Memorie van toelichting zoals gewijzigd naar aanleiding van het Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State

30174VoorstelvanwetvandeledenDuyvendak,DubbelboerenVanderHamhoudendeverklaringdatergrondbestaateenvoorstelinoverwegingtenementotveranderingindeGrondwet,strekkendetotopnemingvanbepalingeninzakehetcorrectiefreferendumNr.7MEMORIEVANTOELICHTINGZOALSGEWIJZIGDNAARAANLEI-DINGVANHETADVIESVANDERAADVANSTATEALGEMEENDEEL1.InleidingAlgemeenIndienerszieninhetcorrectiefwetgevingsreferendumeengeschiktmiddelomdeinvloedvandekiezersophetbeleidtevergroten.Zijsluitendaarmeeaanbijdeanalysedietengrondslagligtaanhetadviesvandecommissie-Biesheuvel1enhetadviesvandecommissie-DeKoning2.Hetcorrectiefwetgevingsreferendumiseenwelkomeaanvullingopderepre-sentatievedemocratie.Ookkaneenreferendumervoorzorgendatkiezersactiefbetrokkenwordenbijdepubliekezaakenstimuleerthethetpubliekedebatoverzakenvangemeenschappelijkbelang.Ookzorgtdezevormvandirectedemocratievoorhetspreidenvandemacht.Tenslottezoudenreferendagoededienstenkunnenbewijzenbijonderwerpen,waaroverdeopvattingendwarsdoorpartijenheenlopen.BijdereguliereverkiezingenvanTweedeKamer,gemeenteraadenprovincialestatenspelendezeissuesvaakgeenrolinhetbepalenvandestem.Referendazorgenervoordatvastepolitiekeverhoudingensomswordendoorbrokenendatmeerderhedenontstaanwaardieviadenormalevertegenwoordigingnietontstaan.AanleidingDeinvoeringvanhetreferendumheeftdezeenafgelopeneeuwmeerderekerenopdepolitiekeagendagestaan.Hetmeestprominentevoorbeeldishetnationalereferendumdatop1juni2005isgehoudenoverdegoed-keuringvaneenverdragtotvaststellingvaneengrondwetvoorEuropa.VoorheteerstindemodernegeschiedenisvanNederlandwerdeenlandelijkreferendumgehouden.Deervaringmethetnationaalreferendumop1juni2005,endedaaraangekoppeldediscussieoverhetwelofnietbindendekarakterervan,ismedeaanleidingvoorindienersomhetreferendumhelderteregeleneneenvoorstelintedienentotwijzigingvandegrondwet,datertoestrekteencorrectief,bindendwetgevingsreferendummogelijktemaken.Daarbijdientaangetekendtewordendathetkaraktervaneenraadgevend,nietTweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2005–2006KST917410506tkkst30174-7ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage20051Eindrapportvandestaatscommissievanadviesinzakederelatiekiezers-beleids-vorming«Referendumenvolksinitiatief».Staatsuitgeverij’s-Gravenhage,1985.2RapportTweedeKamerexternecommissievraagpuntenstaatkundige,bestuurlijkeenstaatsrechtelijkevernieuwing«Hetbestelbijgesteld»,KamerstukkenII1992/1993,21427,nrs.36–37,enhetvervolgrapport,KamerstukkenII1993/1994,21427,nrs.64–65.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.71 bindendreferendumandersisdanhethiervoorgestelderaadgevende,bindendereferendum.Desondanksmenenindienersdaterweldegelijkvoordelenzijndievoorbeidesoortenreferendagelden.MetnamedepositieveervaringenmethetreferendumoverhetgrondwettelijkverdragvanEuropatenaanzienvanhetactiefbetrekkenvanburgersbijdepubliekezaakenhetstimulerenvanhetpubliekeenpolitiekedebat,zijnookvantoepassingopeencorrectiefbindendreferendum.Daarmeezijnhetop1juni2005gehoudenreferendum,endepositieveervaringendiedaarmeezijnopgedaan,medeaanleidingomditwetsvoorstelaanhangigtemaken.AchtergrondengeschiedenisZoalsgezegdheeftdeinvoeringvanhetreferendumdezeenafgelopeneeuwmeerderekerenopdepolitiekeagendagestaan.Hetmeestpromi-nentevoorbeeldishetnationalereferendumdatop1juni2005isgehoudenoverdegoedkeuringvaneenverdragtotvaststellingvaneengrondwetvoorEuropa.VoorheteerstindemodernegeschiedenisvanNederlandwerdeenlandelijkreferendumgehouden.Daarnaastisernueenflinkaantaljarenervaringmetreferendaopgemeentelijkniveau.Beidetypenreferendazijnnietbindendvoorregeringenparlement(danwelgemeenteraadenprovincialestaten).Vooreenbindendreferendummoeteengrondwetswijzigingplaatsvinden.Eenvoorsteldaartoewerdin2004intweedelezingverworpendoordeTweedeKamerderStaten-Generaal,nadatderegeringhadverklaardnietlangerachterhetwets-voorsteltekunnenstaan.Overdeopnemingvaneendergelijkreferendumindegrondwetzijninmiddelsdenodigeadviezenuitgebracht.Debekendstevoorbeeldendaarvanopnationaalniveauzijnderapportenvandecommissie-Biesheuvel(1985)endecommissie-DeKoning(1993).Laatstgenoemdecommissieslootzichinmeerderheidvrijwelgeheelaanbijdebevin-dingenvandecommissie-Biesheuvel.Decommissie-BiesheuvelheeftvoordetoenmaligeKabinettenKok1en2belangrijkvoorwerkverrichtdoordepresentatievaneenuitgewerktvoorsteltotgrondwetsherziening.DitvoorstelisdoordetoenmaligeregeringgrotendeelsovergenomeninhaarwetsvoorsteltotwijzigingvandeGrondwet.Ditwetsvoorstel,datintweedelezingstranddeindeEersteKamer(tijdensde«nachtvanWiegel»),ennadienopnieuwwerdingediend,samenmetdeTijdelijkereferendumwet(hierna:Trw),isopzijnbeurtweerdebasisvoorhetonderhavigewetsvoorstel.VoordeleneneventuelebezwarenEerderalisingegaanopdeaanleidingvoordeindienersomditwetsvoor-stelintedienenenopdevoordelendiehetreferendumheeft.Zijzienhetalseennoodzakelijkeaanvullingophethuidigerepresentatievestelsel.Ookkaneenreferendumervoorzorgendatkiezersactiefbetrokkenwordenbijdepubliekezaakenstimuleerthethetpubliekedebatoverzakenvangemeenschappelijkbelang.HetrecentereferendumoverdeEuropeseGrondwetheefthiervoorvoldoendeaanwijzingengeleverd.Hetreferendumkendeeenhogeopkomst(63,3%),watblijkgeeftvaneengrotebetrokkenheidvanburgersbijeenonderwerp(Europeseverdragen)datdoorgaansals«vervanmijnbed»werdbeschouwd.Bovendienheefthetreferendumgeleidtoteengeanimeerdeengeëngageerdediscussieindemediaenonderkiezersoverdevoor-ennadelenvandeEuropesegrondwet.Ookzorgdehetervoordateropnieuwdiscussiekwamovernutennoodzaakvaneennationaalreferendum.Dediscussieoverendebewezenvoordelenvanhetnationalereferendumvan1juni2005zijnmedeaanleidinggeweestvoordeindienersomditwetsvoorsteltedoen.Naastgenoemdevoordelengeldennoganderepositievepunten.Zozorgtdezevormvandirectedemocratievoorhetspreidenvandemacht.Tenslottezoudenreferendagoededienstenkunnenbewijzenbijonder-TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.72 werpen,waaroverdeopvattingendwarsdoorpartijenheenlopen.BijdereguliereverkiezingenvanTweedeKamer,gemeenteraadenprovincialestatenspelendezeissuesvaakgeenrolinhetbepalenvandestem.Refe-rendazorgenervoordatvastepolitiekeverhoudingensomswordendoor-brokenendatmeerderhedenontstaanwaardieviadenormalevertegen-woordigingnietontstaan.Eenveelgehoordbezwaartegeneencorrectiefreferendumisdatrefe-rendanietverenigbaarzijnmethetNederlandsestelselvaneenrepresen-tatievedemocratieendatheteenongewenstevergrotingvandeinvloedvandekiezerzoubetekenen.Overderelatiemethetvertegenwoordi-gendestelselzegtdestaatscommissieCals-Donner:«Ookdaar,waareenrepresentatiefstelselbestaat,behoeftdewerkingervanniettewordengeschaadenkandezezelfswordenverbeterdengesteunddoordetoela-tingvaneenzekerematevandirecteinvloed»1.OokdeRaadvanStateisvanoordeeldathetnuvoorgesteldereferendumzichbeterlaatverenigenmethetvertegenwoordigendestelseldananderesoortenreferenda.Deindienersdelendezemeningenenvoegendaaraantoedatzijeengroteredirecteinvloedvandekiezerjuistalswenselijkervaren.Zekerinhetlichtvandevaakgenoemdeklooftussenkiezerenpolitiek.Tekenenvandezekloof,diemogelijkzijnoorsprongvindtindeontzuilingvandesamenle-ving,zijnonderanderetezienindelaatstevierTweede-Kamerverkie-zingen(1994,1998,2002en2003).HiertradenvoorNederlandsebegrippengroteverschuivingenindekiezersgunstop.HetmeestgenoemdevoorbeeldisdeopkomstvandebewegingrondFortuyn.DekloofisookgenoemdnadeuitslagvanhetreferendumoverdeEuropeseGrondwet.HiertekendezicheenanderestemmingafonderdekiezersdanopbasisvandepolitiekeverhoudingenindeTweedeKamerverwachtmochtworden.Hieruitblijktnogeensdathetniet(meer)vanzelfsprekendisdatdeachterbanvankiezers,diedeverschillendepartijeninhetparle-mentvertegenwoordigen,opallebelangrijkepuntenhetzelfdevindenalsdepartijwaaropzestemmenofhetlaatstgestemdhebben.Daaromiserbijeenreferendumookzo’nbelangrijkerolweggelegdvoorpolitiekepartijen,bewindspersonenenparlementariërs.Zijzijnverantwoordelijkvoorhetaanleverenvandeargumenten,diekiezerskunnengebruikenbijhetbepalenvanhunkeuze.Enzijzullenookmoetenaangevenwatdegevolgenzijnvanaannemingdanwelverwerpingvanhetvoorstelwaar-overeenreferendumwordtgehouden.Indienerszienderhalvevormenvandirectedemocratiealseenreferendumnietalseenaantastingvaneenvertegenwoordigendstelsel,maareenaanvullingdaarop.Datditindepraktijkeenwerkbareenwenselijkeaanvullingis,blijktuitdeervaringenmetreferendainanderelandenmeteenvertegenwoordigendstelsel.Erwordtweleensgeopperddateenopiniepeilingeenalternatiefisvooreenreferendum.Ditziendeindienersnietzo.Teneersteheefteenpeilinggeenbindendkarakter.Bovendieniseenpeilingeenmomentopnameenisheteeninstrumentvaneenheelanderezwaartedaneenreferendum,waarbijkiezersmeergeneigdzullenzijnzichteinformerenoverhetvraag-stukendezeinformatieookwordtverstrekt.Tenslottevindteenpeilingdoorgaansplaatsopinitiatiefvandeoverheidinplaatsvaneengroepkiezers.Ditraadplegendekaraktervaneenpeilingmaakthettoteentotaalanderinstrumentdaneenraadgevendcorrectiefreferendum.Eenanderpuntdatweleensgeopperdwordtisdatbelangengroepenreferendakunneninitiërenenafdwingen.Opzichisditgeenbezwaar.Hetstaatiederesubstantiëlegroepkiezersvrijomeenverzoekintedienen,aldannietingeorganiseerdverband.Bovendienbetekenthetinitiërenvaneenreferendumnietautomatischdatdeuitslagvaststaat.Ookeeninitiatiefnemendebelangengroepzalinstaatmoetenblijkenomdemeer-derheidvandekiezersteovertuigenvanhaarkeuze.Welmoetenwerekenschapgevenvanhetmogelijkenadeeldateenrefe-rendumeenvertragendeffectheeftopdebesluitvormingsprocedure.Devraagisechterhoedezemogelijkevertraginginverhoudingstaattotde1EindrapportvandeStaatscommissievanadviesinzakedeGrondwetendeKieswet,1971.