Kabinetsreactie op het advies van de Commissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV): ‘Beslechting van geschillen waarbij een internationale organisatie partij is’ (nr. 47)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 VVaststelling van de begrotingsstaat van hetMinisterie van Buitenlandse Zaken (V) voor hetjaar 2025Nr. 10 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 13 november 2024Graag bied ik u hierbij de kabinetsreactie aan op het advies van deCommissie van advies inzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV):«Beslechting van geschillen waarbij een internationale organisatie partijis» (nr. 47).Het advies, dat ik op 13 augustus 2024 ontving in de Nederlandse versie,is als bijlage gevoegd.De Minister van Buitenlandse Zaken,C.C.J. Veldkamp kst-36600-V-10ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 101 Kabinetsreactie op advies nr. 47 van de Commissie van adviesinzake volkenrechtelijke vraagstukken (CAVV) over debeslechting van geschillen waarbij een internationale organisatiepartij is InleidingNaar aanleiding van de opname tijdens de 73ste sessie van de Interna-tional Law Commission (ILC) van de Verenigde Naties (VN) in 2022 van hetonderwerp «The settlement of international disputes to which interna-tional organizations are parties» in het werkprogramma van de ILC, heeftde Minister van Buitenlandse Zaken de Commissie van advies inzakevolkenrechtelijke vraagstukken (CAVV) op 21 maart 2024 om adviesverzocht. De CAVV is gevraagd specifiek aandacht te besteden aanprivaatrechtelijke geschillen waarbij een internationale organisatie partijis. Op 13 augustus 2024 heeft de CAVV het advies over de beslechting vangeschillen waarbij een internationale organisatie partij is afgerond.OpmerkingenAllereerst uit het kabinet zijn waardering voor de analyse die de CAVVheeft gepresenteerd. Het advies vormt een nuttige bijdrage aan degedachtevorming van het kabinet in dit vroege stadium van het procesbinnen de ILC. Tot nu toe is de CAVV gevraagd een advies te geven overhet werk van de ILC op het moment dat deze in eerste lezing conceptrichtlijnen, conclusies of artikelen heeft aangenomen. Op dit momentheeft de ILC nog geen ontwerpconclusies of -richtlijnen aangenomen metbetrekking tot privaatrechtelijke geschillen waarbij een internationaleorganisatie partij is en biedt het advies van de CAVV dan ook meeralgemene inzichten die het kabinet mee kan nemen in het verdere traject.De input van de CAVV en aanbevelingen kunnen eveneens een bijdrageleveren aan een te zijner tijd bij de ILC in te dienen (schriftelijk)commentaar van de Nederlandse regering. De CAVV geeft aan dat zij debeslechting van privaatrechtelijke geschillen waarbij een internationaleorganisatie partij is reeds in eerdere adviezen heeft geadresseerd, metname in advies nr. 13 (2002) en advies nr. 27 (2015). In het huidige adviesgaat de CAVV niet in op de (voorlopig) aangenomen richtlijnen door deILC, maar beperkt zij zich tot privaatrechtelijke geschillen met daarbij eenfocus op de geschillenbeslechtingssystemen van de VN en de EuropeseUnie (EU), en stelt zij institutionele verbeteringen voor. Het kabinet volgtbij zijn opmerkingen de structuur van het advies van de CAVV en zal peronderdeel ingaan op het advies van de CAVV.Eerdere positie van de CAVV ten aanzien van privaatrechtelijke geschillenwaarbij een internationale organisatie partij isIn deel I van haar advies gaat de CAVV in op eerdere adviezen waarin hetonderwerp van beslechting van privaatrechtelijke geschillen waarbij eeninternationale organisatie partij is aan de orde is gekomen. In advies nr. 13(2002), inzake aansprakelijkheid tijdens vredesoperaties, adviseerde deCAVV dat «local claims review boards», die bestaan uit leden van devredesoperaties en de VN gebruikt als interne procedure voor hetbehandelen van privaatrechtelijke geschillen met betrekking tot vredes-operaties, moeten voldoen aan het beginsel van onafhankelijkheid. DeCAVV achtte daarnaast de oprichting van een Central Claims Commissionbinnen de VN wenselijk en suggereerde dat Nederland hiertoe initiatievenontwikkelt. In de kabinetsreactie op dit advies onderschreef het toenmaligkabinet de conclusies en aanbevelingen van het advies, met uitzonderingvan de oprichting van een Central Claims Commission en heeft daartoedan ook geen initiatieven ontwikkeld. De redenen daarvoor wordenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 102 hieronder (onder het kopje Onrechtmatige daad) uiteengezet. In adviesnr. 