EU-uitbreiding, waarborgen en de Toekomst van Europa

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202623 987Lidmaatschap van de Europese UnieNr. 412 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 juni 2026De Europese Unie (EU) is de afgelopen 70 jaar gegroeid van een gemeen-schap van zes landen tot een sterk verbond van 27 lidstaten. ZowelNederland als de EU zijn daar sterker van geworden. Als open economieprofiteert Nederland van een grote interne markt, via de schaalvoordelendie dit met zich meebrengt. Omdat de EU helpt onze gedeelde waarden,waaronder de rechtsstaat, te beschermen en versterken, kunnen burgersen bedrijven vrij bewegen door Europa en productief samenwerken.1 DeUnie speelt als economische grootmacht daarnaast een belangrijke rol ophet wereldtoneel. Die rol is noodzakelijk voor onze veiligheid en duurzamewelvaart, zeker nu de mondiale machtsverhoudingen verschuiven.Nederland heeft de mogelijkheid en voelt een verantwoordelijkheid ommede aan het stuur te zitten om de toekomst van de Unie zo goedmogelijk vorm te geven.Het verleden leert dat toetreding van nieuwe landen tot de Unie kansenschept wanneer zowel kandidaat-lidstaten als de EU hier klaar voor zijn.Uitbreiding moet de EU versterken, niet verzwakken. Daarom vindt hetkabinet het belangrijk om goed voorbereid te zijn op toekomstigeuitbreiding door: (1) een strikt, fair en betrokken EU-uitbreidingsbeleid, datgebaseerd is op verdiensten (merit based), in combinatie met geleidelijkeintegratie; (2) stevige waarborgen in toetredingsverdragen, zoalsgeformuleerd in bijgaand non-paper en (3) hervormingen die de EU ookop de lange termijn toekomstbestendig houden. Via het formuleren vandeze kabinetsinzet geeft deze brief mede uitvoering aan de motie van hetlid Becker c.s., die het kabinet verzoekt om met gelijkgestemde landen bijde Europese Commissie te bepleiten het toetredingsproces te versterken.21De EU-waarden zijn volgens artikel 2 van het EU-Verdrag eerbied voor de menselijkewaardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensen-rechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren.2Kamerstuk 23 987 nr. 399 kst-23987-412ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 4121 In deze brief wordt eerst ingegaan op de verwachte impact vanEU-uitbreiding op de samenleving. Vervolgens wordt de kabinetsinzetlangs bovengenoemde drie pijlers omschreven, die erop gericht is ommet de juiste voorbereidingen de potentieel verstorende effecten op desamenleving van uitbreiding te mitigeren, opdat uitbreiding de Unie enNederland in den brede versterkt. Daarnaast wordt in deze brief ingegaanop het EU-toetredingsproces van Oekraïne.De verwachte impact van EU-uitbreiding op de samenlevingDe wereld om ons heen verandert in hoog tempo. De Russische agressie-oorlog tegen Oekraïne is inmiddels het vijfde jaar ingegaan We zien eengrootmacht als China assertiever opereren en de positie van de VerenigdeStaten op het wereldtoneel veranderen. In een veranderde en meeronzekere wereld klinkt de roep om een sterker Europa die de taal van demacht spreekt en haar belangen kan verdedigen. Europa moet staan vooronze veiligheid, welvaart en waarden, zeker nu de op recht en regelsgebaseerde orde onder druk staat. De economische veiligheid moetworden versterkt door risicovolle strategische afhankelijkheden teverminderen3. Intensieve samenwerking met landen in de nabuurschaps-regio is van strategisch belang. Het EU-toetredingsperspectief vankandidaat-lidstaten waaronder Oekraïne, Moldavië en de WestelijkeBalkan draagt bij aan stabiliteit in de regio.Als een land toetreedt tot de EU heeft dat gevolgen voor onze samen-leving. Welke gevolgen dat zijn, verschilt: toetreding van Montenegro zalandere gevolgen hebben voor de EU dan toetreding van Oekraïne, ofmogelijk IJsland4. Het kabinet vindt het daarom essentieel dat deabsorptiecapaciteit van de EU