Memorie van toelichting

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202436 565Wijziging van de Wet milieubeheer in verbandmet de invoering van een verplichting voor hetbestuursorgaan tot het verstrekken van eenafschrift aan de Minister bij afwijking van hetcirculair materialenplan en tot wijziging van hetbegrip landelijk afvalbeheerplan in circulairmaterialenplanNr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING 1. Inleiding Vanwege de Rijksbrede ambitie1 om in 2050 volledig circulair te zijn,wordt het landelijk afvalbeheerplan (LAP) steeds meer ingezet voor debevordering van een circulaire economie. Om aan deze ontwikkeling bij tedragen wordt met dit wetsvoorstel een aantal wijzigingen in titel 10.2 ende definities van de Wet milieubeheer voorgesteld:Ten eerste is de keuze gemaakt om het landelijk afvalbeheerplan van eennieuwe naam te voorzien, namelijk het circulair materialenplan (CMP). Omdeze reden wordt de term «afvalbeheerplan» steeds vervangen door«circulair materialenplan», om de benaming van het plan beter aan telaten sluiten bij de transitie naar een circulaire economie.Ten tweede vindt een verankering in de wet plaats van een verplichtingvoor het bestuursorgaan tot het verstrekken van een afschrift aan deMinister van Infrastructuur en Waterstaat als er wordt afgeweken van hetCMP. Momenteel is hiervoor een afwijkingsprocedure opgenomen in hetLAP. De huidige status van de afwijkingsprocedure, opgenomen in hetLAP, is echter niet effectief gebleken. Door een verplichting voor hetbestuursorgaan bij wet te regelen, wordt het voor bevoegde gezagsor-ganen die bij het uitoefenen van hun bevoegdheden rekening moetenhouden met het CMP, en hiervan wensen af te wijken, bindend de Ministerhierover te informeren. Deze verplichting geldt in alle gevallen vanafwijken van de toetsingskaders in het CMP. Hierdoor wordt onduide-lijkheid over wanneer precies sprake is van afwijken waarbij de afwijkings-procedure gevolgd dient te worden weggenomen. Hiermee ontstaat erinzicht in de vraag wanneer en waarom er wordt afgeweken van het CMP.Voor de Minister is dit van belang in het kader van de beleidsvorming tenbehoeve van de ontwikkeling van een circulaire economie.1Rijksbrede programma Circulair Economie van 14 september 2016, bijlage 1 bij KamerstukkenII, 2015/16, 32 852, nr. 33. kst-36565-3ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 31 2. Hoofdlijnen van het voorstel 2.1 Aanleiding Het beleid voor het beheer van afvalstoffen in Nederland is opgenomen inhet landelijk afvalbeheerplan. Het huidige LAP, LAP3, heeft een looptijd toten met eind 2025. Hoewel het landelijk afvalbeheerplan in beginsel allehandelingen met afvalstoffen in de hele keten omvat, ligt het zwaartepuntbij goed afvalbeheer. Circulaire economie vereist echter meer dan goedafvalbeheer. Er dienen stappen gezet te worden in de hele keten, vanduurzaam grondstoffengebruik tot aan een doelmatig en veilig beheer vanafvalstoffen, waarbij het voor een transitie naar een circulaire economienoodzakelijk is om in te zetten op de hogere treden van de r-ladder2. HetLAP is één van de instrumenten die hiervoor gebruikt kan worden enbevat hierdoor ook steeds meer teksten die relevant zijn voor de ontwik-keling van een circulaire economie.Ondertussen is in de ontwikkeling van het LAP een omslagpunt bereiktwaarbij niet langer meer gesproken wordt van een landelijk afvalbe-heerplan, maar van een circulair materialenplan. De Staatssecretaris vanInfrastructuur en Waterstaat heeft in de Kamerbrief van 25 januari 2021aangekondigd dat het landelijk afvalbeheerplan zal worden opgevolgddoor een circulair materialenplan (hierna: CMP),3 met als doel eenstimulerend kader te vormen voor de doorontwikkeling van de circulaireeconomie. Ten behoeve van deze omschakeling is het van belang dat dewetgeving wordt aangepast op deze naamswijziging. Waar nu noggesproken wordt over een «afvalbeheerplan» zal straks gesproken moetenworden over een «circulair materialenplan».De wettelijke grondslag van het eerste circulair materialenplan blijft metde wijzigingen in dit wetvoorstel gelijk aan die van het afvalbeheerplan.Dat betekent dat bepalingen uit titel 10.2 van de Wet milieubeheer (Wm)die momenteel van toepassing zijn op het LAP, met dit wetsvoorstel vantoepassing worden op het CMP. Deze bepalingen zijn gericht op hetbeheer van afvalstoffen. Om de basis van het CMP uit te breiden tenopzichte van die van het LAP zullen vooralsnog geen andere wettelijkeaanpassingen worden gemaakt. Aan het CMP zullen hierdoor alleen extratoelichtende, informerende en ondersteunende teksten voor een transitienaar een circulaire economie worden toegevoegd. Hierbij kan gedachtworden aan teksten die een toelichting geven op wet- en regelgeving dieeen circulaire economie ondersteunen, die informatie verschaffen over deontwikkelingen van belang voor circulariteit of teksten die het bevoegdgezag van ondersteuning voorziet door middel van voorbeelden enhandvatten voor de praktijk. Deze teksten zullen in ieder geval nog geenbeleid bevatten waar de bevoegde gezagen geacht worden rekening meete houden, maar waar ze wel hun voordeel mee kunnen doen en dierichting kunnen geven. De kennis die met deze teksten wordt gedeeld zijnbedoeld ter stimulering van de transitie naar een circulaire economie. Dejuridische status van de betreffende teksten zal in het CMP duidelijkworden gemaakt.2De R-strategieën worden veelal weergegeven in de vorm van een ladder, waarbij de vuistregelis dat een strategie die hoger op de ladder staat over het algemeen meer grondstoffen bespaarten daardoor meer druk op het milieu voorkomt. Zie voor meer informatie: Planbureau voor deLeefomgeving, Integrale Circulaire Economie Rapportage 2021 (rapport), bijlage bij Kamer-stukken II, 2020/21, 32 852, nr. 138.3Kamerbrief over Tweede wijziging Landelijk Afvalbeheerplan en aankondiging CirculairMaterialenplan 1: Kamerstukken II, 2020/21, 30 872, nr. 253.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 32 Het LAP is in beginsel geen bindende wetgeving, maar werkt indirect doorin het handelen van een bestuursorgaan die op grond van de Wetmilieubeheer en krachtens artikel 4.1 van de Omgevingswet en artikel 8.9,tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) een taak ofbevoegdheid met betrekking tot afvalstoffen uitoefent. Denk aan de afgiftevan vergunningen en ontheffingen voor handelingen met afvalstoffen enhet opstellen van lokale regelgeving op het gebied van afvalstoffen. Opgrond van artikel 10.14 Wm moet ieder bestuursorgaan rekening houdenmet het geldende afvalbeheerplan. Dit betekent dat zij in het algemeen hetLAP3 dienen te volgen, maar dat zij in bijzondere gevallen, mits zij daareen voldoende motivering voor hebben, mogen afwijken van het LAP3.Dit «rekening houden met» voorziet in de nodige flexibiliteit, maar meerkennis over wanneer en waarom er straks wordt afgeweken van het CMPis van belang om de transitie naar een circulaire economie beter teondersteunen.2.2 Probleembeschrijving De Minister van Infrastructuur en Waterstaat stelt op grond van artikel10.3 van de Wet milieubeheer éénmaal per zes jaar een afvalbeheerplanvast. Dit sluit aan bij artikel 30 