatie.25Personen die met het maken of delen van de beelden ook een aandeelhebben gehad in het plegen van het op de beelden zichtbare strafbare feit,kunnen in voorkomende gevallen dus vervolgd en veroordeeld wordenvoor het (mede)plegen van dat strafbare feit. De voorgestelde strafbaar-stelling lijkt in dat geval minder geschikt om de ernst van die gedragingentot uitdrukking te brengen en dus geen meerwaarde te hebben tenopzichte van de bestaande mogelijkheden.Wanneer omstanders echter geen betrokkenheid hebben gehad bij hetnoodgeval dat op de afbeeldingen te zien is, lijkt het strafrecht inderdaadslechts beperkte mogelijkheden te bieden om op te treden tegenopenbaarmaking (en eventueel verspreiding) van deze beelden. Deinitiatiefnemers wijzen in dit verband op de Auteurswet, waarmee kan23In de toelichting wordt gewezen op het veroorzaken van hinder en gevaar in verkeer en hetvasthouden van een mobiele telefoon (Artikel 5 en artikel 5a van de Wegenverkeerswet, artikel3 van de Wegenverkeersverordening Bonaire, artikel 27 van de WegenverkeersverordeningSint Eustatius 2022 en artikel 3 van de Wegenverkeersverordening Saba) en op het maken vanbeeldmateriaal met een verborgen camera (artikel 441b van het Wetboek van Strafrecht). Opdit punt in de toelichting zou ook gewezen kunnen worden op strafbaarstelling van hethinderen van hulpverleners (artikel 426ter van het Wetboek van Strafrecht) of de strafbaar-stelling van het nalaten van het verlenen van hulp, ingeval die hulpbehoevende overlijdt(artikel 450 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 469 van het Wetboek van StrafrechtBES).24Parket bij de Hoge Raad 17 mei 2022, ECLI:NL:PHR:2022:465 (HR: 81.1 RO), RechtbankMidden-Nederland 25 september 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:4689, Rechtbank Amsterdam3 juni 2020, ECLI:NL:RBAMS:2020:2789.25Openbaar Ministerie, «Poolse verdachte in zaak Peter R. de Vries blijft in de cel», nieuwsbe-richt van 14 oktober 2022 op www.om.nl.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 510 worden opgetreden tegen personen die het portretrecht van het slacht-offer hebben geschonden. Zij menen dat de reikwijdte van deze bepalingte beperkt is.Hoewel de Afdeling de reikwijdte die de initiatiefnemers voor ogenhebben te ruim acht (punt 4a onder ii), kan een strafbaarstelling voor hetopenbaar maken van beelden van slachtoffers niettemin van meerwaardezijn ten opzichte van de Auteurswet. Hiermee kan immers tot uitdrukkingworden gebracht dat de privacy van slachtoffers speciale beschermingbehoeft vanwege hun kwetsbare positie. Daarmee onderscheidt devoorgestelde strafbepaling zich van de meer algemene privacybe-scherming die de Auteurswet biedt.In het licht van het bovenstaande adviseert de Afdeling in de toelichting teverduidelijken hoe de voorgestelde strafbaarstelling zich verhoudt totbestaande strafbaarstellingen. De Afdeling adviseert in te gaan op demeerwaarde van de voorgestelde strafbaarstelling ten opzichte van debescherming van het portretrecht in de Auteurswet. Als de voorbeeldenvan groepsmishandelingen en de aanslag op Peter R. de Vries gehand-haafd blijven in de toelichting, adviseert zij daarbij te vermelden datmensen door het maken en delen van beelden van een strafbaar feit ookstrafbaar kunnen zijn wegens het (mede)plegen van dat feit.De Afdeling geeft aan dat het strafrecht moet worden beschouwd alsultimum remedium, en dus de inzet van het strafrecht moet wordenoverwogen als andere, minder ingrijpende middelen tekortschieten.Daarnaast wijst de Afdeling op het kwaad dat al is geschied voor hetslachtoffer en de naasten wanneer het beeldmateriaal online is gezet.Initiatiefnemers onderschrijven die zorg en pleiten er aldus voor om debeelden die online zijn geplaatst, zo snel mogelijk offline te laten halen. Zijzijn van mening dat wanneer de voorgestelde strafbaarstelling in werkingtreedt, de Digital Services Act (DSA) een rol kan spelen in het spoedigverwijderen van de beelden op sociale mediaplatformen. Initiatiefnemersdoen hierbij een beroep op de verantwoordelijkheid van sociale media-platformen, om deze verwerpelijke beelden zo snel mogelijk offline tehalen. Helaas is gebleken dat verwijderverzoeken tot nu toe niet hetbeoogde effect hebben gehad. Wellicht kan de DSA voor verbeteringzorgen, maar er zijn ook andere mogelijkheden om schadelijke contentoffline te halen. Voorbeelden zijn het notice and takedown-principe en hetdoen van een verwijderverzoek bij het platform zelf.Daarnaast kan verdere bewustwording in de maatschappij wat betreft deinbreuk in de levenssfeer en de privacy van het slachtoffer ertoe leiden datomstanders niet besluiten beelden van slachtoffers online te zetten. Hetdelen van dergelijke filmpjes of foto’s heeft een enorme impact op hetslachtoffer en de naasten. Middels de voorgestelde strafbaarstelling kandeze bewustwording worden vergroot. Bij elk incident als het gaat om hetfilmen van een slachtoffer, is er online veel verontwaardiging en roept depolitie op om dit fenomeen een halt toe te roepen. Desalniettemin gebeurthet nog steeds en zijn oproepen om ermee te stoppen, niet afdoendegeweest om het probleem op te lossen en ervoor te zorgen dat het extraleed bij slachtoffers en nabestaanden stopt. De Afdeling stelt daarnaast devraag of er voldoende maatschappelijk draagvlak is voor de ruimereikwijdte van de strafbaarstelling die wordt