Advies Raad van State en nader rapport

32052WijzigingvandeVreemdelingenwet2000enenkeleanderewetteninverbandmetdeversterkingvandepositievandereferentinhetregulierevreemdelingenrechtenversnellingvandevreemdelingenrechtelijkeprocedure(Wetmodernmigratiebeleid)Nr.4ADVIESRAADVANSTATEENNADERRAPPORT1HieronderzijnopgenomenhetadviesvandeRaadvanStated.d.23juli2009enhetnaderrapportd.d.28augustus2009,aangebodenaandeKoningindoordeministervanJustitie,medenamensdestaatssecretarisvanJustitie.HetadviesvandeRaadvanStateiscursiefafgedrukt.BijKabinetsmissivevan26juni2009,no.09.001713,heeftUweMajesteit,opvoordrachtvandeMinistervanJustitie,medenamensdeStaatssecretarisvanJustitie,bijdeRaadvanStateteroverwegingaanhangiggemaakthetvoorstelvanwethoudendewijzigingvandeVreemdelingenwet2000enenkeleanderewetteninverbandmetdeversterkingvandepositievandereferentinhetregulierevreemdelingenrechtenversnellingvandevreemdelingenrechtelijkeprocedure(Wetmodernmigratiebeleid),metmemorievantoelichting.HetwetsvoorstelstrekttotmoderniseringvanhetmigratiebeleidvoorvreemdelingendieopregulieregrondenverblijfwenseninNederland.Beoogdwordtomeenselectiefmigratiebeleidtotstandtebrengenopdatdevreemde-lingendieNederlandnodigheeft,sneleneenvoudigtoegelatenkunnenworden.Ditbetekentdatdetoelatingsproceduresvoorallemigrantensnel,doeltreffendenbeheersbaarmoetenzijn.Inditlichtwordtvoorgesteldomdepositievandereferentteversterken.Verdervindteenprocedureleafstemmingplaatsvandeafgiftevaneenmachtigingtotvoorlopigverblijf(hierna:mvv)metdeafgiftevaneenverblijfsvergunning.Inlagereregelgevingwordtdevereenvoudigingvanhetstelselvanverblijfsvergunningenuitgewerkt.DeRaadvanStateonderschrijftdestrekkingvanhetwetsvoorstel,maarmaaktonderandereopmerkingenoverhetnuttigeffectvanhetwetsvoorstel,deverhoudingtotEuropeseimmigratierichtlijnenendezorgplichtenvandereferent.Hijisvanoordeeldatinverbanddaarmeeaanpassingvanhetvoorstelwenselijkis.BlijkensdemededelingvandeDirecteurvanUwkabinetvan26juni2009,nr.09.001713,machtigdeUweMajesteitdeRaadvanStatezijnadviesinzakehetbovenvermeldevoorstelvanwetrechtstreeksaanmijtedoentoekomen.Ditadvies,gedateerd23juli2009,nr.W03.09.0216/II,biedikUhierbijaan.1.Bestaandefaciliteiten,WetarbeidvreemdelingenHetwetsvoorstelmodernmigratiebeleidvormtdeuitwerkingvanhetbeleidsdocument«Blauwdrukmodernmigratiebeleid»2inwetgeving.UitdezeblauwdrukblijktdathetregulieretoelatingsbeleidinfeitenogsteedsgebaseerdzijnopdeVreemdelingenwet1965.Doorvoortdurendewijzigingenenaanpassingenisdewet-enregelgevingcomplexenonoverzichtelijkTweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2008–2009KST1345090809tkkst32052-4ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage20091DeoorspronkelijketekstvanhetvoorstelvanwetenvandememorievantoelichtingzoalsvoorgelegdaandeRaadvanStateisterinzagegelegdbijhetCentraalInformatiepuntTweedeKamer.2http://www.justitie.nl/actueel/nieuwsberichten/archief-2008/80627modern-migratiebeleid-nieuw-toelatingsbeleid-voor-nederland.aspxTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.41 geworden.1VoortszijnerbijdeImmigratieenNaturalisatieDienst(hierna:IND)langedoorlooptijdenenwordendebeslistermijnennietaltijdgehaald.2DaarnaastheefthetkabinetgeconstateerddatzichteweinigbuitenlandsekennisintensievebedrijvenenkennismigranteninNederlandvestigen.3Eensoepeleretoelatingzoudekwaliteitvandeberoepsbevolkingendeaantrek-kingskrachtvanNederlandalsvestigingsplaatsvoorbuitenlandseinves-teerdersvergroten.OmvorengenoemdeproblemenoptelossenwordtvoorgesteldomdepositievandereferentteversterkenindeVreemdelingenwet2000(hierna:Vw2000).Eenreferentiseen(rechts)persoondiebelangheeftbijdeoverkomstvaneenvreemdeling(bijvoorbeeldeenwerkgever,eenuniversiteitofeengezinslid).Hetwetsvoorstelkoppeltdereferentstellingaandeverblijfsvergunningvandevreemdeling.Indienertenbehoevevaneenvreemdelinggeenreferentoptreedt,kandeaanvraagtothetverlenenvaneenverblijfsvergunningwordenafgewezen.Uitdetoelichtingblijktdatmetdezekoppelingwordtvoorkomendatdeversterkingvandepositievandereferenteenvrijblijvendeaangelegenheidwordt.Dereferentkrijgtwettelijkerechtenenverplichtingen.Zobepaalthetvoorgesteldeartikel23Vw2000dateenreferentaanvragenkanindienentothetverlenenvaneenmvvofeenverblijfsvergunningtenbehoevevandevreemdeling.Dereferentkrijgtinformatie-enadministratie-verplichtingenalsmedezorgplichten.Denakomingvandezeverplichtingenismeteenbestuurlijkeboeteeneenstrafsanctiebedreigd.Totslotvoorziethetwetsvoorstelineenstelselvoordeerkenningvanreferenten.4Eenerkendereferentverkrijgttoegangtoteenversneldeproceduretotverleningvaneenmvveneenverblijfsvergunning.Indezeversneldeprocedurebeoordeeltdeerkendereferentgrotendeelszelfofdevreemdelingvoldoetaanbepaaldetoelatingsvoorwaarden.Ditleidttoteensnelleeneffectievebehandelingvanaanvragentottoelatingenverblijfvanvreemdelingen.Gestreefdwordtnaareenbehandelingvanaanvragenvooreenmvveneenverblijfsvergunningdiezijningedienddoorerkendereferenten,binneneentermijnvantweeweken.OverdeverhoudingvanhetwetsvoorsteltotbestaandefaciliteitenentotdeWetarbeidvreemdelingen(hierna:Wav)merktdeRaadhetvolgendeop.a.KennismigrantenregelingenconvenantenDetoelichtingvermeldtdatindeuitvoeringspraktijkconvenantentussendeINDenbepaaldereferentenzijngesloten.5Dezeconvenantenbevattenwerkafsprakenenwederzijdserechtenenverplichtingen,dieertoeleidendatdedoordereferentbeoogdeoverkomstvandemigrantversneldkanwordengerealiseerd.Voortskunnenwerkgeversvankennismigrantensindsdeinvoeringvandekennismigrantenregelingin2004verklaringenafleggendieeenzelfdewerkinghebbenalseenconvenant,aldusdetoelichting.Hetstrevenvanderegeringnaareenselectiefmigratiebeleid,waardoordemigrantendieNederlandnodigheeft,sneleneenvoudigkunnenwordentoegelaten,lijktmetbehulpvanconvenantenendekennismigrantenregelingtewordengereali-seerd.Detoegevoegdewaardevandevoorgestelderegelingzouerdaninbestaandatdehuidigeconvenantengeenzorg-eninformatieplichtenvandeconvenanthouderbevattendievergelijkbaarzijnmetdievanerkendereferentenendatdezeconvenantennauwelijkswaarborgenvoordedaadwer-kelijkenalevingvandegemaakteafsprakenbevatten,terwijlderechtsbe-schermingvoordeconvenanthouderookeenprobleemzouzijn.6Detoelichtingbevatevenwelgeengegevensoverdevraagofdehuidigekennismigrantenregelingendebestaandeconvenantenwerkelijkproblemenopleverendiemetdevoorgestelderegelingzoudenmoetenwordenopgelost.DeRaadadviseertdewerkingvandebestaandefaciliteitenommigrantenversneldtelatenoverkomentoetelichteneninhetbijzonderteverduidelijkenofreferentenopditmomentproblemenondervindenmetdebestaandeoplossingentotversnelling.b.WetarbeidvreemdelingenDeRaadonderschrijftdewensvanderegeringdetoelatingsproceduresvoorvreemdelingendoeltreffendenbeheersbaartemaken.Hijmerktechteropdathetwetsvoorstelhooguiteendeelvandegesignaleerdeproblemenoplosten,zoalshieronderblijkt,nieuweproblemenoproept.Uitparagraaf2.7.1vandememorievantoelichtingblijkt,datuitzonderingenwordenvoorzienopde1Blauwdrukmodernmigratiebeleid,bladzijde22.2KamerstukkenII2005/06,nr.30573,nr.1,blz.8.3Blauwdrukmodernmigratiebeleid,bladzijde17.4Voorgesteldeartikelen2btotenmet2fvandeVreemdelingenwet2000.5Memorievantoelichting,paragraaf.2.1.6Memorievantoelichting,paragraaf2.7.5.