Beleidsappreciatie op de bijdragen van enkele experts in het rondetafelgesprek van 17 april 2025 over luchtvaartverdrag EU-ASEAN

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 700Goedkeuring van het op 23 mei 2024 te Abidjantot stand gekomen Verdrag inzake luchtdienstentussen het Koninkrijk der Nederlanden en deRepubliek Ivoorkust, met Bijlage (Trb. 2024, 68)36 634Goedkeuring van de op 17 oktober 2022 te Balitot stand gekomen UitgebreideLuchtvervoersovereenkomst tussen de lidstatenvan de Associatie van Zuidoost-AziatischeStaten, enerzijds, en de Europese Unie en haarlidstaten, anderzijds (Trb. 2022, 132)Nr. 17 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 5 juni 2026Op 28 mei jl. heb ik tijdens de plenaire behandeling van de luchtvaartver-dragen EU-ASEAN en Nederland-Ivoorkust aan het lid Kröger(GroenLinks-PvdA) toegezegd om een beleidsappreciatie te geven op debijdragen van enkele experts in het rondetafelgesprek van 17 april 2025.Met deze Kamerbrief wordt deze beleidsappreciatie gegeven en detoezegging1 afgedaan.In deze Kamerbrief wordt, in reactie op het plenaire debat en hetrondetafelgesprek, eerst toegelicht wat luchtvaartverdragen wel regelenen wat niet. Vervolgens wordt de beleidsappreciatie op het rondetafelge-sprek gegeven, waarin onder andere wordt ingegaan op de artikelen 8, 10,11 en 12 van het EU-ASEAN luchtvaartverdrag, zoals specifiek toegezegdaan het lid Kröger. Na deze appreciatie worden de gesprekken metsectorpartijen die na het rondetafelgesprek zijn gevoerd, en nog altijdlopen, benoemd. Vervolgens worden de gevolgen van niet-ratificeren ende reden waarom aanpassingen complex zijn, benoemd. Ten slotte wordtgereflecteerd op de informatiepositie van de Kamer in onderhandelingen,de oproep van onder andere het lid Kostic´ (PvdD) om te blijven strevennaar verdere versterking van afspraken en de vragen over het impactassessment.1TZ202605–112 kst-36700-17ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 700, nr. 171 Wat regelen luchtvaartverdragen wel en nietEen luchtvaartverdrag vormt de juridische basis voor markttoegangtussen landen. Het bepaalt primair onder welke voorwaarden luchtvaart-maatschappijen toegang krijgen tot elkaars markten. De randvoorwaardenvoor de regeling van publieke belangen zoals milieu, gezondheid,veiligheid, arbeidsomstandigheden en consumentenbescherming wordenhoofdzakelijk bepaald door de relevante nationale, Europese en interna-tionale normen en regelgeving. Hoewel luchtvaartverdragen daar medeinvulling aan geven, staan ze niet in de weg aan de implementatie vandergelijke normen en regels. Hierop wordt in de appreciatie van debijdragen in het rondetafelgesprek nader ingegaan.Het kabinet deelt de opvatting dat de luchtvaart voor een grote verduurza-mingsopgave staat en dat luchtvaartmaatschappijen zoveel als mogelijkonder eerlijke en vergelijkbare regels over arbeidsomstandigheden enduurzaamheid moeten concurreren.Het is van belang om het EU-ASEAN luchtvaartverdrag (hierna aangeduidals «het verdrag») te beoordelen ten opzichte van de bestaande verdrags-rechtelijke situatie. Het verdrag vervangt een groot aantal ouderebilaterale luchtvaartverdragen tussen Nederland en de ASEAN-lidstaten,waarvan het oudste verdrag tussen Nederland en Singapore dateert uit1966. Ook introduceert het verdrag voor het eerst op een multilateraalniveau afspraken over duurzaamheid, eerlijke concurrentie, socialeaspecten en institutionele samenwerking tussen de EU en haar lidstatenenerzijds en de ASEAN-lidstaten anderzijds. Verschillende deskundigenhebben erop gewezen dat deze elementen in de meeste bestaandebilaterale luchtvaartverdragen met de ASEAN-lidstaten ontbreken ofminder vergaand zijn uitgewerkt.Appreciatie van bijdragen