voorgesteld. Initiatiefnemerszijn van mening dat dit draagvlak bestaat, onder andere gezien demaatschappelijke verontwaardiging die online wordt geuit wanneer eennieuwsbericht verschijnt over omstanders die besloten een hulpeloosslachtoffer te filmen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 511 De Afdeling adviseert de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit vande voorgestelde strafbaarstelling beter te motiveren en daarbij hetmaatschappelijk draagvlak te betrekken. Initiatiefnemers hebben dememorie van toelichting hiertoe aangevuld. Er zijn verschillendevoorbeelden opgenomen waarin hulpverleners in de media oproepen ombeelden van slachtoffers niet te delen, en dit sterk verafschuwen.Daarnaast heeft de politie meermaals opgeroepen om te stoppen metdeze vorm van ramptoerisme. De politie heeft op dit moment beperktemiddelen om hierop te handhaven, zoals ook door initiatiefnemers in dememorie van toelichting beschreven. Een voorbeeld is het opleggen vaneen boete wanneer iemand een filmpje maakt vanuit de auto, met dus alsgrond dat het verboden is om een telefoon te gebruiken achter het stuur.Een dergelijke boete is aldus niet gericht op het de schade die wordttoegebracht aan het slachtoffer en de naasten, maar op de verkeersvei-ligheid. Ook dit is een belangrijk onderdeel van de handhaving van deveiligheid, maar doet volgens initiatiefnemers onvoldoende recht aan deinbreuk die op de levenssfeer en privacy van het slachtoffer wordtgemaakt.De Afdeling heeft geadviseerd om relevante adviesinstanties te consul-teren. Dit hebben initiatiefnemers gedaan en de adviezen zijn verwerkt inde memorie van toelichting, waarbij het verzoek is gedaan om in te gaanop de uitvoering van de voorgestelde strafbaarstelling. De politie en hetOpenbaar Ministerie hebben aangegeven dat met de voorgesteldestrafbaarstelling geen substantiële gevolgen worden verwacht die ertoeleiden dat de strafbaarstelling niet handhaafbaar of uitvoerbaar is geziende opsporingscapaciteit.De Afdeling voorziet dat de handhaving van de voorgestelde strafbaar-stelling in de praktijk moeilijk zal zijn en zet hierdoor vraagtekens bij deeffectiviteit ervan. Initiatiefnemers benadrukken dat omdat de strafbaar-stelling ziet op de openbaarmaking van de beelden, het ziet op dezichtbaarheid ervan. Dat beïnvloedt ook de handhaafbaarheid. Het kaninderdaad zo zijn dat een persoon een anoniem account heeft en hethierdoor lastiger is om de dader te achterhalen. Daarom doen initiatief-nemers ook een beroep op de sociale mediaplatformen om schadelijkecontent van dit kaliber te weren op hun platforms en de verantwoorde-lijkheid te nemen om hier streng op toe te zien. Tegenwoordig verplaatstveel van het strafbaar handelen zich naar het internet. Denk bijvoorbeeldaan strafbare feiten zoals belediging, discriminatie, oplichting enbedreiging. De politie en het Openbaar Ministerie hebben beperktemiddelen om online te handhaven en daders op te sporen, met name alshet gaat om beeldmateriaal van slachtoffers dat in een razend tempo overhet internet verspreid kan worden. Initiatiefnemers geloven dat dit nietanders is bij de voorgestelde strafbaarstelling. Daarnaast kan de DSA eenhelpende hand bieden als het gaat om de verantwoordelijkheid van deonline platforms, die verplicht zijn om strafbaar materiaal direct offline tehalen en mee te werken met de opsporingsdiensten als daartoe wordtverzocht. Met de voorgestelde handhavingsmogelijkheden die uit de DSAvoortvloeien is een extra handvat gekomen om het verwerpelijke gedragvan filmende omstanders een halt toe te roepen.De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken hoe devoorgestelde strafbaarstelling zich verhoudt tot bestaande strafbaarstel-lingen, en daarnaast om in te gaan op de meerwaarde ten opzichte vanhet portretrecht in de Auteurswet. Initiatiefnemers hebben de memorievan toelichting op dit punt aangevuld.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 512 4. De reikwijdte van de strafbepaling a. Wanneer is sprake van «iemand die dringend hulp behoeft»? I. Dringend hulp behoeven In de delictsomschrijving staat dat het gaat om het openbaar maken vaneen afbeelding van «iemand die dringend hulp behoeft». Uit de toelichtingblijkt dat hiervan sprake is indien diegene zodanig in een kwetsbaretoestand verkeert, dat gevaar bestaat voor het leven of de gezondheid.Hiervan kan het geval zijn bij een «acute noodsituatie of acute hulpbehoe-vendheid» als gevolg van bijvoorbeeld een aandoening, een (verkeers)on-geval, een misdrijf of een ramp.26Dit bestanddeel van de delictsomschrijving is ruim geformuleerd. Ookafbeeldingen uit het buitenland of die in het verleden zijn gemaakt,kunnen binnen de reikwijdte van dit bestanddeel te vallen. Daarmee zouhet bijvoorbeeld strafbaar worden om in Nederland beelden openbaar temaken van drenkelingen van de Watersnoodramp in 1953, van slacht-offers van aanslagen in het Midden-Oosten of van gewonde militairen inOekraïne (mits geen beroep kan worden gedaan op de schulduitsluitings-grond). Dergelijke afbeeldingen staan echter ver af van de afbeeldingenvan recente, binnenlandse slachtoffers die blijkens de toelichting deaanleiding zijn geweest voor het wetsvoorstel. Dit roept de vraag op of deinitiatiefnemers een dergelijk ruim bereik van de strafbaarstelling beogenen zo ja, of hiervoor maatschappelijk draagvlak bestaat (zie