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.42 streeftermijnvantweeweken.Ditbetreftonderandereaanvragendiebetrekkinghebbenoparbeidsmigratiewaarvooreentewerkstellings-vergunningisvereist.1Opeenaanvraagtotverleningvaneentewerkstellings-vergunningwordtbinnenvijfwekennaontvangstvandeaanvraagbeslistopgrondvanartikel6,tweedelid,Wetarbeidvreemdelingen.Hieruitvolgtdateenbeslissingopdeaanvraagvooreenmvvofeenverblijfsvergunningindezegevallennietmogelijkisbinnendestreeftermijnvantweeweken.DememorievantoelichtingbenadruktdatvoorstellentotvereenvoudigingenstroomlijningvandeWavseparaatwordeningediend.Inhetlaatstekwartaalvan2009zaldebeleidsnotitieModerniseringWavaandeTweedeKamerwordenaangeboden.DeeffectiviteitvaneenmodernmigratiebeleidwordtvergrootalsdemoderniseringvandeWavzoveelmogelijkparallelaandemoderniseringvanhetmigratiebeleidplaatsvindt.DeRaadadviseertdaarnaartestreven.1a.NaaraanleidingvanhetadviesvandeRaadisdetoelichtinguitgebreid.DeAdviescommissievoorVreemdelingenzaken(ACVZ)isinhoofdstuk4vanhaaradvies«Immigratieopmaat;adviesovereennieuweopzetvoorhetregulieremigratiebeleid»vanoktober2007opdebeleidsnotitie«Naareenmodernmigratiebeleid»uitgebreidingegaanophetconvenantalsbeleidsinstrument.DeACVZheefthierbij,naastkritischekanttekeningenbijdeterm«convenant»,gewezenoptalvanproblemen.Zoheefthetconvenantgeenwettelijkegrondslag,terwijleronduidelijkheidbestaatrondhetrechtskaraktervanhetconvenant,hetrechtsregiemdatdeconvenantrelatiebeheerst,hetrechts-gevolgvanhetintrekkenofbeëindigendoordeoverheidvanhetconvenanten–ookinderechtspraktijk–overdedaartegendoordegewezenconvenant-houderaantewendenrechtsmiddelen.Voortsontbreekteenwettelijkegrondslagvooropteleggenboetesbijniet-nalevingvandeinhetconvenantgemaakteafspraken,eenpreciezeaanduidingvandegevallenwaarineenboetekanwordenopgelegdeneenregelingwateenconvenantpreciesmoetinhouden.DeACVZconcludeerdedathetbestaandeconvenanteendiffuusenverwarrendbeleidsinstrumentis,terwijldeonduidelijkhedenhetontwikkelenvaneenhandhavingsysteemnietgoedmogelijkmaken.Naardemeningvanhetkabinetbestaatreedshiermeevoldoendeaanleidingomdebestaandesituatieteherzien.Methetonderhavigewetsvoorstelwordtaandezebezwarentegemoetgekomen,terwijltegelijkertijddepositievanallereferenten–dusnietalleendievandevoormaligeconvenanthouder–wordtversterkt.DeverplichtingenvandereferentwordenvoorallereferentengeregeldinwettelijkevoorschriftenopgrondvandeVreemdelingenwet2000.Detoegangtotdeversneldeprocedureisafhankelijkvandeerkenningalsreferent.Degrondenvoorweigering,schorsingenintrekkingvandeerkenningwordengeregeldinwettelijkevoorschriftenendeweigering,schorsingenintrekkingvandeerkenningzijnbesluitenwaartegenbezwaarenberoepopenstaat.Erkenningalsreferentendaarmeetoegangtotdeversneldeprocedurestaatopenvoorvrijwelallesoortenreferenten,hetgeeneenaanzienlijkeuitbreidingmetzichmeebrengtvanhetaantalreferentendattoegangheefttotdeverkorteprocedure.Ditvergteensluitendhandhavingsysteem,waarinhetonderhavigewetsvoorstelvoorziet.Voorgesteldwordtondermeereenwettelijkeregelingvandebestuurlijkeboete.Tenslottekomthetonderhavigewetsvoorstelooktegemoetaandedoordereferentenvankennismigrantengewenstezelfstan-digerpositieindevreemdelingenrechtelijkeprocedure.1b.MetdeRaadishetkabinetvanmeningdatdeeffectiviteitvanhetmodernemigratiebeleidwordtvergrootalsdeherzieningvandeWetarbeidvreemde-lingenzoveelmogelijkparallelaandemoderniseringvanhetmigratiebeleidplaatsvindt.DebeleidsnotitieHerzieningWavzalinseptember2009aandeTweedeKamerwordenaangeboden.Hetkabinetstreefternaardevoorstellenindienotitiegelijktijdigmethetonderhavigewetsvoorstelinwerkingtelatentredenenvertrouwteropdathetparlementditstrevendeelt.1Detewerkstellingsvergunningisnietvereistvoorkennismigranten,wetenschappelijkeonderzoekersindezinvanrichtlijn2005/71/EG,studentenenuitwisselingsjongeren.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.43 2.RelatietotEuropeserichtlijnena.RichtlijnEuropeseblauwekaartRichtlijn2009/50/EG1betreftdevoorwaardenvoortoegangenverblijfvanonderdanenvanderdelandenmethetoogopeenhooggekwalificeerdebaan(hierna:richtlijnEuropeseblauwekaart).Dezerichtlijnmoetper19juni2011zijngeïmplementeerd.Artikel5vanderichtlijnnoemtdetoelatingscriteriavoorvreemdelingendieeenEuropeseblauwekaartwillenaanvragen.Indienvreemdelingenvoldoenaandecriteriavanderichtlijn,iseenlidstaatopgrondvanartikel7vanderichtlijnverplichtomeenEuropeseblauwekaartuittereiken.Hetcriteriumvan(erkende)referentstellingwordtinartikel5nietgenoemd.Artikel3,vierdelid,vanderichtlijnbepaaltdatdelidstatenhetrechtbehoudenomnaastdeEuropeseblauwekaartandereverblijfsvergunningenaftegeven,waarondereenvergelijkbarenationaleverblijfsvergunningvoorkennismigranten.DitbetekentdathetNederlandsestelselvanreferentstelling,zoalsdatthanswordtvoorgesteld,alsNederlandseverblijfsvergunningbehoudenkanblijven,maardateenkennismigrantookvandeEuropeseblauwekaartgebruikkanmaken.Daarmeerijstdevraaghoebeidestelselszichtotelkaarzullenverhoudenenofredelijkerwijsteverwachtenisdathetreferentenstelselvoorkennismigrantengehandhaafdzalblijven.DeRaadadviseertindetoelichtingopdeverhoudingtotengevolgenvanderichtlijnEuropeseblauwekaartvoorhetonderhavigewetsvoorstelintegaan.b.Richtlijnengezinshereniging,studieenlangdurigingezetenenDetoelichtingwijstopinEG-verbandtotstandgekomenharmonisatievanregelsvoortoelatingenverblijfvanderdelanders.2Hetbetreftindezerichtlijneneenstelselvanminimumharmonisatie,indiezindatlidstatenweliswaarvoordevreemdelinggunstigerevoorwaardenvoortoelatingenverblijfkunnenstellen,maargeenstrengereeisen.Detoelichtingsteltmetbetrekkingtotderichtlijngezinshereniging3,derichtlijnlangdurigingezetenen4enderichtlijnstudie5dataaneenvreemdelingverblijfinNederlandmoetwordentoegestaan,indienwordtvoldaanaandeinderichtlijnenopgenomenvoorwaarden.Eenschriftelijkereferentstellingalsbedoeldinhetvoorgesteldeartikel16,eerstelid,onderdeeli,isnietalsvoorwaardeindezerichtlijnenopgenomen.HieruitvolgtdatverblijfvandevreemdelingnietkanwordengeweigerdopdeenkelegronddatdegenediedeoverkomstnaarenverblijfinNederlandvandevreemdelingwenst,nieteigenerbewegingwenstteverklarenalsreferentvandievreemdelingtewillenoptreden.6Omterealiserendatdevreemdelingtochovereenreferentbeschiktdiedeinformatie-enadministratieverplichtingenenzorgplichtenopzichkannemen,wordtvoorgestelddebelanghebbendeambtshalvealsreferentaantewijzen.7DeRaadmerkthieroverhetvolgendeop.Eisenaandereferent;richtlijngezinsherenigingenrichtlijnstudieEenaantalbepalingeninderichtlijngezinsherenigingenderichtlijnstudierichtzichnietenkeltotdevreemdelingdietoegangtoteenlidstaatvandeUniewenstteverkrijgen(familielidvangezinshereniger,vreemdelingdievoorstudiewildoormigreren),maartevenstotdiegenediebelangheeftbijdetoegangvandevreemdelingendiereedsverblijfindelidstaatvanontvangsthoudt.DeRaadwijstopartikel9,eerstelid,onderdeeld,vanderichtlijnstudiedatbepaaltdatdeorganisatievoorscholierenuitwisselingdevolleaansprake-lijkheidopzichdienttenemenvoordeonderdaanvaneenderdelanddieaaneenscholierenuitwisselingwildeelnemen,inhetbijzondervoordekostenvanverblijf,destudiekosten,deziektekostenendekostenvanterugkeer.Hijwijstvoortsopartikel7vanderichtlijngezinsherenigingdatbepaaltdatbijdeindieningvanhetverzoektotgezinsherenigingdebetrokkenlidstaatdegezinsherenigerkanverzoekenbewijsteleverendatdezebeschiktover,kortgezegd,adequatehuisvesting,eenziektekostenverzekeringenstabieleenregelmatigeinkomsten.DeRaadisernietvanovertuigddatnaastdeinderichtlijnengenoemdevoorwaardenaanvullendeeisenkunnenwordengesteldaandebelangheb-bendeinverbandmetdetoegangenverblijfvaneenderdelander.De1Richtlijnnr.2009/50/EGvandeRaadvan25mei2009betreffendedevoorwaardenvoortoegangenverblijfvanonderdanenvanderdelandenmethetoogopeenhooggekwalifi-ceerdebaan.(PbEU2009L155).2Zieinhetbijzonderparagraaf8vandememorievantoelichting.3Richtlijnnr.2003/86/EGvandeRaadvan22september2003inzakehetrechtopgezins-hereniging.(PbEU2003L251)4Richtlijnnr.2003/109/EGvandeRaadvan25november2003betreffendedestatusvanlangdurigingezetenonderdanenvanderdelanden.(PbEU2004L16)5Richtlijnnr.2004/114/EGvandeRaadvan13december2004betreffendedevoorwaardenvoordetoelatingvanonder-danenvanderdelandenmethetoogopstudie,scholierenuitwisseling,onbezoldigdeopleidingofvrijwilligerswerk.(PbEU2004,L375)6Zieookparagraaf2.3.3vandememorievantoelichting.7Hetvoorgesteldeartikel1,onderdeels,inverbindingmetartikel2,tweedelid,onderdeelc.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.44 (ambtshalve)aanwijzingalsreferentbrengtaanvullendeeisenmee,geletbijvoorbeeldopdebestuurs-enstrafrechtelijkgesanctioneerdeinformatie-enzorgplichtenvandereferent.DeRaadadviseertvoordezesituatiesaftezienvande(ambtshalve)aanwijzingvaneenreferent.NuttigeffectvanderichtlijnenLosvanhetvoorgaandemerktdeRaadopdatdeaanwijzingalsreferent–metdebijkomendeverplichtingen–vooreenbelanghebbenderedenkanzijnaftezienvaneenprofessionelerelatiemetdederdelander.Hetkanindiezingaanomeenpotentiëlebelemmeringvoorhetgrensoverschrijdendverkeervanderdelanders.Indetoelichtingwordthetbestaanvaneendergelijkebelem-meringonderkendvoorzoverhetgaatomTurksewerknemers.Metbetrekkingtothetvoortgezetverblijfvandezewerknemersmerktdetoelichtingopdathetvoorgesteldestelselvanaanwijzenvaneenreferentnaarverwachtingonverenigbaarzalwordenbevondenmetdestandstill-bepalingvanartikel13vanBesluit1/80.1De«Blauwdrukmodernmigratiebeleid»isterconsultatieaandeEuropeseCommissievoorgelegd.InhaarreactieheeftdeCommissie,metbetrekkingtothetopleggenvanboetesaandereferenten,opgemerktdatmethetsysteemvanreferenteneneventueelopteleggenboetesgeenafbreukmagwordengedaanaandeeffetutilevanderichtlijnengezinshereniging,studieenlangdurigingezetenen.Daarderichtlijnenhetgrensoverschrijdendverkeervanderdelanders,onderdedaargenoemdevoorwaarden,beogentebevorderen,ishetnaarhetoordeelvandeRaaddevraagofdeaanwijzingalsreferenthetnuttigeffectvanderichtlijnenweldient.Hijbeveeltaandetoelichtinginhetlichtvanhetbovenstaandeaantevullen.2a.HetadviesvandeRaadisgevolgd.Derichtlijnkennismigrantenheeftgeenverdergaandegevolgenvoorhetonderhavigewetsvoorstelendevoorgesteldereferentensystematiekdanbijvoorbeeldderichtlijngezinshereniging.Vreemdelingendieopgrondvanrichtlijn2009/50/EGinaanmerkingkomenvooreenEuropeseblauwekaart,zulleninhetbezitwordengesteldvaneenverblijfsdocumentmetdevermelding«Europeseblauwekaart»(artikel7,derdelid,vanderichtlijn).Hetgaathierbijomeenverblijfsvergunningreguliervoorbepaaldetijdalsbedoeldinartikel14vandeVreemdelingenwet2000.DetoelatingsregelingvoordezecategoriederdelanderszalinhetVreemdelingen-besluit2000wordenopgenomen.Daarbijzaltevenseenafzonderlijkebeperkingopgrondvanartikel14vandeVreemdelingenwet2000wordenopgenomenomdehoudervanEuropeseblauwekaartteonderscheidenvandievreemdelingendieopgrondvandebestaande(Nederlandse)kennis-migrantenregelingzijntoegelaten.Beide(Europeseennationale)toelatings-regelingenzullendanooknaastelkaarblijvenbestaan.HetkabinethechtaandehandhavingvandekennismigrantenregelingalstoelatingsregelingnaastdeEuropeseblauwekaart.Richtlijn2009/50/EG(artikel3,vierdelid)staatdatooktoe.AangeziendierichtlijnvoorschrijftonderwelkevoorwaardeneenEuropeseblauwekaartmoetwordenverleendendievoorwaardennietmedeomvattendevoorwaardedatdewerkgeverzichreferentheeftgesteld,zaldeblauwekaartinhetvoorgesteldestelselnietwordengeweigerdomdeenkeleredendatdewerkgeverzichnietreedsbijdetoelatingsaanvraagalsreferentheeftgesteld.Indatgevalzaldewerkgever,diedaadwerkelijkdeoverkomstvandehoogopgeleidevreemdelingwenst,ambtshalvealsreferentwordenaangewezen.Naardemeningvanhetkabinetbevatrichtlijn2009/50/EGgeenbepalingendiezichdaartegenverzettenenwordtdaardoorevenminhetnuttigeffectvanderichtlijnaangetast,waarbijkortheidshalvewordtverwezennaarpunt2b.Aangezienartikel10vanrichtlijn2009/50/EGzulkstoestaat,zaldetoelatingsaanvraagmoetenwordeningedienddoordereferent(werkgever),terwijldevreemdelingnoginhetbuitenlandverblijft.2b.HetadviesvandeRaadomaftezienvandeambtshalveaanwijzingvaneenreferentindiegevallenwaarindevreemdelingverblijfsrechtontleentaanrichtlijnen,isnietgevolgd.Deambtshalveaanwijzingalsreferentis,andersdandeRaadlijktteveronderstellen,geenaanvullendeeisaandereferentinverbandmetdetoegangenhetverblijfvandebetrokkenvreemdeling.Zoalsuiteengezetindememorievantoelichting,isdezefiguurjuistbedoeldomhetreferentschapgeentoelatingsvoorwaardetelatenzijnvoorhetverblijfsrechtvanvreemdelingendieaansprakenoptoegangenverblijfkunnenontlenen1Artikel13vanBesluit1/80bepaaltdatgeennieuwebelemmeringenmogenwordenopgeworpenvoortoegang,verblijfendeelnameaandearbeidsmarktvanTurksewerknemersenhungezinsleden.Memorievantoelichtingonder8.2.1.1.