Toekomstige marktordening spoor (TMS): onderzoeksrapporten en vervolgstappen

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202629 984Spoor: vervoer- en beheerplanNr. 1283 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 april 2026In het Coalitieakkoord 2026–2030 is afgesproken dat voor de periode na2033 het kabinet begin 2027 een besluit zal nemen over de ToekomstigeMarktordening Spoor, en dat onderdeel van dit besluit het antwoord is opde vraag of en op welke wijze er een marktanalyse zal worden uitge-voerd.1 Dit kabinetsbesluit is van belang om, als op 24 december 2033 dehuidige hoofdrailnetconcessie (hierna: HRN-concessie) met NS afloopt,voorbereid te zijn op verschillende mogelijke marktordeningsopties,waaronder de opties waarbij meer ruimte wordt geboden voor trein-diensten op basis van openbare aanbesteding of in open toegang. Hiertoeis in 2024 het programma Toekomstige Marktordening Spoor (hierna:TMS) gestart.In een eerdere kamerbrief2 is de Kamer geïnformeerd over de aanpak vanhet Programma TMS, de elementen van een kabinetsbesluit marktor-dening en de vervolgstappen. In de brief werden twee onderzoekenaangekondigd. Conform toezegging aan de fractie van de VVD wordendeze twee onderzoeken «Marktordening op het Nederlandse spoor:Verkenning van ordeningsvarianten» en «Toekomstige MarktordeningSpoor: Een vergelijking van studievarianten» met de Kamer gedeeld.3In de voorliggende brief wordt de Kamer nader geïnformeerd over deinhoud van een kabinetsbesluit en de vervolgstappen in de komendemaanden. Ook wordt ingegaan op de stand van zaken van een motie enenkele toezeggingen.1Coalitieakkoord 2026–2030, Aan de slag, Bouwen aan een beter Nederland, 30 januari 2026,p.62 (bijlage bij Kamerstuk 36 848, nr. 31).2Kamerstukken II 2024/25, 29 984, nr. 1234.3TZ202509-157. kst-29984-1283ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 984, nr. 12831 Inhoud kabinetsbesluitHet kabinet zal het besluit over de toekomstige marktordening begin 2027vastleggen in een beleidsbrief aan de Kamer. In dat besluit worden keuzesgemaakt over vier samenhangende onderdelen:1.de publieke belangen waaraan de marktordening moet bijdragen;2.de gewenste indeling van het spoornetwerk;3.de marktbenadering die daarbij past; en4.de sturing en organisatie die daarvoor nodig zijn.Ad 1. Publieke belangenDe publieke belangen van het spoorsysteem zijn afgeleid van bestaandebeleidsambities die zijn te vinden in onder meer de ontwerp-Nota Ruimte,de Mobiliteitsvisie 2050, Toekomstbeeld OV 2040 en de Stationsagenda2040. Het kabinet streeft naar een aanbod van personenvervoer per treindat betrouwbaar rijdt, goede verbindingen biedt met zo min mogelijkdrempels, zowel tussen landsdelen als internationaal, beheersbaar isvanuit een heldere sturingsrelatie, betaalbaar is en een comfortabele ensociaal veilige reis mogelijk maakt voor alle reizigers, ook de reizigers meteen beperking. Ook dienen de uitgaven aan het spoorvervoer doelmatig tezijn. Deze publieke belangen zijn richtinggevend voor verdere keuzes overde marktordening op het spoor na 2033 en de daarbij horende inrichtingvan het spoorsysteem.Ad 2. NetwerkindelingUitgangspunt is dat het spoornetwerk en daarmee de gedane publiekeinvesteringen zo optimaal en efficiënt mogelijk worden benut. In hetonderzoek «Toekomstige Marktordening Spoor: Een vergelijking vanstudievarianten» zijn verschillende studievarianten voor het spoorsysteemen de netwerkindeling onderzocht, zoals aangekondigd in bovenge-noemde kamerbrief van 2025. De studievarianten variëren met name in deverdeling van het netwerk in pakketten. De variant Landelijk Rail Net kentéén nationaal pakket van treindiensten waarin de huidige regionaleconcessies zijn opgenomen. In andere varianten is de huidige indelinggehandhaafd, of is het hoofdrailnet opgedeeld in afzonderlijke pakketten:in corridors, regionale stoptreinpakketten of in 35 bundels van trein-diensten. De studievarianten geven inzicht in de gevolgen van deverschillende netwerkindelingen en zijn een basis om tot een keuze overhet toekomstige netwerk. Daarbij is het belangrijk dat vanuit de overheiddaadwerkelijk kan worden gestuurd op de netwerkindeling; de nieuweEuropese verordening voor capaciteitsmanagement4 geeft hiervoor hetinstrumentarium.Ad 3. MarktbenaderingBij marktbenadering gaat het om de vraag op welke wijze pakketten vantreindiensten op delen van het netwerk kunnen worden aangeboden: viaconcessie(s) en/of in open toegang. Uiteraard dient de gekozen marktbe-nadering te passen binnen de geldende (Europese) wettelijke kaders voormarkttoegang en concessieverlening.Ad 4. Sturing, organisatie en systeemtakenHet vierde onderdeel betreft de sturing en organisatie van de toekomstigemarktordening op het spoor. De huidige organisatie van de sector isingericht voor de situatie waarin het vervoersaanbod via concessies tot4COM(2023)443, SWD(2023)443 en 444, EUR-Lex – 52023PC0443 – NL – EUR-Lex (europa.eu).