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen4, waarinstaat dat de afvalbeheerplannen ten minste eens in de zes jaar wordengeëvalueerd en, zo nodig, herzien. Het afvalbeheerplan is een instrumentdat van toepassing is op de relatie tussen de overheid en het bedrijfs-leven. Overheden dienen bij de uitoefening van uiteenlopende bevoegd-heden, taken of werkzaamheden op grond van de Wet milieubeheer enkrachtens artikel 4.1 van de Omgevingswet en artikel 8.9, tweede lid, vanhet Bkl rekening te houden met het afvalbeheerplan. In het bijzonderkunnen de volgende rollen worden onderscheiden:–de rol als wetgevende overheid ten aanzien van de gemeentelijkeafvalstoffenverordening, de provinciale milieuverordening, deomgevingsverordeningen van de provincie, de waterschapsverorde-ning en het omgevingsplan, voor zover deze betrekking hebben opafvalstoffen,–de rol als beleidsmaker voor het opstellen van plannen op grond vande Wm en de Omgevingswet, voor zover deze betrekking hebben opafvalstoffen,–de rol bij de vergunningverlening, handhaving en het beoordelen vanmeldingen op basis van algemene regels,–de rol als inkoper/aanbesteder waarbij rekening moet wordengehouden met minimumstandaarden bij het vergunnen van opdrach-ten die (mede) betrekking hebben op het beheer van afvalstoffen, en–de rol als afval producerende instantie, bijvoorbeeld ingeval van eigenkantoren en andere gebouwen en als gevolg van het verrichten vanwerkzaamheden in de openbare ruimte.Naast de uiteenlopende rollen van de overheid is het afvalbeheerplanvoor een brede variatie aan bedrijven van toepassing, met name via deomgevingsvergunning, onderdeel milieu. Deze betreffen onder andere:afvalbedrijven, recyclingbedrijven, bouw, maakindustrie, chemischeindustrie, voedingsindustrie en landbouw. Naast de bedrijven die zichbezighouden met het verwerken van afvalstoffen, hebben bedrijven diealleen afval inkopen of verkopen, of bedrijven waar afval vrij komt temaken met afvalbeheer en dient er hierbij getoetst te worden aan hetafvalbeheerplan.4Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betref-fende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (PbEU 2008, L 312).Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 33 2.2.1 Wijziging van landelijk afvalbeheerplan in circulair materialenplan Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel zal het landelijk afvalbeheerplaneind 2025 worden opgevolgd door een circulair materialenplan. Hetcirculair materialenplan omvat niet alleen de bestaande onderdelen uit hetafvalbeheerplan, maar ook onderdelen met toelichtende, informerende enondersteunende teksten ter stimulering van de transitie naar een circulaireeconomie. Momenteel wordt er in de Wm nog verwezen naar het landelijkafvalbeheerplan. Gelet op de ontwikkeling van het plan zoals in de vorigeparagraaf is beschreven, dient de benaming van «landelijk afvalbe-heerplan» aangepast te worden naar «circulair materialenplan».2.2.2 Gebrek aan informatie over afwijken circulair materialenplan Indien een bestuursorgaan wenst af te wijken van het LAP bestaat ermomenteel een afwijkingsprocedure die gevolgd moet worden. Dezeafwijkingsprocedure is in LAP1 (2002) geïntroduceerd ten behoeve vaneen uniforme uitvoering van de vergunningverlening en handhaving voorafvalbewerkende- en verwerkende inrichtingen. De gedachte was dat door«rekening houden met» te combineren met de afwijkingsprocedure in hetLAP de flexibiliteit behouden zou blijven, maar er wel inzicht zou ontstaanin hoe er wordt afgeweken. Wanneer de afwijkingsprocedure moetworden gevolgd en wat de procedurestappen zijn, staat momenteelbeschreven onder A2.6 van LAP3. Doordat deze procedure is opgenomenin het LAP hoeft een bestuursorgaan alleen «rekening te houden» met deprocedure en is het niet verplicht hem te volgen. Daarnaast is geblekendat er onduidelijkheid bestaat over de vraag wanneer er sprake is vanafwijken waarbij de afwijkingsprocedure gevolgd dient te worden. In hetLAP staan hier een aantal uitzonderingen voor beschreven. Situatieswaarbij er wel wordt afgeweken van het LAP, maar de procedure nietgevolgd hoeft te worden. Deze onduidelijkheid in combinatie met een tevrijblijvende afwijkingsprocedure heeft ervoor gezorgd dat de huidigeafwijkingsprocedure op dit moment nauwelijks wordt gebruikt. SindsLAP1 is deze slechts enkele keren gebruikt, terwijl het vermoeden is dat erwel vaker wordt afgeweken, maar dat de procedure niet wordt ingezet.In het evaluatierapport van het eerste landelijk afvalbeheerplan5 werd hetontbreken van de toepassing van de afwijkingsprocedure in praktijk ookbenoemd: «De Inspectie loopt wel eens aan tegen «afwijkingen», maarconstateert dat veel bevoegde gezagen dit zelf vaak niet zien als afwijkenmaar als vallend binnen vrijheden die het LAP hen biedt.» Ook uit eenrapport van Tauw6, waarin het verlenen van ontheffingen bij storten werdonderzocht, is naar voren gekomen dat op grond van het Besluit stort-plaatsen en stortverboden afvalstoffen diverse ontheffingen tot stortenzijn verleend voor afvalstromen die volgens het LAP niet hadden mogenontstaan, omdat de gehanteerde verwerkingsmethode niet is toegestaan.Als hiervoor een omgevingsvergunning zou worden aangevraagd, zoudeze moeten worden geweigerd, of zou de afwijkingsprocedure moetenworden gevolgd. Vermoedelijk is er bij het beoordelen van aanvragen ofactualisaties van omgevingsvergunningen voor gekozen om af te wijkenvan het LAP. In elk geval is duidelijk dat in deze voorbeelden geenafwijkingsprocedure is gevolgd, terwijl dat wel in het LAP is voorge-schreven. In een brief van 9 april 2019 betreffende ontwikkelingen op hetgebied van afvalbeheer is de afwijkingsprocedure bij de omgevings-diensten nogmaals onder de aandacht gebracht.7 In deze brief zijn de5Evaluatierapport LAP1 Lessen uit LAP1 en wensen voor LAP2, mei 20076Tauw rapport Evaluatie BSSA-ontheffingen, 18 juni 2018.7Brief van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat van 9 april 2019, IenW/BSK-2019/36730.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 34 omgevingsdiensten erop gewezen dat bij het afwijken van het LAP deafwijkingsprocedure gevolgd dient te worden. Deze brief heeft niet totveranderingen geleid in de toepassing van de afwijkingsprocedure. Hieruitbleek dat onbekendheid met de procedure niet de enige reden was datdeze niet werd gevolgd.Dat de afwijkingsprocedure op het moment nauwelijks wordt gebruikt,leidt tot onwenselijke situaties na inwerkingtreding van het CMP. Het CMPwordt vanaf eind 2025 ingezet als instrument om de ambitie te verwezen-lijken van het versnellen en bereiken van een circulaire economie. Nu er inde praktijk nauwelijks gebruik wordt gemaakt van de afwijkingsprocedure,ontbreekt het inzicht of er afwijkingen door bestuursorganen plaatsvindendie deze ambitie belemmeren, bijvoorbeeld als er een vergunning wordtverleend voor het als brandstof inzetten van afvalstoffen die gerecycledmoeten worden volgens het LAP. Oftewel, het volgen van de afwijkings-procedure voorziet in een informatiebehoefte. Als de afwijkingsprocedurewordt gevolgd ontstaat er inzicht in of en wanneer er wordt afgewekenvan het in het CMP gestelde beleid. Daarnaast ziet het Ministerie