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.45 aanderichtlijnen.Indehierbedoeldegevallen,waarindebelanghebbendeinNederlandzijnverantwoordelijkhedennieteigenerbewegingwilnemendoorzichreedsbijdeaanvraagalsreferentvandebetrokkenvreemdelingtestellen,wordtdeverblijfsvergunningnietomdieredengeweigerd.Welkomenopdebelanghebbendedoordeambtshalveaanwijzingalsnogde(metnameinformatie-)verplichtingenvandereferentterusten.Niet-nalevingvandieverplichtingenheeftvoordebetrokkenvreemdelinggeenverblijfsrechtelijkegevolgendieonverenigbaarzijnmetderichtlijnen.Welkandereferentindatgevaleenboetewordenopgelegd.Ditisnoodzakelijkomdenalevingdoordereferenttewaarborgenvandiens(informatie)plichten,dieondermeervanbelangzijnvoordejuisteenefficiënteuitvoeringvandedoorderichtlijnentoegekenderechten.Artikel5:46vandeAlgemenewetbestuursrechtwaarborgtdaarbijdatdieboeteproportioneelis.DedoordeRaadaange-haalderichtlijnbepalingenbevattentoelatingsvoorwaardendieaandevreemdelingenaandereferentkunnenwordengesteldvoordetoelatingenhetverblijfvandevreemdeling.Zijregelennietdeverplichtingen,zoalsdiedoordeambtshalveaanwijzingalsreferentwordengevestigdinhetbelangvanhettoezicht.Deregelingdaarvanisgrotendeelsaandelidstaten.Inditverbandachthetkabinethetvanbelangdatdeaanwijzingalsreferentdeuitoefeningvandeindebetrokkenrichtlijnentoegekenderechtennietonmogelijkofbuitengewoonmoeilijkmakenendatzijhetnuttigeffectvanderichtlijnennietaantasten.Bijdenadereuitwerkingvandieplichtenzalinhetoogwordengehoudendatdeverplichtingenvandereferentnietverdergaandannoodzakelijkisvoorefficiënteneffectieftoezichtopnalevingendatdeadministratievelastendaarbijtoteenminimumbeperktblijven.HetkabinetachthetookvanbelangdatdeEuropeseCommissie,dieinhetkadervandeBlauwdrukModernMigratiebeleidendevoorbereidingvanhetonderhavigewetsvoorstelisgeconsulteerd,inditverbandgeenbezwarenheeftgeuit.WelgevolgdishetadviesvandeRaadomnaderintegaanopdegevolgenvandeaanwijzingalsreferentvoorhetnuttigeffectvanderichtlijnen.Metde(informatie-enadministratie)verplichtingenvandealdannietambtshalveaangewezenreferentwordtbeoogdtewaarborgendatdievreemdelingen,dieaandeinderichtlijnopgenomenvoorwaardenvoldoen,totNederlandkunnenwordentoegelatenenzolangzijaandievoorwaardenblijvenvoldoen,hierkunnenverblijven,terwijlderdelandersdienietaandievoorwaardenvoldoen,niettenonrechteberoepopderichtlijnenkunnendoen.Deverplichtingenvandereferentmaken,alsgezegd,deuitoefeningvandedoorderichtlijnentoegekenderechtennietonmogelijkofbijzondermoeilijk.Indehierbedoeldegevallenleidtdeweigeringvandebelanghebbendeomzichalsreferenttestellen,immersniettotdeweigeringvandetoelatingenhetverblijfvandevreemdeling.VerderzijnuitdeuitgebreideconsultatiesinhetkadervandevoorbereidingvanzoweldeBlauwdrukModernMigratiebeleidalshetonderhavigewetsvoorstel,nochuitdeervaringendietotdusverremetdezogehetenkennismigrantenregelingzijnopgedaan,aanwijzingennaarvorengekomendieeropduidendatdeverplichtingenvoordebetrokkenbelangheb-bendenredenvormenomaftezienvaneenprofessionelerelatiemetdederdelander.Hierbijisvanbelangdatdeverplichtingenvandereferent,medemethetoogopdeadministratievelastendiezijkunnenmeebrengen,bijdenadereuitwerkingdaarvaninoverlegmetdebetrokken(koepel)organisaties,zobeperktmogelijkzullenwordengehoudenennietverderzullengaandannoodzakelijk.NaardemeningvanhetkabinetbestaaterdanookgeenaanleidingomteveronderstellendatdeindeBlauwdrukModernMigratie-beleidenhetwetsvoorstelopgenomenkeuzenvooreeneffectieveenefficiënteprocedurevoordetoelatingvanderdelandersenhettoezichtopnalevingvandewettelijkevoorschriftenderichtlijnenvanhuninhoudberovenendezehunnuttigewerkingontnemen.3.TurkijeDerelatietussendelidstatenvandeUnieenTurkijewordt,waarhetgaatomverkeervanpersonen,dienstenenzelfstandigen,beheerstdoordeassociatie-overeenkomstEEG-Turkijeenhetaanvullendeprotocoldaarbij,enBesluit1/80vandeAssociatieraadEEG-Turkijevan19september1980.BlijkensdetoelichtingmoetdewerkgevervaneenTurksewerknemerzichopwerpenalsdiensreferentopdatdeTurksewerknemertoelatingkanTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.46 verkrijgentotNederland.Detoelichtingvermeldtdatdezetoelatings-voorwaardenietinstrijdismetdestandstill-bepalingvanartikel13vanBesluit1/801.DeRaadwijstinditverbandindeeersteplaatsophetarrestvanhetHofvanJustitieindezaakAbatay2,waarinhetHofoverwoogdatdestandstill-bepalingenvanartikel13vanBesluit1/80enartikel41Aanvullendprotocolgelijkmoetenwordenuitgelegd.InhetarrestTumenDari3overwooghetHofvervolgensdatartikel41vanhetAanvullendProtocolookaannieuwebeperkingenvooreerstetoelatingindewegstaat.Deconstateringindetoelichting4datdeeerstetoelatingvanTurksewerknemersbeheerstwordtdoorhetnationalerechtvandelidstatenendatdaarbijdestandstill-bepalingvanartikel13vanBesluit1/80nietgeldt,isnaarhetoordeelvandeRaaddanookonjuist.DeRaadconcludeertdatookvooreerstetoelatingnietkanwordengeëistdatdewerkgevervandeTurksewerknemerzichalsreferentopwerpt.DeRaadmerktvoortsopdatuithetbovenstaandetevensvolgtdatartikel13vanBesluit1/80eraanindewegstaatomnieuweeisentestellenaandeeerstetoelatingvangezinsledenvanrechtmatighierverblijvendeTurksewerknemers.DeRaadlegtdeconstateringindetoelichting5aldusuitdatvoorgezinsledenvanTurksewerknemersgeenreferentverplichtzalwordengesteld.GeletophetvoorgaandeadviseertdeRaadaftezienvanhetvereistevaneenreferenttenbehoevevantoelatingvanTurksewerknemers.3.HetadviesvandeRaadisnietgevolgd.UitdeenkeleoverwegingenvanhetHofdatartikel41vanhetAanvullendProtocolookaannieuwebeperkingenvooreerstetoelatingindewegstaatendatdestandstill-bepalingenvandeartikelen13vanBesluit1/80en41vanhetAanvullendprotocolgelijkmoetenwordenuitgelegd,kannaardemeningvanhetkabinetbijdehuidigestandvanhetgemeenschapsrechtnietzondermeerwordenafgeleiddatvoordeeerstetoelatingvanTurksewerknemersenhungezinsledengeenreferentkanwordenverlangd.AndersdandeRaadlijktteveronderstellen,zijngenoemdeartikelennietvoldoendeidentiekomtoteendergelijkeconclusietenaanzienvanTurksewerknemersenhungezinsledentekomen.Zijhebbenweliswaardezelfdedraagwijdte,indiezindatzijrechtstreekswerkenenquasi-procedureleregelingenzijndierationetemporisvoorschrijvenopbasisvanwelkebepalingenvanderegelingvaneenlidstaatdesituatievaneenTurksestaatsburgermoetwordenbeoordeeld,maarzijhebbennietdezelfdepersonelewerkingssfeer.Zoonttrektartikel13vanBesluit1/80,integenstellingtotartikel41vanhetAanvullendProtocol,bepaaldeaspectenaandebeschermingssfeervandestandstill-bepaling,metnamedoorhetvereistevanlegaalverblijfvanTurksewerknemersenhungezinsleden.UitdedoordeRaadaangehaaldejurisprudentievolgtdatalleeneenTurksonderdaandiezichheeftgehoudenaanderegelsvandelidstaatvanontvangstophetgebiedvandetoegang,hetverblijfeneventueelhetverrichtenvanarbeid,enzichderhalvelegaalophetgrondgebiedvandielidstaatbevindt,zichopdestandstill-bepalingvanartikel13vanBesluit1/80kanberoepen.AndersdanTurksezelfstandigenendienstverrichters,dieslechtsbeschermingkunnenontlenenaandestandstill-bepalingvanartikel41vanhetAanvullendProtocol,kunnenTurksewerknemersenhungezinsledeneenberoepdoenopdeartikelen6en7vanBesluit1/80,dierechtstreeksverblijfsrechttoekennen.UitdedoordeRaadaangehaaldejurisprudentievloeitvoortdatdestandstill-bepalingvanartikel13vandatbesluitnietzietophendieverblijfsrechtontlenenaandieartikelen.TenslotteheefthetHofinhetdoordeRaadaangehaaldearrestindezaakAbatay(r.o.117endictum)ookaangegevendatartikel13vanBesluit1/80alleentoepassingvindtopTurksewerknemersenhungezinsleden,dienietalleenlegaalmaarooklanggenoegophetgrondgebiedvandelidstaatvanontvangstaanwezigzijnomdaargeleidelijkaantekunneninburgeren.DaarvanisbijeerstetoelatingvanTurksewerknemersenhungezinsledengeensprake.MetdeRaadkanweliswaarwordenmeegegevendatdehuidigestandvandejurisprudentiegeenvolledigezekerheidbiedtoverdevraaginhoeverreartikel13vanBesluit1/80raaktaandebevoegdheidvanNederlandalsEU-lidstaatomdeeerstetoelatingvanTurksewerknemersenhungezinsledenteregelen.DehuidigestandvanhetgemeenschapsrechtbiedtnaarmeningvanhetkabinetechteronvoldoendeaanknopingspuntenombijdetoelatingvanTurksewerknemers(enhungezinsleden)inhetgeheelgeenreferentteverlangen.1Besluitnr.1/80vandeAssociatieraadvan19september1980betreffendedeontwik-kelingvandeassociatie.2ArrestvanhetHofingevoegdezakenC-317/01enC-369/01(Abatay)van21oktober2003,jur.2003,I-12301.3ArrestvanhetHofinzaakC-16/05(TumenDari)van20september2007,jur.2007,I-7415.4Paragraaf8.2.1.1,tweedetekstblok.5Paragraaf8.2.1.2.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.47 Ditvergteenverdereontwikkelingvanhetgemeenschapsrechtdanthansisbereikt.Indienderechterbijdevoortschrijdendeontwikkelingvanhetgemeenschapsrechtechtermochtvaststellendatdevoorgesteldereferenten-systematiekonverenigbaarismetartikel13vanBesluit1/80,zaldatvereistevoorTurksewerknemersuiteraardbuitentoepassingwordengelaten.HetbestaandestelselvandeNederlandse(vreemdelingen)wetgevingbiedthiervoorvoldoendeflexibiliteit.4.ZorgplichtenOpgrondvanhetvoorgesteldeartikel2a,tweedelid,onderdeelb,Vw2000wordtbijofkrachtensalgemenemaatregelvanbestuurtenaanzienvanreferentenvoorzieninzorgplichtenjegensdevreemdeling.Indevoorgesteldeartikelen55aen108Vw2000isbepaalddatdenalevingvandezezorgplichtenwordtgehandhaafddoormiddelvaneenbestuurlijkeboeteeneenstraf-sanctie.Dezorgplichtenzijnnietnadergeconcretiseerdinhetwetsvoorstel.Paragraaf2.4.3vandetoelichtingvermeldtdatdeconcretezorgplichtenvandereferentjegensdevreemdelinginlagereregelgevingnaderwordenuitge-werkt.Zorgplichtenkunnenookineengedragscodezijnopgenomen.Voorwaardeis,volgensdetoelichting,datdezorgplichtenvoldoendehelderwordengeformuleerd,zodatdereferentzijngedragjegensdevreemdelingdaaropkanafstemmenendejuistemiddelenkankiezenomaandezorgplichtentevoldoen.Dewijzewaaropdereferentaanzijnzorgplichtenvoldoet,wordtnietvanoverheidswegevoorgeschreven;dekeuzetussengedragsalternatievenwordtaanreferentenovergelaten,aldusdetoelichting.a.DeRaadmerktopdathet,geletopdebijeenwettelijkenormeringvanstrafoplegginginachttenementransparantie,ondermeeruithoofdevanhetlegaliteitsbeginsel,nodigisdegedragsnormenduidelijkennauwkeurigteformuleren.Verderdientdeopovertredingvaneengedragsnormgesteldesanctieevenredigtezijnaandegeschondennorm.DerechtszekerheidbrengtnaarhetoordeelvandeRaadmeedatdehoofdelementenvandezorgplichtinhetwetsvoorstelzelfthuishoren.DeRaadadviseertdezeelementeninhetwetsvoorsteloptenemen.b.Voortsvermeldtdetoelichtingdatreferentenbijdeconcreteinvullingvandezorgplichtenonderanderekunnenkiezenvooraansluitingbijeengedragscode.DeRaadmerktopdathierinbijzonderematebezwarenaankleven,daareengedragscodefrequentgewijzigdkanworden,aansluitingnietaltijdverplichtisendegedragscodebovendiennietopdezelfdewijzebekendwordtgemaaktalsalgemeenverbindendevoorschriften.Ditheefttotgevolgdateenuniformstelselvanopmaatgesnedenregelsontbreekt.Inditverbandwordteropnieuwopgewezendatdenormeringindegedragscodezoduidelijkennauwkeurigdienttezijndatdereferentzijngedragdaaropkanafstemmen.DeRaadadviseertdaaromaftezienvandevoorgesteldebestuursenstrafrechtelijkesanctioneringvaningedragscodesopgenomenzorgplichten.4a.HetadviesvandeRaadisnietgevolgd.Naardemeningvanhetkabinetbrengthetrechtszekerheidsbeginselnietnoodzakelijkerwijsmetzichmeedatmeerhoofdelementenvandezorgplichtendanthanshetgevalis,inhetonderhavigewetsvoorstelmoetenwordenopgenomen.Inhetvoorgesteldeartikel2a,tweedelid,onderdeelb,datdeformeel-wettelijkegrondslagvandevoorgesteldezorgplichtenbiedt,isopgenomendathetgaatomzorgplichtenvandereferentjegensdevreemdeling.Indetoelichtingisuitgebreidingegaanopdeinvullingindelagereregelgevingvandezorgplichtendiehetkabinetopditmomentvoorogenheeft.DezeiszeerdiversvanaardenafhankelijkvanondermeerhetdoelwaarvoordevreemdelinginNederlandverblijftofwilverblijven.Bovendienmoetsnelenadequaatkunnenwordengereageerdopeventueleontwikkelingenenmisstandenindeverhoudingtussen(bepaaldecategorieën)vreemdelingenenhunreferenten.Ditbeperktdemogelijkheidommeeralgemeengeldendeenduurzamenormendanthansreedsinhetwetsvoorstelzijnopgenomen,opformeel-wettelijkniveauteregelenzonderdetoegankelijkheidvandieregelgevingmetvagemateriëlenormenendeeffectiviteitvandebeoogdezorgplichteningedingtebrengen.OverigensisTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.48 