punt 3a).Verder roept het bestanddeel «iemand die dringend hulp behoeft» devraag op hoe en op basis waarvan de pleger van het openbaren van deafbeelding de noodsituatie moest inschatten om strafbaar te zijn. In detoelichting wordt over het opzet opgemerkt dat de pleger een «eigenwetenschap» ten aanzien van de dringende hulpbehoevendheid had.27Het is echter denkbaar dat verdachten zullen stellen dat zij de ernst van desituatie hadden onderschat of dat de situatie op de afbeelding ernstigerlijkt dan deze in werkelijkheid was. Dit kan worden ondervangen door inde toelichting op te nemen dat een normaal, redelijk denkend mensbegrijpt dat het afgebeelde slachtoffer dringend hulp behoefde gelet opde omstandigheden zoals zichtbaar op de afbeelding.Het bestanddeel sluit evenmin uit dat het openbaar maken van in scènegezette of digitaal vervaardigde beelden van ongelukken of noodsituatiesstrafbaar wordt. In dergelijke gevallen is echter geen sprake van eenprivacyschending van een slachtoffer in een kwetsbare situatie. Het ligtdaarom niet voor de hand om het openbaar maken van gefingeerdebeelden binnen het bereik van de strafbepaling te brengen.28 Detoelichting behoeft op dit punt verduidelijking.Tot slot staat in de toelichting dat het voorgestelde bestanddeel anders isdan het bestanddeel dat iemand in een «hulpeloze toestand» verkeert. Ditbestanddeel komt voor in de strafbaarstelling van het in hulpeloze26Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.5.4 (Iemand die dringend hulp behoeft).27Volgens initiatiefnemers ziet het voorwaardelijk opzet op «het aanvaarden van de aanmerke-lijke kans dat iemand door het openbaar maken van de beelden de privacy van iemand diedringend hulp behoeft, schendt». Gelet op formulering van de strafbaarstelling ligt het voor dehand dat het opzet ziet op het openbaar maken van afbeeldingen van iemand die dringendhulp behoeft. Het schenden van de privacy is immers geen onderdeel van de delictsom-schrijving waarop het opzet gericht kan zijn.28Een dergelijke situatie kan uiteraard nog wel tot een schending van het portretrecht in de zinvan de Auteurswet leiden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 513 toestand brengen of laten van een persoon.29 In de toelichting wordtopgemerkt dat bij deze strafbaarstelling de privacy namelijk niet in hetgeding hoeft te zijn, terwijl dat wel het geval is als iemand dringend hulpbehoeft.30 Deze redenering is niet zonder meer begrijpelijk. Het privacy-schendende karakter van de gedraging is niet zozeer gelegen in ditbestanddeel, als wel in het feit dat het om een afbeelding gaat dieopenbaar gemaakt wordt. De keuze voor een ander criterium dan die vande hulpeloze toestand is om een andere reden wel navolgbaar. Deinitiatiefnemers beogen immers ook slachtoffers te beschermen aan wiewel hulp verleend wordt. Het criterium «hulpeloze toestand» impliceertdat het slachtoffer nog niet geholpen wordt en er voor hem of haar eenconcreet gevaar dreigt.31 De toelichting behoeft op dit punt aanpassing.De Afdeling adviseert de toelichting op het bestanddeel «iemand diedringend hulp behoeft» op de bovenstaande punten te verduidelijken.II. Herkenbaarheid van het slachtoffer Daarnaast is het de vraag in hoeverre iemand herkenbaar moet zijn om tespreken van een afbeelding van iemand die dringend hulp behoeft. In detoelichting wordt hierover opgemerkt dat het gaat om alle persoons- enomgevingskenmerken waaruit kan worden afgeleid om welk slachtofferhet gaat. Dit zal uit de context en omstandigheden moeten blijken.32 Dereikwijdte van de strafbaarstelling is op dit punt ruimer dan debescherming die de Auteurswet biedt. Voor bescherming van hetportretrecht moet het gelaat van de geportretteerde zichtbaar zijn of moetde geportretteerde anderszins direct herkenbaar zijn.33De toelichting sluit niet uit dat het openbaar maken van beelden van hetslachtoffer ook strafbaar wordt als enkel uit de context of omgeving kanworden afgeleid wie is afgebeeld. Het openbaar maken van een video vanwerkende hulpverleners bij een onherkenbaar slachtoffer of eenafbeelding van bijvoorbeeld een overleden slachtoffer dat is afgedekt doorde hulpdiensten, zou daarmee ook verboden zijn. Hoewel de Afdelingonderkent dat dergelijke beelden eveneens pijnlijk kunnen zijn voorslachtoffers en hun naasten, is het niettemin de vraag of in dat geval eenstrafrechtelijke reactie proportioneel is. De privacyschending is immersbeperkt als enkel op basis van context of omgevingsfactoren kan wordenafgeleid wie het slachtoffer is.De Afdeling adviseert daarom in de toelichting te verduidelijken dat hetafgebeelde slachtoffer herkenbaar moet zijn aan de hand van persoons-kenmerken, eventueel in combinatie met omgevingsfactoren, om binnende reikwijdte van deze strafbaarstelling te vallen.29In de toelichting wordt gewezen op artikel 255 van het Wetboek van Strafrecht. Zie ook artikel278 van het Wetboek van Strafrechten en artikelen 267 en 291 van het Wetboek van StrafrechtBES. Dit bestanddeel komt overigens ook voor bij de strafbaarstelling van mensenroof(artikel 278 van het Wetboek van Strafrecht).30Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.5.4 (Iemand die dringend hulp behoeft).31K.K. Lindenberg, in: Tekst & Commentaar Strafrecht, artikel 255 (geactualiseerd: 1 februari2023).32Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.5.2 (Een afbeelding).33Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.2 (De noodzaak van strafbaarstelling).