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.73 duurvandegehelewetgevingsprocedure.Dezevertragingweegtvolgensdeindienersnietoptegendevoordelenvaneenreferendum.Bovendienkenthetwetsvoorsteleenvoorzieningvoorspoedeisendewetgevingenkanerindeuitvoeringswetgevinggewerktwordenmeteenbeperkteduurvantermijnen.Eenandergehoordbezwaarisdatreferendavooruitgangtegenhouden,doordatwetsvoorstellendieveranderingeningangzettenverworpenkunnenworden.Daarwordtdandikwijlsaantoegevoegddatkiezersvakergeneigdzijn«nee»testemmendan«ja».Devraagisofhetinstrumenthiervandeoorzaakis.Teneerstekunnenwetsvoorstellenookdoorhetparlementgeblokkeerdworden.Hiervanzijnlegiovoorbeelden,zoalsbijvoorbeeldhettottweemaaltoestrandenvanhetcorrectiefrefe-rendum.Daarnaasthangthetnatuurlijkooksterkvanhetkaraktervanhetwetsvoorstelafoferdaadwerkelijksprakeisvanconservatisme.Ofdekiezerinhetalgemeenconservatieverisdandevolksvertegenwoordiging,isnietduidelijk.Mochtditinderdaadhetgevalzijn,dankanmenhierindesondanksgeenrechtvaardigingzienomeenreferendumdanmaarachterwegetelaten.Bovendienisinhetgevaldatdekiezerinderdaadconservatieveriseenbelangrijketaakweggelegdvoorregeringenvolks-vertegenwoordigingomdekiezerteovertuigenvanwatnaarhunmeningnutennoodzaakvandedoorhungewensteveranderingzijn.Alslaatstedientnogingegaantewordenophetpuntvaneenveronder-steldepolariserendewerking.Criticimenendathetkiezentussen«ja»en«nee»of«voor»en«tegen»leidttotsterkepolariseringindemaat-schappij.Deindienerszienindateenreferendumdezewerkinginderdaadkanhebben.Devraagisofdezetijdelijkofvoorlangereduurisenofdeze(mededaarom)wenselijkofonwenselijkis.Allereerstzorgtpolarisatieervoordatkiezers,partijenenmaatschappelijkeorganisatiesdaadwerke-lijkstellingmoetennemenengedwongenzijnkeuzestemaken.Ditzorgtvolgensdeindienersvooreenzeergewensteversterkingvandedemo-cratieendedemocratischelegitimatievandepolitiek.Tentweedekanpolarisatieervoorzorgendateendoorbraakwordtbewerkstelligdopthema’swaarconsensusleidttotstagnatie.Tenslotteisdevraagofdepolarisatiedieeventueelnaeenreferendumoptreedtlangdurigzalzijn,omdatdeuitslagaltijdaanleidingzalzijnvoorkabinetenparlementomeenpolitiekgevolgtegevenaandeuitslag.2.InhoudwetsvoorstelAlgemeenDeinhoudvanhetwetsvoorsteltotgrondwetsherzieningkomtopbelang-rijkepuntenovereenmethetwetsvoorsteldatdoordekabinettenKok1en2isingediendendaarmeemethetvoorstelvandecommissie-Biesheuveltenaanzienvanhetcorrectiefwetgevingsreferendum.Welhebbenindienersenkelewijzigingenaangebrachtophetgebiedvandedrempels.Inhoofdlijnenkomthetwetsvoorstelophetvolgendeneer.NadateenwetsvoorsteldoorbeideKamersisaangenomen,kaneengroepvankies-gerechtigdendoormiddelvaneeninleidendverzoekvragenomeenrefe-rendumtehouden.Binneneendoordewetgevergesteldetermijnmoetvervolgensdesteunwordenverworvenvaneengroteregroepkiesge-rechtigden.Indienookditaantalsteunverklaringenisverkregen,wordtovergegaantothethoudenvaneenreferendum.Hetaaneenreferendumonderworpenwetsvoorstelvervaltvanrechtswegeindieneenmeerder-heidvandeopgekomenkiesgerechtigden,dietevenseennadertebepalenpercentagevormtvanallepersonendiegerechtigdwarenomaanhetreferendumdeeltenemen,tegenhetwetsvoorstelstemt.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.74 