in rondetafelgesprekDe bijdragen van de experts in het Rondetafelgesprek van 17 april 2025laten zien dat er breed wordt nagedacht over de toekomst van deluchtvaart, de verduurzaming van de sector en de vraag hoe luchtvaartver-dragen zich verhouden tot onze nationale beleidsruimte voor veiligheid,arbeidsomstandigheden en concurrentie. Dat is belangrijke input, waarhet kabinet dankbaar gebruik van maakt. Tijdens deze sessie zijn bijdragengeleverd door professor Gössling, Lineaus Universiteit in Zweden,Emeritus professor Peeters van de hogeschool Breda, professor StevenTruxal van de Universiteit Leiden, Ruud Steegers van de Vereniging voorNederlandse Verkeersvliegers (VNV) en Bill Hemmings van RosettaAdvisory Services.Het kabinet heeft begrip voor de zorgen over eerlijke concurrentie,duurzaamheid en arbeidsomstandigheden. Deze belangrijke thema’sworden daarom nauwgezet gevolgd en hier is voortdurende aandacht vanhet Ministerie van IenW voor. Mede naar aanleiding van de input van deexperts tijdens deze sessie en naar aanleiding van gesprekken met onderandere de VNV heeft het Ministerie van IenW in recente GemengdeComités al aandacht gevraagd voor onder andere duurzaamheid enarbeidsomstandigheden. Deze Gemengde Comités vinden een keer perjaar plaats met alle lidstaten onder het verdrag, en bieden een platformom lopende zaken te bespreken en verbeteringen door te voeren.Ten aanzien van de inbreng van professor Gössling merkt het kabinet opdat de lage winstmarges in de luchtvaartsector een bekend gegeven zijn.Dat vraagt juist om een internationaal speelveld waarin luchtvaartmaat-schappijen op een gezonde en voorspelbare wijze kunnen opereren. HetTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 700, nr. 172 EU-ASEAN luchtvaartverdrag biedt daarvoor een juridisch kader enversterkt de commerciële mogelijkheden van Europese luchtvaartmaat-schappijen in een van de snelst groeiende luchtvaartregio’s ter wereld.Een financieel gezonde sector is bovendien beter in staat te investeren invlootvernieuwing, duurzame brandstoffen en andere noodzakelijkeverduurzamingsmaatregelen.Het kabinet herkent zich niet in de conclusie van professor Gössling dat ditverdrag verduurzaming zou belemmeren. Het verdrag bevat namelijkgeen bepalingen die de Europese Unie of Nederland verhinderen ombinnen hun bevoegdheden hun klimaat- en milieubeleid te voeren. Debelangrijkste instrumenten die in Europees en mondiaal verband voorverduurzaming van de luchtvaart worden ontwikkeld omvatten ondermeer het Europese emissiehandelssysteem, de EU ReFuelEU Aviationregelgeving, verschillende duurzaamheidsverplichtingen voor brand-stoffen en de internationale afspraken over verduurzaming die in ICAOverband worden gemaakt. Het verdrag staat deze ontwikkelingen niet inde weg. Het is daarnaast relevant te vermelden dat ook in de ASEAN-lidstaten ambitieuze plannen en wetgevingstrajecten lopen om de uitstootvan de luchtvaart terug te dringen, bijvoorbeeld door middel vanbijmengverplichtingen.Ook de bijdrage van professor Peeters in het rondetafelgesprek vraagt omenige nuancering. Het kabinet onderschrijft dat de duurzaamheidsbepa-lingen in het verdrag niet hetzelfde karakter hebben als de Europeseregelgeving op dat gebied. Dat is echter inherent aan internationaleluchtvaartverdragen, waarbij zowel de EU en haar lidstaten als deASEAN-lidstaten akkoord moeten gaan met de bewoording en reikwijdtevan de duurzaamheidsbepalingen. Het in het verdrag opgenomenduurzaamheidsartikel vormt geen sluitpost, maar is te beschouwen alseen expliciete erkenning dat beide regio’s moeten samenwerken en in lijnmet hun internationale rechten en verplichtingen de nodige maatregelenmoeten nemen om de impact van de luchtvaart op