Afdoen van enkele moties op het gebied van tabaksbeleid

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202432 011TabaksbeleidNr. 113 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID,WELZIJN EN SPORT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 20 juni 2024Met deze brief doe ik de volgende moties van uw Kamer op het gebiedvan tabaksbeleid af. De motie van de leden Paulusma, Slagt-Tichelman enJansen verzoekt te onderzoeken in hoeverre tabak met een zeer laagnicotinegehalte op de Nederlandse markt wordt aangeboden en te bezienwelke rol deze sigaretten kunnen spelen in het tabaksontmoedigings-beleid.1 De motie van het lid Krul verzoekt te onderzoeken wat in deuitvoering en qua financiële middelen nodig is om een totaalverbod opalle nicotineproducten zonder tabak (NZT) te kunnen handhaven.2 Demotie van het lid Tielen verzoekt om met de Nederlandse Voedsel enWarenautoriteit (NVWA) de inzet op het oprollen en bestraffen van illegaalaanbod van vapes met smaakjes aan te scherpen en om prioriteit te gevenaan Europese harmonisatie op het gebied van tabaks- en rookmaatre-gelen.3 Tot slot verzoekt de motie van het lid Crijns meer in te zetten ophandhaving van illegale verkoop van vapes aan jongeren door straat-dealers en snapchat-dealers.4Motie Paulusma c.s.De motie van de leden Paulusma, Slagt-Tichelman en Jansen roept deregering op te onderzoeken in hoeverre tabak met een zeer laag nicotine-gehalte op de Nederlandse markt wordt aangeboden en te bezien welkerol deze sigaretten kunnen spelen in het tabaksontmoedigingsbeleid. Ik gadaarbij in op de effectiviteit van sigaretten met een zeer laag nicotinege-halte om roken terug te dringen. Verder schets ik de implicaties voor hettabaksontmoedigingsbeleid en benoem daarbij belemmeringen voorinvoer van deze maatregel. Ook informeer ik u over het aanbod van deze1Kamerstukken II, 2023/24, 32 793, nr. 715.2Kamerstukken II, 2023/24, 36 403, nr. 16.3Kamerstukken II, 2023/24, 36 403, nr. 17.4Kamerstukken II, 2023/24, 32 793, nr. 766. kst-32011-113ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1131 sigaretten op de Nederlandse markt en tot slot deel ik mijn conclusiesover deze bevindingen.Effectiviteit sigaretten met een zeer laag nicotinegehalteOnderzoek wijst uit dat het verlagen van het nicotinegehalte in sigarettentot een zeer laag, en daarmee niet of nauwelijks verslavend, niveau (<0,4mg/g tabak) in potentie kan leiden tot positieve gezondheidseffecten. HetTrimbos-instituut heeft de wetenschappelijke gegevens over de effecti-viteit hiervan op een rij gezet in de notitie «Minder nicotine in tabakspro-ducten».5 De studies waar het Trimbos-instituut naar verwijst laten ziendat rokers die in het onderzoek overstapten naar sigaretten met een zeerlaag nicotinegehalte (ZLN) gemiddeld minder sigaretten rookten, minderafhankelijk waren van nicotine en vaker een stoppoging deden. Slechtseen klein deel van de rokers stopte daadwerkelijk met roken.Daarnaast toont onderzoek aan dat het roken van ZLN-sigaretten onder dedeelnemers niet leidde tot compenserend roken6 en dat ZLN-sigarettenminder intens werden gerookt. De daling in het roken van het aantalsigaretten werd alleen aangetoond bij een abrupte nicotinevermindering.Het geleidelijk verlagen van het nicotinegehalte bleek niet effectief. Verderis het nog onduidelijk of ZLN-sigaretten ook een nicotineverslavingkunnen voorkomen. Dierstudies en studies met rokers suggereren dat hetverlagen van het nicotinegehalte tot een zeer laag niveau de aantrekkings-kracht van het tabaksproduct