Verkenning van eventuele vervolgstappen ten aanzien van waswater lozingen door schepen uitgerust met zwavelscrubbers

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 409Zee- en binnenvaartNr. 454 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 17 juni 2024Op 8 december 2022 is toegezegd1 om de Kamer einde 2023 te informerenover de verkenning van eventuele vervolgstappen ten aanzien vanwaswater lozingen door schepen uitgerust met zwavelscrubbers (hierna:scrubbers). De deadline van deze toezegging is verlengd naar eind Q220242. Ook is aan de Kamer toegezegd om technologie-neutraliteit mee tenemen in de aanpak3. Middels deze brief wordt de Kamer geïnformeerdover de inzet van het ministerie op dit onderwerp en wordt voldaan aande toezeggingen aan Kamerlid Kröger (TZ202212-106) en Kamerlid deGroot (TZ202402-099). Tevens worden met deze brief twee onderzoeksrap-porten over het onderwerp aangeboden aan de Kamer.AchtergrondDe Noordzee is een zwavel emissiebeheersgebied waar strengere normengelden voor zwaveluitstoot door schepen. Die normen kunnen wordenbereikt door gebruik te maken van zwavelarme brandstoffen of doorgebruik te maken van een emissiereductiemethode zoals een scrubber.Momenteel zijn ongeveer 5000 zeeschepen wereldwijd met een scrubberuitgerust, dit is ongeveer 5% van de wereldwijde vloot (CE Delft, 2023).Schepen die scrubbers hebben geïnstalleerd kunnen blijven varen opzware stookolie en tegelijkertijd toch voldoen aan de gestelde eisen inemissiebeheersgebieden. Scrubbers zorgen ervoor dat er minder zwavelnaar de lucht wordt uitgestoten. Dit resulteert meestal in een lozing naarhet mariene milieu doordat de meeste van deze scrubbers waswater inzee lozen.Het merendeel van de schepen dat vaart met scrubbers vaart metzogenaamde open loop scrubbers. Deze gebruiken zeewater om zwavel114765, 14720; Kamerbrief vergaderjaar 2022–2023, Aanhangsel van de Handelingen, 9722Verzamelbrief Commissiedebat Maritieme Zaken, Kamerbrief vergaderjaar 2023–2024, 31 409,nr. 4343TZ202402-099 kst-31409-454ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4541 uit de uitstoot van het schip te wassen. Deze scrubbers verzamelen hetrestafval (sludge) dat wordt afgegeven aan havenontvangstvoorzieningen,en lozen het gebruikte waswater in zee. Dit waswater bevat onder anderePAKs en zware metalen. Hybride en closed-loop scrubbers lozen nietaltijd, of nooit, het waswater in zee. Internationaal onderzoek naar demilieueffecten van scrubbers (EMERGE) schat in dat in 2022 490 miljoenton scrubber waswater in de Noordzee en het Kanaal geloosd is.Huidige kaders en regelgevingIn Nederlandse wateren is het toegestaan om scrubber waswater te lozen,dit is in lijn met de internationale wetgeving van de InternationaleMaritieme Organisatie (hierna: IMO) en de Europese Unie4. De Europesezwavelrichtlijn bepaalt dat de lidstaten moeten toestaan dat schepen vanalle vlaggen in hun havens, territoriale zeewateren, exclusieve econo-mische zones en zones met verontreinigingsbeheersing gebruik kunnenmaken van emissiereductiemethoden als een alternatief voor het gebruikvan zwavelarme scheepsbrandstoffen. Daarmee moeten dezelfdereducties worden behaald als met het gebruik van zwavelarme brand-stoffen. Het waswater dat wordt geloosd moet voldoen aan de eisen diedaaraan in een IMO richtlijn worden gesteld5.IMO richtlijnen zijn over het algemeen vrijwillig van aard. Het gebruik vanalternatieve emissiereductiemethoden en de richtlijn met lozingseisen vande IMO heeft Nederland in nationale wateren verplicht gesteld in deRegeling voorkoming van verontreiniging door schepen.Aanvullend verplicht de Europese Kaderrichtlijn Mariene Strategie (KRM)lidstaten om de goede milieutoestand (GMT) op zee te realiseren. Eén vande voorgeschreven elf descriptoren waarvoor de GMT behaald moetworden is verontreinigde stoffen in zee. De GMT wordt behaald als deconcentraties van vervuilende stoffen zodanig zijn dat er geen verontreini-gingseffecten optreden. Momenteel wordt voor de Noordzee de GMT voorverontreinigde stoffen in zee niet behaald. Vooral voor persistente,bioaccumulerende en toxische stoffen, zoals PAK’s, worden de normennog niet behaald. Door hun eigenschappen zijn ze alomtegenwoordig enblijven ze nog lang in het mariene milieu aanwezig.RIVM onderzoek en wetenschappelijke stand van zakenWetenschappelijk onderzoek toont in toenemende mate aan dat het lozenvan waswater schade kan toebrengen aan het mariene milieu, maar er