het klimaat en deleefomgeving te verminderen. De uitwerking van deze ambities wordt opmondiaal niveau uitgewerkt in bindende eisen. Daarnaast worden nadereeisen uitgewerkt in Europese en nationale wetgeving.In het position paper van professor Peeters wordt gesteld dat artikel 8geen ruimte voor Nederlands milieu, ruimtelijk, gezondheids- of volks-huisvestingsbeleid zou bieden. Echter, zoals uit de Regeling operationelebeperkingen lawaaiige luchtvaartuigen Schiphol blijkt, staat dit verdragduidelijk niet in de weg van dergelijke nationale maatregelen.Daarnaast wordt gesteld dat non-discriminatoire slotallocatie, zoalsverplicht in artikel 6 (vermoedelijk wordt hier gedoeld op artikel 10, zesdelid) van het verdrag, de mogelijkheden om slottoewijzing ten behoeve vangeluids- of klimaatdoelen zou beperken. Ook deze stelling deelt hetkabinet niet. Non-discriminatoire slotallocatie is een grondbeginsel vanslotallocatie, en belangrijk voor eerlijke slottoewijzing in het mondialespeelveld. Deze eis van non-discriminatie is ook opgenomen in deEU-slotverordening en vindt zijn oorsprong dus niet in dit verdrag.Daarnaast kan de slotcoördinator op basis van non-discriminatoire criterianu al onderscheid maken in te alloceren slots. Zo krijgen momenteelstillere en schonere vliegtuigen al voorrang bij toewijzingen van slots.Artikel 11 van het verdrag stelt volgens professor Peeters dat een accijnsop brandstof of een BTW op tickets zijn uitgesloten. De uitzondering vandit artikel geldt echter alleen voor brandstof en producten die al aan boordvan het vliegtuig zijn en ook blijven. Dit ter voorkoming van dubbeleTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 700, nr. 173 belastingen. Dit verdrag staat een eventuele belasting op brandstof dusniet in de weg.In artikel 12 van het verdrag wordt inderdaad gesteld dat gebruikershef-fingen kostengerelateerd dienen te zijn. Het uitgangspunt van kostenori-ëntatie is de basis van Europese en Nederlandse regelgeving overhavengelden. Dit gaat over de heffingen voor bijvoorbeeld het gebruikvan de luchthaven of het luchtruim. Zoals de al bestaande vliegbelastingaantoont, staat dit artikel maatregelen zoals vliegbelasting dus niet in deweg. Belastingheffing op brandstof wordt primair bepaald door interna-tionale en Europese fiscale kaders en niet door dit luchtvaartverdrag.Daarnaast kan de luchthaven differentiatie toepassen in de luchthaven-gelden, om het gebruik van stille vliegtuigen aan te moedigen. Dit gebeurtook nu al.Het kabinet deelt evenmin de opvatting dat het verdrag Nederland zouverhinderen aanvullende maatregelen te nemen. Die ruimte blijftaanwezig.Professor Peeters stelt in zijn inbreng dat de ICAO-maatregelen geen gramCO2 zullen besparen. Volgens het kabinet moeten de maatregelen diemondiaal binnen ICAO worden afgesproken echter in bredere zin op hunmerites worden beoordeeld. De toepassing van de maatregelen diemondiaal worden afgesproken vormen namelijk een samenhangendpakket op het gebied van technologie, duurzame brandstoffen enefficiënter gebruik van het luchtruim en de benodigde infrastructuur. Eenbelangrijk aspect daarbij is onder meer de economische spin-off ervandoor bijvoorbeeld toegenomen investeringen in duurzame brandstoffen.Daarnaast verplicht de frequente bijstelling van bijvoorbeeld certifice-ringseisen voor nieuwe en bestaande vliegtuigen fabrikanten om zuinigeren stillere toestellen op de markt te brengen, waarmee vlootvernieuwingverder wordt gestimuleerd. Het monitoren van de voortgang van deCO2-reductie in het licht van de lange termijn reductiedoelstelling, die inlijn is met de Overeenkomst van Parijs, vervult hierbij een belangrijke rol.De Balanced Approach-procedure waarnaar in het rondetafelgesprek