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 514 b. Het bestanddeel «openbaar maken» I. Wat is openbaar maken? De voorgestelde strafbaarstelling ziet op het openbaar maken vanbeeldmateriaal van slachtoffers. Uit de toelichting blijkt dat voor debetekenis van deze gedraging wordt aangesloten bij de betekenis van«openbaar maken» in artikel 139h van het Wetboek van Strafrecht, waarinhet wederrechtelijk vervaardigen en verspreiden van afbeeldingen vanseksuele aard strafbaar is gesteld.34 Volgens de toelichting houdt«openbaar maken» in dat de dader zich wendt tot het publiek of iemand inhet publiek. Hieronder wordt verstaan dat iemand de afbeelding aan eengroep toont. Wanneer iemand de beelden aan een persoon laat zienzonder deze met iemand te delen, zal dat in beginsel niet gelden alsopenbaar maken. Dat kan volgens de toelichting anders zijn als iemandmet de beelden fysiek rondgaat en ze dus deelt.35De omschrijving van «openbaar maken» in de toelichting wekt de indrukdat iemand zich schuldig maakt aan deze gedraging als deze persoon eenfoto aan een familielid stuurt of in een groepsapp met vrienden deelt. Hetis de vraag of voor een dergelijke norm maatschappelijk draagvlakbestaat. Opgemerkt wordt dat de wetsgeschiedenis en jurisprudentieaanknopingspunten bieden om tot een beperktere uitleg van «openbaarmaken» te komen, waarmee deze gedragingen niet strafbaar zoudenzijn.36 Ook in de Auteurswet is nog geen sprake van «openbaar maken»als afbeeldingen enkel in familie- of vriendenkring worden getoond.37De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken of beoogd wordtom het openbaar maken van afbeeldingen strafbaar te stellen als dezegedraging inhoudt dat de afbeeldingen in een beperkte kring vanprivépersonen worden gedeeld.II. Openbare versus niet-openbare afbeeldingen In de toelichting komt nog niet tot uitdrukking dat enkel van openbaarmaken sprake kan zijn als de beelden op dat moment nog niet openbaarzijn. Uit de toelichting op «openbaar maken» bij artikel 139h van hetWetboek van Strafrecht blijkt namelijk dat wordt aangesloten bij debetekenis van «openbaar maken» in artikel 139g van het Wetboek vanStrafrecht, waarin het verwerven en openbaar maken van niet-openbaregegevens strafbaar is gesteld. Uit de toelichting op artikel 139g blijkt datde gedraging slechts ziet op gegevens die niet reeds openbaar zijngemaakt om te voorkomen dat het wederrechtelijk overnemen van alopenbaar gemaakte gegevens in het algemeen strafbaar wordt gesteld.38Wanneer deze redenering wordt doorgetrokken naar het onderhavigewetsvoorstel, kan daaruit worden afgeleid dat het delen van beelden die alopenbaar gemaakt zijn, niet onder deze strafbaarstelling valt.De Afdeling adviseert in de toelichting op te nemen dat «openbaarmaken» veronderstelt dat de afbeeldingen voorafgaand aan de gedragingvan de betrokkene nog niet openbaar waren.34Bij amendement van het lid Van der Werf c.s. «ter vervanging van dat gedrukt onder nr. 20»,welk amendement is aangenomen door de Tweede Kamer op 4 juli 2023, omgenummerd naarartikel 254ba Sr.35Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 2.5.3 (Openbaar maken).36Zie onder andere Hoge Raad 22 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:952; Parket bij de Hoge Raad21 september 2010, ECLI:NL:PHR:2010:BM2483; Rechtbank Overijssel 25 april 2013,ECLI:NL:RBOVE:2013:BZ8542.37Artikel 12, vierde lid, van de Auteurswet.38Kamerstukken II 2015/16, 34 372, nr. 3, p. 86.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 515 III. De strafbaarstelling van het verspreiden van afbeeldingen De voorgestelde strafbaarstelling heeft enkel betrekking op het openbaarmaken van afbeeldingen, niet op het verspreiden. In het dagelijkstaalgebruik zijn deze termen veelal inwisselbaar, maar in strafrechtelijkezin zit hier wel degelijk een onderscheid. Zoals gezegd ziet «openbaarmaken» uitsluitend op informatie die nog niet openbaar is; bij«verspreiden» kan dit anders zijn. Dit heeft gevolgen voor de reikwijdtevan het voorstel.Ter illustratie, iemand die een foto naar een vriend appt, zal wél strafbaarzijn op grond van de voorgestelde strafbepaling (zie onder punt i). Dezevriend is echter niet strafbaar als hij de afbeelding vervolgens op eenopenbare website zet, omdat de foto al openbaar gemaakt was (zie onderpunt ii). Daarnaast zal het voor een verdachte makkelijk zijn zich teverweren door te stellen dat de foto al door een ander openbaar isgemaakt en dat de verdachte de afbeelding enkel heeft verspreid. Deopsporing zal zich dus moeten richten op de persoon die als eerste debeelden openbaar heeft gemaakt, hetgeen de handhaving van devoorgestelde bepaling zal bemoeilijken.Tegen deze achtergrond komt de vraag op of het, gezien de bedoeling vande initiatiefnemers, wenselijk is om ook het verspreiden van afbeeldingenvan slachtoffers strafbaar te stellen.39 Niet alleen openbaarmaking, maarook verspreiding kan immers grote impact hebben op slachtoffers. Uit detoelichting blijkt niet waarom de initiatiefnemers hiervan afgezien hebben.Een strafbaarstelling van het verspreiden van afbeeldingen van slacht-offers zou wel een aanzienlijke verruiming van de voorgestelde strafbaar-stelling behelzen. Dit vergt een eigen afweging ten aanzien van denoodzaak, proportionaliteit, subsidiariteit