27 (2015), betreffende de aansprakelijkheid van internationaleorganisaties, constateerde de CAVV dat internationale organisaties, vooralvoor klachten van derden, niet altijd een goede rechtsgang bieden. In ditadvies onderstreepte de CAVV de cruciale rol van nationale rechters. Hettoenmalig kabinet stond stil bij het feit dat een groot aantal organisatieseen interne procedure kent voor geschillen met hun eigen personeel. Ditis echter minder het geval voor derden die worden geraakt door besluitenof beleid van een internationale organisatie. Ten aanzien van deze laatstegroep is lang niet altijd voorzien in een adequate alternatieve geschillen-beslechtingsprocedure en leidt de weg al snel naar de nationale rechter,waar het vraagstuk van immuniteit speelt. In 2014 heeft Nederland alaandacht gevraagd binnen CAHDI (Comité van Juridisch Adviseurs van deministeries van buitenlandse zaken van de Raad van Europa) voor hetonderwerp geschillenbeslechting met een privaatrechtelijk karakterwaarbij een internationale organisatie partij is en sindsdien staat het opde agenda van CAHDI. Dit was naar aanleiding van de genocide inSrebrenica, waar zowel de VN als de Nederlandse Staat gedaagd werdenvoor de Nederlandse rechter door nabestaanden. De VN kon echter meteen beroep op immuniteit van rechtsmacht aansprakelijkheid ontlopen.De Staat is deels aansprakelijk gehouden voor de geleden schade, maarniet alle schade kon de Staat worden toegerekend met als gevolg datschade deels voor rekening kwam van de nabestaanden. Daarnaast heeftNederland aangedrongen bij de ILC om dit onderwerp op te nemen inhaar werkprogramma, waaraan de ILC in 2022 gevolg heeft gegeven.Evaluatie van door de VN opgerichte geschillenbeslechtingssystemenDe CAVV constateert dat er lacunes bestaan in de geschillenbeslechtings-systemen voor privaatrechtelijke geschillen en gaat in dit kader specifiekin op de situatie bij de VN, waar Section 29 van het Verdrag nopens devoorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties de VN verplicht omin een geschikt geschillenbeslechtingssysteem te voorzien voor privaat-rechtelijke geschillen. Het Verdrag nopens de voorrechten en immuni-teiten van de gespecialiseerde organisaties kent eenzelfde bepaling. DeCAVV maakt een onderscheid tussen twee soorten regelingen die de VN indat kader heeft getroffen voor: (1) contractuele geschillen en (2) geschilleninzake onrechtmatige daad. Daarnaast gaat de CAVV in op het begrip«privaatrechtelijk geschil».Contractuele geschillenOm uitvoering te geven aan Section 29 van het Verdrag nopens devoorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties heeft de VNverschillende regelingen getroffen. De CAVV is van oordeel dat de VN degeschillenbeslechting met betrekking tot contracten vrij goed geregeldheeft. Voor dergelijke geschillen wordt arbitrage gebruikt, indienonderhandelingen niet succesvol blijken. Echter zijn er volgens de CAVVverbeteringen mogelijk, met name voor aanbestedingen en contractenmet stagiairs. Volgens het kabinet doet de CAVV terecht de aanbevelingom informatie te verstrekken over de afhandeling van klachten in deaanbestedingsfase in de vorm van een geschillenbeslechting om detransparantie te vergroten. Daarnaast onderschrijft de CAVV dat er, zoalsgesteld door de Joint Inspection Unit van de VN in 2018, een rechtsgangopen moet staan voor stagiairs bij geschillen met de VN. Het uitgangspuntvan het kabinet is dat in gevallen waarin sprake is van een lacune in derechtsbescherming tegen internationale organisaties, juridisch bezien demeest wenselijke oplossing is dat die door die organisaties zelf wordtingevuld. In dat kader kan gekeken worden naar de uitbreiding van dejurisdictie van het United Nations Dispute Tribunal opdat dit tribunaal ook,Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 103 net zoals bij medewerkers van de VN, geschillen tussen de VN en stagiairskan behandelen.Daarnaast kan volgens de CAVV worden gedacht aan een versnelde,goedkopere manier van arbitrage en kan worden overwogen om hetPermanent Hof van Arbitrage (PHA) bevoegd te maken voor debeslechting van alle contractuele geschillen waarbij de VN partij is. Eengroot deel van de privaatrechtelijke geschillen tussen de VN en (commer-ciële) partijen wordt al, indien nodig, voor arbitrage voorgelegd aan hetPHA. Het kabinet kan dit voorstel van de CAVV steunen en