dooronder andere professor Peeters is verwezen vloeit voort uit Europeesrecht en ICAO-regelgeving op dat gebied. Dat deze procedure zowelinternationaal als binnen de EU gevolgd moet worden is evident. HetEU-ASEAN luchtvaartverdrag verhindert ook niet dat deze proceduregevolgd kan worden conform de relevante wet- en regelgeving.Evenmin is het juist dat Nederland op grond van het EU-ASEAN lucht-vaartverdrag geen maatregelen tegen lawaaiige vliegtuigen zou kunnentreffen. Zo stelt de Regeling operationele beperkingen lawaaiige luchtvaar-tuigen Schiphol strikte geluidseisen om hinder voor omwonenden tebeperken. Daarbij worden concrete operationele beperkingen gesteld aanluchtvaartmaatschappijen.Ook wordt op Schiphol al gedifferentieerd in de luchthavengelden opbasis van geluidskenmerken. Het verdrag staat ook dergelijke geluidsre-gelgeving en maatregelen niet in de weg. Deze worden niet als discrimi-nerend beschouwd wanneer een land niet over moderne luchtvaartuigenzou beschikken. Het stellen dat bepaalde typen vliegtuigen niet welkomzijn, geldt namelijk in gelijke mate voor alle luchtvaartmaatschappijen uitalle landen en is daarmee niet discriminerend.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 700, nr. 174 Het kabinet herkent zich ook niet in de conclusie dat Nederland nauwelijksvan het verdrag zou profiteren, omdat Schiphol qua capaciteit vol zit. Devoordelen van het verdrag staan los van de capaciteit van Schiphol.Het verdrag biedt consumenten meer reis- en overstapmogelijkheden envergroot de operationele mogelijkheden voor Europese luchtvaartmaat-schappijen om vracht en passagiers te vervoeren. Daarmee versterkt hetverdrag de positie in de concurrentie met andere mondiale luchtvaartre-gio’s.Daarbij kan het verdrag de netwerkkwaliteit van Schiphol helpenversterken.Het kabinet onderschrijft de observatie van professor Truxal dat hetverdrag een raamwerk biedt voor verdere harmonisatie. Juist omdatvolledige harmonisatie tussen verschillende regio’s niet van de ene op deandere dag kan worden gerealiseerd, is het van belang een juridisch kaderte hebben waarbinnen verdere convergentie kan plaatsvinden. HetGemengd Comité speelt daarbij een belangrijke rol.Het kabinet heeft eveneens met belangstelling kennisgenomen van debijdragen in de tweede ronde van de bijeenkomst. In algemene zin heefthet kabinet begrip voor de daarin geuite zorgen van de Vereniging voorNederlandse Verkeersvliegers (VNV) over arbeidsvoorwaarden, eerlijkeconcurrentie en veiligheid.In reactie hierop kan worden aangegeven dat het EU-ASEAN luchtvaart-verdrag juist institutionele mechanismen creëert om dergelijke belangrijkeonderwerpen structureel te bespreken met de mogelijkheid totverbetering.Het alternatief is terugvallen op oudere verdragen waarin dergelijkebepalingen grotendeels ontbreken en die menigmaal niet in overeen-stemming zijn met Europees recht.Het kabinet onderschrijft de bijdrage van de heer Hemmings dat lucht-vaartverdragen de juridische en institutionele basis vormen voorinternationale luchtvaartverbindingen en dat verbeteringen in interna-tionale samenwerking vrijwel altijd via dergelijke verdragen tot standkomen. Juist omdat luchtvaart per definitie grensoverschrijdend is,kunnen vraagstukken rond duurzaamheid, eerlijke concurrentie enveiligheid niet effectief worden aangepakt zonder internationaleafspraken.Het kabinet deelt ook de observatie van de heer Hemmings dat hetEU-ASEAN verdrag moet worden beoordeeld ten opzichte van debestaande situatie. De relevante vergelijking is dus niet tussen hetEU-ASEAN luchtvaartverdrag en een theoretisch ideaal, maar tussen hetEU-ASEAN luchtvaartverdrag en de bestaande bilaterale verdragen metASEAN-lidstaten. Vanuit dat perspectief is het