in overweging wordt genomen, zoals isopgenomen in de Kopenhagencriteria. Het kabinet wil lessen trekken uithet verleden, en inzichten over de verwachte impact van uitbreidingmeewegen.Bij EU-uitbreiding wordt de interne markt groter, wat kan zorgen voorverschuivingen van arbeid, kapitaal en productie. Dit biedt kansen voorondernemers om te groeien. Het kan ook effect hebben op de interneveiligheid, arbeidsmigratie en (publieke) voorzieningen. Er zijnwaarborgen nodig om het gelijke speelveld te garanderen. De toetredingvan Kroatië (2013) laat zien dat de Nederlandse goederenexport naarKroatië steeg van ongeveer EUR 435 miljoen in 2012 naar EUR 1,4 miljardin 2025.5 Het aantal Kroatische staatsburgers in Nederland steeg vanongeveer 1.800 in 2014 naar ongeveer 6.900 in 2024.6 Burgers enbedrijven moeten ervan op aan kunnen dat de integriteit van de internemarkt behouden blijft, de rechtsstaat beschermd en de interne veiligheidgegarandeerd. Om dat te bereiken blijft voor het kabinet centraal staan dateen kandidaat-lidstaat pas volwaardig lid wordt als het land voldoet aanalle criteria. Dit betekent dat het land duurzaam en aantoonbaar moetvoldoen aan het EU-acquis en de EU-waarden, en in staat moet zijn hetacquis uit te voeren en te handhaven en de EU-waarden te beschermen.De EU heeft middels haar uitbreidingsbeleid de democratie en rechtsstaatin Europa kunnen versterken. Toch is ook gebleken dat in sommigelidstaten sprake was van terugval op de eerbiediging van deze waarden.3Zie ook de Kamerbrief over de EU als geopolitieke speler, TZ202601–002.4In IJsland wordt in augustus een referendum gehouden over mogelijk lidmaatschap.5Zie CBShttps://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2013/26/handel-met-kroatie en VN Comtradedatabase https://tradingeconomics.com/netherlands/imports/croatia.6Zie: https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2024/23/ruim-745-duizend-mensen-met-andere-eu-nationaliteit-in-nederlandTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 4122 De ervaring leert dat het herstellen van een afgebrokkelde rechtsstaat nieteenvoudig is. De instrumenten die de EU bezit om de Europese waardente beschermen kunnen een bijdrage leveren aan het bij de les houden vanlidstaten, maar schieten tekort om benodigde rechtsstaathervormingen afte dwingen. Versterking van het EU-rechtsstaatinstrumentarium enbescherming van de EU-waarden is daarom van groot belang. Hier zet hetkabinet zich onverminderd voor in, mede in het kader van de onderhande-lingen over het nieuwe Meerjarig Financieel Kader (MFK).Uitbreiding heeft ook impact op de (interne) veiligheid van de EU. Zo kande integratie van landen op de Westelijke Balkan veiligheidsrisico’smitigeren, bijvoorbeeld door de gezamenlijke bestrijding van georgani-seerde misdaad. Nederland en Europa profiteren door de samenwerkingmet Oekraïne ook van Oekraïne’s ervaring, kennis en innovatie opdefensiegebied. De sterke Oekraïense defensie-industrie kan Europahelpen bij het organiseren van de eigen veiligheid en zorgen voorcomplementariteit door de uitwisseling van (militaire) kennis, capaciteitenen vaardigheden. Aan de andere kant moet gewaakt worden voor(interne) veiligheidsrisico’s, zoals grensoverschrijdende georganiseerdemisdaad of hybride dreigingen. Daarnaast zijn lokale en interregionaleconflicten vaak diepgeworteld en complex. De EU assisteert kandidaat-lidstaten om deze risico’s te mitigeren en hen voor te bereiden optoetreding. Vrijwaringsclausules in toetredingsverdragen en flankerendemaatregelen kunnen helpen de interne veiligheid te borgen. Het kabinetzet hier in EU-verband met gelijkgestemde lidstaten op in.Er zijn verschillende studies uitgevoerd naar de gevolgen van toetredingvan kandidaat-lidstaten voor Nederland, op deelterreinen als deeconomie, arbeidsmigratie, democratie en rechtsstaat7. Modelschattingensuggereren een licht positieve, doch macro-economisch beperkte impactvoor Nederland en de EU. Voor kandidaat-lidstaten zijn de economischevoordelen groter, met een verwachte groei tot 1,7% van het BBP. Inalgemene zin geldt dat het aannemelijk is dat uitbreiding zorgt voor drukop de Europese begroting. Daarom kijkt het kabinet naar de mogelijkheiddat er bij toetreding budgettaire infasering plaatsvindt, zodat eventueledruk beter kan worden verdeeld. Verder heeft het CPB in opdracht van hetMinisterie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzoek gedaan naarhet effect op migratie naar Nederland. De verwachte aantallen als gevolgvan uitbreiding met kandidaat-lidstaten die zich het verst in het toetre-dingsproces bevinden zijn relatief klein ten opzichte van het jaarlijksemigratiesaldo en eerdere EU-uitbreidingsrondes8. Eerdere EU-uitbreidingheeft echter laten zien dat het belangrijk is om goed te zijn voorbereid opmogelijke effecten op arbeidsmobiliteit. Het kabinet pleit daarom inEuropees verband voor solide overgangsmaatregelen. Conform de motievan de leden Van Dijk en Becker9 analyseert het kabinet inzichten uit dezeen andere studies, om zo de effecten die EU-uitbreiding mogelijk heeft opde binnenlandse draagkracht mee te laten wegen bij haar positiebepalingover EU-uitbreiding, inclusief de inzet op overgangsbepalingen.7SEO Economisch Onderzoek heeft in 2025 een economische impact-analyse uitgevoerd, metnadruk op de impact op handelsrelaties en concurrentie, zie https://www.seo.nl/wp-content/uploads/2025/09/2025-74-Economische-evaluatie-van-EU-Uitbreiding.pdf. Het CPB deedonderzoek naar de verwachte migratie naar Nederland bij verdere uitbreiding van de EU. Ziehttps://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2025D52261. Ook bracht Clingendaeleen rapport uit over de impact van EU-uitbreiding op de democratie en rechtsstaat in de Unie:Clingendael_report_In_waarden_verenigd_of_verdeeld.pdf.8Voor Albanië, Montenegro en Servië is de verwachting dat er 36.000 extra migranten inNederland zouden zijn, tien jaar na toetreding: https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2025D522619Kamerstuk 23 987 nr. 410Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 4123 Het is tenslotte van belang dat steun voor EU-uitbreiding breed gedragenwordt in de samenleving. Het besluitvormingsproces spiegelt dit:toetredingsverdragen moeten door alle lidstaten geratificeerd worden. Hetkabinet vindt het belangrijk om een open gesprek aan te gaan over degevolgen van uitbreiding, en betrekt hier ook de motie van het lid Dassenbij over het expliciet opnemen van desinformatie over EU-uitbreiding inde Nederlandse aanpak van buitenlandse beïnvloeding.10 In dat kader kijkthet kabinet uit naar de verkenning over EU-uitbreiding door de SociaalEconomische Raad (SER) die in 2026 wordt verwacht.De kabinetsinzet is erop gericht om met de juiste voorbereidingen depotentieel verstorende effecten van uitbreiding op de samenleving temitigeren, opdat uitbreiding de Unie en Nederland versterkt. De inzet kentdrie pijlers: (1) een strikt, fair en betrokken EU-uitbreidingsbeleid, datgebaseerd is op verdiensten (merit based), in combinatie met geleidelijkeintegratie; (2) stevige waarborgen en overgangsmaatregelen in toetre-dingsverdragen; (3) hervormingen die de EU ook op de lange termijntoekomstbestendig houden. Hieronder worden deze drie pijlers naderuitgewerkt.Het EU-toetredingsproces en geleidelijke integratieEU toetredingsprocesHet wegen van geopolitieke en geo-economische belangen en hetvasthouden aan de eisen bij EU-toetreding zijn twee kanten van dezelfdemedaille. Hoe sterk we kunnen opereren als EU hangt af van hoe sterk wezelf staan. Uitbreiding moet de Unie versterken, niet verzwakken. Daaromstaat voor dit kabinet buiten kijf dat de Kopenhagencriteria11 leidendblijven in het toetredingsproces. Dit is nodig om de samenwerking tussenlidstaten