Eerste rapportage vanuit de Monitor Werking Omgevingswet

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202533 118OmgevingsrechtNr. 300 BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSHUISVESTING EN RUIMTE-LIJKE ORDENING Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 14 juli 2025Bijgaand bied ik u de eerste rapportage vanuit de Monitor WerkingOmgevingswet aan, met daarin de bevindingen over het jaar 2024. Vanuitmijn verantwoordelijkheid voor het stelsel van de Omgevingswet voer ikde Monitor Werking Omgevingswet uit, om zicht te houden op de werkingvan het stelsel en instrumentarium van de Omgevingswet.1 De jaarlijkserapportages vanuit de monitor voorzien uw Kamer, de Eerste Kamer,medeoverheden en de onafhankelijke Evaluatiecommissie Omgevingswetvan beschrijvende informatie over het gebruik en de werking van dekerninstrumenten van de Omgevingswet, de bijdrage van het gebruik vandie instrumenten aan het realiseren van de verbeterdoelen van destelselherziening van het omgevingsrecht en de nieuwe manier vanwerken die hierbij nodig is.De verbeterdoelen zoals door de wetgever beoogd, zijn:1.Het vergroten van de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en hetgebruiksgemak van het omgevingsrecht,2.Het bewerkstelligen van een samenhangende benadering van defysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving,3.Het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve enflexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voorde fysieke leefomgeving,4.Het versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten in defysieke leefomgeving.1Door de uitvoering van deze monitor wordt invulling gegeven aan een aantal toezeggingen vanhet kabinet aan de Eerste Kamer, te weten T02887, T02857, T02862 en T02863. Een aantaltoezeggingen met betrekking tot de monitoring van de Ow zullen nader worden uitgewerkt inmeer verdiepende onderzoeken. Dit betreft onderwerpen die vooral eenmalig een goedeanalyse vragen en waarbij jaarlijkse meting alleen onvoldoende inzicht geeft. Over dezeaanvullende onderzoekagenda zal ik u op termijn nader informeren. kst-33118-300ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 3001 De verzameling van gegevens voor de Monitor Werking Omgevingswetvindt jaarlijks binnen drie onderzoeken plaats: de kwantitatievemonitoring door de Tactische Beheerorganisatie (TBO) Kadaster, hetkwalitatieve onderzoek door Royal Haskoning DHV en het tekstanalyseon-derzoek door Arcadis.2. Binnen de kwantitatieve monitoring wordtinformatie opgehaald over het gebruik van de kerninstrumenten op basisvan de gegevens in het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Ditonderzoek bevat alle omgevingsdocumenten en verzoeken die in 2024 inhet DSO zaten. Het kwalitatieve onderzoek levert informatie op over deverbeterdoelen en de nieuwe manier van werken, door middel van deskstudy en groepsbijeenkomsten met bevoegde gezagen. Het tekstanalyse-onderzoek levert aanvullende informatie over de kerninstrumenten op,informatie over het vaststellingsproces en de inhoud van de kerninstru-menten die niet geautomatiseerd uit het DSO te halen is. Zowel hetkwalitatieve onderzoek als het tekstanalyseonderzoek zijn op basis vaneen selectie van onderzoeksgevallen gedaan.De eerste rapportage vanuit de monitor is de Rapportage 2024. Dezerapportage geeft een beeld van het eerste jaar na inwerkingtreding van deOmgevingswet: een jaar dat zich kenmerkte als een jaar waarin alleoverheden daadwerkelijk met de Omgevingswet en de kerninstrumentenin de praktijk aan de slag moesten.In deze brief ga ik in op de vijf beschrijvende conclusies uit de rapportage:1.De kerninstrumenten worden gebruikt, maar in 2024 werd enkel eenbegin gemaakt2.De uitvoering was in volle gang, nieuwe mogelijkheden wordengebruikt3.Gemeenten hadden in 2024 de voorkeur voor de BOPA-vergunningboven