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 984, nr. 12832 stand komt, waarbij de overheid in een concessie eisen kan stellen aan deomvang en de kwaliteit van het aanbod om zo de publieke belangen teborgen. Deze organisatie is minder goed ingericht in het geval hetvervoersaanbod via (veel meer) marktinitiatieven tot stand komt. Uit deanalyse van studievarianten waarin substantiële delen van het hoofd-railnet worden afgesplitst, blijkt dan ook dat aanpassingen nodig zijn in deorganisatie, sturing en coördinatie van de sector. Zonder dergelijkeaanpassingen bestaat het risico dat voor reizigers een versnipperd enondoorzichtig spoorproduct ontstaat en dat de logistieke samenhang vanhet systeem afneemt. Aanpassingen vergen tijd en zouden stapsgewijsmoeten plaatsvinden om tijdig te kunnen bijsturen.Onderdeel van de sturing en organisatie is ook de borging van dezogenoemde systeemtaken. Dit zijn taken die van belang zijn voor allevervoerders en randvoorwaardelijk zijn voor een samenhangend,betrouwbaar en optimaal benut spoorwegsysteem. Het gaat dan onderandere over diensten zoals toegang tot voorzieningen op stations,reisinformatie op stations en regie op de reisassistentie. De NS voert dietaken binnen het huidige systeem onafhankelijk uit, op basis van gelijkevoorwaarden voor alle vervoerders. Het gaat ook om taken diegezamenlijk worden uitgevoerd door concessiehoudende ov-bedrijvenzoals het landelijke betaalsysteem in het OV of de reisinformatie-app9292.5 Bij de borging van systeemtaken wordt ook het verzoek van deKamer meegenomen te verkennen wat nodig is om de noodzakelijkeinfrastructurele systeemtaken voor reizigersvervoer per spoor onafhan-kelijk bij ProRail te beleggen.6Juridische contextZoals bekend lopen er juridische procedures bij het College van Beroepvoor het bedrijfsleven en het Hof van Justitie van de Europese Unie overde gunning van de huidige HRN-concessie.7 De uitkomsten daarvanworden niet voor de tweede helft van 2027 verwacht. Dit betekent dat eenkabinetsbesluit in 2027 waarschijnlijk moet worden genomen voordathierover definitieve rechterlijke uitspraken beschikbaar zijn. Het besluit zaldaarom rekening moeten houden met mogelijke uitkomsten van dezeprocedures.OnderzoeksrapportenRapport «Marktordening op het Nederlandse spoor: Verkenning vanordeningsvarianten»In 2020 zijn in opdracht van IenW elf marktordeningsvarianten ophoofdlijnen uitgewerkt in het rapport «Vervoerconcessie HRN: praktischevoorwaarden voor gunning van de HRN-concessie» (inno-V)8. Dat rapportis in 2025 geüpdatet naar de huidige ontwikkelingen. Het rapportbeschrijft dat de juridische context van het spoorvervoer is gewijzigd. Opbasis van het Europese Vierde Spoorwegpakket is onderhands gunnensinds 2024 aan strikte voorwaarden verbonden. Tevens heeft de EuropeseCommissie Interpretatieve richtsnoeren betreffende openbaar personen-vervoer per spoor gepubliceerd waarin de EC haar interpretatie geeft van5OV-betaalsystemen worden beheerd door Translink, dat in eigendom is van een coöperatie vanvervoerders; app 9292 wordt beheerd door de REISinformatiegroep BV, die eigendom is van devervoerders.6Kamerstukken II 2025/26, 36 563, nr. 13 en TZ202505-079.7Kamerstukken II 2025/26, 29 984, nr. 1261.8Onderzoek Vervoerconcessie HRN: praktische voorwaarden en aandachtspunten voor gunning,Inno-V (2020).