en uitvoerbaarheid.De Afdeling adviseert in de toelichting te motiveren waarom hetverspreiden van afbeeldingen van slachtoffers niet strafbaar wordtgesteld.c. Wederrechtelijkheid In de voorgestelde delictsomschrijving is niet het bestanddeel «weder-rechtelijk» opgenomen. Dat bestanddeel drukt uit dat het slachtoffer (of denabestaanden) geen toestemming hebben gegeven voor de gedragingen.De Nederlandse Orde van Advocaten heeft in de consultatiereactie eropgewezen dat het ontbreken van dit bestanddeel tot de onwenselijkesituatie kan leiden dat het openbaar maken van beelden ook strafbaar isals het slachtoffer hiervoor toestemming geeft.40 Bij de Duitse strafbaar-stelling, die als voorbeeld heeft gediend voor het onderhavigewetsvoorstel, is dit wel ondervangen.4139Zie ook Fonds Slachtofferhulp, Advies Initiatiefwetsvoorstel Strafbaarstelling publicatiebeelden van slachtoffers, 23 december 2020, p. 2.40Nederlandse Orde van Advocaten, Advies initiatiefwetsvoorstel strafbaar bestellen publicatiebeelden van slachtoffers, 24 december 2020, p. 4. Het slachtoffer zou in die situatie slechts eenberoep kunnen doen op de schulduitsluitingsgrond. Dat leidt ertoe dat de persoon niet kanworden vrijgesproken, maar wordt ontslagen van alle rechtsvervolging. Dit maakt voor derechtsbeleving een groot verschil.41In Duitsland is het Artikel 201a, eerste lid aanhef en onder 2, Duitse Wetboek van Strafrecht:Mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe wird bestraft, wer [...] eine Bildauf-nahme, die die Hilflosigkeit einer anderen Person zur Schau stellt, unbefugt herstellt oderüberträgt und dadurch den höchstpersönlichen Lebensbereich der abgebildeten Personverletzt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 516 De initiatiefnemers hebben het bestanddeel «wederrechtelijk» echter nietopgenomen omdat dit een extra drempel zou opleveren om tot straf-baarheid te komen.42 De Afdeling acht deze redenering niet overtuigend.Van slachtoffers zal niet snel worden aangenomen dat zij op het momentvan het maken van de afbeelding toestemming geven voor het openbaarmaken van de beelden gelet op de noodsituatie waarin zij verkeren.Wanneer naderhand toestemming gegeven wordt, zal dat meestal geenbewijsproblemen opleveren. Het bestanddeel «wederrechtelijk» kanbovendien ook tot uitdrukking brengen dat het delen van beeldmateriaalniet strafbaar is als daarvoor een wettelijke grondslag bestaat. Daarmeewordt voorkomen dat het overdragen van beelden aan bijvoorbeeld depolitie binnen de reikwijdte van de strafbaarstelling valt.De Afdeling adviseert het bestanddeel «wederrechtelijk» op te nemen inde delictsomschrijving.De Afdeling heeft geadviseerd om in de memorie van toelichting toe tevoegen dat dit begrip wordt ondervangen dat een normaal, redelijkdenkend mens begrijpt dat het afgebeelde slachtoffer dringend hulpbehoefde gelet op de omstandigheid zoals zichtbaar op de afbeelding. Ditadvies hebben initiatiefnemers opgevolgd. Zij wijzen erop dat wanneerbijvoorbeeld een auto compleet in de kreukels ligt, een slachtofferbebloed op de grond ligt of iemand zichtbaar letsel heeft waar dringendhulpverlening bij nodig is, duidelijk genoeg wordt geacht voor een redelijkdenkend mens dat het slachtoffer dringend hulp behoeft en het filmenervan, en vervolgens dit beeldmateriaal te openbaren, geen handeling vantoegevoegde waarde is en met name berust is op sensatiezucht.Initiatiefnemers benadrukken dat in scène gezette situaties niet vallenonder de voorgestelde strafbaarstelling. Hierbij is namelijk geen sprakevan een slachtoffer die dringend hulp behoeft. Het kan voorkomen dat eensituatie in scène is gezet en de openbaar maker van de beelden hier geenweet van heeft, maar het ligt in de rede dat deze persoon in dat geval nietstrafbaar is. Immers wordt niet voldaan aan de strafbaarstelling van hetverbod voor het openbaar maken van beeldmateriaal van slachtoffers diedringend hulp behoeven. Daarnaast wordt ook geen inbreuk gemaakt opde privacy en persoonlijke levenssfeer.De Afdeling constateert dat de toelichting niet uitsluit dat het openbaarmaken van beelden van het slachtoffer ook strafbaar wordt als enkel uit decontext of omgeving kan worden afgeleid wie is afgebeeld. Initiatief-nemers onderschrijven dit. Het kan immers zo zijn dat beelden van eenernstig auto-ongeluk op het internet worden gezet. Naasten ofnabestaanden kunnen de auto herkennen en weten dat het om hungeliefde gaat, zonder dat het slachtoffer expliciet in beeld wordt gebracht.Hierbij gaat het dus om de omgevings- en persoonskenmerken. Dit beeldkan naasten zelfs bereiken voordat zij zijn ingelicht door de politie.Daarom achten initiatiefnemers het van belang dat ook de omgevings- enpersoonskenmerken onderdeel kunnen zijn van de strafbaarstelling geziende ernst van de situatie. Ook hierbij kan sprake zijn van een groveprivacyschending.De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken of beoogd wordtom het openbaar maken van afbeeldingen strafbaar te stellen als dezegedraging inhoudt dat de afbeeldingen in een beperkte kring vanprivépersonen worden gedeeld. Initiatiefnemers benadrukken dat hetopenbaar maken ziet op de persoon die de beelden als eerste openbaarmaakt, ongeacht de omvang. Het delen van de afbeeldingen in een42Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 5 (Consultatie).