het,andersdandeRaadlijktteveronderstellen,nietdebedoelingomzorgplichtenopgrondvanhetvoorgesteldeartikel2a,tweedelid,onderdeelb,optenemeningedragscodes;genoemdebepalingvereisteenregelingbijofkrachtensalgemenemaatregelvanbestuur.DedoordeRaadgewensterechtszekerheidentransparantiewordeninhetvoorstelbereiktdooreenzoduidelijkennauwkeurigmogelijkgeformuleerderegelingvandezorgplichteninlagerealgemeenverbindendevoorschriften.Devereisteevenredigheidvandeopteleggenbestuurlijkeboeteswordtinhetonderhavigewetsvoorstelgewaarborgdinhetvoorgesteldeartikel55avandeVreemdelingenwet2000,datslechtsdemaximumhoogtevandebestuurlijkeboeteregelt,enartikel5:46,tweedelid,vandeAlgemenewetbestuursrecht,opgrondwaarvandeImmigratie-enNaturalisatiedienstdehoogtevandebestuurlijkeboetemoetafstemmenopdeernstvandeovertredingendematewaarindezeaandeovertrederkanwordenverwetenendaarbijzonodigrekeninghoudtmetdeomstandighedenwaaronderdeovertredingisgepleegd.Ookditvergtgeenuitputtenderegelingvandezorgplichtenopformeel-wettelijkniveau.4b.HetadviesvandeRaadomaftezienvandevoorgesteldebestuurs-enstrafrechtelijkesanctioneringvaningedragscodesopgenomenzorgplichten,berustwaarschijnlijkopeenmisverstand.Dezorgplichtenzullenopgrondvanhetvoorgesteldeartikel2a,tweedelid,onderb,vandeVreemdelingenwet2000zonauwkeurigengedetailleerdmogelijkwordengeregeldinalgemeenverbindendevoorschriften,zodatdereferentenhungedragdaaropkunnenafstemmen.Dewijzewaaropreferentenaandiezorgplichtenmoetenvoldoen,zalnietvanoverheidswegewordenvoorgeschreven.Daarvoorkunnendereferentendesgewenstaansluitingzoekenbijeengedragscode.Ditisechtergeenvereiste.Inherentaanzorgplichtenisimmersdatdebetrokkenorgani-satieszelfhetmeestgeschikteinstrumentariumkiezenomaandergelijkeverplichtingentevoldoen.Datkan–niet:moet–bestaanuitaansluitingbijennalevingvaneenbestaandeenbeproefdegedragscode.Eenreferentdiezijnindealgemeenverbindendevoorschriftenopgenomenzorgplichtenisnagekomenopeenanderewijzedangeregeldindegedragscodevandedesbetreffendebranche,zalnietwordenbeboetomderedendatdegedragscodenietisnageleefd.Hijheeftimmersopeenanderewijzeaanzijnzorgplichtenvoldaan.Hetontbrekenvaneenuniformstelselvanopmaatgesnedenregelsoverdewijzewaaropallereferentenaanhunzorgplichtenmoetenvoldoen,isinherentaanzorgplichtbepalingenenisinlijnmethetkabinetsstandpuntommeervertrouwenaanburgersenbedrijventeschenkenenzoookderegeldrukenadministratievelastenwaarmogelijkteverlichten.Aangeziennietwordtvoorgestelddatdebestuurs-enstrafrechtelijktehandhavenzorgplichteningedragscodeswordenopgenomen,ziethetkabinethetnietalseenprobleemdatgedragscodesfrequentkunnenwordengewijzigd,dataansluitingbijeengedragscodenietaltijdverplichtisendatgedragscodesnietopdezelfdewijzewordenbekendgemaaktalsalgemeenverbindendevoorschriften.VoorzoverdeRaadinzijnadviesdoeltopdemogelijkheiddatvanbepaaldereferentenopgrondvanhetvoorgesteldeartikel2e,eerstelid,onderdeele,vandeVreemdelingenwet2000alsvoorwaardevoordeerkenningalsreferentkanwordenvereistdatzijzichaansluitenbijeengedragscode,wordtnogopgemerktdatniet-nalevingvandiegedragscodegeenbeboetbaarofbestrafbaarfeitvormt–hetvoorgesteldeartikel55a,nochdevoorgesteldewijzigingvanartikel108,verwijstnaarhetvoorgesteldeartikel2e–tenzijdittevenseenovertredingvandezorgplichtalsbedoeldinhetvoorgesteldeartikel2,tweedelid,onderdeelb,oplevert.Welkanniet-nalevingvanbepalingenineendergelijkegedragscode,waarvannalevingalsvoorwaardevoordeerkenningalsreferentisgesteld,leidentotschorsingofintrekkingvandeerkenningalsreferent.Indienaansluitingbijennalevingvaneenbepaaldegedragscodealsvoorwaardevoordeerkenningalsreferentwordtgesteld,zaldetekstvandedesbetreffendegedragscodebekendwordengemaaktalsbijlagebijderegelingwaarinaansluitingbijennalevingvaneengedragscodealsvoorwaardevoordeerkenningalsreferentwordtgesteld.Dekenbaarheidvandedesbetreffendegedragscodeisdaarmeevoordeerkendereferentnogbetergewaarborgddanthanshetgevalisdoorpublicatieopinternet.Ookeventuelewijzigingenzullenopdezewijzewordenbekendgemaakt.OverigenstoontdepraktijkvanbijvoorbeelddeindememorievantoelichtinggenoemdeTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.49 GedragscodeinternationalestudentinhetNederlandshogeronderwijsgeenfrequentewijzigingen.Zijisop1mei2006inwerkinggetredenentotophedennietgewijzigd.5.HandhavingHetbestuurlijktoezichtvandeINDopdereferentwordtzoveelmogelijk«vanachterhetbureau»uitgeoefend,aldusdetoelichting.1Hierbijligtdenadrukopsamenwerkingengegevensuitwisselingmetandereoverheids-dienstenenwordendedoordereferentverstrektegegevensvergelekenmetgegevensuitanderebronnen.Detoelichtingvermeldtvoortsdatalsuitgangspuntgeldtdatdeeigenverklaringenvanerkendereferentenachterafinplaatsvanvoorafophunjuistheidwordenbeoordeeld.DeomslagvancontroledoordeINDvoorafgaandeaandeverleningvaneenmvvofeenverblijfsvergunningnaarcontroleachterafvandeeigenverklaringenvanerkendereferenten,betekenteeningrijpendewijzigingindewijzewaarophettoezichtopdevreemdelingenisingericht.WaardeINDopditmomentintegraaltoetstofvreemdelingenvoldoenaandetoelatingsvoorwaarden,zalhijinhetvoorgesteldestelseluitgaanvandejuistheidvandeeigenverkla-ringenvandeerkendereferenten.Toezichtachteraf,versterktdoorsancties,vormthetsluitstukvandezenieuwebenadering.Inditlichtrijstdevraagof«vanachterhetbureau»voldoendezichtverkregenkanwordenopwatzichwerkelijkafspeelt,metanderewoordenofdittoezichttoereikendenvoldoendeeffectiefzalzijnomhieropbestuurlijkeboetesenstrafsanctiestebaseren.DeRaadadviseerthieropindetoelichtingnaderintegaan.5.HetadviesvandeRaadisgevolgd.Uiteraardisbijdetotstandkomingvanhetonderhavigewetsvoorstelonderkenddat,hoewelvoorafgaandecontrolesteekproefsgewijs,opbasisvanbehandelprofielenennaaraanleidingvanconcreteaanwijzingenzalblijvenplaatsvinden,deomslagvancontrolevoorafgaandeaandevergunningverleningnaarcontroleachterafwaarhetbetreftaanvragenvanerkendereferenten,dievoorafgaandaandeerkenningalopbetrouwbaarheidzijnbeoordeeld,eeningrijpendewijzigingmeebrengtindeinrichtingvanhettoezicht.HettoezichtopvreemdelingendoormetnamedepolitieendeKoninklijkemarechausseeblijftoverigens,andersdandeRaadinzijnadvieslijktteveronderstellen,alstevorengrotendeelsoperationeeltoezicht«opstraat».Daarinbrengthetonderhavigewetsvoorstelgeenverandering.DaarnaastwordtechterdoordeINDtoezichtgehoudenopdenalevingvandewettelijkevoorschriftenmetbetrekkingtotdereferenten.DeINDzaldenodigeinformatieontvangenondermeeruitaldannietgeautomati-seerdeoverheidssystemenenvananderealdanniettoezichthoudendeoverheidsinstanties,zoalsdevreemdelingenpolitie,deArbeidsinspectie,deSIODendeFIOD.Hetgaathierbijominformatiedierelevantisvoorhettoezichtopdenalevingvandewettelijkevoorschriftenmetbetrekkingtotreferenten.Hierbijligtdenadrukopsamenwerkingengegevensuitwisselingmetandereoverheidsdiensten.DeINDismomenteelbezigdeinformatie-behoefteendedaarvoorbenodigdeinformatiebronneninkaarttebrengenenteoperationaliseren,waarbijzijzoveelmogelijkanderebetrokkeninstantiesbetrekt.OokzaldeINDinhetnieuweinformatiesysteemINDIGOhandhavings-enbehandelprofielenopnemen,waardoorhandhavingeenintegraalonderdeelvanhetdagelijksebehandelproceszalvormen.DaarnaastkandeINDindividuelereferentengerichtvragenomschriftelijkeinformatieaanteleverendienodigisvoorhettoezichtendezedesnoodsinpersoontenkantorevandeINDtelatenverstrekken.Ditkanbijvoorbeeldsteekproefsgewijs,opbasisvanbehandelprofielenofnaaraanleidingvanconcreteaanwijzingenplaatsvinden.Vanconcreteaanwijzingenkanbijvoorbeeldsprakezijn,indienuit(basis)administratiesvanandereoverheidsorganenblijktdatdeinhoudvandeeigenverklaringenvandeerkendereferentnietovereenkomtmetanderebijdeoverheidbekendegegevens.Concreteaanwijzingenkunnenookafkomstigzijnvanandereoverheidsorganenalspolitie,ArbeidsinspectieofSIOD,diebijdeuitoefeningvanhun(toezichts)takenbepaaldefeitenhebbengeconstateerd.VoortskunnenconcreteaanwijzingennaarvorenkomenuitdeklantcontactenvandeINDmetdereferentendevreemdeling.Waardaartoeaanleidingbestaat,zaldeINDaldannietvanachterhetbureaunaderonderzoekverrichten.Invoorkomendegevallenzalnaderonderzoekdoorandereoverheidsorganengeïndiceerdzijn,bijvoorbeeldbijtwijfelaandejuistheidvan1Memorievantoelichting,paragraaf5.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.410 degegevensineen(basis)administratiedietotverificatiedoordebeheerdervandieadministratienopen.Ookkannaderonderzoekwordenverrichtdoorandereoverheidsorganendiededaarvoorvereistespecifiekekennisenexpertisebezitten,waarnadeINDhetonderzoeksresultaatvervolgensbeoordeeltopeventuelegevolgenvoorhetverblijfsrechtvandevreemdelingenhettoezichtopdereferent.DezemogelijkhedenvanhetverkrijgenvantoezichtsinformatieennaderonderzoekzaldeINDinstaatstellensteedsvoldoendezichttehebbenopwaterzichindewerkelijkheidafspeelt.Alsgezegd,wordthetaanvullendetoezichtvoornamelijk,maarnietuitsluitend,«vanachterhetbureau»uitgeoefend.Daarwaarhetadministratievetoezicht«vanachterhetbureau»ofbezoekenaandereferentdaartoeaanleidinggeven,kunnendealstoezichthouderaangewezenIND-ambtenarengebruikmakenvanhunoverigebevoegdhedendiehenbijdeAlgemenewetbestuursrechtalstoezichthouderzijntoegekend.NaardemeningvanhetkabinetisdeINDhiermeeinstaattothetuitoefenenvantoereikendtoezicht,datvoldoendeeffectiefisomhieropbestuurlijkeboetesenstrafsanctiestebaseren.6.ProcedureleafstemmingrechtsbeschermingDetoelichtingbijartikel70Vw2000vermeldtdatdereferentkanopkomentegenbesluitenvandeministertotweigering,schorsingofintrekkingvandeerkenningalsreferent,tothetopleggenvaneenbestuurlijkeboeteentothetverhaalvandekostenvanuitzetting.DitvolgtrechtstreeksuitdeAlgemenewetbestuursrechtenvergtgeennadereaanpassingvanartikel70Vw2000,aldusdetoelichting.DeRaadmerktopdatindetoelichtinggeenaandachtwordtgeschonkenaandeprocedureleafstemmingvanvorengenoemdebezwaarenberoepsmogelijkheden.DeRaadverondersteltdatbezwaarenberoeptegenweigering,schorsingofintrekkingvandeerkenningalsreferentbeheerstwordendoorhetvreemdelingenprocesrecht.Nietduidelijkisofderechtsbescherminginhetkadervandebestuurlijkeboeteenhetverhaalvandekostenvanuitzettingeveneenswordtbeheerstdoorhetvreemdelingen-procesrechtdanweldoorhetregulierebestuursprocesrecht.DeRaadachtafstemmingvanderechtsbeschermingwenselijk.BijwijzevanvoorbeeldnoemtdeRaaddeuiteenlopendetermijnenvanbezwaarinhetvreemdelingen-procesrechtenhetregulierebestuursprocesrecht.DeRaadadviseerthetwetsvoorstelhieropaantepassen.6.DeRaadverondersteltterechtdatbezwaarenberoeptegenweigering,schorsingofintrekkingvandeerkenningalsreferentbeheerstwordendoorhetvreemdelingenprocesrecht.Ditgeldteveneensvoorderechtsbescherminginhetkadervandebestuurlijkeboeteenhetverhaalvandekostenvanuitzetting.HetadviesvandeRaadisinzoverregevolgddatditindememorievantoelichtingnaderistoegelicht.Uitartikel69vandeVreemdelingenwet2000volgtdatdetermijnvoorhetindienenvaneenbezwaar-ofberoepschriftvierwekenbedraagt.Dezebepalingisnietbeperkttotlouteraandevreemdelinggerichtebesluitenomtrentverblijfsvergunningen,maargeldtvoorallebeschikkingenopgrondvandeVreemdelingenwet2000,waaronderookbeschikkingendiezijngerichtaanderden,zoalsbeschikkingentotverhaalvankostenopgrondvandehuidigevreemdelingenregelgeving.Artikel69brengtmeedatbezwaar-enberoepschriftentegenbeschikkingenopgrondvandeVreemdelingenwet2000strekkendetot,bijvoorbeeld,hetweigeren,schorsenofintrekkenvandeerkenningalsreferentopgrondvandevoorgesteldeartikelen2e,2fen2gvandeVreemdelingenwet2000entothetopleggenvaneenbestuurlijkeboeteopgrondvanhetvoorgesteldeartikel55a,eveneensbinnenvierwekenmoetenwordeningediend.Ookbezwaar-enberoep-schriftentegenbesluitentothetverhalenvanbepaaldekostenvanuitzettingopgrondvanhetgewijzigdeartikel66vandeVreemdelingenwet2000moeten,alstevorenbinnenvierwekenwordeningediend.Voortsvolgtuitdeindememorievantoelichtingbijhetwetsvoorstelaangehaaldeafdelings-jurisprudentie,datartikel70vandeVreemdelingenwet2000nietstrekttotbeperkingvandekringvanpersonendiebezwaarkunnenmakenenberoepkunneninstellen.Aangeziendereferentbelanghebbendeisindezinvanartikel2:1vandeAlgemenewetbestuursrecht,hoeftdereferentnietuitdrukkelijktewordenopgenomeninartikel70omhemberoepsgerechtigdtemaken.Ditbetekentechternietdatartikel69nietvantoepassingis.Tenslotteisdebevoegdheidvanderechtbankte’s-GravenhagevoorberoepentegenTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.411 