DrempelsIndienerskiezenervooromopéénpuntaftewijkenvandevergelijkbarewetsvoorstellenzoalsdieeerderdoorachtereenvolgendekabinettenaandeKamerzijnvoorgelegd.IndienerskiezenervooromdrempelsnietindeGrondwetoptenemen.ZijzijnvanmeningdatdergelijkevoorwaardendoordewetgeverbijwetgeregeldkunnenenmoetenwordenendusnietindeGrondwetmoetenwordenopgenomen.RegelingindeGrondwetzoubetekenendatvooreventueleaanpassingvandezedrempels,bijvoor-beeldwanneereropbasisvandeevaluatievangehoudenreferendamochtblijkendatdaarbehoefteaanbestaat,opnieuwdezwareprocedurevaneengrondwetsherzieningdoorlopenzoumoetenworden,hetgeenindienersongewenstvinden.Anderzijdsmoetvoorkomenwordendatdewetgeveralteeenvoudigdedrempelskanwijzigen.Daaromkiezenindie-nerservoordateenvoorstelvanwetterzakehetvaststellenvandedrem-pelsalleendoorhetparlementaangenomenkanwordenmettenminstetweederdenvanhetaantaluitgebrachtestemmen.Indienerskiezenervooromookdrempelstenaanzienvanhetquorumendeaantallensteunbetuigingen,diebenodigdzijnbijhetindienenvaneen(inleidend)verzoek,nietindeGrondwetoptenemen.Zoudendezename-lijkindeGrondwetwordenopgenomen,daniseenzwareenlangdurigeprocedurenodigomdezetewijzingen,mochtblijkendatdedrempelvoorhethoudenvaneenreferendum,voorhetgeldigverklarenvaneenuitslagofvoorhetdoenvaneenverzoektehoogoftelaagis.DecommissieBiesheuvelbeargumenteerde,datdoortekiezenvoorvast-leggingbijwet,hetrisicozoubestaandatdewetgeverineenvoorhaarwelgevalligezinuitzonderingenzoukunnenvaststellenendaarmee«rechterisineigenzaak».Omtochenigszinsaanditbezwaartegemoettekomen,kiezenindienerservooromindeGrondwetoptenemendatdewettelijkeinvulling(ofwijziging)vandedrempelsbijtweederdemeerder-heidvastgestelddienenteworden.Zokanbijvoorbeeldvoorkomenwordendateenregering,metsteunvandecoalitie,adhocextreemhogedrempelskanopwerpen,wanneerzijmenendateenreferendumnietgewenstis.Doortekiezenvoorde2/3-bepalingmoeterdefactovoorelkevaststellingofwijzigingvandrempelseenapartwetsvoorstelingediendworden,datooknogeensdoortweederdemeerderheidvanhetparle-mentgesteundmoetworden.Indienersvindendatdezeconstructieener-zijdszorgtvoorvoldoendeflexibiliteitomdrempelsaantepassenwanneerblijktdatdezenietbijdragenaaneengoedereferendumpraktijk,enanderzijdswordtvoorkomendatdewetgeveraltezeerinvloedkanuitoefenenopdevoorwaardenwaarondereenreferendumgehoudenkanworden.HetverschijnselvandetweederdemeerderheidswetkomtooknualindeGrondwetvoor,ondermeeringevallendatregelingindeGrondwetteveeltijdzouvergen,terwijlregelingbijgewoneweteentelichteeiszouzijn.Hetonderhavigewetsvoorstelishiervaneenvoorbeeld.FinanciëlegevolgenEenvoorsteltotinvoeringvanhetcorrectiefreferendumheeftinzoverrefinanciëlegevolgendateraandeorganisatievaneenreferendumkostenverbondenzijn.Dezekostenzijnvergelijkbaarmetdekostenvanverkie-zingen(alshetreferendumdaarmeenietsamenvalt).Bijdekostenvanhetlandelijkereferendumop1juni2005isuitgegaanvaneenbedragvan€27miljoen.Hierondervallenmetnamedekostenvoordegemeentes(€22miljoen)voordeuitvoeringvanderaadpleging(TweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30105VII,nr.2).InhetkadervandeinvoeringswetzalbepaaldmoetenwordeninhoeverredegemeentenookdekostenvoorhetcorrectiefreferendumopgrondvanonderhavigwetvoorsteldoorhetRijkvergoedkrijgen.DecumulatievekostenzijnuiteraardafhankelijkvanhetaantalreferendaTweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.75 datdaadwerkelijkgehoudenzalworden.Deexactefinanciëlegevolgenzijndaarmeeafhankelijkvanhetgeenindeuitvoeringswetgevingophetpuntvandrempelsenuitzonderingenwordtvastgesteld.Hetvervallenvaneenwet(svoorstel)alsgevolgvandeuitslagvaneenreferendumkanineenconcreetgevaleveneensfinanciëlegevolgenhebben.Opditpuntbestaaterevenwelgeenverschilmetdebestaandemogelijkheiddatwetsvoorstellennietwordenbekrachtigdofaange-nomen,waarbijwelaangekendmoetwordendatdeonzekerheidofeenwetdoorgaatwelvaninvloedkanzijnop(uitvoerings-)kostendievooruit-lopendopbekrachtigingvandewetgemaaktmoetenworden.ARTIKELSGEWIJZETOELICHTINGArtikelIIA(artikel81)Devoorgesteldetoevoegingbrengttotuitdrukkingdatdevaststellingvanwetteninhetgevalvaneencorrectiefwetgevingsreferendumookinjuri-dischezinmedewordtbepaalddoordeuitslagvanhetreferendum.Ditblijktuitderegelingvanderechtsgevolgenvanhetreferendumtenaanzienvandebekrachtigingvanwetsvoorstellen.ArtikelIIB(par.1AReferendum,deartikelen89atotenmet89g)Artikel89aDevoorgestelderegelingvanhetcorrectiefreferendumomvatdevoor-stellenvanwetdiedoordeStaten-Generaalzijnaangenomen.Hetgaatderhalveomeenreferendumoverhetresultaatvandewerkzaamhedenvandewetgeverdiebestaatuitderegeringendevolksvertegenwoordi-gingindebeideKamersderStaten-Generaal.Inheteerstelidwordtverwezennaardeinartikel54omschrevenkiesgerechtigdenvoordeTweedeKamer.Debevoegdheidtotbeoordelingvanwetsvoorstellen,dievoortkomenuithetvertegenwoordigendstelsel,komtimmerstoeaandekiezers.Zijzijndegenendie,doordeuitoefeningvanhetkiesrecht,desamenstellingvandevertegenwoordigendeorganenbepalen.Indienerskiezenerdaaromvoordathetinitiatieftothethoudenvaneenbindendreferendumligtbijdekiezer.Zijachtenhetnietwenselijkdatderegeringofeengedeeltevanhetparlementzelfbeslistoverdecorrectievandeeigenwerkzaamheden.Daarmeewordthetbestaandeprocesvanwetge-vingbinnenhetvertegenwoordigendstelselnodeloosdoorkruistengecompliceerdterwijldeinvloedvandekiezerophetbeleidgeringerisdanbijhetvoorgesteldecorrectiefwetgevingsreferendum.Voorhethoudenvaneenreferendumishetverdereenvereistedateengroepkiesgerechtigdeneeninleidendverzoekdoet.Dezegroepmoetvervolgensdesteunverwervenvaneengroteraantalkiesgerechtigden.Deexactehoogtevandezeaantallenkiesgerechtigdenwordtinuitvoeringswetgevingvastgelegd.Dergelijke«drempels»zijnnodigomzekertestellendathetverzoektotreferendumwordtgesteunddooreensubstantieeldeelvandebevolking.Indeuitvoeringswetgevingkandantevensingegaanwordenopandereprocedureleaspecten,zoalsdetermijnwaarbinneneen(inleidend)verzoekgedaanmoetwordenendemanierwaaropgeregistreerdwordtwiehet(inleidend)verzoeksteunt.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.76 Indienersvindendetweefasestructuurvaninleidendverzoekenverzoekvancruciaalbelangvoordefeitelijkewerkingvanhetcorrectiefwetgevingsreferendum.DithoortdanookthuisindeGrondwet.Detaakvandewetgeverbeperktzichniettotderegelingvanhetrefe-rendumtotaanhetmomentvandestemming.Hijisookverantwoordelijkvoorallerelevanteuitvoeringsaspectenvanhetreferendum.Daaromkrijgtdewetgeverdegrondwettelijkeopdrachtomnadereregelstestellen,bijvoorbeeldoverdeorganisatievandestemmingendebepalingvandeuitslag.Maarookhetvaststellenvandetermijnwaarbinnensteun-verklaringenverzameldmoetenworden,eventueleberoepsprocedures,hetterbeschikkingstellenvanzendtijdaaninitiatiefnemersenanderenenhetbepalenvandedatumvandestemming.Eenwetsvoorstelwaarindezeelementennaderzijnuitgewerkt,zalkunnenwordeningediendparallelaandeGrondwetsherzieningofnaaanvaardingvanditgrondwetsherzieningvoorstelintweedelezingdoordeEersteKamer.Inhettweedelidwordtbepaalddatdeonthoudingvandebekrachtigingertoeleidtdataanhetinleidendverzoekgeengevolgwordtgegeven.Deonthoudingvandebekrachtigingvormteenvandegrondenomgeengevolgtegevenaanhetinleidendverzoek.Anderegrondenzijngelegeninhetvereisteaantalkiesgerechtigden,deoverschrijdingvantermijnenendegrondwettelijkenwettelijkgeregeldeuitzonderingen.DezeweigeringsgrondenvindenhunbasisindeGrondwet.Artikel89bEénvandeuitzonderingenbetreftdevoorstellenvanrijkswet.InformelezinzoudeinvoeringvanhetcorrectiefwetgevingsreferendumzondermeergeenwijzigingbrengenindesituatiedathetlaatstewoordindeprocedurevanrijkswetgevingbijNederlandberustendatdeNederlandseAntillenenArubabeschikkenovereenvetorechtbijvoorstellenvanrijkswettotwijzigingvanhetStatuut.Tegelijkertijdontstaaterechterookeennieuwesituatie.DeNederlandsebevolkingkrijgtnamelijkdemoge-lijkheidomallevoorstellenvanrijkswetteverwerpen,terwijlhetomaangelegenhedenvanhetKoninkrijkalsgeheelgaat.DaarbijspeeltookdatbepaaldeaangelegenhedendiebijrijkswetgeregeldwordenvangroterbelangkunnenzijnvoordeNederlandseAntillenenArubadanvoorNederland.Persaldozoudeinvoeringvanhetcorrectiefwetgevings-referendumalsonderdeelvanderijkswetgevingsprocedureresulterenineenaanmerkelijkeverzwaringvanhetgewichtvanNederlandbinnendeverhoudingeninhetKoninkrijk.EendergelijkeveranderingachtendeindienersnietinovereenstemmingmethetkaraktervandebestaandeverhoudingentussendelandenvanhetKoninkrijkdiehungrondslagvindeninhetStatuutvoorhetKoninkrijk.Metdezebepalinginzakerijkswettenwordtdemogelijkheiduitgeslotenomeenreferendumtehoudenoverbepaalde(Europese)verdragendieophetKoninkrijkalsgeheelvantoepassingzijn.Overigensishetwelmoge-lijkomoverdergelijkeinternationaleverdrageneenniet-bindendraadple-gendreferendumtehouden.Dehiervoorgenoemdebezwarendiegeldenbijeenbindendcorrectiefraadgevendreferendumovereenvoorstelvanrijkswetgeldenniet(indezelfdemate)vooreenraadplegendniet-correctiefreferendum.Deuitkomstvaneennationaalraadplegendniet-correctiefreferendum,zoalshetreferendumdatop1junijl.isgehoudenoverdeGrondwetvoorEuropa,moetwordengezienalseenzwaarwe-gendadviesaandeNederlandsewetgever.Alssprakeisvaneenraadple-gendniet-correctiefreferendumoverdegoedkeuringvaneenverdragdatophetKoninkrijkalsgeheelvantoepassingzalzijn,dientdewetgevernietalleenditadviesmeetewegenbijdeuiteindelijkebesluitvormingoverdiegoedkeuring,maarookdeopvattingenenbelangenvandeanderelandenvanhetKoninkrijk.TijdensdebehandelingvandegoedkeuringswetkunnendeNederlandseAntillenenArubaopgrondvandeprocedure,TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.77 