de omgevingsplanwijziging4.Overheden (her)kennen de verbeterdoelen en streven die na5.Bevoegde gezagen ervaren geen grote knelpunten in het stelsel, welonzekerhedenDaarnaast schets ik kort welke onderwerpen binnen de monitor nog op deontwikkelagenda staan, want niet alle onderwerpen die opgenomen zijn inhet plan van aanpak3 konden in 2024 gemeten worden. Ook ligt ik aan hetslot van de brief toe wat de rol van deze monitor ten aanzien van deonafhankelijke Evaluatiecommissie Omgevingswet is, en wanneer u deverschillende resultaten uit de andere monitoren – zoals de financiëlemonitoring en de monitoring op het DSO – kunt verwachten.1. De kerninstrumenten worden gebruikt, maar in 2024 werdenkel een begin gemaakt De Monitor Werking Omgevingswet focust zich hoofdzakelijk op de zeskerninstrumenten: de omgevingsvisie, het programma, decentrale regels(omgevingsverordening, omgevingsplan, waterschapsverordening),algemene rijksregels, de omgevingsvergunning en het projectbesluit. Derapportage laat zien dat 2024 een jaar was, waarin de overheden die metde Omgevingswet werken de kerninstrumenten in gebruik hebbengenomen. In sommige gevallen hadden zij ook vóór 2024 al kerninstru-menten in gebruik.Dat in 2024 enkel een begin gemaakt werd, blijkt bijvoorbeeld uit debevinding dat de meeste overheden in 2024 nog geen versie van deverplichte kerninstrumenten, zoals de omgevingsvisie, hadden die aan2Voor het jaar 2024 werd dit onderzoek eenmalig in pilotvorm uitgevoerd, de komende jarenvindt het onderzoek jaarlijks plaats.3Kamerstukken I 2023/24, 33 118, nr. 278, bijlage 1119058.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 3002 alle eisen van de Omgevingswet en het DSO voldoet. Dit is niet onver-wacht gezien de transitietermijnen die gelden voor bijvoorbeeld gemeen-telijke omgevingsvisies – tot 2027 – en het omgevingsplan – tot 2032.Nu het begin gemaakt is, is het de komende jaren van groot belang datalle overheden – gemeenten, waterschappen, provincies en rijkspartijen –zich onverminderd inzetten om nog beter gebruik te maken van de kansendie de Omgevingswet biedt. De onafhankelijke EvaluatiecommissieOmgevingswet deed eerder dezelfde oproep.2. De uitvoering was in volle gang, nieuwe mogelijkheden wordengebruikt De rapportage laat zien dat het aanvragen van vergunningen, doen vanmeldingen en verstrekken van informatie door initiatiefnemers rondom deactiviteiten die zij in de fysieke leefomgeving willen verrichten in 2024 involle gang was. In het eerste jaar Omgevingswet is de uitvoering op ditgebied zonder grote knelpunten verlopen. Daarnaast blijkt uit derapportage dat de nieuwe mogelijkheden voor het meervoudig aanvragenvan vergunningen steeds vaker wordt gebruikt, ook voor de onder deOmgevingswet gesplitste technische en ruimtelijke bouwactiviteit.De Omgevingswet maakt het aanvragen van vergunningen voor vergun-ningplichtige activiteiten voor initiatiefnemers flexibeller en sneller.Het aanvragen is sneller geworden omdat de beslistermijnen voorvergunningaanvragen voor het afwijken van het omgevingsplan zijnverkort tot acht weken onder de reguliere procedure. Hierdoor krijgeninitiatiefnemers sneller duidelijkheid over hun aanvraag.Het aanvragen is flexibeler geworden door het vervallen van de aanhaak-plicht en de eis van onlosmakelijke samenhang, waardoor verschillendevergunningen benodigd voor één initiatief afzonderlijk van elkaaraangevraagd kunnen worden. Hierdoor kunnen initiatiefnemers bijvoor-beeld eerst na gaan of zij een vergunning voor een (buitenplanse)omgevingsplanactiviteit kunnen krijgen, voordat zij moeten investeren inde benodigde ontwikkeling voor het aanvragen van een technischebouwactiviteit. Als er zowel een omgevingsvergunning voor eentechnische bouwactiviteit als een omgevingsplanactiviteit nodig is dankan het bouwwerk pas gerealiseerd worden als beide