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 517 beperkte kring valt hier aldus onder. Initiatiefnemers benadrukken ook dat«openbaar maken» inderdaad veronderstelt dat de afbeeldingen vooraf-gaand aan de gedraging van de betrokkene nog niet openbaar waren.Immers zou dan alleen sprake zijn van het verder verspreiden van debeelden, wat initiatiefnemers niet beogen strafbaar te stellen middelsvoorgestelde strafbepaling.De Afdeling stelt dat uit de toelichting niet blijkt waarom initiatiefnemersafgezien hebben van het verbod op het verder verspreiden van de beeldenvan slachtoffers. Initiatiefnemers zijn van mening het verder verspreidenook een laakbare handeling is gezien het feit dat het een inbreuk maakt opde privacy van het slachtoffer en de leefwereld van de nabestaanden. Ookkunnen op die manier veel mensen online, zoals kinderen, ongevraagd debeelden te zien krijgen. Echter is de handhaafbaarheid bij het verderverspreiden dermate lastig gezien de omvang, dat hiervan af is gezien.Het kan namelijk zijn dat een filmpje op een online platform staat, eniemand dit repost op zijn of haar account of liket waardoor de post eengroter bereik krijgt. Of dat iemand een filmpje ontvangt en deze verderverstuurt via een (besloten) groepsapp. Het is in dat geval lastig tetraceren waar het filmpje precies vandaan komt en wie het exact allemaalheeft gedeeld. Om de uitvoerbaarheid, effectiviteit, proportionaliteit ensubsidiariteit te waarborgen, hebben initiatiefnemers aldus ervoorgekozen het verder verspreiden van de beelden niet strafbaar te stellengezien de ruime reikwijdte van een dergelijke strafbaarstelling. Op diemanier is de politie bij de opsporing niet de meeste tijd kwijt om teonderzoeken wie allemaal het filmpje heeft doorgestuurd, maar kan hetprobleem bij de kern worden aangepakt, namelijk bij de persoon die debeelden openbaar maakt.De Afdeling adviseert om de term «wederrechtelijkheid» toe te voegenaan de strafbaarstelling als bestanddeel. Initiatiefnemers hebben ervoorgekozen dit advies niet te volgen. Alhoewel initiatiefnemers de argumen-tatie van de Afdeling volgen, benadrukken zij dat het overdragen van hetbeeldmateriaal aan de politie niet strafbaar is gezien de strafuitsluitings-grond zoals voorgesteld in lid 3. Daarnaast kan aangenomen worden dathandelingen die in strijd zijn met de strafbaarstelling, reeds als weder-rechtelijk kunnen worden aangemerkt. Ook hoeft in dat geval hetOpenbaar Ministerie niet expliciet te bewijzen dat de handeling zonderrechtvaardigingsgrond plaatsvond als wederrechtelijkheid geenbestanddeel is, wat de bewijslast ten goede kan komen. Initiatiefnemersbenadrukken ten slotte dat het van belang is dat de strafbare gedragingvan het openbaar maken van beeldmateriaal van een hulpbehoevendslachtoffer snel en effectief gesanctioneerd moet kunnen worden geziende impact die deze gedraging heeft op het slachtoffer en de naasten, ende snelheid waarmee beelden op het internet verspreid kunnen worden.Hoe sneller een strafbare gedraging wordt geconstateerd, hoe sneller debeelden van het internet af kunnen worden gehaald en extra leed kanworden voorkomen. Dit is aldus in het belang van het slachtoffer en denaasten. Initiatiefnemers zijn van de mening dat de strafbaarstelling zoalsvoorgesteld wordt, dus zonder de «wederrechtelijkheid», zo effectiefmogelijk is.5. Misdrijf of overtreding In de toelichting wordt niet ingegaan op de keuze om de strafbaarstellingaan te wijzen als een misdrijf. Voor het onderscheid tussen misdaad enovertreding werd in het verleden vaak aansluiting gezocht bij de vraag ofhet delict een wetsdelict of een rechtsdelict betreft. Bij een rechtsdelict zetde wetgever een bestaande (sociale) norm om in een strafbaarstelling.Een wetsdelict betreft de strafbaarstelling van een norm die nog niet doorTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 518 eenieder wordt gedeeld, maar waarvan naleving gewenst is en metbehulp van het strafrecht moet worden afgedwongen.43 Tegenwoordig isde ernst van de gedraging doorslaggevend voor de vraag of eenstrafbaarstelling als misdrijf of overtreding wordt gekwalificeerd.44De kwalificatie als misdrijf of overtreding heeft verschillende conse-quenties. De inzet van bepaalde opsporingsmethoden is voorbehoudenaan de opsporing van misdrijven.45 Een poging tot, de voorbereiding vanen de medeplichtigheid aan een overtreding zijn niet strafbaar.46 Bijovertredingen kan geen sprake zijn van meerdaadse samenloop.47Overtredingen verjaren na drie in plaats van zes jaar of langer.48Daarnaast kan aan misdrijven meer gewicht worden toegekend bij debeoordeling van een aanvraag van de verklaring omtrent gedrag. Gelet opdeze consequenties verdient de keuze tussen misdrijf en overtreding eenheldere en kenbare afweging.In dit verband lijkt er meer aanleiding om de strafbaarstelling aan temerken als overtreding gelet op de ernst van het delict. De strafbaar-stelling is namelijk primair gericht is op mensen die één of meer afbeel-dingen van slachtoffers in nood op het internet of sociale media plaatsen,maar die zelf geen aandeel hebben gehad in het ontstaan van die situatie(zie punt 3c). Daarbij komt dat grote groepen mensen zich met het maken,bekijken of verspreiden van dergelijke beelden bezighouden. De voorge-stelde strafbaarstelling heeft dus meer het karakter van een wetsdelict.Een ander referentiepunt voor de kwalificatie van de strafbaarstelling