op basis van gedeelde waarden en onderling vertrouwen tebeschermen en het is essentieel voor de integriteit van de interne markten voor de interne veiligheid. Onze gedeelde waarden zijn essentieel voorhet vrij verkeer voor Unieburgers en bedrijven. Zonder deze basis,functioneert de EU niet meer effectief, en kan de Unie ook geen vuistmaken op het wereldtoneel. Kandidaat-lidstaten moet een geloofwaardigEU-toetredingsperspectief worden geboden. Een reëel perspectief optoetreding vermindert de mogelijkheid voor landen als Rusland of Chinaom hun invloed te doen gelden in kandidaat-lidstaten, en zo de veiligheiden stabiliteit in Europa te ondermijnen.Het kabinet meent dat het toetredingsproces fair en op verdienstengebaseerd moet blijven en dat stappen in het proces in geval vanachteruitgang moeten kunnen worden teruggedraaid. Strikt vasthoudenaan de criteria voor volwaardig EU-lidmaatschap is nodig als garantievoor goede samenwerking en om de EU veilig, stabiel en welvarend tehouden. Voortgang op de Fundamentals – democratie, rechtsstaat,mensenrechten, openbaar bestuur, functionerende markteconomie,migratiesamenwerking – staat centraal bij besluiten in het toetredings-proces. Voldoen aan de Kopenhagencriteria vereist een intensief10Kamerstuk 23 987, nr. 41111Het toetredende land dient te beschikken over stabiele instellingen, die de democratie, derechtsstaat, de eerbiediging van de mensenrechten en het respect voor minderhedenwaarborgen; het toetredende land dient een goed functionerende markteconomie te hebbenen het hoofd te kunnen bieden aan de concurrentie en de marktkrachten binnen de EU; hettoetredende land dient de verplichtingen die het EU-lidmaatschap met zich meebrengt op zichte kunnen nemen, met inbegrip van de capaciteit om de gemeenschappelijke wet- enregelgeving van de EU over te nemen en te implementeren, en de doelstellingen van eenpolitieke, economische en monetaire unie te onderschrijven. Bij uitbreiding dient de absorptie-capaciteit van de EU in overweging te worden genomen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 4124 hervormingsproces. Hoe sneller landen hervormen, hoe sneller detoetredingsonderhandelingen kunnen worden doorlopen. De hervor-mingen dienen in de eerste plaats het belang van de kandidaat-lidstaat,maar ze dragen ook bij aan het behartigen van onze belangen en hetversterken van de veiligheid, stabiliteit, welvaart en duurzaamheid en degrip op migratie in de EU nabuurregio. Het kabinet vindt het belangrijk hethervormingsproces van kandidaat-lidstaten zowel bilateraal als via de EUaan te moedigen en te steunen, onder meer via conditionaliteit bijfinanciële steun van de EU. En Nederland is zelf ook betrokken: hetMATRA-programma is al ruim dertig jaar een waardevol strategischinstrument waarmee het kabinet zich betrokken toont en steun biedt aanoverheden en maatschappelijke organisaties in (potentiële) kandidaat-lidstaten bij het versterken van de democratie en rechtsstaat. Mede in degeest van motie-Piri12 spant het kabinet zich in voor de toekomstbe-stendige financiering van MATRA.Het kabinet ziet erop toe dat de Europese Commissie de voortgang in hettoetredingsproces strikt monitort. Middels capaciteit op de Nederlandseambassades in kandidaat-lidstaten, speelt het kabinet een actieve rol doormonitoring, diplomatieke betrokkenheid en projectinzet, onder andere opjustitiële hervormingen en migratiesamenwerking.13 Bij onvoldoendevooruitgang verbindt het kabinet hieraan consequenties zoals die in hettoetredingskader voorhanden zijn, zoveel mogelijk in samenspraak metandere lidstaten. Dit wordt toegelicht in de jaarlijkse kabinetsappreciatievan het uitbreidingspakket van de Commissie14.Het kabinet hecht aan de geldende uitbreidingsmethodologie. Tegelij-kertijd moet het uitbreidingsbeleid realistisch en uitvoerbaar blijven, ooknu met verschillende kandidaat-lidstaten