vanInfrastructuur en Waterstaat hoe er aan de afwijking invulling wordtgegeven en welke onderbouwing hiervoor gebruikt wordt. Een beterbegrip van deze invulling door het ministerie levert een beter inzicht inwelke gevolgen dit heeft voor het verwezenlijken van een circulaireeconomie. Verder zou het inzicht kunnen geven in de vraag of de ambitieom de minimumstandaard vaker tussentijds aan te passen wanneer daaraanleiding voor is, leidt tot het vaker afwijken van het CMP. Een verbeterdinzicht in bovenstaande punten kan bijdragen aan evaluatie van het eigenbeleid en indien noodzakelijk bijdragen aan nieuwe beleidsvorming tenbehoeve van de ontwikkeling van een circulaire economie.2.3 Probleemaanpak Het LAP, en straks het CMP, is een plan dat veelvuldig gebruikt wordt doorbestuursorganen voor zover afvalaspecten aan de orde zijn. Hiermeewordt bereikt dat in Nederland op uniforme manier de bevoegdheden metbetrekking tot afvalstoffen worden toegepast. Tenzij sprake is van eengerechtvaardigde afwijking, moet afwijking van het CMP wordenvoorkomen. Om dit te borgen is nagedacht over een proportioneleoplossing voor het niet volgen van de afwijkingsprocedure uit het LAP. Deoplossing is gevonden in het creëren van een wettelijk geregeldeverplichting voor het bestuursorgaan tot het verstrekken van een afschriftaan de Minister indien in het ontwerpbesluit of besluit wordt afgewekenvan het CMP (hierna: de verstrekkingsverplichting). Met de verstrekkings-verplichting wordt aan de Minister informatie gegeven over de gevallenwaarin er is gekozen om af te wijken van het CMP. Hierdoor ontstaatkennis over of en wanneer er wordt afgeweken, maar ook over demotivatie voor het afwijken. Deze informatie wordt gegeven door middelvan een afschrift van het ontwerpbesluit of besluit. Dit verbeterde inzichtzorgt er vervolgens voor dat het eigen beleid kan worden geëvalueerd eneventueel aangepast. Deze verplichting past bij de eindverantwoorde-lijkheid die de Minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft voor hetopstellen en uitvoeren van het CMP.Artikel 10.14 van de Wm bevat de instructieregel «rekening houden met».Voor zover een taak of bevoegdheid wordt uitgeoefend met betrekking totafvalstoffen, moet het betreffende bestuursorgaan de normen uit het CMPals zwaarwegende normen meenemen in de besluitvorming. Afwijken vanhet CMP is alleen toegestaan als het bestuursorgaan daar goede redenenvoor heeft. Ook moet het bestuursorgaan dit afwijken goed motiveren.Zoals uit paragraaf 2.2 blijkt, is het voor het Ministerie van Infrastructuuren Waterstaat momenteel nog onduidelijk als een bestuursorgaan afwijktTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 35 van het LAP en hoe er aan deze afwijking invulling wordt gegeven. Doorhet creëren van een wettelijk geregelde verstrekkingsverplichting van hetontwerpbesluit in de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en vanhet besluit bij bekendmaking, zal het bestuursorgaan aan de Minister vanInfrastructuur en Waterstaat hierover duidelijkheid moeten geven.De wettelijk geregelde verstrekkingsverplichting moet gevolgd worden inalle gevallen waarin wordt afgeweken van de toetsingskaders in het CMP.Daarmee wordt de onduidelijke situatie weggenomen zoals in het LAPover de toepassing van de afwijkingsprocedure bestond. In het CMPwordt duidelijk aangegeven wanneer er sprake is van een toetsingskader.Dit blijkt onder andere uit de structuur van het CMP. De onderdelen vanhet CMP die doorwerken in besluitvorming van bevoegd gezag staan altijdonder het kopje «toetsingskader».Er kan sprake zijn van afwijken bij het nemen van besluiten door bevoegdgezag of bij het opstellen van plannen en verordeningen. Bij het nemenvan besluiten wijkt het bevoegd gezag onder andere af van het CMPwanneer het van plan is:•een vergunning te verlenen voor het verwerken van afvalstoffen opeen wijze die niet voldoet aan de beschreven minimumstandaard;•een bedrijf toestemming te verlenen voor het doen van proefnemingendie niet voldoen aan de minimumstandaard;•een vergunning te verlenen voor het mengen van afvalstoffen op eenwijze die in strijd is met het algemene beleid voor mengen of met hetspecifieke beleid voor mengen, zoals opgenomen in het keten- ofafvalplan voor die afvalstoffen;•een vergunning te verlenen voor een wijze van handelen die nietvoldoet aan de toetsingskaders opgenomen in het algemene beleidvoor de overige afvalhandelingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om hetgescheiden houden, opslaan, inzamelen, storten, thermisch verwerkenvan afvalstoffen en de omgang met ZZS.•bij de plicht om de vergunningen te actualiseren (artikelen 8.98,tweede lid, 8.99, tweede lid, van het Bkl) af te wijken van de in het CMPopgenomen minimumstandaard, het algemene beleid voor mengen,het specifieke beleid voor mengen zoals opgenomen in het keten- ofafvalplan voor die afvalstoffen of de toetsingskaders voor de overigeafvalhandelingen;•toestemming te verlenen voor grensoverschrijdend transport vanafvalstoffen in afwijking van het beleid hiertoe in het betreffendeafvalplan of ketenplan of het algemene beleid zoals het is beschrevenin het hoofdstuk over grensoverschrijdend transport;•een ontheffing op het stortverbod te verlenen in afwijking van hettoetsingskader in het hoofdstuk en de leidraad over de ontheffing voorstortverboden;•een besluit te geven over de vraag «afvalstof of niet-afvalstof» endaarbij afwijkt van het toetsingskader van het hoofdstuk over afvalstofof niet-afvalstof;•opdrachten te gunnen die (mede) betrekking hebben op het beheervan afvalstoffen en waarin wordt afgeweken van het CMP;•in hun eigen kantoren en andere gebouwen en bij werkzaamheden inde openbare ruimte afvalstoffen op een andere wijze te scheiden danis voorgeschreven in het toetsingskader van het hoofdstuk overafvalscheiding door bedrijven.Afwijken van het CMP kan ook aan de orde zijn bij het formuleren vanbeleid en het opstellen van plannen of verordeningen op grond van deWm en de Omgevingswet voor zover deze betrekking hebben opafvalstoffen. Denk hierbij aan de gemeentelijke afvalstoffenverordening,de waterschapsverordening, het omgevingsplan of beleidsplannen vanTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 36 ministeries. Dit betekent dat voor deze plannen of verordeningen, voorzover deze zien op afvalstoffen, het CMP een toetsingskader is. Als er indeze plannen of verordeningen is afgeweken van het CMP geldt dewettelijke verstrekkingsverplichting voor bestuursorganen.In het CMP worden voor de duidelijkheid ook voorbeelden gegeven vanwanneer er geen sprake is van afwijken van het CMP waarbij de verstrek-kingsverplichting niet van toepassing is. Dat kan bijvoorbeeld het gevalzijn wanneer bevoegd gezag een vergunning verleend aan een bedrijf datwil afwijken van onderdelen die niet onder de toetsingskaders vallen. HetCMP bevat namelijk ook hoofdstukken die betrekking hebben op de«voorkant van de keten» en enkel informerend zijn, zoals een hoofdstukover reparatie en hergebruik.De verstrekkingsverplichting neemt overigens niet weg dat het bestuurs-orgaan in de besluitvorming af zou moeten stemmen met de Ministerover het afwijken van het CMP. In het bijzonder