besluitenopgrondvandeVreemdelingenwet2000–endaarmeetegenbesluitentegeneenbeschikkingstrekkendetothetweigerenofintrekkenvandeerkenningalsreferent,tothetopleggenvaneenbestuurlijkeboeteoftotkostenverhaalopgrondvandevoorgesteldeartikelen2e,2f,2g,55aen66vandeVreemdelingenwet2000–gegeveninartikel71vandiewet.7.Artikel54vandeVreemdelingenwet2000Inartikel108Vw2000vanhetwetsvoorstelwordtnietvoorzieninstrafrechte-lijkehandhavingvanartikel54,eerstelid,onderdelenatotenmetgentweedelid,Vw2000(verstrekkenenadministrerenvangegevensenbescheiden).Strafrechtelijkehandhavingisdaarentegenwelmogelijkvoordeartikelen2a,derdelid,onderdeelb(zorg-endoelplichtenreferent)en24a,tweedeenderdelid,Vw2000(verstrekkenvangegevenstenbehoevevandetoelatingvandevreemdeling).Detoelichtingmotiveertnietwaaromeenstrafrechtelijkesanctienietnoodzakelijkwordtgeachtvooreenalgemenewettelijkeplichttothetverstrekkenenadministrerenvangegevens(artikel54Vw2000),terwijlditwelnodigwordtgevondenvoordeinformatieverplichtingtenbehoevevandetoelatingvandevreemdeling(artikel24aVw2000).UiteenoogpuntvanconsistentieachtdeRaadhetwenselijkdatovertredingvanartikel54Vw2000eveneensstrafrechtelijkwordtgesanctioneerd.DeRaadadviseertartikel54,eerstelid,onderdelenatotenmetgentweedelid,Vw2000toetevoegenaanhetvoorgesteldeartikel108Vw2000.7.MetdeRaadishetkabinetvanmeningdatookovertredingvanartikel54vandeVreemdelingenwet2000strafrechtelijkmoetkunnenwordengesanctio-neerd.AndersdandeRaadmeenthetkabinetechterdatartikel108,eerstelid,reedsvoorzietinstrafrechtelijkesanctioneringvanhandeleninstrijdmeteenverplichtingopgelegdbijofkrachtens(alleonderdelenvan)artikel54,hetgeeninhetonderhavigewetsvoorstelnietwordtgewijzigd.Ditbrengtmeedatookniet-nalevingvanartikel54,eerstelid,onderdelenatotenmetgentweedelid,strafrechtelijkkunnenwordengehandhaafd.Omdieredenisindetoelichtingdanooknietnadergemotiveerdwaaromeenstrafrechtelijkesanctienietnoodzakelijkzouwordengeacht.8.VreemdelingenadministratieHetvoorgesteldeartikel107biedteenwettelijkegrondslagvooreenindepraktijkreedsbestaandevreemdelingenadministratieenvoordeuitwisselingvangegevens.Deadministratiebevatingevolgeartikel107,onderdelenaenb,persoons-enverwijsgegevensvanvreemdelingenenanderegegevens,waaronderpersoonsgegevensdievanbelangzijnvoordeuitvoeringvandeVreemdelingenwetendeRijkswetophetNederlanderschap.Devreemdelingen-administratieheefttotdoeldeverwerkingvandegenoemdegegevens,voorzovervanbelangvooronderanderedeuitvoeringvandeVreemdelingenwet,deRijkswetophetNederlanderschapenanderewettelijkevoorschriften.DeRaadmerktopdatdetoevoeging«enanderewettelijkevoorschriften»dezedoelstellingnietlanger«welbepaald,uitdrukkelijkomschrevenengerecht-vaardigd»maakt,zoalsartikel7vandeWetbeschermingpersoonsgegevenseistenookvoortvloeituitjurisprudentievanhetHofvanJustitievandeEuropeseGemeenschappen.1DeRaadadviseertdetoevoeging«enanderewettelijkevoorschriften»teschrappen.8.InhetadviesvandeRaadisaanleidinggezienominartikel107,tweedelid,onderdeelb,detoevoeging«enanderewettelijkevoorschriften»tevervangendoor:enandere,bijregelingvanOnzeMinisteraantewijzenwettelijkevoorschriften.DezewijzigingbrengtmeedatdeinheteerstelidbedoeldegegevensnietwordenverwerktvoordeuitvoeringvananderewettelijkevoorschriftendandeVreemdelingenwet2000endeRijkswetophetNederlan-derschap,tenzijdezeconcreetinhetVoorschriftVreemdelingen2000zijnbenoemdenomschreven.Deuitdrukkelijkeenpreciezedoelomschrijvingvandeverzamelingwordtdaarmeebijalgemeenverbindendvoorschriftgegeven.Hiermeewordtnaardemeningvanhetkabinetinvoldoendematetegemoetgekomenaanhetvereistedathetdoelvandegegevenswerkingwelbepaald,uitdrukkelijkomschrevenengerechtvaardigdis.OverigenshebbendevoorgelegdeontwerpregelingenteruitvoeringvanhetModernmigratiebeleid1ArrestvanhetHofinzaakC-524/06(Huber)van16december2008,n.n.g..TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.412 hetCollegebeschermingpersoonsgegevensgeenaanleidinggegeventothetmakenvanop-ofaanmerkingen.9.VoorredactionelekanttekeningenverwijstdeRaadnaardebijhetadviesbehorendebijlage.9.DeredactionelekanttekeningenvandeRaadzijnovergenomen,metdienverstandedatindevoorgesteldewijzigingvanartikel14,eerstelid,onderc,tevensuitdrukkelijkisopgenomendatdeverblijfsvergunningookopaanvraagkanwordengewijzigd.Tevensisdetoelichtingwaarnodigaangepast.10.LosvanhetadviesvandeRaadzijntergelegenheidvanhetnaderrapport,naastkleineredactioneleverbeteringenindetoelichting,devolgendewijzigingeninhetwetsvoorstelaangebracht.Omtevoorkomendatdeuitvoeringgedurendeeenonbeperkteperiodegeconfronteerdblijftmetreferenten«oudestijl»opwiedenieuwereferentensystematieknietvantoepassingis,iservoorgekozendeinartikelXII,tweedelid,geregeldeovergangsregelingintijdtebeperkentotvijfjaarnainwerkingtredingvandeWetmodernmigratiebeleid.Verderisdeovergangsregelingbeperkttotdiereferenten«oudestijl»,dienietvoorinwerkingtredingvandeweteenconvenantmetdeINDhebbengeslotenofeenverklaringalsbedoeldindekennismigrantenregelinghebbenafgelegd.Aangezienhetreferentenregisternietop1januari2010operationeelzalzijnenthansnognietbekendisopwelktijdstipin2010datwelhetgevalzalzijn,isdiedatuminartikelXII,tweedelid,vervangendooreenbijalgemenemaatregelvanbestuurvasttestellentijdstip.Detoelichtingishieropaangepast.DeRaadvanStategeeftUinoverweginghetvoorstelvanwettezendenaandeTweedeKamerderStaten-Generaal,nadatmethetvorenstaanderekeningzalzijngehouden.DewaarnemendVice-PresidentvandeRaadvanState,P.vanDijkIkmogeU,medenamensdeStaatssecretarisvanJustitie,verzoekenhethierbijgevoegde(gewijzigde)voorstelvanwetende(gewijzigde)memorievantoelichtingaandeTweedeKamerderStaten-Generaaltezenden.DeMinistervanJustitie,E.M.H.HirschBallinTweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.413 BijlagebijhetadviesvandeRaadvanStatebetreffendeno.W03.09.0216/IImetredactionelekanttekeningendiedeRaadinoverweginggeeft.–ArtikelI,onderdeelE,artikel14,onder1,alsvolgtformuleren:1.Heteerstelid,onderdeelckomtalsvolgtteluiden:c.eenverblijfsvergunningvoorbepaaldetijdambtshalvetewijzigenwegensveranderdeomstandigheden;.–ArtikelI,onderdeelK,artikel24,derdelid,schrappen,geletopartikel54,eerstelid,onderdeelc,Vw2000.–InartikelI,onderdeelX,artikel107,tweedelid,aanhef«voorzoverdatvanbelangisvoor»,geletopartikel8Wetbeschermingpersoonsgegevens-,wijzigenin:voorzoverdatnoodzakelijkisvoor.TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,32052,nr.414