vermindert, wat mogelijk een tabaksver-slaving bij nooit-rokers (voornamelijk jongeren) zou kunnen voorkomen.Implicaties voor beleidDe resultaten van de verschillende onderzoeken suggereren dat hetinvoeren van wetgeving die ZLN-sigaretten verplicht en traditionelesigaretten verbiedt, zou kunnen leiden tot een significante reductie in derookprevalentie. De maatregel staat hierdoor ook internationaal in debelangstelling. Zo heeft Nieuw-Zeeland de maatregel tot het slechtstoestaan van ZLN-sigaretten in 2022 opgenomen in een wetsvoorstel.7Inmiddels is deze wet, die ook voorzag in een generatiegebondenverkoopverbod, door het nieuwe kabinet ingetrokken onder anderevanwege de gevolgen voor de illegale handel in traditionele sigaretten.8Ook de Amerikaanse FDA doet al enige tijd onderzoek naar de effectiviteitvan het wettelijk invoeren van deze maatregel in Amerika.9 Een artikel inhet Amerikaanse tijdschrift The Atlantic over deze Amerikaanse inspan-ningen10 riep in Nederland in 2021 vragen op vanuit de Kamer over demogelijkheden om deze maatregel voor de Nederlandse markt door tevoeren.115Trimbos, 2022. Minder nicotine in tabaksproducten. Beschikbaar via: https://www.trimbos.nl/wp-content/uploads/2022/06/AF2000-Minder-nicotine-in-tabaksproducten.pdf.6Compenserend roken betekent meer roken om te compenseren voor de lagere hoeveelheidnicotine.7Tabaknee, 2022. Nieuw-Zeeland besluit definitief voor generatiegebonden tabaksverbod.Beschikbaar via: https://www.tabaknee.nl/nieuws/item/2699-nieuw-zeeland-besluit-definitief-voor-generatiegebonden-tabaksverbod.8Ministry of Health New Zealand, 2024. Cabinet material: Smokefree 2025: Progressing CoalitionAgreement Commitments and Cracking Down On Youth Vaping. Beschikbaar via: https://www.health.govt.nz/about-ministry/information-releases/release-ministerial-decision-making-documents/cabinet-material-smokefree-2025-progressing-coalition-agreement-commitments-and-cracking-down-youth.9Trimbos, 2022. Minder nicotine in tabaksproducten.10The Atlantic, 2020. The Easy Way to Quit Smoking. Beschikbaar via: https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/12/easy-way-to-quit-smoking/617305/.11Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 1413.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1132 Daarnaast heb ik afgelopen jaar de Kamer geïnformeerd12 over de inzetvan het kabinet om sigaretten minder aantrekkelijk en verslavend temaken naar aanleiding van aanbevelingen van het RIVM.13 De situatie tenopzichte van 2021 en vorig jaar is niet veranderd. Dat wil zeggen dat hetnationaal aanpassen van nicotinegehaltes op dit moment juridisch gezienniet mogelijk is, omdat het reguleren van nicotinegehaltes alleen inEuropees verband kan plaatsvinden via de Europese TabaksproductenRichtlijn (TPD). Op dit moment laat de TPD het nationaal aanpassen vande nicotinegehalte niet toe, omdat het producenten niet onmogelijkgemaakt mag worden om aan een maximale nicotine-emissiewaarde van1 mg per sigaret te komen. Een reductie van nicotine in tabak naar eenniet verslavend niveau van 0,4 mg/g tabak maakt het onmogelijksigaretten met een gehalte van 1 mg nicotine in de emissies te produ-ceren. Het staat Nederland niet vrij om strenger te zijn dan de TPD op ditpunt.Vanuit de wetenschap zijn kanttekeningen te plaatsen bij wetgeving dieZLN-sigaretten verplicht en traditionele sigaretten verbiedt. Volgens hetTrimbos-instituut is er onvoldoende bewijs dat het roken van minderZLN-sigaretten resulteert in gezondheidswinst, omdat het gebruik van eengeringe