voor bestuursorganen dieeen taak of bevoegdheid uitoefenen onder de Omgevingswet geldt opgrond van artikel 2.2 van de Omgevingswet de verplichting om rekeningte houden met de taak van de Minister om een circulair materialenplan opte stellen en zo nodig met de Minister af te stemmen. In dat geval kan deMinister van Infrastructuur en Waterstaat al in een vroeg stadium invloeduitoefenen op de keuzes die door bestuursorganen gemaakt worden. Datkan bijvoorbeeld van belang zijn als de afwijking niet past binnen deambitie van een circulaire economie. Met respect voor de verantwoorde-lijkheid van het bestuursorgaan bestaat dan een mogelijkheid om aan tekunnen geven hoe in een voorkomend geval door het bestuursorgaan hetCMP zou moeten worden meegewogen.In het CMP wordt in het hoofdstuk «Afwijken van het CMP» beschrevenwelke afwijkingsprocedure moet worden gevolgd om te voldoen aan deverstrekkingsverplichting. Een bijzonder geval van afwijken vindt plaatsals er sprake is van een calamiteit. Hierbij dient niet de afwijkingspro-cedure gevolgd te worden om te voldoen aan de verstrekkingsver-plichting, maar een verkorte procedure. Deze wordt beschreven in hethoofdstuk «Het CMP bij calamiteiten».2.4 Instrumentkeuze Wat betreft de wijziging van landelijk afvalbeheerplan in circulairmaterialenplan is een aanpassing van de terminologie wenselijk voor deovergang van het landelijke afvalbeheerplan naar een circulair materia-lenplan. Een correcte verwijzing in de wetgeving van «afvalbeheerplan»naar «circulair materialenplan», zorgt ervoor dat niet langer het LAP, maarhet CMP het kader wordt waar bevoegde gezagen bij het uitoefenen vanhun bevoegdheden rekening mee moeten gaan houden.Verder is gekozen voor een verstrekkingsverplichting om te benadrukkendat het aanleveren van de vereiste informatie niet vrijblijvend kan zijn. Vaneen bestuursorgaan mag worden verwacht dat het inspanningen verrichtom de Minister te informeren indien ervoor wordt gekozen om van dezwaarwegende normen van het CMP af te wijken. De primaire verantwoor-delijkheid van de verstrekkingsverplichting ligt bij de bestuursorganen.Indien een bestuursorgaan nalaat een afschrift aan de Minister te sturenvoor een ontwerpbesluit of een besluit dat afwijkt van het CMP, handelthet bestuursorgaan in strijd met de wet. In de gevallen waarin beroepmogelijk is (bijvoorbeeld bij het verlenen van een vergunning) besluit deMinister van Infrastructuur en Waterstaat of het definitieve besluit eenreden is om beroep in te stellen tegen het besluit van het bestuursorgaanvoor het niet (voldoende) onderbouwd afwijken van het CMP.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 37 Momenteel ontbreekt een wettelijke grondslag voor het verkrijgen vaninformatie over de gevallen waarin wordt afgeweken van het CMP. Zoalshiervoor is toegelicht is de huidige status van de afwijkingsprocedure,opgenomen in het LAP, niet effectief gebleken. Ten behoeve van hetversnellen van de circulaire economie is het de bedoeling dat het CMPmeer wordt ingezet als instrument om die ambitie te verwezenlijken. Alsdoor bestuursorganen informatie wordt verstrekt is er een beter inzicht inwelke gevolgen dit heeft voor het verwezenlijken van een circulaireeconomie. Overigens kan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat zonodig door het aantekenen van bezwaar of beroep invloed uitoefenen opde keuzes die door bestuursorganen gemaakt worden.De verstrekkingsverplichting voor een bestuursorgaan die een taak ofbevoegdheid met betrekking tot afvalstoffen uitoefent wordt niet alleenmet dit wetsvoorstel geregeld in de Wet milieubeheer, maar zal met eenwijzigingsbesluit ook in het Omgevingsbesluit worden opgenomen. Dedoorwerking van het CMP is op grond van artikel 10.14, eerste lid,weliswaar geregeld voor het omgevingsplan, de waterschapsverordeningen de omgevingsverordening, maar niet voor de omgevingsvergunning.De doorwerking van het LAP, en straks het CMP, is voor de omgevingsver-gunning geregeld in artikel 8.9, tweede lid, van het Bkl. In paragraaf 10.6.1van het Omgevingsbesluit zal met een wijzigingsbesluit de verstrekkings-verplichting voor de omgevingsvergunning worden geregeld.3. Verhouding tot hoger recht In het huidige LAP wordt uitvoering gegeven aan verschillende Europees-rechtelijke verplichtingen die volgen uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Zois het opstellen van afvalbeheerplannen een Europeesrechtelijkeverplichting die volgt uit artikel 28 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen.Ingevolge dit artikel moeten de bevoegde (door de lidstaten daartoeaangewezen) instanties een of meer plannen voor het beheer vanafvalstoffen opstellen. Om aan deze Europeesrechtelijke verplichting teblijven voldoen omvat het circulair materialenplan in ieder geval ook hetafvalbeheerplan met hierin de onderwerpen die in een zodanig planmoeten worden opgenomen.Op grond van artikel 10.7 Wet milieubeheer omvat het afvalbeheerplanmomenteel ook de afvalpreventieprogramma’s als bedoeld in artikel 29van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Het CMP zal, als opvolger van het LAP,naast een onderdeel afvalbeheerplan ook een onderdeel afvalpreventie-programma gaan bevatten.Tot slot zal het CMP, in het onderdeel afvalbeheerplan, een beschrijvingvan het beleid ter uitvoering van de Europese Verordening OverbrengingAfvalstoffen (EVOA) bevatten (artikel 10.7 Wm). Deze beschrijving is vanbelang om een goede uitvoering van de EVOA mogelijk te maken. Zo kande Minister van Infrastructuur en Waterstaat ingevolge de EVOA bezwaarmaken tegen de overbrenging van afvalstoffen op grond van onder meerhet afvalbeheerplan. Het wetsvoorstel beoogt geen aanpassingen in dezeuitvoering aan te brengen.4. Gevolgen Het CMP ondersteunt de transitie naar een circulaire economie via kennisen kaders voor overheden en bedrijven. Het is de bedoeling dat het CMPtoelichtende, informerende en ondersteunende teksten gaat bevatten tenbehoeve van de voorkant van de keten, zoals informatie over mogelijk-heden bij preventie, ontwerp en hergebruik. In principe betekent dit dathet CMP breder wordt ingestoken dan het LAP, met name in de onder-Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 38 delen van het CMP die geen juridische doorwerking hebben. Doordat hetop het moment alleen een naamswijziging en nog geen uitbreiding van dejuridische doorwerking betreft worden geen directe gevolgen voorzien bijhet wijzigen van de term «afvalbeheerplan» in «circulair materialenplan».Een juridische verankering van de verstrekkingsverplichting zorgt ervoordat een bestuursorgaan dat in de uitoefening van een taak of bevoegdheidafwijkt van het CMP de Minister hierover zal moeten informeren. Verdergeeft de wettelijk geregelde verstrekkingsverplichting bij een ontwerpbe-sluit de Minister van Infrastructuur en Waterstaat de mogelijkheid om aante geven hoe het bestuursorgaan het CMP zou moeten meewegen tenbehoeve van de circulaire economie. Een zienswijze van de Minister kanvan invloed zijn op het besluit van het bestuursorgaan om af te wijken vanhet CMP. Verder komt de verstrekkingsverplichting de rechtszekerheid tengoede doordat de Minister voor een vergelijkbare casus