Opzet periodieke rapportage armoede en schulden

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202524 515Preventie en bestrijding van stille armoede ensociale uitsluitingNr. 815 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 1 september 2025Met deze brief informeer ik uw Kamer over de onderzoeksopzet voor deperiodieke rapportage op het gebied van armoede en schulden.1. Inleiding In de Strategische Evaluatie Agenda (SEA) van het Ministerie van SocialeZaken en Werkgelegenheid (SZW) is voor het jaar 2026 een periodiekerapportage geprogrammeerd voor het thema armoede en schulden. Dezerapportage richt zich op het beleid op beleidsartikel 2 van deSZW-begroting1 dat aan armoede en schulden gerelateerd is. Eenperiodieke rapportage vormt het sluitstuk van een beleidsthema op deSEA. Deze geeft op themaniveau een totaalbeeld van de bereiktedoeltreffendheid, doelmatigheid en de (gerealiseerde) voorwaardenhiervoor. Een periodieke rapportage vormt een synthese van de evalu-aties, monitors, IBO’s2 en andere onderzoeken die gedurende de 4- tot7-jarige looptijd van een SEA-thema zijn opgeleverd. Deze periodiekerapportages vervangen vanaf 2024 de eerdere «beleidsdoorlichtingen».Op het thema armoede en schulden heeft niet eerder een eigenstandigebeleidsdoorlichting plaatsgevonden. Met de indeling van de SEA naarthema’s in 2022 is het armoede- en schuldenbeleid als een apart themaaangemerkt. Voordien werd armoede en schulden meegenomen in debredere Beleidsdoorlichting artikel 2 SZW: Bijstand, Participatiewet enToeslagenwet. De laatste beleidsdoorlichting daarvan betrof de periode2014–2018.3 De aankomende periodieke rapportage heeft betrekking op deperiode 2019–2025.1Getiteld artikel 2 «Bijstand, Participatiewet en Toeslagenwet». Dit omvat ook de beleidsmaatre-gelen rond hulp bij de energierekening, zoals het Tijdelijk Noodfonds Energie.2Zoals in casu het interdepartementaal beleidsonderzoek Problematische schulden: naar eenbeter werkende schuldenketen uit 2024.3Kamerstukken 2020–2021, 30 982, nr. 60. kst-24515-815ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 8151 2. Uitgangspunten Doelen op het thema armoede en schuldenDe doelen op het beleidsterrein armoede en schulden vloeien voort uit hetstrategische doel van het Ministerie van SZW dat mensen een vangnethebben als ze dat nodig hebben. Met het Nationaal Programma Armoedeen Schulden zet het kabinet specifiek in op de volgende doelen.4Armoede: (Kinder)armoede komt niet uit boven het referentiejaar 2024. Deambitie is, mede in navolging van de motie Van Apeldoorn,5 en in lijn metde huidige trend,6 een verdere daling van de (kinder)armoedecijfersbinnen de bestaande middelen.•Voorkomen dat mensen in armoede terechtkomen•Ondersteunen van mensen in armoede door de effecten van armoedete beperken•Mensen helpen om vooruit te komen en uit armoede te rakenSchulden: Minder huishoudens krijgen en hebben problematischeschulden•Minder huishoudens gaan van beginnende naar problematischeschulden•Meer huishoudens stromen succesvol en duurzaam uit de problemati-sche schuldenBij bovenstaande doelen zet het kabinet in eerste instantie in op werk, alsde beste weg uit armoede en schulden voor veel mensen. Ik heb uwKamer onlangs geïnformeerd over het Nationaal Programma Armoede enSchulden.7 In de periodieke rapportage wordt natuurlijk ook teruggekekennaar het eerder gevoerde armoede- en schuldenbeleid, waaronder de in2022 ingezette «Aanpak geldzorgen, armoede en schulden». Gezien derecente lancering van het Nationaal Programma Armoede en Schulden,wil ik deze periodieke rapportage hoofdzakelijk richten op lessen diemeegenomen kunnen worden uit het eerdere beleid, om daarmee hethuidige beleidsprogramma te voeden en vooruit te helpen. In de bijlage iseen visueel overzicht opgenomen van de beleidstheorie zoals gehanteerdvoor de «Aanpak geldzorgen, armoede en schulden».8Inhoudelijke afbakeningDeze periodieke rapportage beslaat het beleid op artikel 2 dat gerelateerdis aan het thema armoede en schulden, in zowel Europees als CaribischNederland. Dit betekent dat het bijstand- en participatiebeleid buitenbeschouwing blijft: er volgt een specifieke periodieke rapportage overBijstand & Participatie in 2027. Daarnaast vallen in bredere zin dekoopkrachtmaatregelen, inkomensbeleid en aanpalend beleid gevoerddoor andere