zijn verleend. Dit isonder de Omgevingswet hetzelfde gebleven.3. Gemeenten gebruikten in 2024 vaker de BOPA-dan deomgevingsplanwijziging In de Monitor Werking Omgevingswet worden de kennisgevingen vanvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA) dieoverheden in het DSO publiceren geteld. Ook worden de vastgesteldeomgevingsplanwijzigingen (STOP en TAM-IMRO) geteld. Beide instru-menten zijn reguliere instrumenten van de Omgevingswet en kunnen inprincipe gebruikt worden om activiteiten mogelijk te maken die in strijdzijn met het vigerende omgevingsplan.Uit de rapportage blijkt dat gemeenten in 2024 vaker de BOPA-vergunninggebruikten om activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplanmogelijk te maken: er werden ruim 2.800 kennisgevingen gepubliceerd4,terwijl de in 2024 vastgestelde omgevingsplanwijzigingen voor hetovergrote deel enkel de technische in beheer name van de bruidsschat4Het daadwerkelijke aantal verleende BOPA-vergunningen ligt hoger: nog niet iedere overheid ishet in 2024 gelukt kennisgevingen in het DSO te registreren.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 3003 (nu: overgedragen rijksregels5) betroffen en daarmee geen inhoudelijkewijziging van het omgevingsplan omvatten.De BOPA-vergunning stelt gemeenten in staat relatief snel een activiteitstrijdig met het omgevingsplan mogelijk te maken. De VNG geeftdaarnaast aan dat sommige gemeenten kiezen voor de BOPA-vergunningvanwege het ontbreken van een goedwerkende lokale STOP-planstructuurvoor het wijzigen van het omgevingsplan. De BOPA-vergunning is echterwel maar beperkt te gebruiken vanwege het toepassingsbereik: devergunning heeft alleen betrekking op het initiatief in kwestie en kan dusgeen regels bevatten voor andere (toekomstige) activiteiten op dezelfdelocatie. Het omgevingsplan kan dit wel. Vanaf 2032 moet een BOPA-vergunning die een nieuw bouwwerk of nieuwe functie mogelijk maaktvijf jaar nadat de vergunning onherroepelijk is worden opgenomen in hetomgevingsplan.Ondanks dat het gebruik van de BOPA-vergunning verwacht en nietalarmerend is, onderschrijf ik het belang van het voortdurend blijvenwerken aan de omgevingsplannen van gemeenten. Het omgevingsplan isnamelijk voor gemeenten hét instrument bij het laten doorwerken enuitvoeren van hun integrale beleid voor de fysieke leefomgeving.Gemeenten hebben tot 2032 de tijd om tot een volledig omgevingsplan tekomen. De VNG speelt hierbij een belangrijke ondersteunende rol. Ook inde tijdelijke uitvoeringsondersteuning, die tot ten minste vijf jaar nainwerkingtreding worden aangeboden en waaraan wordt bijgedragenvanuit mijn ministerie, wordt hieraan aandacht besteed.4. Overheden (her)kennen de verbeterdoelen en streven die na Uit de rapportage blijkt dat de bij het kwalitatieve onderzoek betrokkenoverheden de verbeterdoelen van de stelselherziening van hetomgevingsrecht herkennen en nastreven bij het werken met deOmgevingswet. De verbeterdoelen werden zoals verwacht in 2024 in depraktijk nog niet volledig gerealiseerd, dit vergt van alle overheden noginzet bij het werken met de Omgevingswet.Ik heb de overheden die met de wet werken eerder al verzocht deinzichtelijkheid, voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van hunregelgeving over de fysieke leefomgeving tegen het licht te houden.6 Inhaar eerste rapport geeft de onafhankelijke EvaluatiecommissieOmgevingswet aan positieve signalen ontvangen te hebben over deintegratie en harmonisatie van de regels op Rijksniveau, in de provincialeomgevingsverordeningen en de waterschapsverordeningen.De samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving vergt verderniet alleen dát overheden de kerninstrumenten van de wet gebruiken,maar ook dat zij deze in elkaar laten doorwerken. De ambities enbeleidsdoelen zoals die in de omgevingsvisie geformuleerd zijn, moetenbijvoorbeeld