EU-ASEAN luchtvaart-verdrag een duidelijke stap vooruit. Dit komt omdat het verdrag opverschillende terreinen, waaronder duurzaamheid, sociale aspecten,eerlijke concurrentie en institutionele samenwerking, bepalingen bevat dieontbreken in veel bestaande bilaterale verdragen en die ook weer verdergaan dan sommige andere recente EU-luchtvaartovereenkomsten metandere landen. Het verdrag zorgt daarbij voor een nieuwe samenwerkingtussen de belangrijke machtsblokken van de ASEAN-landen enerzijds ende EU en haar lidstaten anderzijds, in plaats van tussen alle onderliggendeindividuele landen onderling op bilaterale basis. Hiermee biedt ditTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 700, nr. 175 belangrijke EU-luchtvaartverdrag volgens het kabinet veel meer potentieelom tot verbeteringen te komen op al deze belangrijke terreinen.Het kabinet deelt daarom de opvatting van de heer Hemmings dat ditverdrag niet als eindpunt moet worden gezien, maar als een verbeterdvertrekpunt van waaruit verdere convergentie en samenwerking kunnenworden gerealiseerd. Juist door ratificatie ontstaat een structureel kaderwaarbinnen de Europese Unie en de ASEAN-landen gezamenlijk verderestappen kunnen zetten. Zonder ratificatie blijft men aangewezen op eenversnipperd stelsel van oudere verdragen waarin dergelijke mogelijk-heden beperkter zijn.Vervolggesprekken om toegevoegde waarde te borgenHet Ministerie van IenW is, mede naar aanleiding van deze zorgen, ingoed gesprek met VNV en de vakbond voor Nederlands cabinepersoneel(VNC). Dit zijn constructieve gesprekken met begrip van de diplomatieverhoudingen. Hierin wordt gewerkt aan inbreng voor de GemengdeComités, om ook op die manier tot verbeteringen te komen en isafgesproken om samen te werken om tot duidelijke afspraken in toekom-stige verdragen te komen.Om te borgen dat de luchtvaartverdragen aansluiten bij de wensen van deNederlandse luchtvaartsector is het Ministerie van IenW ook in goedgesprek met de in Nederland gevestigde luchtvaartmaatschappijen. Het isbelangrijk dat luchtvaartverdragen aansluiten bij operationele wensen vande luchtvaartsector en bijdragen aan eerlijke concurrentie.Gevolgen van niet-ratificatieHet kabinet acht het van belang om ook stil te staan bij de gevolgen vaneen eventuele Nederlandse niet-ratificatie. De rol van het parlement is hierzonder meer van fundamenteel belang. Een verdrag kan voor Nederlandimmers alleen definitief in werking treden wanneer het parlementdaarmee heeft ingestemd. Echter, een uitonderhandeld verdrag kan alleengoed- of afgekeurd worden. Wijzigingen in de tekst vereisen in feite eennieuw onderhandelingstraject.Het EU-ASEAN luchtvaartverdrag is het eerste luchtvaartverdrag terwereld dat op blok-tot-blokniveau is gesloten tussen twee grote econo-mische regio’s. Het is het resultaat van jarenlange onderhandelingentussen de Europese Commissie, de 27 lidstaten van de Europese Unie ende negen ASEAN-landen.ASEAN is een van de snelst groeiende economische regio’s ter wereld eneen steeds belangrijkere partner voor Nederland op het gebied vanhandel, investeringen, logistiek, belastingsamenwerking en internationalerechtsbetrekkingen. In de huidige geopolitieke context is het van grootbelang om relaties met gelijkgezinde en opkomende partners verder teversterken.Wanneer Nederland het verdrag niet zou ratificeren, kan het verdrag vooralle aangesloten landen en de Europese Unie niet in werking treden.Daarmee zouden niet alleen de voordelen voor de luchtvaartsectorverloren gaan, maar zou ook een belangrijk politiek en diplomatiek signaalworden afgegeven aan zowel de ASEAN-landen als de overigeEU-lidstaten en de Europese Commissie.Niet-ratificatie zou bovendien vragen kunnen oproepen over de