alsmisdrijf of overtreding zijn de andere delicten die in de toelichting en indit advies zijn genoemd. Zo zijn het veroorzaken van gevaar of hinder inhet verkeer,49 de schending van het portretrecht,50 het heimelijk opnemenvan beelden in de openbare ruimte,51 het hinderen van de hulpverlening52en het nalaten van hulpbehoevenden bij levensgevaar53 overtredingen.Het wederrechtelijk vervaardigen en verspreiden van beeldmateriaal vanseksuele aard is wel strafbaar gesteld als misdrijf.De initiatiefnemers stellen in de toelichting terecht dat dit delict verwijt-baarder wordt geacht omdat de pleger weet dat het openbaar maken vande beelden nadelig is voor het slachtoffer. Van een dergelijk opzetcri-terium is bij de voorgestelde strafbaarstelling echter geen sprake.Bovendien is bij de strafbaarstelling van wraakporno niet alleen deprivacy, maar ook de seksuele integriteit van de afgebeelde persoon in het43Zie onder meer hetgeen de wetgever hierover zei in 1879–1880 in H.J. Smidt, Geschiedenisvan het Wetboek van Strafrecht – eerste boek, opnieuw uitgegeven door M. Scharenborg,p. 69–70.44J. de Hullu, Materieel strafrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 70–71.45Het vorderen van gegevens bij communicatiediensten is bijvoorbeeld niet mogelijk bijovertredingen (zie artikel 126na of 126c van het Wetboek van Strafvordering).46Artikelen 45, 46 en 48 van het Wetboek van Strafrecht en artikelen 47, 48a en artikel 50 van hetWetboek van Strafrecht BES.47Artikelen 57 en 58 van het Wetboek van Strafrecht en artikelen 59 en 60 van het Wetboek vanStrafrecht BES.48Artikel 70 van het Wetboek van Strafrecht. Op de BES verjaren overtredingen na twee jaar,ingevolge artikel 72 van het Wetboek van Strafrecht BES.49Artikel 5 van de Wegenverkeerswet, artikel 3 van de Wegenverkeersverordening Bonaire,artikel 27 van de Wegenverkeersverordening Sint Eustatius 2022 en artikel 3 van de Wegenver-keersverordening Saba.50Artikel 35 van de Auteurswet.51Artikel 441b van het Wetboek van Strafrecht.52Artikel 426ter van het Wetboek van Strafrecht.53Artikel 450 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 469 van het Wetboek van Strafrecht BES.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 519 geding.54 Bij de voorgestelde strafbaarstelling is daarvan evenmin sprake.De ernst van de voorgestelde strafbaarstelling lijkt daarom meer overeente komen met de eerdergenoemde overtredingen dan met de strafbaar-stelling van het wederrechtelijk vervaardigen en verspreiden vanbeeldmateriaal van seksuele aard.De Afdeling adviseert in de toelichting dragend te motiveren waarom devoorgestelde strafbaarstelling wordt gekwalificeerd als misdrijf en indiendit niet mogelijk is, de strafbaarstelling te kwalificeren als overtreding.De Afdeling adviseert initiatiefnemers te motiveren waarom de voorge-stelde strafbepaling wordt gekwalificeerd als misdrijf en niet alsovertreding. Initiatiefnemers wijzen erop dat in de samenleving consensusbestaat over de onwenselijkheid van het openbaar maken van beeldenvan slachtoffers die dringend hulp behoeven. Onderbouwing hiervoorvinden zij in de vele schrijnende verhalen in de media over (nabestaandenvan) slachtoffers of gehinderde politie, onderzoek van het Rode Kruis uit2018 en de petitie die in april 2024 is gestart door de FederatieNabestaanden Geweldsslachtoffers Nederland. Initiatiefnemers zijndaarom van mening dat de voorgestelde strafbaarstelling wel degelijk hetkarakter heeft van een rechtsdelict, omdat er sprake is van een bestaande(sociale) norm die wordt omgezet in een strafbaarstelling. Initiatiefnemerswijzen ook op talloze oproepen vanuit de politie en andere organisatiesdat op dit moment niet gehandhaafd kan worden op de verwerpelijke enschrijnende gevallen waarin omstanders besluiten een slachtoffer tefilmen en dit online te delen, waarbij initiatiefnemers verwijzen naar hetvoorbeeld in de memorie van toelichting aangaande een dodelijkeaanrijding van een 20-jarige vrouw in Nijmegen waarbij omstanders vandichtbij besloten het slachtoffer te filmen. Bovendien gaat het nadrukkelijkom situaties waarin iemand opzettelijk de privacy van een slachtofferschendt door het beeldmateriaal openbaar te maken. Initiatiefnemersachten het te mager om te stellen dat de voorgestelde strafbaarstellingmeer het karakter heeft van een wetsdelict, dat strafbaarstelling betreftvan een norm die nog niet door eenieder wordt gedeeld. Hoewel er altijdgroepen en individuen zullen blijven bestaan die de norm niet delen datslachtoffers en hun nabestaanden recht hebben op privacy, wil dat nietzeggen dat dit ook aansluit bij de overkoepelende, gedragen maatschap-pelijke norm. Brede verontwaardiging over eerder gedeelde beeldentonen aan dat dit een sentiment is dat door het overgrote deel van desamenleving wordt gedeeld.De Afdeling wijst daarnaast op de verschillen tussen het openbaar makenvan beeldmateriaal van slachtoffers en het wederrechtelijk vervaardigenen verspreiden van beeldmateriaal van seksuele aard. Van het opzetcri-terium dat geldt bij beeldmateriaal van seksuele aard, zou geen sprake zijnbij de voorgestelde strafbaarstelling bij beeldmateriaal van slachtoffers.Hoewel initiatiefnemers begrijpen dat bij het verspreiden van beeldmate-riaal van seksuele aard niet alleen de privacy, maar ook de seksueleintegriteit van de afgebeelde persoon in het geding is, zijn zij van meningdat ook bij het verspreiden van beeldmateriaal van slachtoffers weldegelijk meer wordt aantast dan alleen hun privacy. Zo wordt bij hetopenbaar maken van beelden waarbij iemand zich in hulpeloze toestandbevindt de lichamelijke integriteit geschonden. Tot slot willen initiatief-nemers een duidelijke norm stellen met de voorgestelde strafbaarstelling.De gevolgen van het rondgaan van beelden van slachtoffers zijn groot,niet alleen voor henzelf maar ook voor hun naasten of nabestaanden. Debeelden kunnen jarenlang, zo niet voor altijd, blijven circuleren op het54Zie het recent aangenomen amendement van het lid Van der Werf, Kamerstukken II 2022/23,36 222, nr. 25.