handen en voeten krijgen in maatregelen als programma’s,en regelgeving. Tussen medeoverheden is het van belang dat zij metelkaar hun ambities, beleidsdoelen en regels op elkaar afstemmen. Ikmoedig alle overheden aan de onderlinge samenwerking waar deOmgevingswet om vraagt verder tot uitvoering te brengen.5Nu de Omgevingswet in werking is getreden en de regels uit de bruidsschat onderdeel zijngeworden van het omgevingsplan is de term «Bruidsschat» minder passend. Voortaan sprekenwij over «overgedragen rijksregels», waaronder overgedragen milieuregels, bijvoorbeeld bijhet Programma Overgedragen Milieuregels Omgevingswet (POMO).6Kamerstukken II 2024/25, 33 118, nr. 292, bijlage 1193865.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 3004 De Omgevingswet biedt overheden verschillende mogelijkheden voorlokaal bestuurlijk maatwerk, bijvoorbeeld het stellen van maatwerkregelsof het verlenen van maatwerkvoorschriften voor initiatieven. Uit demonitor blijkt dat van deze mogelijkheden nog weinig gebruik wordtgemaakt.Het versnellen en verbeteren van de besluitvorming over initiatieven is inde regel versneld onder de Omgevingswet. De onafhankelijke Evaluatie-commissie Omgevingswet geeft in haar eerste rapport aan dat dit ookgebeurt, met de kanttekening dat het vooroverleg vóór de vergunningaan-vraag belangrijker is geworden en soms ook langer duurt. Binnen demonitor wordt op dit moment geen informatie verzameld over debeslistermijnen bij vergunningaanvragen in de praktijk. Ik zal de ontwik-keling ten aanzien van realiseren van de verbeterdoelen in de praktijk dekomende jaren met interesse volgen.5. Geen grote knelpunten in het stelsel, wel onzekerheden De bij het kwalitatieve onderzoek betrokken overheden geven aan dat zijin 2024 geen grote knelpunten in het stelsel en het juridisch instrumen-tarium van de Omgevingswet hebben ervaren. Zij zien nog wel uitda-gingen voor de komende tijd in bijvoorbeeld in de eerdergenoemdesamenhangende benadering van de leefomgeving. Ook konden zij nogniet met alle mogelijkheden tot lokaal maatwerk uit de voeten, een beelddat bevestigd wordt door de kwantitatieve informatie uit de rapportage.Uit het onderzoek blijkt dat ook dat sommige van hen aan de operationelekant van de implementatie in 2024 wel technische problemen met hetDSO hebben ervaren. Hoewel de werking van het DSO buiten de scopevan de monitor valt, en op basis van de Monitor Werking Omgevingswethier dus geen uitspraken over gedaan kunnen worden, wil ik benadrukkendat de werking van het DSO zeker mijn aandacht heeft. In het kader vanhet Interbestuurlijk Ketentesten (IKT) wordt bijvoorbeeld gekeken naarfunctionaliteiten van de planketensoftware die overheden tot hunbeschikking hebben. Over het IKT wordt u separaat geïnformeerd in onderandere de aanstaande voortgangsbrief stand van zaken Omgevingswet Q22025, verwacht begin Q3 2025.Kortom: overheden hebben nog tijd nodig om de verschillende aspectenvan de nieuwe manier van werken – zoals de integrale benadering binnende eigen organisatie én met de medeoverheden, en gebiedsgericht tewerken door mogelijkheden voor lokaal maatwerk te benutten toe tepassen. Dat overheden hier tijd voor nodig hebben begrijp ik.De monitor laat resumerend zien dat overheden in 2024 de goede weg inzijn geslagen en daarmee klaar zijn om de volgende stappen te zetten bijwerken met de Omgevingswet. Nu het begin gemaakt is, is het dekomende jaren van groot belang dat alle overheden – gemeenten,waterschappen, provincies en rijkspartijen – zich onverminderd inzettenom nog beter gebruik te maken van de kansen die de Omgevingswetbiedt. De onafhankelijke Evaluatiecommissie Omgevingswet deed eerderdezelfde oproep.77Kamerstukken I 2023/24, 33 118, nr. 278, bijlage 1119058.