op vergelijkbarewijze zal kunnen handelen. Tot slot biedt een wettelijk geregelde verstrek-kingsverplichting de mogelijkheid aan de Minister om actie te onder-nemen als bevoegd gezag van het beleid uit het CMP wenst af te wijken.Dit alles kan leiden tot een beter overwogen besluit dat bij kan dragen aanhet bereiken van een circulaire economie. Bovendien leidt het tot eenbeter inzicht wanneer wordt afgeweken van het CMP. Dit inzicht kanvervolgens gebruikt worden voor een verdere ontwikkeling en realiseringvan het CMP ten behoeve van een circulaire economie.Door de verstrekkingsverplichting voor bestuursorganen in de wet vast teleggen wordt duidelijk gemaakt dat het aanleveren van de vereisteinformatie niet vrijblijvend kan zijn bij beoogde beschikkingen, vergun-ningen, ontheffingen, verordeningen of beleidsplannen die afwijken vanhet CMP. Overheidsinstanties waarvan de bestuursorganen rekeningmoeten houden met het LAP, en binnenkort het CMP, en bij afwijkenmoeten voldoen aan de verstrekkingsverplichting betreffen:–Alle ministeries: Ministeries moeten bij het opstellen van beleidsplan-nen krachtens de Wm en het afgeven van beschikkingen rekeninghouden met milieuaspecten. Voor het onderdeel afvalbeheer dient hetLAP, en straks het CMP, als referentiekader.–Decentrale overheden: ook decentrale overheden moeten bij hetopstellen van regelgeving (denk hierbij aan de gemeentelijke afvalstof-fenverordening, de omgevingsverordening van de provincie, dewaterschapsverordening en het omgevingsplan, voor zover dezebetrekking hebben op afvalstoffen) en beleid op grond van de Wmrekening houden met het LAP, en straks het CMP, voor zoverafvalaspecten aan de orde zijn.•Burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten moeten bijhet verlenen van ontheffingen op grond van artikel 10.63, eerste entweede lid, van de Wm (verbranden en storten van huishoudelijkeafvalstoffen) rekening houden met het LAP, en straks het CMP.•In de artikelen 8.98 en 8.99 van het Bkl is opgenomen dat hetbevoegd gezag bij een gewijzigd circulair materialenplan zorgt voorhet actualiseren van de omgevingsvergunning indien dit noodza-kelijk blijkt. Bij de beoordeling of actualisatie noodzakelijk is moetrekening worden gehouden met het CMP. Deze verplichting betreftniet alleen de omgevingsvergunningen voor afvalbeheerinrichtin-gen, maar ook de vergunningen voor bedrijven waar afval vrijkomt.Voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat is het LAP, en straks hetCMP, het toetsingskader voor het afgeven van beschikkingen op kennisge-vingen van voorgenomen grensoverschrijdend transport van afvalstoffenop grond van de verordening overbrenging van afvalstoffen (EVOA) envoor het afgeven van inzamelvergunningen voor bepaalde categorieënvan gevaarlijke afvalstoffen. Hier dient de Minister van Infrastructuur enWaterstaat rekening te houden met het CMP.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 39 Het creëren van een wettelijk geregelde verstrekkingsverplichting die vantoepassing is op alle gevallen waarin wordt afgeweken van de toetsings-kaders in het CMP zorgt ervoor dat de afwijkingsprocedure vaker wordtingezet. Bij het voldoen aan de verstrekkingsverplichting, waarbij de in hetCMP beschreven procedure gevolgd dient te worden, zullen er voor debestuursorganen geen andere administratieve lasten en werk in het levenworden geroepen dan die nu al van toepassing zijn bij het volgen van debestaande afwijkingsprocedure. Bij de bestaande afwijkingsprocedure zijndeze administratieve lasten al beperkt, omdat afwijken van het LAP inbeginsel moet worden gezien als een uitzonderlijke situatie die niet vaakvoor komt.4.1 Gevolgen voor bedrijven De gevolgen voor bedrijven zijn bepaald door middel van de bedrijfseffec-tentoets (BET) die Rijksbreed als onderdeel van het Beleidskompas wordttoegepast.8 In de BET wordt gekeken naar de «geraakte doelgroep»,«regeldrukeffecten», «innovatie-effecten» en «markteffecten».De doelgroep met betrekking tot het bedrijfsleven waarop het CMP vantoepassing is bestaat uit een brede variatie aan bedrijven vanwege deuiteenlopende bevoegdheden van de overheid ten aanzien van hetafvalbeheer. Er zijn bedrijven waar afval vrijkomt, bedrijven die alleenafval in- of verkopen, en de bedrijven die zich bezighouden met hetverwerken van afvalstoffen die te maken hebben met afvalbeheer. Ditbetreft onder andere: afvalverwerkende bedrijven, recyclingbedrijven,bouw, maakindustrie, chemische industrie, voedingsindustrie, landbouw.Volgens gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)geldend voor eind 2022 telden de sectoren chemische industrie, maakin-dustrie, voedingsindustrie, waterbedrijven- en afvalbeheer, landbouw enbouw tezamen ruim 400.000 bedrijven. Oftewel het aantal bedrijven is vanzeer grote omvang. Echter worden deze bedrijven niet direct door ditwetsvoorstel geraakt. De verantwoordelijkheid om te voldoen aan deverstrekkingsverplichting ligt bij het bestuursorgaan, niet bij de bedrijven.De regeldruk voor bedrijven blijft onveranderd. De te volgen procedureblijft op hoofdlijnen hetzelfde als die in het LAP, met als wijziging dat deverplichting om de Minister te informeren een wettelijke grondslag krijgt.Verder blijven de handelingen voor bedrijven als gevolg van ditwetsvoorstel gelijk in vergelijking met een aanvraag waarbij er niet wordtafgeweken van het CMP. De wettelijk geregelde verstrekkingsverplichtingheeft geen aanvullende gegevensleveringsvereisten voor de bedrijven. Deinformatie die de bedrijven moeten verstrekken blijft gelijk aan degegevens die voor de vergunningaanvraag worden gevraagd. Dehoofdlijnen van de afwijkingsprocedure, die hetzelfde blijven, staanmomenteel verder uitgewerkt in het LAP. Voor het CMP zullen de detailsvan de procedure worden geëvalueerd. Er wordt bekeken of het mogelijkis om deze details te verduidelijken en te vereenvoudigen. Hierbij wordt erop gelet dat dit niet voor extra regeldruk zorgt, voor zowel de bestuursor-ganen als bedrijven.Bij deze wijziging zijn ook geen gevolgen te onderscheiden op deonderdelen «innovatie-effecten» en «markteffecten». Het wettelijkverankeren van de verstrekkingsverplichting kan er voor zorgen dat deafwijkingsprocedure vaker door bestuursorganen wordt ingezet, maar ditzorgt alleen voor een verschil in handelingen voor de bestuursorganen enniet voor de bedrijven.8Bedrijfseffectentoets (inclusief regeldrukeffecten) | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving(kcbr.nl)Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 310 4.2 Financiële gevolgen Dit wetsvoorstel brengt geen financiële gevolgen met zich mee. Hetwetsvoorstel borduurt voort op het bestaande afvalbeheerplan. Hetwetsvoorstel voorziet in aanpassing van terminologie en de verankeringin de wet van een verstrekkingsverplichting voor bestuursorganen dieafwijken van het CMP. Indien uitvoering wordt gegeven aan de verstrek-kingsverplichting is de verwachting dat dit geen noemenswaardigebudgettaire of andere financiële gevolgen heeft, anders dan die al vantoepassing waren op de bestaande situatie onder de afwijkingsprocedurevan het LAP.5. Uitvoering, toezicht en handhaving De uitvoering van de procedure voor de verstrekkingsverplichting