hoeveelheid tabak al schadelijk kan zijn. Daarnaast zijn er eenaantal kanttekeningen bij de opzet van bepaalde studies, die de represen-tativiteit van de resultaten voor de praktijk beïnvloeden. Deze kantteke-ningen betreffen een kleine steekproefomvang, het besef van dedeelnemers dat het gebruik van de ZLN-sigaretten tijdelijk was enonvoldoende controle op de naleving van het onderzoeksprotocol.Bovendien laat onderzoek zien dat, met name onder rokers, de misvattingbestaat dat ZLN-sigaretten minder kankerverwekkend zijn en rokershierdoor minder bereid zijn om te stoppen met roken wanneer deZLN-sigaretten beschikbaar zouden zijn.14 Overtuigend bewijs van deeffectiviteit en goed inzicht in de implicaties voor beleid vereist eenvertaalslag van de onderzoeksresultaten naar de praktijk. Omdat dezemaatregel nog nergens ter wereld is ingevoerd, is dat op dit momentonvoldoende helder.Ook moet bij het invoeren van deze wetgeving rekening gehoudenworden met verschillende praktische aspecten waaronder grenseffecten,illegale handel en voldoende handhavingscapaciteit bij de NVWA. Het isaannemelijk dat invoering van de maatregel leidt tot grenseffecten enillegale handel. Een aanzienlijk deel van de deelnemers in de door hetTrimbos-instituut aangehaalde studies hield zich niet aan het onder-zoeksprotocol en zochten hun toevlucht tot traditionele sigaretten.15Aangezien 19%16 van de Nederlanders tabak rookt en een groot deel vandeze rokers verslaafd is aan nicotine zal de vraag naar regulieresigaretten, en daarmee het effect op de illegale handel, aanzienlijk zijn.Handhaving op de verkoop van ZLN-sigaretten vergt additionele capaciteitbij de NVWA, welke op dit moment niet beschikbaar is. Hierdoor lijktinvoering van de maatregel problematisch als buurlanden niet verge-lijkbaar beleid implementeren. Mocht Nederland wetgeving kunneninvoeren dat ZLN-sigaretten verplicht, dan dient dit beleid daaromuniform geïmplementeerd te worden in onze buurlanden en bij voorkeurin de gehele EU.12Kamerstukken II, 2022/23, 32 011, nr. 101.13RIVM, 2023. Op weg naar een rookvrije generatie: opties om sigaretten minder aantrekkelijk enverslavend te maken. Beschikbaar via: https://www.rivm.nl/documenten/op-weg-naar-rookvrije-generatie-opties-om-sigaretten-minder-aantrekkelijk-en-verslavend14Trimbos, 2022. Minder nicotine in tabaksproducten.15Trimbos, 2022. Minder nicotine in tabaksproducten.16CBS i.s.m. RIVM en Trimbos-instituut, 2024. Gezondheidsenquête/Leefstijlmonitor. Beschikbaaro.a. via: https://www.trimbos.nl/kennis/cijfers/roken/Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1133 Aanbod ZLN-sigaretten op de Nederlandse marktOp dit moment worden ZLN-sigaretten niet aangeboden op de Neder-landse markt. Ik heb het RIVM gevraagd om in de EU common entry gate(EU-CEG) te zoeken naar genotificeerde ZLN-sigaretten.17 Voor sigarettengeldt dat producenten enkel het gehalte nicotine in de tabaksrook hoevenop te geven, gemeten volgens de ISO-methode. Voor ZLN-sigaretten(<0,4 mg nicotine per gram onverbrande tabak) verwachten we een zeerlaag gehalte nicotine in de tabaksrook. Het laagst geregistreerde nicotine-gehalte in tabaksrook bedraagt 0,1 mg/sigaret. Het betreft negenproducten met een dergelijk laag nicotinegehalte in de tabaksrook en ditzijn allen producten met een zeer hoge filterventilatie (>75%). Wanneer dittype sigaretten worden afgerookt met de intense afrookmethode(Canadian Intense methode) bedraagt het nicotinegehalte in detabaksrook 0,9 mg/sigaret of meer.18 Dit zijn daarom geen ZLN-sigaretten.Bovendien