departementen buiten de reikwijdte van deze rapportage. Totslot geldt dat beleid en uitvoering op het terrein van armoede en schuldenin belangrijke mate decentraal is georganiseerd. De rapportage richt zichechter voornamelijk op de aanpak en rol van SZW. De reikwijdte van de4Kamerstukken 2024–2025, 24 515, nr. 799.5Motie van het lid Van Apeldoorn c.s (36 600). Eerste Kamer, 19 november 2024.6CPB 2025. De armoede-intensiteit: een raming van de diepte van armoede.7Kamerstukken 2024–2025, 24 515, nr. 799 (Nationaal Programma Armoede en Schulden d.d.6 juni 2025).8In de onderzoeksperiode is het beleid in beweging geweest en zijn er meerdere visueleweergaven van de beleidstheorie van de aanpak op het terrein armoede en schulden geweest.Deze zullen allen aan het externe onderzoeksbureau beschikbaar worden gesteld.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 8152 rapportage betreft zodoende niet de gehele maatschappelijke opgave ophet terrein van armoede en schulden.9Daarbij geldt voor Caribisch Nederland dat middelen van artikel 2hoofdzakelijk op een andere wijze zijn besteed dan voor EuropeesNederland. Zo zijn middelen uit de armoede- en schuldenenvelop,vanwege de grote armoedeproblematiek in Caribisch Nederland,structureel ingezet om de minimumuitkeringen te verhogen.Dit betekent dat Caribisch Nederland weliswaar onderdeel uitmaakt vande synthesestudie in deze rapportage, maar dat de specifieke inzet op hetverhogen van de minimumuitkeringen wordt betrokken bij voorzieneperiodieke rapportages van de beleidsartikelen waar de onderstand,Algemene Ouderdomsverzekering (AOV) en Algemene weduwen- enwezenverzekering (AWW) onder vallen.Budgettair beslagDe reikwijdte van de periodieke rapportage bestaat uit het beleidsinstru-mentarium dat gerelateerd is aan het thema armoede en schulden binnen– voornamelijk – artikel 2. In de bijlage is een budgettair overzicht ophoofdlijnen opgenomen over de onderzoeksperiode.Extern onderzoeksbureauDe periodieke rapportage zal worden aanbesteed. Het uitvoeren van hetsyntheseonderzoek en opstellen van de periodieke rapportage door eenextern bureau bevordert de onafhankelijkheid van het onderzoek.3. Opzet op hoofdlijnen De periodieke rapportage armoede en schulden zal in ieder geval devolgende onderdelen bevatten:10–Een omschrijving van eerdere inzichtbehoeften en een samenvattingvan bestaande inzichten.–Een overzicht van het uitgevoerde evaluatieonderzoek waarmeeinvulling is gegeven aan de inzichtbehoeften.–Een meerjarig overzicht van de relevante uitgaven op de rijksbegrotingen een indicatie van de financiële gevolgen van het beleid voor demaatschappij.–Een meerjarige beschrijving van de ontwikkeling van de gehanteerdebeleidstheorie, het ingezette beleidsinstrumentarium en de uitvoeringvan het beleid.–Een overzicht van de uit individuele evaluaties verkregen inzichten inde (voorwaarden voor) doeltreffendheid en doelmatigheid van deingezette beleidsinstrumenten en daarmee samenhangende uitgaven.–Een onderbouwde beoordeling van de (voorwaarden voor) doeltref-fendheid en doelmatigheid van de samenhangende beleidsinstrumen-ten en daarmee samenhangende uitgaven.–Inzicht in oorzaken voor de mate van gerealiseerde doeltreffendheid endoelmatigheid van de samenhangende beleidsinstrumenten van hetbeleid.–Lessen voor het vergroten van de (voorwaarden voor) doeltreffendheiden doelmatigheid van het beleid. Daarbij worden mogelijkheden9Aanvullend op het beleid op artikel 2 vormen specifiek ook de middelen voor de versterkingvan de gemeentelijke dienstverlening op het vlak van armoede en schulden onderdeel van dezeperiodieke rapportage, aangezien deze toewijzing deel uitmaakte van de «Aanpak geldzorgen,armoede en schulden». Dit betrof een structurele toevoeging aan het Gemeentefonds van€ 40 miljoen.10Conform de Regeling periodiek evaluatieonderzoek 2022, art. 4.5.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 8153 beschreven voor het vergroten van doeltreffendheid en doelmatigheidvan het beleid bij een gelijkblijvende inzet van financiële middelen.Ook wordt ten minste één doelmatige optie geschetst waarmee eenbesparing van 20% op de budgettaire grondslag van het beleidsthemakan worden gerealiseerd, inclusief de maatschappelijke effecten vandeze optie. Daarnaast wordt ook ten minste één optie geschetst metdaarin de maatschappelijke baten die gerealiseerd zouden kunnenworden bij een intensivering van 20% op de budgettaire grondslag vanhet beleidsthema.11–De belangrijkste resterende kennis- en inzichtlacunes met het oog opverdere verbetering in het inzicht in de doeltreffendheid en doelmatig-heid van het beleidsthema.