isin de wetenschap nog discussie over de mate van de schade voor hetmariene milieu van deze lozingen. In opdracht van het ministerie heeftRIVM in 2024 en 2021 de effecten van scrubber waswater in Nederlandsewateren onderzocht middels modelleringen voor de Haven vanAmsterdam (2024), Haven van Rotterdam, de Noordzee en de golf vanSaba (2021). Het meest recente onderzoek naar de Haven van Amsterdamwordt in de bijlage van deze brief gedeeld. In dit onderzoek alsook eerderonderzoek uit 2021 concludeert RIVM dat scrubber waswater lozingen denormen voor waterkwaliteit niet overschrijden6. Ook stelt RIVM dat debijdrage van het waswater van schepen relatief weinig bijdraagt aan detotale vervuiling. Want ook door andere bronnen dan zeevaart, zoals de4RICHTLIJN EU 2016/802 VAN HET EuropEES parlement EN DE RAAD van 11 mei 2016betreffende een vermindering van het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen5RESOLUTION MEPC.340(77), 2021 GUIDELINES FOR EXHAUST GAS CLEANING6Faber et al, 2021. Milieurisico’s van scrubberlozingen voor zeewater en sediment. Voorlopigerisicobeoordeling voor metalen en polycyclische aromatische koolwaterstoffen, https://www.rivm.nl/publicaties/environmental-risks-of-scrubber-discharges-for-seawater-and-sediment; Faber et al, 2024. Milieurisico’s van scrubberlozingen in Nederlandse wateren. Eenvervolgstudie, Environmental risks of scrubber discharges in Dutch waters. A follow-up study |RIVMTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4542 industrie, komen PAK’s en metalen in het water terecht. Tegelijkertijd steltRIVM dat er nog veel onduidelijkheden zijn en stelt daarbij dat het lozenvan o.a. PAKs en zware metalen in zee, in welke mate dan ook, nietbijdraagt aan de goede milieutoestand van de Nederlandse wateren.Naast het RIVM onderzoek bestaan er andere wetenschappelijke publi-caties waarin de effecten in de Nederlandse wateren hoger wordeningeschat dan de resultaten opgenomen in de RIVM rapportage, op basisvan andere wetenschappelijke methodieken en aannames. Zo stellenverschillende onderzoeken binnen het Europese onderzoeksprojectEMERGE7 dat scrubber waswater lozingen ernstige milieu gevolgenkunnen hebben. Ook schetst het meest recente RIVM onderzoek enkelenuances in wetenschappelijk onderzoek naar de milieu-effecten vanscrubbers.Economische effectenOm inzicht te krijgen in de mogelijke economische effecten8 van beleids-opties ten aanzien van scrubber waswater lozingen heeft het ministerieaan CE Delft gevraagd dit te onderzoeken. Dit onderzoek wordt als bijlageaan deze brief met de Kamer gedeeld. Het onderzoek richt zich specifiekop vier beleidsopties: een verbod op lozingen in de haven en/of binnen 3nautische mijl van de kust, een wereldwijd verbod op lozingen vanwaswater, een verbod op lozingen in kwetsbare gebieden en tenslotte eenherziening van de huidige internationale lozingscriteria.Algemene conclusie is dat alle opties in meer of mindere mate leiden toteen verhoging van de kosten voor schepen, waarbij de mate vanverhoging afhankelijk is van het scheepstype, het vaargebied en het typemaatregel. Het onderzoek geeft indicaties van de kosten per beleidsoptie,maar deze lopen ver uiteen afhankelijk van het scheepstype en hetvaargebied waarbij er geen één kosteninschatting voor de geheleNederlandse sector wordt gegeven9. Een wereldwijd verbod op scrubberwaswater lozingen heeft logischerwijs een grotere economische impactdan bij een plaatselijk verbod binnen 3 NM van de kust. Echter hangen deeffecten ook sterk af van het type operatie van het schip. Zo kunnenkosten hoger uitvallen voor scheepstypen die veel brandstof verbruiken inde haven of veel langs de kust varen.10 Uit interviews bleek dat Neder-landse rederijen kritisch staan tegenover plaatselijke of internationaleverboden. Zij stellen dat de negatieve milieueffecten onvoldoende zijnaangetoond en het een mogelijke negatieve impact zal hebben op deinternationale concurrentiepositie van de Nederlandse vloot. Tegelijkertijdis er bij de sector behoefte aan duidelijkheid vanuit de overheid, waarbijwordt gepleit voor een resultaatgerichte oplossing, zoals strengerelozingscriteria in plaats van een algeheel verbod op de lozing afkomstigvan alle typen scrubber systemen.Regionale en internationale ontwikkelingenDe onderzoeken naar de milieu-effecten van scrubber waswaterlozingendie aantonen dat deze negatieve effecten hebben op het mariene milieuhebben geleid tot plaatselijke verboden op lozingen