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 3005 Ontwikkelagenda 2025De Rapportage 2024 bevat nog niet alle informatie die in het plan vanaanpak8 van de monitor door middel van indicatoren is opgenomen. Demonitor bestaat uit in totaal uit 149 indicatoren. Het grootste deel hiervanis in 2024 gemeten, de rest staat op de ontwikkelagenda (zie hoofdstuk 5en bijlage 1 bij de rapportage).Onder andere het programma en het projectbesluit zullen intensieveronderzocht worden. Het gaat daarbij zowel om aantallen als typering enook de inhoudelijke thema’s waar de instrumenten betrekking op hebben.In het kwalitatieve onderzoek wordt vanaf 2025 meer aandacht besteedaan de bevoegde gezagen bij het Rijk als gebruikers van deOmgevingswet. Ook worden er manieren verkend om initiatiefnemers,hoofdzakelijk bedrijven, bij het onderzoek te betrekken.Overige monitoring en evaluatie van de OmgevingswetDe Monitor Werking Omgevingswet voorziet naast uw Kamer, de TweedeKamer en de overheden die werken met de Omgevingswet óók deonafhankelijke Evaluatiecommissie Omgevingswet van beschrijvendeinformatie. De evaluatiecommissie gebruikt deze informatie bij dewetsevaluatie. Ook reflecteert zij jaarlijks op de rapportages vanuit demonitor. Hun reflectie ontvang ik telkens binnen zes maanden naaanbieding van de rapportages. Tevens biedt de evaluatiecommissiejaarlijks haar eigen reflectierapport aan mij aan, op basis van haaronderzoeken en overige activiteiten zoals gesprekken met experts en haargebruikersraad. De evaluatiecommissie biedt in 2029 de integralewetsevaluatie aan.De scope van de Monitor Werking Omgevingswet beperkt zich tot dewerking van het stelsel en het instrumentarium van de wet. Andereaspecten van de stelselherziening worden elders gemonitord. Zo lopen erverschillende andere monitors die óók betrekking op de Omgevingswethebben. De interbestuurlijke financiële monitoring geeft informatie overde financiële impact van de Omgevingswet. Eerder ontving u het«Onderzoek actualisatie transitiekosten» en de «Nulmeting structureletaken» vanuit deze monitor. Eind dit jaar ontvangt u de eerste integralefinanciële evaluatie. De monitoring van het DSO geeft informatie over dewerking van het DSO en het functioneren van verschillende ketens,bijvoorbeeld vanuit het IKT. Via mijn voortgangsbrieven wordt u hieroverop de hoogte gehouden. Ook wordt er gewerkt aan de toegezegdeinvoeringstoets, waarvan ik de resultaten verwacht te kunnen delen begin2026. De monitoring op de maatschappelijke doelen van de wet – debalans tussen benutten en beschermen – is onderdeel van de MonitorNationale Omgevingsvisie (MONOVI). Medio 2026 ontvangt u vanuit dezemonitor de derde vervolgmeting.AfsluitendDe Omgevingswet biedt alle overheden in Nederland een stelsel eninstrumentarium om mee aan de slag te gaan bij het benutten enbeschermen van de fysieke leefomgeving. Daarmee krijgen alleoverheden de kans om vanuit hun ambities en doelen in te spelen op debehoeftes van alle gebruikers van de leefomgeving en tegelijkertijd eenhoge ruimtelijke kwaliteit te borgen. Dat kunnen zij echter niet alleen: hetgoed benutten van de kansen van de Omgevingswet behoeft integrale8Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 3006 samenwerking, tussen overheden onderling én overheden, burgers enbedrijven.De komende jaren volg ik nauwlettend de werking van het stelsel van deOmgevingswet, op basis van de door mij uitgevoerde monitoren en deonafhankelijke wetsevaluatie.De Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening,M.C.G. KeijzerTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 3007 VolgnummerNaamClassificatie1Monitor Werking Omgevingswet – Rapportage 20242Eindrapport kwantitatieve monitoring3aEindrapport kwalitatief onderzoek3bDetailinformatie kwalitatief onderzoek4aEindrapport tekstanalyseonderzoek4bDetailinformatie tekstanalyseonderzoek Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 33 118, nr. 3008