Lijst van vragen en antwoorden over het rapport Vastgoed bij universiteiten; Twintig jaar na overdracht van eigendom. Deel 2: vastgoedmanagement en governance

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2017–2018 33 495Financiële positie van publiek bekostigde onderwijsinstellingen Nr. 111 LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN Vastgesteld 24 april 2018 De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een aantal vragen voorgelegd aan de Algemene Rekenkamer over het rapport van de Algemene Rekenkamer van 18 januari 2018 inzake Vastgoed bij universiteiten; Twintig jaar na overdracht van eigendom. Deel 2: vastgoed-management en governance (Kamerstuk 33 495, nr. 109)). De Algemene Rekenkamer heeft deze vragen beantwoord bij brief van 23 april 2018. Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt. De voorzitter van de commissie,Tellegen De adjunct-griffier van de commissie,Bosnjakovic kst-33495-111ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2018Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 495, nr. 1111 Vraag 1 Wie bepaalt de norm voor de afschrijvingsperiodes van vastgoed van universiteiten? Wat is die norm? De instelling kan zelf kiezen voor methode van waardering van activa, waaronder ook vastgoed. In de Toelichtende brochure bij de Richtlijn Jaarverslag Onderwijs (RJ), december 2016, p. 19–20 staat hierover het volgende: «De waardering van activa bepaalt voor een belangrijk deel het balansbeeld. De RJ staat diverse waarderingsgrondslagen toe of schrijft deze in bepaalde gevallen zelfs voor. Mogelijke grondslagen zijn onder meer: verkrijgings- of vervaardigingsprijs, actuele waarde, waarbij de keus is uit: vervangingswaarde, bedrijfswaarde, marktwaarde (of: reële waarde), (directe) opbrengstwaarde). De afschrijvingen moeten overeen komen met het patroon van waardevermindering. De lineaire afschrijving op grond van de economische levensduur1 is nog steeds de meest gangbare methode, zeker ook bij onderwijsinstellingen maar de RJ-richtlijnen geven ook andere mogelijkheden, mits het gebruik daartoe aanleiding geeft». De instelling moet de afschrijvingstermijnen vermelden in de toelichting bij het jaarverslag (zie: Toelichtende brochure bij de Richtlijn Jaarverslag Onderwijs, december 2016, p. 39). Het is bij universiteiten gebruikelijk om de zogeheten componenten-methode bij de waardering van vaste activa toe te passen. Zo kan een gebouw bijvoorbeeld worden onderverdeeld in de componenten: casco, afbouw, inbouw en technische installaties. Voor ieder component geldt een eigen gebruikstermijn en afschrijving (zie: Toelichtende brochure bij de Richtlijn Jaarverslag Onderwijs, december 2016, p. 20). Vraag 2 Heeft de Algemene Rekenkamer vergelijkbare onderzoeken gedaan naar vastgoed bij hbo- en mbo-instellingen? Nee. We doen momenteel onderzoek naar vastgoed bij een klein aantal MBO-instellingen. Daarin staat de vraag centraal welke lessen de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), de MBO-sector en de onderwijsinstellingen hebben getrokken uit de ervaringen bij Amarantis en ROC Leiden. Publicatie is voorzien in het vierde kwartaal van 2018. Vraag 3 Is er (per universiteit) inzicht in hoeverre er financiële middelen vanuit provinciale en gemeentelijke overheden in universitair vastgoed worden gestoken? Nee. Vraag 4 Wat is de rol van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap in het geval een universiteit zich verslikt in een te groot vastgoedrisico en faillissement dreigt? In ons rapport «Vastgoed Universiteiten, deel 1 Financieel toezicht op de sector» (2016) (hierna: «ons rapport») wezen wij er op dat Universiteiten zelfstandige rechtspersonen zijn die primair zelf verantwoordelijk zijn voor het verzorgen van goed onderwijs en onderzoek en voor de financiële gezondheid van hun instelling. Het vastgoedbeheer is één van de aspecten die de financiële gezondheid van universiteiten bepaalt. Sinds 1995 zijn de universiteiten zelf eigenaar van het vastgoed dat zij in gebruik 130–60 jaar is gangbare economische levensduur.Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 495, nr. 1112 hebben. Zij kunnen zelfstandig beslissen over aankoop, verkoop en renovatie van nieuwbouw van gebouwen en gronden. Behalve het College van Bestuur (CvB) van een universiteit spelen de Raad van Toezicht (RvT) en de universiteitsraad een rol bij deze vastgoedbeslis-singen. De Minister van OCW houdt vanuit haar verantwoordelijkheid voor het onderwijsstelsel via de Onderwijsinspectie toezicht op onder andere de financiële continuïteit van de instellingen. De Minister verwoordde dit als volgt: «De instelling is vrij in de besteding van de lumpsum. Dit betekent dat er goede checks en balances in het stelsel aanwezig moeten zijn .... Ondanks de steeds belangrijker wordende rol van horizontale verantwoording, betekent een terugtredende overheid geen afwezigheid van verticale verantwoording: de overheid heeft invulling te geven aan haar stelselver-antwoordelijkheid. Een aandachtspunt daarbinnen is dat in een situatie waarin autonome instellingen hun eigen strategie bepalen, het niet vanzelfsprekend is dat het stelsel als geheel de door de maatschappij gewenste opbrengsten levert. De overheid moet zicht hebben op de resultaten van de instellingen.» (Brief van de Minister en de Staatssecre-taris van OCW aan de Tweede Kamer, over de Motie-Duisenberg c.s. (Kamerstuk 34 300 VIII, nr. 27) – alternatieven voor lumpsumbekostiging (Kamerstuk 34 300 VIII, nr. 143), 10 mei 2016, p. 3–4). Vraag 5 Kan er een overzicht worden gegeven van het aantal m3 dat per univer-siteit meer dan een jaar leegstaat? Nee, wij kunnen hier geen overzicht van geven. Wel willen wij wijzen op het onderscheid tussen «leegstand» en «buiten gebruik stellen» van een pand. Panden die buiten gebruik zijn gesteld worden niet meegerekend voor het leegstandscijfer omdat deze panden bijvoorbeeld worden her ontwikkeld of in afwachting zijn van een geïnteresseerde exploitant. Vraag 6 Zit er bij de raad van toezicht doorgaans voldoende kennis en kunde op complexe projecten te beoordelen? We kunnen hier op basis van ons onderzoek geen algemene uitspraak over doen. Vraag 7 Welke percentage van de lumpsum wordt door universiteiten aan vastgoed uitgegeven? De Nederlandse universiteiten besteedden in 2016 samen 22,3% van de totale Rijksbijdrage (lumpsum) aan vastgoed (bron: DUO). Dit zijn de huisvestingslasten en afschrijvingen. Het is echter zinvoller de uitgaven aan vastgoed af te zetten tegenover de totale baten van universiteiten. Immers, naast de lumpsum hebben Hoger Onderwijs instellingen meer inkomstenbronnen. Gemiddeld geven Hoger Onderwijs instellingen ongeveer 12% van de totale baten dat aan vastgoed wordt uitgegeven. Vraag 8 Waaruit bestaan de overige baten? Volgens de Richtlijn jaarverslaggeving Onderwijs kunnen de overige baten in het Hoger Onderwijs bestaan uit opbrengst verhuur, detachering personeel, schenkingen, sponsoring, studentenbijdragen, verkoop Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 495, nr. 1113 (onderwijs)materialen, opbrengst catering en overige zaken (zie: Toelich-tende brochure Richtlijn Jaarverslag Onderwijs, 2016, p. 144). Vraag 9 Worden de geplande investeringen van ruim drie miljard euro vooral gebruikt om de circa 30 procent gebouwen die verkeerden in matig tot zeer slechte staat, te verbeteren? Deze vraag kan niet worden beantwoord aan de hand van ons rapport. Het onderzoek Campus NL, dat is uitgevoerd door TU Delft Campus Research Team, in opdracht van VSNU en veertien Nederlandse universi-teiten, gaat wel op deze vraag in. In dat rapport constateren de onder-zoekers dat de vervangingsopgave van € 1,5 miljard, voor de categorieën «slecht» en «zeer slecht», ongeveer overeen komt met de geplande € 1,25 miljard die de Inspectie van het Onderwijs heeft berekend op basis van de verschillende universitaire begrotingen. De categorie «matig» is in deze berekening niet opgenomen. Inclusief de categorie «matig» komt de totale vervangingsopgave op € 3 miljard in 20 jaar. De onderzoekers wijzen er op dat het hier gaat om een globale schatting. Hoe de ontwikkeling van de feitelijke investeringen zal zijn hangt af van strategische keuzes van universiteiten, van ontwikkelingen in de markt, de ontwikkeling van energieprijzen etc. (Campus NL, p. 183–184). Vraag 10 Kan er een overzicht per universiteit worden gegeven van de huurders die ruimte huren bij een universiteit? Deze vraag kan niet worden beantwoord aan de hand van ons rapport. Vraag 11 Kan worden aangeven hoe groot de investeringsopgave is voor verou-derde gebouwen? Zie vraag 9. Vraag 12 Wat is de totale schuld van alle Nederlandse universiteiten? De totale schuld van alle Nederlandse universiteiten is € 3.327 mln (2016). Deze totale schuld bestaat voor € 777,8 mln. uit langlopende schulden en voor € 2.549,3 mln. uit kortlopende schulden. Deze kortlopende schulden bestaan voor een groot deel uit de boekhoudkundige verwerking van de vooruitontvangen collegegelden en vooruitontvangen middelen voor contractonderzoek (bron: DUO). Vraag 13 Hoe hoog is de schuld van alle afzonderlijke Nederlandse universiteiten? Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 495, nr. 1114 De schuld van de afzonderlijke Nederlandse universiteiten (2016) is weergegeven in onderstaande tabel (bron: DUO). Universiteit Langlopende schulden Kortlopende schulden Totale schuld (€) Rijksuniversiteit Groningen 291.914.500 291.914.500 Universiteit Utrecht 17.136.000 301.655.000 318.791.000 Erasmus Universiteit Rotterdam 9.300.000 104.700.000 114.000.000 Technische Universiteit Delft 362.386.000 362.386.000 Technische Universiteit Eindhoven 92.600.000 143.800.000 236.400.000 Universiteit Twente 121.100.000 141.500.000 262.600.000 Wageningen Universiteit 7.107.000 172.700.000 179.807.000 Universiteit Leiden 64.900.000 219.600.000 284.500.000 Protest. Theolog. Universiteit 2.079.900 2.079.900 Universiteit Maastricht 4.171.000 135.356.000 139.527.000 Universiteit van Amsterdam 226.400.000 239.600.000 466.000.000 Theol Universiteit Apeldoorn 387.729 387.729 Open Universiteit 20.917.000 20.917.000 Stg. Universiteit v. Humanistiek 1.432.729 1.432.729 T.U.K. 1.147.401 1.147.401 Stg. Kath. Univ. Brabant 31.906.236 83.509.440 115.415.676 VUA 200.522.000 182.384.000 382.906.000 Radboud Univ. Nijmegen 2.620.000 144.232.000 146.852.000 Vraag 14 Leiden complexe contractvormen ook tot een groter financieel risico? Dat hoeft niet perse het geval te zijn. Het belangrijkste is dat het College van Bestuur en de Raad van Toezicht voldoende kennis in huis hebben of halen om contracten en de daarmee verbonden verplichtingen en risico’s goed te kunnen doorgronden. Zoals we in ons rapport al aangaven, kunnen kleine fouten of een onoplettendheid bij het opstellen van het contract grote gevolgen hebben als het om vastgoed gaat (p. 6). Vraag 15 Is het voor goed bestuur beter om een grensbedrag waarbij de raad van toezicht goedkeuring moet geven bij een aantal miljoen euro te laten (in plaats van bijvoorbeeld 20 miljoen euro)? De grensbedragen waarboven de (RvT) goedkeuring moet geven aan het (CvB) voor investeringen in vastgoed, verschillen sterk bij de door ons onderzochte zes universiteiten: van € 2 miljoen tot € 20 miljoen. Wij vinden een vastgelegd grensbedrag belangrijk, zodat duidelijk is wat CvB en RvT van elkaar kunnen verwachten voor wat betreft de informatievoor-ziening. Dat is van belang voor goed bestuur. Wij vinden daarentegen een grensbedrag van € 20 miljoen (t.o.v. € 2 miljoen) hoog. Hierdoor bestaat het risico dat er diverse investeringen worden gedaan die gezamenlijk een groot beslag op de jaarlijkse begroting leggen, zonder dat de RvT hierbij vooraf is betrokken (zie ook ons rapport p. 30). Vraag 16 Bedoelt u met de zin dat de gunstige financiële posities het voor de raad van toezicht makkelijk maakt om overschrijdingen van soms enkele miljoenen goed te keuren, dat de raad van toezicht in deze situaties kritischer had moeten zijn? We constateren in ons rapport dat alle RvT’s van de zes onderzochte universiteiten worden op enig moment geïnformeerd (zie antwoord op vraag 17) over de stand van zaken van meerjareninvesteringen en de voortgang rond grote projecten. We zien tevens dat de RvT’s daarbij regelmatig over kostenoverschrijdingen worden geïnformeerd. De kostenoverschrijdingen die we hebben onderzocht waren niet van dien Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 495, nr. 1115 aard dat de financiële positie van de universiteit in het geding was. Wel merken we op dat de, over het algemeen, gunstige financiële positie van de universiteiten het gemakkelijker maakt voor de RvT’s om relatief kleine overschrijdingen (waarbij het soms toch gaat om enkele miljoenen euro’s) goed te keuren (p. 31). Vraag 17 Komt het vaak voor dat de raad van toezicht niet tijdig is geïnformeerd over wijzigingen van het project (bijvoorbeeld de scope, het contract of de financiële constructie)? Wij zijn bij twee van de zes onderzochte universiteiten tegengekomen dat de RvT niet tijdig werd geïnformeerd over wijzigingen van het project of veranderende