blijkt uit onderzoek dat bij gebruik van sigaretten met veelfilterventilatie, mensen juist meer gaan roken om te compenseren voor delagere hoeveelheid nicotine.19 Daarom zijn sigaretten met veel filterventi-latie niet toepasbaar in de beweging richting de rookvrije generatie.ZLN-sigaretten zijn overigens wel verkrijgbaar in het buitenland, bijvoor-beeld in de Verenigde Staten, Zwitserland en Japan.20Conclusie ZLN-sigaretten in het tabaksontmoedigingsbeleidNaar mijn mening past het verplichten van ZLN-sigaretten gecombineerdmet het verbieden van traditionele sigaretten niet in het huidige tabaks-ontmoedigingsbeleid. Belangrijke overwegingen daarbij zijn dat dit nietmogelijk is binnen de huidige juridische context en dat Nederland dezemaatregel niet eenzijdig in kan voeren. Verder beschikt de NVWA overonvoldoende handhavingscapaciteit en moeten overige beleidsmaatre-gelen goed worden afgestemd op deze maatregel wat de nodige tijd kost.Tot slot is de rookprevalentie op dit moment te hoog om deze maatregelte overwegen.Motie KrulOp dit moment behandelt de Eerste Kamer het wetsvoorstel waarmeeNZT en nicotineapparaten onder de Tabaks- en rookwarenwet geregeldgaan worden. Het wetsvoorstel voorziet in een verbod op NZT voor oraalgebruik zoals nicotinezakjes. Voor NZT die niet oraal gebruikt worden, zalgeen verbod gaan gelden. Deze producten zullen als aanverwanteproducten worden gereguleerd. Het gaat dan vooral om stoomsteentjesmet nicotine voor waterpijpen. Mogelijke andere NZT die niet oraalworden gebruikt zijn nicotineproducten op basis van kruiden die nietgerookt maar verhit worden. Verschillende grote tabaksfabrikantenhebben dergelijke verhitte kruidenproducten ontwikkeld.17Europese Commissie, 2024. Informatie over tabaksproducten, elektronische sigaretten ennavulverpakkingen – EU common entry gate (EU-CEG). Beschikbaar via: https://health.ec.europa.eu/eu-common-entry-gate-eu-ceg/providing-information-tobacco-products-e-cigarettes-and-refill-containers-eu-common-entry-gate-eu_nl.18RIVM, 2023. Measurement results table ordered by ratio for tar content. Beschikbaar via:https://www.rivm.nl/en/documenten/measurement-results-table-ordered-by-ratio-for-tar-content.19RIVM, 2023. Op weg naar een rookvrije generatie: opties om sigaretten minder aantrekkelijk enverslavend te maken & Trimbos, 2022. Minder nicotine in tabaksproducten.20VLN, 2024. Freedom to smoke less. Beschikbaar via: https://tryvln.com/Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1134 Er is een amendement ingediend om ook NZT die niet oraal gebruiktworden te verbieden maar dit amendement is niet aangenomen.21 Ik hebbij de behandeling van het wetsvoorstel op dit punt aangegeven dat eendergelijke uitbreiding van het wetsvoorstel gepaard moet gaan metaanvullende financiële middelen zodat de handhaving van dezebepalingen op een goede manier kan plaatsvinden. In de voorliggendemotie wordt verzocht te onderzoeken wat er nodig is in de uitvoering enqua financiële middelen om een totaalverbod op alle NZT te kunnenhandhaven.Uit overleg met de NVWA blijkt dat stoomsteentjes met nicotine voorwaterpijpen vooralsnog de enige NZT op de markt zijn die niet oraalgebruikt worden. Dit betekent dat bij een totaalverbod het toezicht zich ineerste instantie zal beperken tot het distributiekanaal van deze stoom-steentjes. Stoomsteentjes met en zonder nicotine worden onder anderevia fysieke winkels en via het internet verkocht en ook direct aan shisha-lounges geleverd. Ook zouden deze producten via ondoorzichtigedistributiekanalen aangeboden