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 520 internet. Zo wordt het slachtoffer steeds opnieuw slachtoffer, en gecon-fronteerd met de gefilmde situatie. Dat geldt eveneens voor de naasten ennabestaanden. Deze redenen leiden ertoe dat er gezien de ernst van degedraging is gekozen om de voorgestelde strafbepaling te kwalificeren alseen misdrijf en dus niet als overtreding.6. Klachtdelict Wanneer de initiatiefnemers bij de keuze blijven om de strafbaarstellingals misdrijf te kwalificeren,55 is het de vraag of het in de rede ligt om vanhet misdrijf een klachtdelict te maken.56 Klachtdelicten zijn strafbare feitenwaarvan vervolging pas is toegelaten nadat het slachtoffer (of bijoverlijden, zijn naasten) een klacht heeft ingediend met het verzoek om totvervolging over te gaan.57 Dit kan wenselijk zijn als het bijzondere belangvan het slachtoffer een groter nadeel lijdt door het instellen vanvervolging dan het algemeen belang daarmee gediend is. In het onder-havige voorstel is het denkbaar dat slachtoffers geen vervolging wensenomdat dit een ongewenste confrontatie kan zijn met het ongeluk of denoodsituatie. Een klachtvereiste zorgt ervoor de politie en het OpenbaarMinisterie dan niet zelfstandig kunnen besluiten om een strafrechtelijkonderzoek uit te voeren en iemand te vervolgen. Daarmee zal de capaciteitvan politie, Openbaar Ministerie en rechtspraak kunnen worden ingezetvoor die gevallen waarin slachtoffers zelf strafvervolging wensen. Eennadeel is dat het initiatief bij het slachtoffer komt te liggen, die dit als eenhoge drempel kan ervaren.De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag of destrafbaarstelling een klachtdelict dient te worden.De Afdeling adviseert initiatiefnemers om in de toelichting in te gaan opde vraag of de strafbaarstelling een klachtdelict dient de worden.Initiatiefnemers hebben hiervan afgezien. Het openbaar maken vanbeelden van een persoon die dringend hulp behoeft, is enorm ingrijpendis voor zowel de nabestaanden als het slachtoffer. Wanneer de strafbaar-stelling een klachtdelict betreft, zit er aanzienlijk meer tijd tussen hetopenbaar maken van de beelden en de mogelijkheid tot handhaving. HetOpenbaar Ministerie zal minder snel tot vervolging overgaan, watonwenselijk is gezien de snelheid waarmee de beelden over het internetworden verspreid. Ook vrezen initiatiefnemers dat een klachtdelict zoukunnen leiden tot een vertekend beeld over de afkeuringswaardigheid vanhet delict, nu pas na een klacht tot vervolging over kan worden gegaan.Initiatiefnemers benadrukken dat elke situatie waarin een omstanderbesluit te filmen in plaats van te helpen, afkeurenswaardig is en hier geenrechtvaardiging voor bestaat. De voorgestelde strafbaarstelling werkt naarverwachting ook preventief, zodat omstanders een aantal keer extranadenken als ze besluiten een slachtoffer te filmen en dit openbaar tezetten. Al met al hebben initiatiefnemers vanwege verschillende nevenef-fecten ervoor gekozen om de strafbaarstelling niet om te zetten in eenklachtdelict. Een voordeel hiervan is dat de handhaving efficiënter kanverlopen, omdat direct gehandeld kan worden als er beelden van eendringend hulpbehoevend slachtoffer online worden gezet. Wanneer eenslachtoffer overlijdt, kunnen ingeval van een klachtdelict alleen de55Er zijn geen overtredingen die een klachtvereiste kennen. Zie H.J. Smidt, Geschiedenis van hetWetboek van Strafrecht – eerste boek, opnieuw uitgegeven door M. Scharenborg, p. 71.56Zie onder meer J.F.L. Groenhuijsen, Het aanwijzen van klachtdelicten: een blinde vlek van dewetgever?, DD 2019/49 en P.M. Kampen, Klachtdelicten: de stand van zaken in de wet enjurisprudentie, Nederlands Tijdschrift voor Strafrecht 2021/6.57Artikel 64 van het Wetboek van Strafrecht en artikel 164 van het Wetboek van Strafvorderingrespectievelijk artikel 66 van het Wetboek van Strafrecht BES en artikel 202 van het Wetboekvan Strafvordering BES.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 521 nabestaanden beslissen of aangifte gedaan wordt. Het overledenslachtoffer kan aldus niet meer hierop reageren, en daarnaast zijninitiatiefnemers van mening dat het in niemands belang is, alleen voorsensatiezucht, als beelden van een persoon die dringend hulp behoeft ofinmiddels is overleden op het internet ronddwalen.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwarenbij het initiatiefvoorstel en adviseert het voorstel niet in behandeling tenemen, tenzij het is aangepast.De Vice-President van de Raad van State,Th.C. de GraafDe initiatiefnemers,BoswijkMutluerTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 381, nr. 522

Versie 924bca48a29873792003cedcfecc456c3ef6d24ff35fe2dda22a7ae5d80d8921 · Officiële bron.