–Een beschrijving van de wijze waarop de onafhankelijkheid van deperiodieke rapportage is gewaarborgd.OnderzoeksvragenDe te hanteren onderzoeksvragen dienen op te leveren dat in ieder gevalde hierboven beschreven onderdelen worden uitgewerkt in de periodiekerapportage. In de basis gaat het erom dat de onderzoeksvragen een zouitgebreid mogelijk beeld geven van de effectiviteit, efficiëntie en impactvan het beleid op het thema armoede en schulden. De onderzoeksvragenzullen in samenspraak met het externe onderzoeksbureau wordenuitgewerkt en gespecificeerd. Aangezien het beleidsterrein in de onder-zoeksperiode behoorlijk in beweging is geweest, willen we daarbij– aanvullend op bovenstaande onderdelen – middels de rapportage ook inbeeld brengen hoe het beleid zich in deze periode heeft ontwikkeld.Bovendien willen we, naast doeltreffendheid en doelmatigheid, in deperiodieke rapportage ook nader ingaan op doelbereik. Tot slot leggen we– gezien de breedte en complexiteit van het beleidsterrein en de wens omhet huidige beleid met lessen te voeden – de nadruk op de beleidsinstru-menten van grotere (financiële) omvang die worden voortgezet in hetNationaal Programma Armoede en Schulden.OnderzoeksmethodenDe periodieke rapportage betreft een syntheseonderzoek. Voor deonderzoeksmethoden kan bij het onderzoek langs de hierboven aange-geven lijnen worden gedacht aan literatuuronderzoek. In de bijlage isreeds een overzicht opgenomen van beschikbare evaluaties en onder-zoeken uit de onderzoeksperiode, die ten minste bij deze periodiekerapportage worden betrokken. Daarnaast kan gebruik worden gemaaktvan de verschillende monitors die bestaan op het thema armoede enschulden.12 Aanvullend kunnen bijvoorbeeld ook interviews en/offocusgroepen met beleidsmakers en uitvoerders van instrumenten vanwaarde zijn voor een beter begrip van de instrumenten en de overkoepe-lende aanpak op het thema armoede en schulden. De te gebruikenonderzoeksmethoden zullen met het externe onderzoeksbureau verderworden gespecificeerd.4. Borging kwaliteit en planning De aanbestedingsdocumenten voor het onderzoeksbureau wordenopgesteld in overleg met onafhankelijke deskundigen op het terrein vanmethodologie en het beleidsterrein armoede en schulden. De in deze briefbeschreven opzet van de periodieke rapportage zal met deze deskundigen11De opties voor 20% besparing en intensivering zullen door een ambtelijke werkgroep wordenuitgewerkt.12Zie bijvoorbeeld www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/armoede-en-schulden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 8154 worden afgestemd en gespecificeerd. Daarnaast zal een begeleidingscom-missie worden ingesteld. Deze commissie zal de komende maandenworden samengesteld. Naast een onafhankelijke voorzitter en degenoemde deskundigen zal deze in ieder geval bestaan uit ambtelijkevertegenwoordigers van de Ministeries van SZW (zowel de programmadi-rectie Armoede en Schulden als directie Financieel-Economische Zaken)en Financiën (Inspectie der Rijksfinanciën). Medeoverheden, partijen uithet veld en ervaringsdeskundigen zullen ook worden betrokken in hetonderzoeksproces.Ik streef ernaar begin 2026 met het syntheseonderzoek te starten en uwKamer voor het eind van dat jaar te informeren over de uitkomsten van deperiodieke rapportage en het oordeel van de onafhankelijke deskundigen.De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.N.J. NobelTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 8155 Budgettair overzichtHet budgettair beslag betreft het beleid in de onderzoeksperiode2019–2025 gerelateerd aan het thema armoede en schulden, dat gefinan-cierd wordt uit artikel 2 van de SZW-begroting. Aanvullend hierop vormenspecifiek ook de middelen voor de versterking van de gemeentelijkedienstverlening op het vlak van armoede en schulden onderdeel van dezeperiodieke rapportage, aangezien deze toewijzing deel uitmaakte van de«Aanpak geldzorgen, armoede en schulden». Dit betrof een structureletoevoeging aan het Gemeentefonds van € 40 miljoen (zie onderstaandetabel).Bijlage I:Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 8156 Evaluaties en onderzoeken2025•Wat werkt in de dienstverlening voor mensen met geldzorgen:onderzoek naar laagdrempelige financiële dienstverlening•Evaluatie vroegsignalering Wet gemeentelijke schuldhulpverlening•Opbouw van problematische schulden: van eerste vordering tot deaanvraag van een schuldregeling•Validiteit, proportionaliteit, doelmatigheid en doeltreffendheid vanophogingen: een onderzoek naar de invordering van schulden doorCRI-partijen (in voorbereiding)•Verkorting minnelijke trajecten: gevolgen en aandachtspunten (invoorbereiding)•Wetsevaluatie en 5% regeling beslagvrije voet (in voorbereiding)•Evaluatie adviesrecht gemeenten bij schuldenbewind (in voorberei-ding)2024•IBO problematische schulden «Naar een beter werkende schuldenke-ten», inclusief bijlagen:oInternationale vergelijking problematische schuldenoMaatschappelijke kosten problematische schulden•Tussentijdse evaluatie en verdiepend onderzoek wet Vbvv•Verkenning Toekomstborging Schuldenknooppunt•Schuldenproblematiek in beeld (meerjarig)•Onderzoeksprogramma CPB Inkomensschokken•De weg naar een schone lei: onderzoek naar de doeltreffendheid vande gemeentelijke schuldhulpverlening•Kennis- en onderzoeksprogramma energiearmoede TNO (meerjarig)•Derde voortgangsrapportage aanpak geldzorgen, armoede enschulden•Positie van schuldeisers in schuldregelingstrajecten2023•Eerste voortgangsrapportage aanpak geldzorgen, armoede enschulden•Tweede voortgangsrapportage aanpak geldzorgen, armoede enschulden•Evaluatie Besluit breed moratorium Wet gemeentelijke schudhulpver-lening•Commissie sociaal minimum Caribisch Nederland•Commissie sociaal minimum. Een zeker bestaan: naar een toekomstbe-stendig stelsel van het sociaal minimum2022•Aanpak geldzorgen, armoede en schulden + Implementatieplan•Evaluatie intensivering armoede- en schuldenaanpak•Verkenning stelsel schuldhulpverlening•Aanbieders schuldbemiddeling2021•Vervolgevaluatie bestuurlijke afspraken kinderarmoede•Eindrapport ophogingen•Evaluatie Brede Schuldenaanpak•Kansrijk armoedebeleid voor kinderen•MKBA kwetsbare jongeren•Huishoudens in de rode cijfers: schuldenproblematiek in beeld sindscoronaBijlage II:Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 8157 2020•Beleidsdoorlichting artikel 2 SZW: Bijstand, Participatiewet enToeslagenwet•Campagne-effectonderzoek «schuldvrij»•Schulden problematiek in beeld: Huishoudens met geregistreerdeproblematische schulden 2015–2018•Huishoudens in de rode cijfers 2020•Evaluatie Subsidieregeling armoede en schulden•Schuld opgelost! Financieel zelfredzaam? Uitvoering schuldhulpverle-ning nader bekeken•Op weg naar financiële zelfredzaamheid: Rode draden inspectieonder-zoeken schuldhulpverlening en aandachtspunten vervolgonderzoek•Tussenevaluatie Bestuurlijke Afspraken Kinderarmoede2019•Verkennend onderzoek Europese incassomodellen•Onderzoek onder overheidsschuldeisers aan mensen met betalings-achterstanden wanneer sprake is van schrijnende omstandigheden bijde schuldenaar, met specifieke aandacht voor (ex)dak- en thuislozejongeren•Realisatie vereenvoudiging vaststelling beslagvrije voet•Eindrapport verrijking businesscase gegevensuitwisseling derdenbe-slag•Aansluiting gezocht! Verkenning aansluiting minnelijke schuldhulpver-lening en wettelijke schuldsanering•Realisatie vereenvoudiging vaststelling beslagvrije voetTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 8158 Visuele weergave beleidstheorieIn de onderzoeksperiode is het armoede en schulden beleid in beweginggeweest. Hieronder wordt de beleidstheorie weergegeven zoalsopgenomen in het Implementatieplan van de «Aanpak geldzorgen,armoede en schulden».1313Kamerstukken 2022–2023, 24 515, nr. 654 (Preventie en bestrijding van stille armoede ensociale uitsluiting d.d. 23 november 2022). In de tabel refereert de afkorting «WML» aan hetminimumloon en «NVMT» aan het niet-veel-maar-toereikend budget van het Sociaal enCultureel Planbureau.Beoogde resultaten van de voorgestelde acties en bijdrage aan armoededoelstellingenBijlage III:Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 8159 Beoogde resultaten van voorgestelde acties en bijdrage aan schuldendoelstellingTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 24 515, nr. 81510