zal ophoofdlijnen gelijk blijven aan de al bestaande afwijkingsprocedure uit hetLAP. De procedure die nu in het LAP staat, zal worden geëvalueerd. Detoelichting hierop zal, zoals deze nu in het LAP staat, in het CMP blijvenstaan.De primaire verantwoordelijkheid voor het initiëren ligt bij de bestuursor-ganen. Het opnemen van de verstrekkingsverplichting in de wet vereistdat bestuursorganen bij de voorbereiding van een besluit, waarbij wordtafgeweken van het CMP, zorg dragen dat de Minister van Infrastructuur enWaterstaat hierover wordt geïnformeerd. Als een bestuursorgaan nalaatde Minister te informeren over een besluit dat afwijkt van het CMP,handelt het bestuursorgaan in strijd met de wet. Dit kan via de Algemenewet bestuursrecht (Awb) leiden tot vernietiging van het genomen besluit,indien blijkt dat het besluit niet (voldoende) is onderbouwd. Daarnaast kanindien nodig worden ingezet op interbestuurlijk toezicht.6. Advies en consultatie Over dit wetsvoorstel is advies gevraagd aan verschillende instanties. Deadviserende partijen hebben geadviseerd over de introductie van eenadviesbevoegdheid voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat inde wet. Deze bevoegdheid is later omgevormd tot een minder vergaandeverstrekkingsverplichting die in de vorige paragrafen is toegelicht. Dezeeerder voorgestelde adviesbevoegdheid had net als de met ditwetsvoorstel voorgestelde verstrekkingsplicht (mede) tot doel de Ministerte informeren over de vraag of en hoe wordt afgeweken van het CMP.Vanwege dit overeenkomstige doel wordt in deze paragraaf niet meergesproken van de adviesbevoegdheid, maar van de verstrekkingsver-plichting. Hieronder wordt – op alfabetische volgorde – ingegaan op deontvangen adviezen en reacties.6.1 Adviescollege toetsing regeldruk (ATR)9 Door ATR zijn de volgende punten meegegeven:–Het college adviseert nader te onderbouwen op welke wijze dejuridische verankering van de afwijkingsprocedure van het CMP zalresulteren in een betere naleving van de reeds voorgeschrevenafwijkingsprocedure.In de toelichting was reeds aangegeven dat het volgen van deafwijkingsprocedure momenteel niet verplicht is. Door juridischeverankering van de verstrekkingsverplichting wordt het verstrekkenvan informatie over de voorgenomen afwijking wel verplicht. Alsbevoegd gezag, bij afwijken van het CMP, de Minister niet informeert9Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede KamerTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 311 zal er worden gehandeld in strijd met de wet (zie nu ook paragraaf 5over uitvoering, toezicht en handhaving voor extra toelichtinghierover). Daarnaast is er voor gekozen in alle gevallen wanneer wordtafgeweken van de toetsingskaders in het CMP het volgen van deafwijkingsprocedure verplicht te maken. Hiermee wordt de onduidelijk-heid die onder het LAP bestaat, over wanneer de afwijkingsprocedurevan toepassing is, weggenomen.–Het college adviseert te verduidelijken wat valt binnen de reikwijdtevan «rekening houden met het CMP» (zonder verplichte toepassingvan de afwijkingsprocedure) en wanneer de afwijkingsprocedureverplicht moet worden gevolgd door bevoegde gezagen.In alle gevallen waarbij een bestuursorgaan bij het uitoefenen van eentaak of bevoegdheid afwijkt van het toetsingskader van het circulairmaterialenplan, geldt de verstrekkingsverplichting. Er zal wordengezorgd dat dit duidelijk wordt beschreven in de procedure in het CMP.Met betrekking tot de voorbereiding van het CMP is afdeling 3.4 Awbvan toepassing. Dit betekent dat het gedurende de terinzageleggingmogelijk gaat zijn hier zienswijzen op in te dienen. Mochten bestuurs-organen toch nog onduidelijkheden zien, dan kunnen deze hier wordeningebracht.–Het college adviseert inzichtelijk te maken wat de voordelen van hetCMP zijn met betrekking tot «flexibiliteit» en werkbaarheid ten opzichtevan het opnemen van (een dwingende verwijzing naar) de normen uithet CMP in formele regelgeving. Indien deze voordelen ontbreken ofbeperkt zijn, adviseert het college een duidelijker juridische veranke-ring van het CMP.Bij de introductie van het LAP is de afweging gemaakt over deflexibiliteit die dit plan moet hebben. Bij vastlegging in de wet is toengekozen voor «rekening houden met». Voor de overgang naar het CMPis geëvalueerd of deze flexibiliteit behouden dient te blijven, of dat eenmeer dwingende vorm (in acht nemen) gewenst is. Uit deze evaluatieis gekomen dat het «rekening houden met» in stand moet wordengehouden. «Rekening houden met» stuurt inhoudelijk de belangenaf-weging. «Rekening houden met» betekent dat het bestuursorgaanbeslissingsruimte heeft. In bijzondere gevallen kunnen anderebelangen dan het belang dat wordt gediend met het CMP de doorslaggeven. Het bestuursorgaan moet daar dan wel goede redenen voorhebben en dit moet deugdelijk worden gemotiveerd. «Rekeninghouden met» biedt de flexibiliteit die bij beslissingen op het gebiedvan afvalstoffen gewenst is.–Het college adviseert partijen die het aangaat te betrekken bij hetevalueren van de (details van de) afwijkingsprocedure en daarbij inbeeld te brengen wat de regeldrukeffecten zijn van deze details.De procedure die gevolgd dient te worden bij de verstrekkingsverplich-ting wordt in het CMP beschreven. Voor de vaststelling van de tekstenin het CMP bestaat het voornemen om partijen te betrekken. Inovereenstemming met artikel 10.8 Wm zullen de hier benoemdepartijen worden betrokken. Daarnaast is met betrekking tot devoorbereiding van het CMP afdeling 3.4 Awb van toepassing. Voor deafwijkingsprocedure betekent dit dat het gedurende de terinzageleg-ging mogelijk gaat zijn hier zienswijzen op in te dienen.–Het college adviseert om bij inhoudelijke wijzigingen van het CMP delasteneffecten ervan voor bedrijven en burgers kwalitatief en kwantita-tief uit te werken, in lijn met de Rijksbrede methodiek voor regeldrukef-fecten, opdat deze informatie benut kan worden bij consultatie enbesluitvorming.Dit advies zal worden meegenomen bij het vaststellen van de tekstenvoor het CMP.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 312 6.2 Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT)10 Vanuit de ILT worden samengevat de volgende punten aangedragen:–Doordat bepaalde onderdelen in het CMP een plek zullen krijgen en deteksten hiervoor nog moeten worden geformuleerd kan daarop nu nogniet geadviseerd worden. Wel geeft de ILT al een aantal suggestiesvoor de tekst over de afwijkingsprocedure.Bij het opstellen van deze teksten in het CMP zal de ILT voor adviesworden betrokken.–De ILT geeft aan dat nog niet duidelijk is wanneer er precies sprake isvan afwijken van het CMP. Het kan dat bestuursorganen bepaaldesituaties niet zien als afwijken, maar als de vrijheden die het LAP biedt.Deze wijziging in de Wm biedt hiervoor geen oplossing en geeft geenextra duidelijkheid.Er is voor gekozen de verstrekkingsverplichting voor alle afwijkingenvan de toetsingskaders in het CMP verplicht te maken. In tegenstellingtot in het LAP gelden hierop geen uitzonderingen. Daarnaast is detoelichting bij dit wetsvoorstel aangevuld met informatie over wanneerer sprake is van afwijken van het CMP, zie paragraaf 2.3 over deprobleemaanpak.Hiermee wordt de onduidelijkheid weggenomen die onder het LAPbestaat over wanneer sprake is van afwijken waarbij de afwijkingspro-cedure gevolgd dient te worden. Er zal worden gezorgd dat deinvulling van de te volgen procedure helder en duidelijk zal wordenuitgewerkt in het CMP. Met betrekking tot de voorbereiding van hetCMP is afdeling 3.4 Awb van toepassing. Dit betekent dat het gedu-rende de terinzagelegging mogelijk gaat zijn hier zienswijzen op in tedienen. Mochten bestuursorganen toch nog onduidelijkheden zien,dan kunnen deze hier worden ingebracht.