zal dit ook inoverweging geven aan de ILC.Onrechtmatige daadDe CAVV geeft aan dat de VN voor onrechtmatige daden begaan in hethoofdkwartier in New York of de standplaatsen in het veld arbitragegebruikt. De geschillenbeslechting met betrekking tot onrechtmatigedaden gepleegd in de context van VN-vredesoperaties laat volgens deCAVV te wensen over. Volgens de UN Status of Forces Agreements(SOFA’s) zouden standing claims commissions moeten worden opgericht,wat in de praktijk niet gebeurt. De CAVV is van mening dat de local claimsreview boards, die de VN gebruikt in plaats van standing claims commis-sions, niet voldoen aan de minimale eisen van rechtsstatelijkheid en roeptin dit kader op om onafhankelijke standing claims commissions op terichten, een centraal beroepsorgaan, een permanente Central ClaimsCommission dan wel een internationale rechtbank. De CAVV riep in adviesnr. 13 (2002) op tot oprichting van een Central Claims Commission. Hetkabinet sluit wederom de toegevoegde waarde van een Central ClaimsCommission niet uit, als deze een rechtsgang biedt voor derden dieslachtoffer zijn van een schending van privaatrechtelijke normen. In zijnreactie op advies nr. 13 (2002) van de CAVV was het kabinet evenwel vanmening dat er praktische bezwaren zijn tegen de oprichting van eendergelijk orgaan, maar ook dat de toepasselijkheid van het materiële rechtonduidelijk is, omdat het mandaat van elke VN-vredesoperatie verschilt.Het kabinet merkt op dat het voor de hand ligt aan te dringen op hetdaadwerkelijk door de VN oprichten van de in de SOFA’s genoemdestanding claims commissions. Het kabinet zou voor wat betreft deoprichting van een Central Claims Commission de uitkomst van debehandeling binnen de ILC van dit onderwerp en verdere (ontwerp)richt-lijnen willen afwachten, alvorens nader in te gaan op de toevoegdewaarde van een Central Claims Commission. Op basis van naderetoelichting in een toekomstig advies kan verder onderzocht worden of diteen traject is dat de moeite waard is.Definitie van privaatrechtelijke geschillenDe CAVV geeft een aantal leidende criteria bij de beoordeling van dedefinitie van een privaatrechtelijk geschil: (i) de aard van de eiser (privaatpersoon), (ii) de ondervonden schade (bijvoorbeeld persoonlijk letsel ofschade aan eigendommen), (iii) de verzochte remedie (compensatie), (iv)het gebruik van een privaatrechtelijke overeenkomst (in geval vancontractuele verbintenissen), en (v) de omstandigheid dat het geschil nietziet op de uitvoering van het constitutionele mandaat van de organisatie.Echter merkt de CAVV op dat het in de praktijk lastig kan zijn om deprecieze aard van een geschil vast te stellen en adviseert in dat licht deMinister om de ILC te vragen het onderscheid tussen privaatrechtelijke enniet-privaatrechtelijke geschillen te verhelderen. Het kabinet neemt dezeaanbeveling over en zal de ILC vragen dit punt te verhelderen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 104 Niet-privaatrechtelijke geschillenDe CAVV stelt zich op het standpunt dat ook al is een organisatie (zoals deVN) verplicht om in geschillenbeslechting te voorzien voor privaatrechte-lijke geschillen, het van ondergeschikt belang is of een geschil privaat-rechtelijk is indien het geschil betrekking heeft op een mogelijkeschending van de mensenrechten. Het ligt in de rede dat, in gevallenwaarin mogelijk een schending van de mensenrechten is begaan, in eenrechtsmiddel wordt voorzien. De CAVV merkt op dat nationale recht-banken vorderingen met betrekking tot het handelen of nalaten van statengedurende buitenlandse missies soms niet justitiabel achten, als devorderingen zien op politiek beleid of militaire activiteiten van die staten.Het kabinet zal, op advies van de CAVV, de ILC oproepen in overweging tenemen of deze benadering ook zou moeten gelden voor geschillenwaarbij internationale organisaties zijn betrokken. In ieder geval is hetkabinet van mening dat ook als het handelen of nalaten van een interna-tionale organisatie samenhangt met het optreden in functie (acta iureimperii), er een rechtsmiddel open moet staan op het moment dat er eenschending van mensenrechten voortkomt uit dat handelen of nalaten. Hetgaat dan weliswaar niet om een contractueel geschil, waardoor hetgeschil buiten Section 29 van het Verdrag nopens de voorrechten enimmuniteiten van de VN valt, maar wel om een geschil waarbij particu-lieren betrokken kunnen zijn. Dit terwijl de organisatie