omstandigheden. Hierdoor komen bijvoorbeeld kostenont-wikkelingen of een andere risicoverdeling pas laat bij de Raad van Toezicht in beeld (p. 47 en 51 van ons onderzoek). Op basis hiervan kunnen wij niet concluderen hoe vaak deze situatie zich voordoet dan wel een oordeel geven over hoe illustratief dat is. Vraag 18 Zijn de universiteiten momenteel verplicht hun financiële jaarverslagen volgens een standaard format aan de Minister te leveren? Ja, zie de Richtlijn Jaarverslag Onderwijs. Deze richtlijn staat echter diverse waarderingsgrondslagen toe (Toelichtende brochure bij de Richtlijn Jaarverslag Onderwijs (december 2016, p. 19). Door deze keuzevrijheid is de informatie in de jaarverslagen niet goed vergelijkbaar. Daarom doen wij in ons rapport (p. 35) de aanbeveling aan de Minister van OCW om meer eenduidigheid te creëren in de wijze waarop de huisvestinglasten in het jaarverslag worden gepresenteerd. Dat maakt het beter mogelijk om de hoogte van de huisvestingslasten tussen universi-teiten met elkaar te vergelijken. Deze transparantie ondersteunt vervolgens de bekostiging van universiteiten aangezien huisvesting daarvoor een belangrijke component is. Vraag 19 In hoeverre zijn universiteitsraden betrokken geweest bij de besluit-vorming omtrent vastgoedprojecten? De rol van de universiteitsraden maakte geen onderdeel uit van ons rapport. De nadruk in ons onderzoek bij de analyse van de besluitvorming rond de geselecteerde projecten lag bij de rol van het College van Bestuur, de Raad van Toezicht en de interne controle afdeling. Het instemmingsrecht op hoofdlijnen van de begroting (Wet versterking bestuurskracht onderwijsinstellingen) voor de medezeggenschapsorganen bestond nog niet bij de start van ons onderzoek. De werking van het instemmingsrecht van medezeggenschapsraden op de hoofdlijnen van de begroting kwam wel uitgebreid aan de orde in ons onderzoek Voorinvesteringen en medezeggenschap hoger onderwijs uit 2018 (Kamerstuk 31 288, nr. 606) (p. 16 en verder). Zie: https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2018/01/25/voorinvestering-en-medezeggenschap-hoger-onderwijs Vraag 20 Welke reden ligt ten grondslag aan het ontbreken van informatie over de bezetting van kantoorhuisvesting? Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 495, nr. 1116 Deze vraag kan niet worden beantwoord op basis van ons rapport. Vraag 21 Wat moeten de universiteiten doen om – conform de aanbeveling – de informatie over de bezettingsgraad van ruimtes te verbeteren? Een goede vastgoedstrategie is allereerst gebaseerd op een goed inzicht in de bestaande vastgoedportefeuille. Daarvoor moet duidelijk zijn of sprake is van eigendom, huur of verhuur, inzicht bestaan in de staat van onderhoud van het vastgoed – de exploitatie- en kapitaallasten – en is inzicht nodig in de bezettingsgraad. De informatie over de bezetting van ruimtes kan relatief eenvoudig worden vastgesteld op basis van roosters (onderwijsruimten) en formatie (werkruimten). Daarnaast moet echter ook de daadwerkelijke benutting van de ruimten worden vastgesteld, bijvoorbeeld door een bezettingsgraadonderzoek uit te voeren. In een dergelijk onderzoek zou de benutting met de hand kunnen worden geregistreerd, maar ook bijvoorbeeld door middel van sensoren of signalen die inzicht geven in de aanwezigheid van studenten of medewerkers. Vraag 22 Klopt het dat bij de aanbevelingen over «checks and balances» geen rol voor medezeggenschap wordt genoemd? Heeft u ideeën hoe de medezeg-genschap hierin een betere rol kan spelen? Dat klopt, zie het antwoord op vraag 19. Medezeggenschapsorganen hebben instemmingsrecht van de medezeg-genschapsorganen op hoofdlijnen van de begroting. De «hoofdlijnen van de financiële ruimte voor investeringen in vastgoed» vallen onder dit instemmingsrecht (zie: website VSNU, https://www.vsnu.nl/gf_medezeggenschap.html). Om aan dit recht materieel invulling te kunnen geven moeten medezeggenschapsorganen in een vroegtijdig stadium over informatie kunnen beschikken om zo tot een afgewogen standpunt te kunnen komen. De redeneerlijn in onze Handreiking basisprincipes vastgoedmanagement (2017, zie: https://www.rekenkamer.nl/publicaties/publicaties/2017/11/16/handreiking-basisprincipes-vastgoedmanagement geeft handvatten om te bepalen welke informatie daarvoor relevant is.Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 33 495, nr. 1117