–Door de ILT is geadviseerd om in de toelichting op te nemen wat deconsequenties zijn indien de adviesbevoegdheid [lees nu: verstrek-kingsverplichting] niet wordt gevolgd.De beantwoording van deze vraag is opgenomen in paragraaf 5 overuitvoering, toezicht en handhaving.–De ILT vraagt zich af of gesteld kan worden dat er kennelijk geenrekening is gehouden met het CMP als er niet is voldaan aan deadviesbevoegdheid [lees nu: verstrekkingsverplichting].Als een bestuursorgaan nalaat te voldoen aan de verstrekkingsver-plichting, voor een besluit dat afwijkt van het CMP, handelt hetbestuursorgaan in strijd met de wet. Artikel 3:2 Awb, het zorgvuldig-heidsbeginsel, eist dat bestuursorganen bij de voorbereiding van eenbesluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegenbelangen verzamelt. Indien er niet wordt voldaan aan de verstrekkings-verplichting betekent dit niet direct dat het besluit onzorgvuldiggenomen is. Het niet voldoen aan de verstrekkingsverplichting zouechter wel een aanwijzing kunnen zijn dat een gebrek aan zorgvuldig-heid bij besluitvorming heeft plaatsgevonden. Het volgen van deafwijkingsprocedure bij afwijken van het CMP staat immers óók in hetCMP.–De ILT adviseert om de procedures omtrent de adviesbevoegdheid[lees nu verstrekkingsverplichting] op te nemen in een AMvB zoalsbijvoorbeeld het Bor.Hier is niet voor gekozen. Door de procedures omtrent de verstrek-kingsverplichting bij het CMP op te nemen in het CMP zelf wordt devindbaarheid vergroot. Daarnaast wordt bijgedragen aan de overzich-telijkheid voor de bestuursorganen door de informatie bij elkaar tehouden. Ook biedt opname van de procedures in het CMP demogelijkheid om deze makkelijker tussentijds aan te passen, indien uit10Tevens ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede KamerTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 313 nieuwe ervaringen met de verstrekkingsverplichting van de Ministerblijkt dat dit gewenst is.–De ILT ziet graag een verwijzing dat een afvalbeheerplan ook voor deEVOA gelijk staat aan het CMP. Het afvalbeheerplan is namelijk eenbezwaargrond in de EVOA.Dit zal blijven volgen uit artikel 10.14, derde lid, van de Wm: «Heteerste lid is van overeenkomstige toepassing bij het uitoefenen vaneen bevoegdheid krachtens de EG-verordening overbrenging vanafvalstoffen.» Waarbij het eerste lid zo wordt aangepast dat hier nietlanger «afvalbeheerplan», maar «circulair materialenplan» komt testaan.–De ILT geeft aan dat er nog veel onbekend is over de gevolgen van hetwetsvoorstel, doordat onbekend is hoeveel afwijkingsverzoeken dit opgaat leveren.Het uitgangspunt van beleid is dat dit zal worden gevolgd. Indien dit inde praktijk anders blijkt te zijn zal moeten worden beoordeeld wat hierde reden voor is en hoe dit opgelost kan worden. Het beleid in hetCMP zal dan moeten worden geëvalueerd en mogelijk moeten wordenaangepast.6.3 Internetconsultatie Ten behoeve van advies en consultatie is voor dit wetsvoorstel eeninternetconsultatie gestart. De ontvangen reacties zullen hieronderworden samengevat, voor zover deze zien op dit wetsvoorstel. Reactiesdie zien op de teksten van het CMP zullen daar, bij het opstellen van deteksten, verder worden meegenomen.–Uit de internetconsultatie kwam de opmerking dat de adviesbevoegd-heid [lees nu: verstrekkingsverplichting] in de Wm meer moet wordenafgestemd op de Omgevingswet. Aangezien de Omgevingswet en debijbehorende amvb’s het gebundelde kader moeten zijn voor de tevolgen stappen voor vergunningverlening en toezicht. Er werdverzocht om in hoofdstuk 4 of hoofdstuk 13 van het Omgevingsbesluiteen verwijzing op te nemen naar artikel 10.14, tweede lid, van de Wetmilieubeheer voor situaties waarin wordt afgeweken van het CMP.De tekst van de memorie van toelichting is aangepast met als doeldeze beter af te stemmen op de inwerkingtreding van de Omgevings-wet. Daarnaast is bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet enonderliggende besluiten artikel 10.14 Wm aangepast zodat ook bij hetuitoefenen van een taak of bevoegdheid krachtens artikel 4.1 van deOmgevingswet, rekening zal moeten worden gehouden met het CMP.Een dergelijke verwijzing komt ook terug in artikel 8.9 van het Bkl. Inparagraaf 10.6.1 van het Omgevingsbesluit zal met een wijzigingsbe-sluit de verstrekkingsverplichting voor de omgevingsvergunningworden geregeld.–Respondenten geven aan dat een landelijk uniform beleid waarvan nietof moeilijk kan worden afgeweken wenselijk is in het kader vaneenduidig beleid en het gelijke speelveld. Echter vragen zij zich af ofeen wettelijke adviesbevoegdheid [lees nu: verstrekkingsverplichting]voor bestuursorganen niet zal leiden tot te veel rigiditeit, kosten envertraging.In overeenstemming met de huidige afwijkingsprocedure, kan hetbetreffende bestuursorgaan (gemotiveerd) besluiten om van het CMPaf te wijken. Ook als de Minister van Infrastructuur en Waterstaat hetniet eens is met het voornemen om af te wijken. Hiermee blijft degewenste flexibiliteit behouden. Daarnaast is het uitgangspunt datbeleid zal worden gevolgd. Ook wordt er vanuit de verstrekkingsver-plichting geen extra informatie verlangd, naast de informatie die al vanbelang is voor de besluitvorming voor het bevoegde gezag. Hierdoorworden extra kosten niet voorzien.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 314 –Een respondent stelt dat de adviesbevoegdheid [lees nu: verstrekkings-verplichting] pas zin heeft als deze bijvoorbeeld gevolgd moet wordendoor gemeenten die willen afwijken van voorgeschreven inzamelme-thoden en middelen, welke leiden tot hoogwaardige recycling endaarmee circulariteit.De afvalstoffenverordening van de gemeente bevat onder andereregels omtrent het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen. Bij hetvaststellen van de afvalstoffen verordening dient de gemeenterekening te houden met het CMP. Indien de gemeente in de afvalstof-fenverordening wenst af te wijken van het CMP geldt hiervoor deverstrekkingsverplichting.