in meerdere (EU-)7Evaluation, control and Mitigation of the EnviRonmental impacts of shippinG Emissions,https://emerge-h2020.eu8Economische effecten voor schepen varend onder Nederlandse vlag, Nederlandse rederijen enNederlandse producenten van EGCS9CE Delft, 2024. Maatregelen lozingen EGCS-waswater. Economische effecten van maatregelenter reductie van lozingen van EGCS-waswater, https://ce.nl/publicaties/maatregelen-lozingen-egcs-waswater/10CE Delft, 2024. Maatregelen lozingen EGCS-waswater. Economische effecten van maatregelenter reductie van lozingen van EGCS-waswater, https://ce.nl/publicaties/maatregelen-lozingen-egcs-waswater/Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4543 landen. De meeste landen aan de Noord-West Atlantische kust hebbeneen vorm van regulering geïmplementeerd voor scrubber waswaterlo-zingen door schepen. Typen verboden variëren van landen die in enkelehavens een lozingsverbod hebben geïmplementeerd tot landen die eenlozingsverbod binnen een aantal nautische mijl vanuit de kust handhaven,zoals België en Frankrijk. Kort geleden heeft ook Denemarken een verbodaangekondigd in hun territoriale wateren. Tevens is in OSPAR verband,het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in hetnoordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan, een voorstel ingedienddoor Zweden en Frankrijk voor een regionaal verbod van scrubberlozingen binnen de territoriale wateren van alle OSPAR lidstaten binnen12 nautische mijl van de kust. Nederland is lidstaat in OSPAR. De OSPARstrategie stelt dat vervuiling door schadelijke stoffen voorkomen moetworden om zo schade aan het mariene milieu uit te sluiten, waaronderschade veroorzaakt door scrubbers11.In de IMO zijn momenteel discussies gaande over het mogelijk instellenvan verplichtende maatregelen om scrubber waswater lozingen tereguleren. Binnen IMO is hier echter vooralsnog beperkt draagvlak voor.De EU lidstaten, waaronder Nederland, stellen zich in deze discussiesambitieus op en pleiten sterk voor verplichtende maatregelen. Daarte-genover staan onder andere partijen die stellen dat er niet voldoendewetenschappelijk bewijs is om de schadelijkheid van scrubber waswateraan te tonen en partijen die voorstellen om de vrijwillige lozingseisenvoor zwavelscrubbers aan te scherpen. Het belang van technologie-neutraliteit komt terug in de discussies in IMO over een mogelijkverplichtende maatregel12. Aangezien er nog geen zicht is op consensusover een dergelijke internationale maatregel zijn er ook nog geenbesluiten genomen over het daarin borgen van technologie-neutraliteit.Waar het scrubbers betreft hebben andere landen reeds wetgevinggeïmplementeerd die waswater lozingen door scrubbers in bepaaldewateren aan banden leggen. Het gebruik van scrubbers of lozen wordthiermee niet verboden, maar in bepaalde gebieden beperkt.Concluderend en vervolg stappenDe huidige inzichten over de milieu-effecten van de scrubber waswaterlozingen geven voldoende aanleiding er van uit te kunnen gaan datscrubbers een negatieve impact hebben op het mariene milieu; ook alverschillen de inzichten over de mate waarin dit het geval is. Scrubberwaswater lozingen dragen in ieder geval niet bij aan het bereiken van eengoede milieutoestand van de Noordzee. Nederland zal zich daarom blijveninzetten voor regulering in IMO verband omdat dit de meest effectievemanier is om voor een internationale sector maatregelen te treffen. Het isechter onzeker of, en wanneer, dit tot nieuwe internationale wetgevingleidt gezien het beperkte internationale draagvlak voor het reguleren vanscrubber lozingen. Daarom zal tevens gekeken worden naar het zo veelmogelijk regionaal harmoniseren van wetgeving. Daartoe zal hetministerie het in OSPAR ingediende voorstel beoordelen, en zal hierbij desector en andere relevante belanghebbenden betrekken. Beoogd wordtom hierover in de tweede helft van 2024 een principebesluit te nemen. DeKamer zal periodiek van relevante ontwikkelingen op de hoogte wordengehouden.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,M.G.J. Harbers11North-East Atlantic Environment Strategy 2030 | OSPAR Commission12Op 8 februari jl. is tijdens het Commissiedebat Maritieme Zaken toegezegd om de Kamer perbrief te informeren over de uitkomsten van het overleg binnen de IMO over het techniekneu-traal houden van investeringen in de zeevaart, de zogenaamde scrubbers, TZ202402-099Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 409, nr. 4544