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 984, nr. 12833 de voorwaarden die de PSO-verordening9 stelt aan de organisatie enfinanciering van het openbaar vervoer per spoor, tram, metro en bus.10 Enook treedt naar verwachting medio 2026 een nieuwe Europese Veror-dening Capaciteitsmanagement in werking waardoor het proces vancapaciteitsverdeling op het spoor gaat veranderen.Rapport «Toekomstige Marktordening Spoor: Een vergelijking vanstudievarianten»In dit rapport zijn vijf theoretische marktordeningsvarianten uitgewerkt, dezogenoemde studievarianten: Landelijk Rail Net, Integraal Hoofdrailnet,Corridors, Functioneel en Open Netwerk. Het doel van deze onder-zoeksfase was om inzicht te verkrijgen in de effecten van deze studievari-anten voor onder meer reizigers, vervoerders en de overheid. Daarbij isonder meer gekeken naar beleidsdoelen, governance en (overheids)fi-nanciën.Als uitgangspunt voor de vervoersanalyse is meegegeven dat in allestudievarianten dezelfde hoeveelheid treindiensten gerealiseerd kanworden na 2033.11 Hiermee wordt de bereikbaarheid voor reizigers vanvoorzieningen (werk, ziekenhuis, onderwijsinstelling) in alle studievari-anten geborgd. Mede als gevolg van dit uitgangspunt zijn in de vervoers-kundige analyse tussen de onderzochte studievarianten maar beperkteverschillen. Dit geeft echter geen volledig beeld. Allereerst is naderonderzoek nodig naar de effecten op onder andere de betrouwbaarheidvan de treindiensten. Een lage betrouwbaarheid kan een grote impacthebben op de aantrekkelijkheid van de trein voor de reiziger.Verder is de bereikbaarheid in de varianten in belangrijke mate afhankelijkvan de aanpassingen in sturing en organisatie. In varianten waarbij hethoofdrailnet wordt opgedeeld in pakketten met meerdere vervoerdersontstaan nieuwe coördinatievraagstukken, bijvoorbeeld ten aanzien vande afstemming tussen vervoerders en het borgen van goede overstappenvoor reizigers. Indien dit niet goed geregeld is, kan de bereikbaarheid indie varianten onder druk komen te staan. De studievarianten vragen inverschillende mate om aanpassing van wet- en regelgeving, sturing enorganisatie.In het programma is een Commissie van Onafhankelijke Deskundigen(COD) ingesteld die is gevraagd een appreciatie te geven van hetonderzoek naar de studievarianten. De Commissie concludeert dat hetonderzoek zorgvuldig is uitgevoerd en een consistente vergelijkingoplevert. Wel geeft zij aan dat er nog aanvullende analyses nodig zijn vande economische, institutionele en gedragsmatige effecten om tot eendefinitieve beleidskeuze te komen.In de vervolgfase zullen de inzichten uit deze rapporten en de appreciatieworden meegenomen om zo te komen tot een onderbouwde keuze voorde marktordening op het spoor na 2033.9Public Service Obligation-verordening (EG) nr. 1370/2007 (PSO-verordening).10Mededeling van de Commissie – Interpretatieve richtsnoeren bij Verordening (EG)nr. 1370/2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg.11Voor de modellering van de studievarianten is daarom uitgegaan van de treinfrequenties diemogelijk wordt gemaakt door het Programma Hoogfrequent Spoor (PHS). PHS heeft als doelom op zeven corridors te komen tot hoogfrequent spoorvervoer voor reizigers en extra ruimtevoor goederenvervoer. Zie Kamerstukken II, 2025–2026, 32 404, nr. 129.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 984, nr. 12834 VervolgIn de komende maanden worden de inzichten op een aantal thema’sverdiept: economische, institutionele en gedragsmatige effecten,netwerkkeuzes, reizigersbelangen, systeemtaken en governance.Bij alle belangrijke stappen in het programma zal het Ministerie in overlegtreden met de decentrale overheden, die als verleners van spoorcon-cessies medeverantwoordelijk zijn voor ons spoorsysteem. Daarnaast zalmet alle betrokken partijen gesproken worden over hun voorkeuren enwensen ten aanzien van het marktordeningsbesluit. Daarbij gaat het onderandere om vervoerders, reizigersorganisaties en ProRail.De planning is gericht op een kabinetsbesluit begin 2027 dat ruim voor heteinde van de huidige HRN-concessie is. Een tijdig besluit is noodzakelijkomdat, in geval wordt gekozen voor aanbesteding van een of meerconcessies, de doorlooptijd voor voorbereiding, marktbenadering enimplementatie naar schatting circa zeven jaar vergt.Tot slotMet het programma TMS werkt het kabinet stapsgewijs toe naar eenzorgvuldig genomen en toekomstbestendig besluit over de marktordeningvan het personenvervoer per spoor na 2033. De Kamer wordt in het najaarvan 2026 nader geïnformeerd over de voortgang van het programma.De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,A.W.H. BertramTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 29 984, nr. 12835