–Enkele reacties betroffen het advies om ten behoeve van de circulaireeconomie meer in te zetten op het realiseren van een ketenaanpak,waarbij gestuurd wordt op alle schakels van de keten. Met aandachtvoor onder andere productontwerp en inzamelmethoden gericht opkwaliteit. Volgens de respondenten dient dit in het CMP gewaarborgdte worden. Zij zien dit in het voorliggende wetsvoorstel niet terug. Ditwetsvoorstel legt teveel de focus op de achterkant van de keten,waardoor ze vrezen dat de wijziging van het LAP naar het CMP nietmeer is dan een naamswijziging.De wettelijke basis van het eerste CMP blijft gelijk aan die van het LAP.Dit betekent dat de juridisch bindende onderdelen van het CMP gaanover het materiaal wanneer dit de afvalfase al heeft bereikt. Echter, hetCMP omvat meer dan alleen de juridische bindende onderdelen. Hetbevat ook teksten die gericht zijn op de voorkant van de keten. Dit zijntoelichtende, informerende en ondersteunende teksten. Denk aantoelichting op wet- en regelgeving die de circulaire economieondersteunen, informatie over ontwikkelingen die belangrijk zijn voorcirculariteit, of teksten die het bevoegd gezag ondersteunen doormiddel van voorbeelden en handvatten voor de praktijk. Deze tekstenzullen geen beleid bevatten waar de bevoegde gezagen verplichtrekening mee moeten houden, maar ze kunnen er wel hun voordeelmee doen en richting geven. De informatie die wordt gedeeld in detoelichtende, informerende en ondersteunende teksten van het CMP1is bedoeld ter stimulering van de transitie naar een circulaire econo-mie. De juridische status van deze teksten zal duidelijk wordenaangegeven in het CMP.6.4 Interprovinciaal Overleg (IPO) en Vereniging van NederlandseGemeenten (VNG) IPO en VNG hebben aangegeven dat zij geen bezwaren hebben tenaanzien van de voorgestelde wijziging.6.5 Raad van State Op 4 oktober 2023 is door de Afdeling advisering van de Raad van State(hierna: de Afdeling) advies uitgebracht over het wetsvoorstel. DeAfdeling plaatst kanttekeningen bij het feit dat in een eerdere versie vande memorie van toelichting werd verwezen naar de teksten in het CMPvoor verduidelijking over wanneer sprake is van afwijken. De Afdelingadviseert in de toelichting bij het wetsvoorstel inzichtelijk te makenwanneer sprake is van afwijken. Aan het advies van de Afdeling isopvolging gegeven door paragraaf 2.3 «Probleemaanpak» aan te vullenmet informatie en voorbeelden over wanneer er sprake is van afwijkenvan het CMP.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 315 6.6 Rijkswaterstaat (RWS) RWS is nauw betrokken geweest bij het opstellen van het wetsvoorstel,omdat het CMP door RWS nader wordt uitgewerkt.Artikelsgewijze toelichting ARTIKEL I, onderdelen A tot en met C en EDeze onderdelen regelen de wijziging van het begrip «landelijk afvalbe-heerplan» in «circulair materialenplan» in de Wet milieubeheer. Hiernaworden de wijzigingen opgesomd die in dat kader extra toelichtingbehoeven.–De wijziging van artikel 1.1, eerste lid, van de Wm in onderdeel A strekttot het opnemen en wijzigen van een aantal begripsbepalingen. Debegripsbepaling «afvalbeheerplan» vervalt. De begripsbepaling«circulair materialenplan» wordt toegevoegd. In de begripsbepaling«doelmatig beheer van afvalstoffen» wordt «afvalbeheerplan»vervangen door «circulair materialenplan».–Met de voorgestelde wijzigingen in de onderdelen B, C en E wordt hetbegrip afvalbeheerplan in het opschrift van titel 10.2 en in degenoemde artikelen gewijzigd in circulair materialenplan. Tevenswordt in onderdeel E een wijziging aangebracht die verband houdt metde vernummering van artikel 10.7.ARTIKEL I, onderdeel DIn de artikelen 28 en 29 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen is bepaald datlidstaten afvalbeheerplannen en afvalpreventieprogramma’s vaststellen.Afvalbeheerplannen maken vanwege artikel 10.7, eerste lid, van de Wmdeel uit van het landelijk afvalbeheerplan, en zullen met deze voorgesteldewijziging deel gaan uitmaken van het circulair materialenplan. Omdat inde naamgeving geen verwijzing meer is naar het afvalbeheerplan, wordtin de voorgestelde bepaling expliciet verwezen naar de afvalbeheer-plannen, bedoeld in artikel 28 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. Daarmeewordt duidelijk dat afvalbeheerplannen onderdeel uitmaken van hetcirculair materialenplan. Ook de afvalpreventieprogramma’s, bedoeld inartikel 29 van de Kaderrichtlijn afvalstoffen gaan met deze wijzigingonderdeel uitmaken van het circulair materialenplan. Het circulairmaterialenplan dient te voldoen aan de eisen die de Kaderrichtlijnafvalstoffen aan afvalbeheerplannen en afvalpreventieprogramma stelt.Verder bevat het circulair materialenplan de onderwerpen die ingevolgevoor Nederland bindende besluiten van de instellingen van de EuropeseUnie moeten worden opgenomen in afvalbeheerplannen. Hoewel debepaling met deze wijziging opnieuw wordt geformuleerd, beoogt hetverder geen inhoudelijke wijziging aan te brengen.ARTIKEL I, onderdeel FDoor het toevoegen van het voorgestelde vierde lid aan artikel 10.14 vande Wm wordt de verstrekkingsverplichting voor een bestuursorgaangeregeld. Deze verplichting is van toepassing op het bestuursorgaan diebij het uitoefenen van een taak of bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid,afwijkt van het circulair materialenplan. Het uitoefenen van een taak ofbevoegdheid met betrekking tot afvalstoffen als bedoeld in artikel 10.14,eerste lid, leidt tot besluitvorming waarbij het bestuursorgaan rekeningmoet houden met het geldende circulair materialenplan. De verstrekkings-verplichting is dan ook toegespitst op het opstellen van het ontwerpbe-sluit of op de bekendmaking van het besluit.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 316 De voorgestelde bepaling regelt twee momenten waarop dit bestuurs-orgaan een afschrift aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaatmoet verzenden. Deze bepaling sluit aan bij de momenten waarop eenontwerpbesluit of besluit wordt gepubliceerd. Indien sprake is van eenontwerpbesluit waarvoor een uniforme openbare voorbereidingspro-cedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht isvoorgeschreven, dan verstrekt een bestuursorgaan het afschrift binneneen week na ter inzagelegging aan de Minister van Infrastructuur enWaterstaat. Daarnaast stuurt het bestuursorgaan een afschrift binnen eenweek na bekendmaking van het besluit. Dat betekent dat het bestuurs-orgaan in de situatie van een uniforme openbare voorbereidingspro-cedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht,twee keer een afschrift stuurt. Het bestuursorgaan is daartoe gehoudenomdat hij ook na het publiceren van het ontwerpbesluit nog aanpassingenkunnen worden gedaan waarbij sprake is van afwijken van het circulairmaterialenplan.ARTIKEL IIDeze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.Omdat het derde landelijk afvalbeheerplan vanwege de verlenging (Stcrt2023, 30966) op 29 december 2025 afloopt, zal het circulair materialenplanuiterlijk op 30 december 2025 in moeten gaan. Het streven is om hetcirculair materialenplan al eerder in te laten gaan, namelijk op1 september 2025. Omdat het wetsvoorstel de grondslag en dedoorwerking voor het circulair materialenplan als opvolger van hetlandelijk afvalbeheerplan regelt, is het streven om deze wet gelijktijdigmet het circulair materialenplan, dus op 1 september 2025, inwerking telaten treden. Daarbij wordt dus afgeweken van het vaste verandermomentvan 1 juli of 1 januari. Inwerkingtreding op 1 juli 2025 is echter niethaalbaar omdat het circulair materialenplan dan nog niet gereed is.Inwerkingtreding op 1 januari 2026 is te laat omdat het derde landelijkafvalbeheerplan dan is afgelopen.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,V.L.W.A. HeijnenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 565, nr. 317