beschrevenindeartikelen16totenmet19vanhetStatuut,hunopvat-tingenkenbaarmaken.Eenbindendraadgevendcorrectiefreferendumisinzoverrevaneenandereorde,datbijeenafwijzendeuitspraakgeennadereafwegingdoordewetgevermeerplaatsvindt,maarhetaanhetreferendumonderworpenwetsvoorstelvanrechtswegevervalt.Artikel89cDevoorgestelderegelingvanhetcorrectiefwetgevingsreferendumnoopttoteennaderebepalingvandeprocedureendebevoegdheidtot(onthou-dingvande)bekrachtigingvanwetsvoorstellen.Inartikel89a,tweedelid,wordtaandeonthoudingvandebekrachtiginghetrechtsgevolgverbondendataanhetinleidendverzoekgeengevolgwordtgegeven.Volgensartikel87,eerstelid,vandeGrondwetwordteenvoorstelpaswetzodrahetdoordeStaten-GeneraalisaangenomenendoordeKoningisbekrachtigd.Bijhetcorrectiefwetgevingsreferendummoetdezegebruike-lijkewijzevanbekrachtigingvanhetaangenomenwetsvoorstelinelkgevalwachtentothetmomentdatvaststaatdateralofnieteenrefe-rendumwordtgehouden.Zodravaststaatdatergeenreferendumwordtgehoudenoverhetvoorstel,kandebekrachtigingdaarvanopdegebrui-kelijkewijzeplaatsvinden.Ditmomentkanwordenbepaaldnadatdegesteldetermijnvoorhetinleidendverzoekofhetberoeptegeneenafwij-zingdaarvanisverstreken.Ineenuitvoeringswetzullendezeprocedurelemomentennaderbepaaldmoetenworden.Indienerweleenvolksstem-mingwordtgehouden,wachtdebekrachtigingopdeuitslagdaarvan.Deprocedurevanartikel89disindatgevalvantoepassing.Debevoegdheidtotbekrachtigingvanwetsvoorstellenopgrondvanartikel87isdanbeperkttoteenverplichtingtotbekrachtigingvandewetsvoorstellenwaartegennieteenmeerderheidzichheeftuitgesproken.Voortsmoetdezeverplichtebekrachtigingterstondplaatsvinden.Indiendevereistemeerderheidwelisbehaald,maarhetindeinvoeringswetbepaaldeopkomstpercentagenietisgehaald,kandebekrachtigingalsnogopdegebruikelijkewijzeplaatsvinden.Artikel89dBijwetwordtbepaaldwelkemeerderheidvereistisvoorhetverwerpenvaneenwetsvoorstelineenreferendum.Omerzekervantezijndatdemeerderheidindestemmingsuitslagookovereenkomtmeteenmeerder-heidofaanzienlijkeminderheidvanhettotaalaankiesgerechtigden,kannietvolstaanwordenmeteenenkelvoudigemeerderheidvandeopge-komenkiesgerechtigden.Ditzouopgelostkunnenwordendoorhetopnemeninhetwetsvoorstelvaneenbepaaldopkomstpercentagealsnadervereiste.Ditheeftechteralsbezwaardatditbevordertdatdevoor-standersvandewetnietzullendeelnemenaanhetreferendum.Indienersgevendaaromdevoorkeuraaneenstelselwaarbijwordtvereistdatdeenkelvoudigemeerderheidvandedeelnemersaanhetreferendumtevenstenminsteeenbepaaldpercentagevandepersonenmoetvertegenwoor-digendiegerechtigdwarenomdeeltenemenaanhetreferendum.Indebepalingwordtnietuitgegaanvandekiesgerechtigdenmaarvandepersonendiegerechtigdwarenomaanhetreferendumdeeltenemen.DitonderscheidisaangebrachtomdatonbekendishoeveelkiesgerechtigdeNederlanderszichinhetbuitenlandbevinden.HetiswelbekendhoeveelkiesgerechtigdeNederlandersinhetbuitenlandzichhebbenlatenregi-strerenomdeeltenemenaandeverkiezingenvoordeTweedeKamerdiedirectvoorafgingenaanhetreferendum.Dezecategoriewordtalsuitgangspuntgenomenbijdebepalingvanhettotaleaantalpersonendatgerechtigdisomdeeltenemenaanhetreferendum.Indienaanhetdubbelevereistevandeenkelvoudigemeerderheidenhetpercentagevankiesgerechtigdenwordtvoldaanbijhetreferendum,vervalthetvoorstelTweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.78 vanrechtswege.Hetkomtnietzinvolvoorominditgevaltebepalendatereenverplichtingbestaatomdebekrachtigingteonthouden.Hettweedelidbevatderegelingvanderechtsgevolgenindiennieteenmeerderheidzichtegenhetvoorsteluitspreekt.Hetwetsvoorstelmoetindatgevalterstondbekrachtigdworden.Dezeverplichtingomvatdusookhetgevaldatdevereistemeerderheidnietisgehaaldmaarhetaantalopgekomentegenstandersweltenminstehetvastgesteldepercentageomvatvanhetaantalpersonendatgerechtigdwasomaanhetrefe-rendumdeeltenemen.Inhetgevaldatweleenmeerderheidisbehaaldmaarniettevenshetvoorgeschrevenquorum,heefthetreferendumniettoteenuitspraakmetrechtsgevolggeleid.Dankanopdegebruikelijkewijzewordenbeslistomtrentdebekrachtiging.Inhetderdelidwordtbepaalddateenwetsvoorstelwaarinhetvereistedeelvanhendiegerechtigdwarenaanhetreferendumdeeltenemenwordtvastgelegd,alleenbijtweederdemeerderheidaangenomenkanworden.Indienersvindendatdezeconstructieenerzijdszorgtvoorvoldoendeflexibiliteitomdrempelsenuitzonderingenaantepassenwanneerblijktdatdezenietbijdragenaaneengoedereferendumpraktijk,enanderzijdswordtvoorkomendatdewetgeveraltezeerinvloedkanuitoefenenopdevoorwaardenwaarondereenreferendumgehoudenkanwordenArtikel89eInbepaaldegevallenkandeinwerkingtredingvandewetnietwachtenophettijdstipwaaropvastkomttestaandatereenreferendumzalwordengehoudenmaarmoetdebekrachtigingterstondplaatsvinden.Ditkanbijvoorbeeldhetgevalzijnbijdeuitdebegrotingvoortvloeiendeaanpas-singenindewetgevinginzakesocialezekerheidenbelastingen.Dezewetsvoorstellenwordenveelaltegenheteindevanhetkalenderjaaraanvaardentredenper1januarivanhetnieuwejaarinwerking.Artikel89evoorzietineenbijzondereregelingvoordezegevallen.Heteerstelidbeperktdespoedregelingtotdewetsvoorstellendiezelfdebepalingbevattendatdebekrachtigingterstonddientplaatstevinden.Inditgevalkanhetvoorstelvanwetnietwordenonderworpenaaneenreferendummaarkanhetnadebekrachtigingtotwetgewordenvoorstelwelwordenonderworpenaaneenreferendum.Dezebepalingkannietgemistwordenalswaarborgtegeneenmogelijkmisbruikvandespoedregelingalsuitzonderingsgrond.Krachtenshettweedelidvervaltdebedoeldewetvanrechtswegealsdaarovereenreferendumwordtgehoudenendeinartikel89d,eerstelid,voorgeschrevenmeerderheidaanwezigis.Indeoverigegevallenblijftdewetnatuurlijkvankracht.Verderbiedtdetweedevolzindemogelijkheidaandewetgeveromzonodigdegevolgenteregelenvanhetvervallenvandewet.Dezewetkanzoweldealgemenewetzijndiebedoeldisinartikel89galseenbijzonderewetindiendegenoemdealge-menewetniet(volledig)voorzietindenoodzakelijkeregelingvandegevolgen.Indedesbetreffendewetzaleenalgemeneofbijzondererege-lingwordengetroffenvoorderechtendieontleendzijnaandewetdienadebekrachtigingisvervallenalsgevolgvandeuitslagvanhetrefe-rendum.Inhetderdelidwordtbepaalddateenvoorstelvanwetterzakevanhetvereistedeelvanhendiegerechtigdwarenaanhetreferendumdeeltenemenalleenbijtweederdemeerderheidaangenomenkanworden.Indie-nersvindendatdezeconstructieenerzijdszorgtvoorvoldoendeflexibili-teitomdrempelsenuitzonderingenaantepassenwanneerblijktdatdezenietbijdragenaaneengoedreferendumpraktijk,enanderzijdswordtvoorkomendatdewetgeveraltezeerinvloedkanuitoefenenopdevoor-waardenwaarondereenreferendumgehoudenkanworden.TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.79 Artikel89fHeteerstelidverruimtdewerkingvanhetcorrectiefwetgevings-referendumtotdegoedkeuringvanverdragen.Ditheeftpraktischalleenbetekenisvoordestilzwijgendegoedkeuringvanverdragenomdatdeuitdrukkelijkegoedkeuringplaatsvindtbijwet.Artikel91vandeGrondwetverplichtevenwelniettotgoedkeuringbijwet.DaarommoetdeGrondwetverzekerendatdegoedkeuringvanverdragenhetonderwerpkanvormenvaneenreferendumomdatdegevolgdeprocedureovereenkomtofsterkegelijkenisvertoontmethetprocesvanwetgevingendeuitvoeringvanverdragenwordtopgenomenonderdedoordeGrondwetuitgezonderdeonderwerpen.Artikel89gInartikel89gwordtdewetgever,overeenkomstigartikel59Grondwetoverhetkiesrecht,opgedragenomallesteregelenwatverderhetrefe-rendumbetreft.Opgrondvandezebepalingisgrondwettelijkverzekerddatdewetgeverdegangvanzakentotaanhetmomentvanhetrefe-rendumregeltalsmedezakenalsdeorganisatievanhetreferendumzelfendebepalingvandeuitslag.Hierwordteveneensverwezennaardetoelichtingbijartikel89a.ArtikelIIIIndienersmenendathetgeengeldtvoorinvoeringvanhetcorrectiefrefe-rendumopnationaalniveaueveneenszoumoetengeldenvoorgemeen-teraadenprovincialestaten.Deverdelingvanbevoegdhedenoververschillendebestuurslagenstaaternietaanindewegdateencorrectiefreferendumkanwordengehoudenoverdatgenewaarovermenopdecen-traalniveaukanbeslissen.Hoeweleropditpuntgeenfundamenteelverschilbestaattussende,overigensmoeilijkscherpteonderscheiden,sferenvanmedebewindenautonomie,kiezendeindienerservoorderegelingtebeperkentotprovinciesengemeenten.Tenaanzienvandewaterschappenzienzijafvandeinvoeringvaneencorrectiefreferendumomdatdeverkiezingvandezeorganenopeenwezenlijkanderewijzeisgeregeld.Artikel128aIndienersvolgenhetadviesvandeRaadvanStateomdereferendabiliteitopdecentraalniveauinbeginseltebeperkentotdiebesluitendieinhou-delijkzijnaantemerkenalseenalgemeenverbindendvoorschrift.Vooraldezebesluitenvanalgemenestrekking,dierechtstreeksdeburgersbinden,rakenimmersperdefinitiedebelangenvanburgers.Hetzaldaarbijveelalgaanomverordeningen,maarhetbegrip«verordening»brengtdebeoogdebeperkingtotalgemeenverbindendevoorschriftenonvoldoendetotuitdrukking,omdathetveelalwordtopgevatalseenformeelbegrip.Centraalstaatdereferendabiliteitvanalgemeenverbin-dendevoorschriftenvanprovincialestatenofgemeenteraad.Tegelijkertijdwensendeindienersnietopvoorhanddereferendabiliteitvanbesluiten,nietinhoudendealgemeenverbindendevoorschriften,uittesluiten.Hetkanimmersgoedezinhebbenomdergelijkebesluitendiedebelangenvanprovincialeoflokaleingezetenendirecteninbeteke-nendemateraken,zonderdatzijrechtstreeksbindendzijn,aandekiezersvoorteleggen.Hetgaathierevenwelomeencatalogusvanbesluitenvanzouiteenlopendeaard,dathet–zoalmogelijk–ongewenstisdezeinhou-delijkindeGrondwetaantewijzen.Daaromisvoorzienineenbevoegd-heidvandewetgeveromdaartoeovertegaan.Voorallecategorieënbesluitengeldtdathetbesluitenmoetenzijndiedoorhetalgemeenverte-TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.710 