kunnen worden. Om te bepalen of destoomsteentjes nicotine bevatten kan ook analytisch onderzoek wordeningezet.Om het toezicht goed uit te kunnen oefenen zullen de inspectiemetho-dieken worden ontwikkeld en zal het verkoopkanaal in kaart wordengebracht. Dit betekent dat het eerste jaar 300.000 euro nodig is waarna200.000 euro nodig is om structureel toezicht te houden. Ook is er circa40.000 euro nodig voor analytisch onderzoek. Als er andere NZT die nietoraal worden gebruikt op de markt komen, zal een nieuwe inschatting vande benodigde capaciteit moeten worden gemaakt. Er is echter zowel bij deNVWA als op de begroting van VWS geen budget beschikbaar vooradditionele handhavingscapaciteit en voor het benodigde analytischonderzoek. Als de wet op dit punt zou worden aangepast, is het nodig dater structureel budget vrijgemaakt wordt voor de handhaving. Hetalternatief is om een andere prioritering in het toezicht aan te brengenmaar dit is moeilijk te bewerkstelligen, omdat de capaciteit van de NVWAvoor het toezicht op de naleving van de Tabaks- en rookwarenwet beperktis en de handhavingsdruk op onderdelen dan te laag uit kan vallen.Motie Tielen en motie CrijnsHandel in illegale vapesDe motie Tielen verzoekt de inzet op het oprollen en bestraffen vanillegaal aanbod van vapes met smaakjes aan te scherpen. Daarbij wordtopgeroepen tot meer focus op onlineaanbod. De motie Crijns verzoekt deregering meer in te zetten op handhaving van illegale verkoop van vapesaan jongeren door straatdealers en snapchat-dealers.De verkoop van illegale vapes via niet-reguliere verkoopkanalen lijkt toe tenemen. De zorgen over deze ontwikkeling worden breed gedragen in depolitiek en maatschappij. Om illegale vapes echt terug te dringen is hetbelangrijk dat veel partijen hier een bijdrage aan leveren. Handhavingdoor de NVWA is daarbij van groot belang maar handhaving alleen is nietvoldoende. Allereerst moeten producenten, importeurs, distributeurs enalle andere bedrijven en individuen in de handelsketen van vapes hunverantwoordelijkheid nemen om te voorkomen dat illegale vapes op demarkt worden gebracht. Verder is het van het grootste belang dat ouders,scholen, overheden en andere betrokkenen blijven uitdragen dat vapeszeer ongezond zijn en dat het niet normaal is om te vapen. Het terug-21Kamerstukken II, 2023/24, 36 403, nr. 20.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1135 dringen van de vraag is namelijk zeker zo belangrijk als het terugdringenvan het aanbod.Ik ben over deze moties in overleg getreden met de NVWA. Juist omdatde capaciteit van de NVWA voor het toezicht op de naleving van deTabaks- en rookwarenwet beperkt is, moet de capaciteit zo effectiefmogelijk ingezet worden. De NVWA heeft mijns inziens een goed beeldvan de effectiviteit van het toezicht en scherpt handhavingsmethodiekentijdig aan als blijkt dat de naleving achterblijft op bepaalde terreinen. Ookde online verkoop via webshops is goed in beeld en de NVWA weet daareffectief op te treden. Een grote uitdaging is echter de verkoop van vapesvia social media. De NVWA besteedt hier in toenemende mate aandachtaan. De NVWA heeft sinds januari van dit jaar ruim 1.000 advertenties enposts voor vapes van social media en platformen laten verwijderen.Daarnaast is de NVWA in gesprek met platformen om hen zelf actiever ditsoort posts te laten opsporen en verwijderen. Overigens zou het nogeffectiever zijn als de platforms voorkomen dat dit soort advertenties enposts geplaatst kunnen worden.Jongeren die op school een handeltje beginnen en