betrouw-baarheid van Nederland als verdragspartner. Het mandaat voor ditTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 700, nr. 176 verdrag is in 2016 voorgelegd aan de Kamer, waardoor ook de EuropeseCommissie kon vertrouwen op het onderhandelingsmandaat. DeEuropese Commissie heeft het verdrag binnen dit mandaat uitonder-handeld. ASEAN-landen hebben jarenlang onderhandeld in de veronder-stelling dat de lidstaten van de Europese Unie de uitkomst van dat processerieus zouden beoordelen. Wanneer één lidstaat uiteindelijk het geheleakkoord blokkeert, kan dat gevolgen hebben voor de bereidheid vanpartners om in de toekomst met Nederland en de Europese Unievergelijkbare trajecten aan te gaan.Daarnaast zou een Nederlandse blokkade de samenwerking met deEuropese Commissie en andere lidstaten onder druk zetten op eenmoment waarop juist gezamenlijke Europese inzet noodzakelijk is. Deluchtvaartsector staat voor grote geopolitieke uitdagingen, waaronderverstoringen van internationale routes, onzekerheden rond luchtruim-toegang, leveringszekerheid van brandstoffen en de mondiale verduurza-mingsopgave. Voor de behartiging van Nederlandse belangen is eensterke gezamenlijke Europese externe luchtvaartstrategie essentieel.Estland, Frankrijk, Hongarije, Ierland, Litouwen, Luxemburg, Oostenrijk,Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje en Tsjechië hebben hetverdrag al geratificeerd. Daarmee hebben veel EU-landen het verdrag nogniet geratificeerd. Dat maakt de vraag waarom Nederland nu moetratificeren zeer begrijpelijk. Dat ratificeren lang kan duren, is nietdiplomatiek gevoelig. Ratificatietrajecten duren lang, en in sommigelidstaten langer dan in andere. Wat wel diplomatiek gevoelig ligt, zou hetniet ratificeren van het verdrag zijn, of om terug te gaan naar de tekentafelom tot een ander akkoord te komen.Als Nederland de hele EU zou dwingen op opnieuw te onderhandelen,wordt de kans zeer gering geacht dat dit tot een beter resultaat zal leiden.Omdat de ASEAN-landen al een akkoord hadden, en ook akkoord moetengaan met de door ons voorgestelde wijzigingen, is de kans groter datASEAN dit niet accepteert en terugvalt op oude verdragen. Dit zou voor dehele EU een achteruitgang betekenen.Tot slotInternationale onderhandelingen kunnen vele jaren duren, juist omdatNederland en de Europese Unie streven naar zo goed mogelijkeafspraken. Het kabinet is bereid te bezien hoe de Kamer gedurendedergelijke trajecten periodiek meer geïnformeerd kan worden, uiteraardbinnen de grenzen van diplomatieke vertrouwelijkheid en de onderhande-lingspositie van Nederland en de Europese Unie.Daarbij voelt het kabinet zich aangemoedigd door de oproep van het lidKostic en collega-Kamerleden om bij toekomstige onderhandelingensteeds te blijven streven naar verdere versterking van afspraken op hetterrein van duurzaamheid, eerlijke concurrentie en arbeidsomstandig-heden. Ten slotte herhaal ik graag dat Nederland de oproep van Belgiëheeft gesteund, en bij de Commissie zal aandringen om een impactas-sessment te maken op het gebied van klimaat en duurzaamheid alsonderdeel van nieuwe onderhandelingsmandaten. Een impactassessment maken voor het al uitonderhandelde verdrag is nietdoelmatig, omdat dit niet leidt tot aanpassingen van het verdrag. Ook iseerder aangegeven dat de impact voor Nederland gering is, omdatTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 700, nr. 177 Schiphol qua capaciteit al vol zit. Voor toekomstige EU-verdragen wordthet nut van impact assessments erkend, waardoor Nederland deze eerderdoor België geuite wens in Brussel zal herhalen.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,V.P.G. KarremansTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 700, nr. 178