genwoordigendorgaan(gemeenteraadofprovincialestaten)zijngenomen.Inhetkadervandeeerderevoorstellentotinvoeringvanhetbindendreferendumachttehettoenmaligekabinethetvanwezenlijkbelangdatderegelgeverwiensbesluitenreferendabelzijnnietzelfdegrenzenvandereferendabiliteitvanzijnbesluitenbepaalt.Dezegrenzenzoudenmoetenwordengetrokkendooreenander,hogerorgaan.VoordewetgeverisditdeGrondwet,voordelokaleenprovincialeregelgeverisditdewetgever.DeRaadvanStatezietechtergeendringenderedenwaaromdewetgevernietzoumogenbepalendatbijprovincialeofgemeentelijkeverordeningbeslissingenalsreferendabelwordenaangewezendiedatnietzijninge-volgedewetzelf.Deindienersdelendezeopvatting.Omdieredenisartikel128azogeformuleerddatdeuitvoeringswetdezeruimtekanbiedenaandeprovinciesendegemeenten.Bijdekringvanpersonendiebijhetreferendumbetrokkenzijn,verweeshetvoorstelvandecommissie-Biesheuvelvooreengrondwetsbepalinguitsluitendnaardekringvandeelnemersaanhetcorrectiefreferendum,namelijkdekiesgerechtigdenvanprovincialestatenengemeenteraden.Opgrondvandeinhoudvanhetadviesvandecommissie-Biesheuvelendeovereenkomstigebepalingopnationaalniveau,achtenindienershetechternoodzakelijkdatdeGrondwetopditpuntookdekringvankiesge-rechtigdepersonenaanwijstdiedeprocedurevoorhethoudenvaneenreferendumingangkunnenzetten.Dewetgeverzaldaarbijmoetenbepalenopwelkewijzedeomvangvandezekringvanpersonenwordtvastgesteldenwelkeprocedurewordtgevolgdomtebepalenofdevereistesteunbestaatvoorhethoudenvaneenreferendum.Ditisvanbelangalswaarborgvoorhetrechtvandeburgersomdeeltenemenaaneencorrectiefreferendum.Tevensbiedteenwettelijkeregelingdiegeldtvoorallegemeentenenprovinciesdewaarborgvooreenzuivereenuniformevormgevingvanhetinstrument,inclusiefeenspoedregeling.Ookzaldewetgevermoetenaangevenwelkemeerderheidvereistisvoorhetverwerpenvaneengenomenbesluit.Devoorstellenvandecommissie-Biesheuvelhoudenindaterookopdecentraalniveauwordtonderscheidentusseneeninleidendverzoekeneendaaropvolgendefasevansteunverwervingbijeengroteregroepkiesgerechtigden.Ookhiergeldtdatbijwethetaantalkiesgerechtigdenindetweefasesvastgelegdmoetworden.Dehoofdlijnenvanderegelingvanhetcorrectiefreferendumopdecen-traalniveauzullenhungrondslagmoetenvindenindewet.Daarnaastdienterdenodigeruimteoverblijvenvoorgemeentenenprovinciesomrechttedoenaanhuneigenopvattingenensituatie.IndienersvindendatdeGrondwetdegemeentenenprovinciesderuimtemoetlatenomzelfbelangrijkeelementenvandeprocedure(bepalingtijdstip,organisatieenfaciliteitencampagneetc.)vasttestellen.Daaromisindeformuleringvanhetgrondwetsartikelgekozenvooreenruimemogelijkheidvandelegatie.ArtikelIVWetsvoorstellentotgrondwetsherzieningineerstelezingwordenuitge-zonderdvanhetcorrectiefwetgevingsreferendum.Eencorrectiefrefe-rendumoverdeeerstelezingisnietwenselijkomdatditdemogelijkheidopentdatertweemaaleencorrectiefreferendumoverhetzelfdevoorstelwordtgehouden.DevoorgeschrevenontbindingvandeTweedeKamerwegensgrondwetsherzieningisopditpuntnietinalleopzichtenteverge-lijkenmeteencorrectiefgrondwetgevingsreferendumomdatdaarbijookandereoverwegingeneenrolspelen.Bijeenreferendumovereengrond-wetswijziginggeldengeenandereeisen,zoalseen2/3meerderheidindeuitslag,danvooreenreferendumovereenvoorstelvanwet.Decombi-TweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.711 natievandebestaandegrondwetsherzieningsproceduremeteenfaculta-tief,correctiefgrondwetgevingsreferendumbiedtvoldoendewaarborgenvooreenzorgvuldigebesluitvormingoververanderingenindeGrondwet.ArtikelVHetisvanbelangdaternahetvankrachtwordenvanditwetsvoorstelvoldoendetijdisvoordewetgeveromeeninvoeringswetvankrachttelatenworden.Dewetgevermoettijdiguitvoeringkunnengevenaandenieuwegrondwettelijkebepalingen.Geletopdetijddieinhetalgemeennodigisvoordetotstandkomingvaneenwettelijkeregeling,iseentermijnvanvijfjaaralsuitgangspuntgenomen,mindermagook.Dezetermijnsluitaanbijdetermijndieinandereadditionelebepalingenwerdopgenomen.Dezeoverwegingengeldenookvoordeopgenomenmoge-lijkheidvaneeneenmaligeverlengingvanuiterlijkvijfjaar.Dezetermijnenkunnenverschillenperartikelmetdienverstandedatdaarbijdelogischesamenhangtussenbepaaldeartikelenblijftgehandhaafd.DuyvendakDubbelboerVanderHamTweedeKamer,vergaderjaar2005–2006,30174,nr.712