branchevreemdebedrijfjes en personen die met de verkoop van illegale vapes beginnenzijn voorbeelden van niet-reguliere verkoopkanalen. Handel via Snapchaten andere social media-kanalen valt hier ook onder. Verder is er hetgevaar dat de verkoop van illegale vapes via dealers toeneemt en dat dezeverkoopwijze meer en meer gaat lijken op het dealen zoals we dat kennenbij drugs. Dit is een verkoopwijze waarop het toezicht van de NVWA niet isingericht. Het komt steeds vaker voor dat de politie illegale vapes bijdealers aantreft en in dat geval weet de politie de NVWA goed te vinden.Bij vermoedens van criminele structuren achter de verkoop vianiet-reguliere verkoopkanalen kan een zaak worden overgedragen aan deInlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD) van de NVWA. Dit zijn langdurigetrajecten en er is beperkte onderzoekscapaciteit beschikbaar.Er wordt aan gewerkt de NVWA extra handhavingsbevoegdheden tegeven om zo effectiever te kunnen handhaven. Zo krijgt de NVWAbijvoorbeeld meer mogelijkheden om verboden producten in beslag tenemen en te vernietigen. Er wordt op dit moment gewerkt aan eenwetsvoorstel dat dit mogelijk maakt. Dit is van belang om beter op tetreden tegen bewuste overtreders die «onder de toonbank» illegale vapesverkopen. Ook wordt op dit moment gewerkt aan regelgeving om hetboeteplafond en de boetes te verhogen.Ik ben van mening dat de NVWA op dit moment zeer efficiënt gebruikmaakt van de beschikbare handhavingscapaciteit en handhavingsmoge-lijkheden om de handel in illegale vapes tegen te gaan. De NVWA zal dezeaanpak gezien de huidige handhavingscapaciteit en de beschrevenbeperkingen voortzetten en zal blijven innoveren om zo de niet-reguliereverkoopkanalen beter te kunnen controleren. Voor een intensievereaanpak van de verkoop door straatdealers is het toezicht van de NVWAechter niet ingericht. Het is aan een volgend kabinet om een intensiveringvan de aanpak van illegale vapes en het vrijmaken of prioriteren vanmiddelen hiervoor te overwegen.Europese harmonisatie versus nationale maatregelenTot slot verzoekt de motie Tielen eveneens de regering om prioriteit tegeven aan Europese harmonisatie op het gebied van tabaks- en rookmaat-regelen in plaats van alleen nationale maatregelen te treffen. Eengezamenlijke Europese aanpak is van groot belang om de Rookvrijegeneratie dichterbij te brengen. De Europese Commissie heeft in hetTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1136 Europese Beating cancer plan zich ten doel gesteld een rookvrije generatiein 2040 te bereiken en daarvoor de Europese Tabaksproductenrichtlijn(TPD), de Europese tabaksreclamerichtlijn en de Raadsaanbevelingen voorrookvrije ruimten aan te passen. Het is belangrijk om deze Europeserichtlijnen en aanbevelingen snel aan te passen zodat op Europees niveaueen volgende stap gezet kan worden. Tenslotte heb ik me recent aange-sloten bij een initiatief van verschillende lidstaten richting de EuropeseCommissie om samen meer te doen om de jeugd te beschermen,bijvoorbeeld op het gebied van de online handel en smaakjes vane-sigaretten. Tegelijkertijd constateer ik dat Europese harmonisatie tijdkost en dat nationale maatregelen van belang zijn om snel te kunnenreageren op veranderingen op de markt en het gedrag van consumenten.Een voorbeeld daarvan was de razendsnel toenemende populariteit vanvapes onder jongeren en de inzet die hierop nationaal gedaan is.De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,M. van OoijenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 011, nr. 1137