niet optreedt opvoet van gelijkheid met particulieren (acta iure gestionis). Ook voor diesituaties zou in een geschillenbeslechtingsmechanisme moeten wordenvoorzien.Met betrekking tot niet-privaatrechtelijke geschillen is de CAVV vanmening dat geschillenbeslechting inzake VN-sancties te wensen overlaat,aangezien gesanctioneerden zich in de meeste gevallen slechts kunnenrichten tot een Focal Point met een klacht. De CAVV acht een onafhankelijkombudspersoon een goede vorm van geschillenbeslechting voor klachteninzake sancties. Nederland was bij het «1267» sanctieregime, alsonderdeel van de Group of Like-Minded States, voorstander van eenonafhankelijk monitorend orgaan, waaronder de oprichting van eenombudspersoon. Het «1267» sanctieregime is opgericht op grond vanhoofdstuk VII van het VN-Handvest en vereist dat alle staten eenbevriezing van tegoeden, een reisverbod en een wapenembargo instellentegen individuen en entiteiten geassocieerd met Al-Qaida, Osama BinLanden en/of de Taliban ongeacht waar zij zich bevinden. Nederland zetzich, samen met een groep gelijkgezinde landen, binnen de VN in om ookin het kader van andere VN-sanctieregimes een ombudspersoon op terichten. Zoals eerder uiteengezet in deze kabinetsreactie, wacht hetkabinet de behandeling van dit onderwerp binnen de ILC af alvorens eenstandpunt in te nemen over de oprichting van een onafhankelijkesanctierechtbank dan wel een (kamer binnen de) Central ClaimsCommission.Privaatrechtelijke geschillen en de Europese UnieHet overzicht van de EU-praktijk, in vergelijking met die van de VN,illustreert enerzijds de diversiteit van de aanpak die internationaleorganisaties aan privaatrechtelijke geschillen geven en anderzijds hetunieke karakter van de EU als organisatie, waarbij de aansprakelijkheidvan de organisatie grotendeels «geïnternaliseerd» wordt. Er is immerseen grote verscheidenheid aan internationale organisaties, metverschillen in onder meer inhoud van de oprichtings- en zetelverdragen,omvang, werkgebied, taken en verantwoordelijkheden en immuniteiten.De CAVV maakt voor wat betreft de regelingen getroffen door de EU ophet gebied van privaatrechtelijke geschillen een onderscheid tussenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 105 contractuele en niet-contractuele aansprakelijkheid van de EU. Wat betreftcontractuele aansprakelijkheid is het Hof van Justitie van de EU bevoegdom uitspraak te doen middels een arbitragebeding. Bij het uitblijven vaneen dergelijk beding kunnen de EU-rechtbanken echter geen uitspraakdoen over vorderingen tot contractuele schadevergoedingen. Artikel 274van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU) voorziet in dealgemene jurisdictie van nationale rechtbanken over geschillen waarbij deEU partij is. Inzake niet-contractuele aansprakelijkheid van de EU geldt deregeling dat schade, veroorzaakt door de EU- instellingen of personeels-leden, vergoed moet worden door de EU. Volgens het Hof van Justitie vande EU vormt deze schadevordering, op grond van artikel 340, tweedealinea, VWEU, een zelfstandige rechtsgang. De CAVV sluit zich aan bij dekritiek dat het Hof van Justitie erg restrictieve voorwaarden oplegt aanniet-contractuele schadeclaims tegen de EU. In dit kader noemt de CAVVwel dat het Hof van Justitie de laatste jaren in een aantal gevallen totschadeloosstelling is overgegaan. Het kabinet is bekend met de kritiek opde voorwaarden voor de niet-contractuele aansprakelijkheidstelling uit derechtspraak van het Hof van Justitie. Het is daarbij wel van belang omvoor ogen te blijven houden dat de vordering tot niet-contractueleaansprakelijkheid onderdeel vormt van een het EU systeem van rechtsbe-scherming, dat als zodanig eerder te vergelijken is met de systeem vanrechtsbescherming voor de nationale rechter dan voor de internationalerechter. Zo is bijvoorbeeld de vordering tot niet-contractuele aansprake-lijkheid in het EU systeem niet voorbehouden aan «privaatrechtelijkgeschillen» zoals gedefinieerd door de CAVV.ConclusieHet kabinet is de CAVV dankbaar voor haar gedetailleerd advies, dat zalworden betrokken bij het vormgeven en opstellen van de Nederlandseinbreng bij de ILC en de Algemene Vergadering van de VN over ditonderwerp. Het kabinet zal de vertaalde versie van het advies, samen methet schriftelijk commentaar van de Nederlandse regering, eveneens onderde aandacht brengen van de ILC.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 V, nr. 106