de toetredingsonderhandelingenin een intensieve fase zijn beland. De langdurige oneigenlijke blokkadedoor Hongarije in het proces met Oekraïne deed de geloofwaardigheidvan het uitbreidingsbeleid geen goed. Tegen die achtergrond heeftNederland in de Raad constructief geëngageerd in technisch voorbe-reidend werk (zogenaamde «frontloading») ter voorbereiding op formelebesluitvorming in het proces met Oekraïne en Moldavië15. Verder pleitenverschillende lidstaten met enige regelmaat voor aanpassing vanbesluitvormingsprocedures, variërend van het loslaten van unanimiteit tothet stroomlijnen of samenvoegen van sommige besluiten. Het besluitvor-mingsproces rondom het toetredingstraject van een kandidaat-lidstaatkent meer dan 100 formele besluiten en vele technische tussenstappen diemet unanimiteit moeten worden genomen. Na afronding van de toetre-dingsonderhandelingen moet het toetredingsverdrag door alleEU-lidstaten worden geratificeerd. Het kabinet is bereid voorstellen voorstroomlijning of vereenvoudiging van besluitvorming rond technischetussenstappen op effectiviteit te beoordelen wanneer de Commissiedaartoe voorstellen doet. Daarbij wil het kabinet vasthouden aanunanimiteit bij belangrijke besluiten in het toetredingsproces.Geleidelijke integratieGeleidelijke integratie heeft als doel (potentiële) kandidaat-lidstatenstapsgewijs meer bij de EU te betrekken, hervormingen aan te moedigen,en burgers en bedrijven in kandidaat-lidstaten al voor toetreding enkele12Kamerstuk 32 735, nr. 40613Zie voor een uitgebreidere voorbeeldenlijst van MATRA-projecten Kamerstuk 23 987, nr. 39814Kamerstuk 23 987, nr. 39815Hiermee is op technisch niveau alvast gewerkt aan het vaststellen van passende en strikteinterim- enclosing benchmarks voor individuele hoofdstukken, eisen waar aan moeten zijnvoldaan voordat deze hoofdstukken te zijner tijd onder voorbehoud kunnen worden gesloten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 4125 voordelen van EU-lidmaatschap te laten ervaren. De term «geleidelijkeintegratie» omvat verschillende initiatieven, zoals aansluiting op delenvan de interne markt, deelname aan expertgroepen, Unieprogramma’s enbetrokkenheid bij EU-agentschappen. Concrete voorbeelden zijn deGroeiplannen voor Moldavië en voor de Westelijke Balkan. Moldavië,Albanië, Noord-Macedonië, Montenegro en Servië zijn inmiddelstoegetreden tot de Europese betaalmarkt (SEPA). Oekraïne en Moldaviëzijn toegetreden tot het Roam-like-at-Home gebied en in Brussel lopenonderhandelingen om ook roaming-overeenkomsten met de WestelijkeBalkanlanden te kunnen sluiten16. Ook worden kandidaat-lidstatenbetrokken bij EU-agentschappen, veelal als waarnemer, zoals hetEuropees Patentbureau, Europees Grens- en Kustwachtagentschap(Frontex), Drugsagentschap, Voedselveiligheidsagentschap en hetEU-grondrechtenagentschap. Ook betrokkenheid bij EU-raden, zoals meteen aantal kandidaat-lidstaten voor de rechtsstaatsdialoog, kan als eenvoorbeeld van EU-integratie voor toetreding worden gezien. Voortsworden de Westelijke Balkan landen door de Commissie en het kabinetaangemoedigd om het werk aan de eigen regionale economischeintegratie via de Gemeenschappelijke Regionale Markt te intensiveren.Het kabinet wil kandidaat-lidstatenwaar mogelijk met de EU verbindendoor intensievere samenwerking. Geleidelijke integratie biedt hier kansentoe. Het kabinet vindt dat specifieke voorstellen voor geleidelijke integratieoverwogen kunnen worden mits dit in het belang is van de EU, haarlidstaten en de kandidaat-lidstaat en het relevante EU-acquis is overge-nomen, wordt uitgevoerd en gehandhaafd. Bij die overweging hanteerthet kabinet een aantal uitgangspunten om de integriteit van de internemarkt en de interne veiligheid van de EU te garanderen en EU-waarden tebeschermen. Zo zijn de administratieve capaciteit en handhavingscapa-citeit van kandidaat-lidstaten van belang, net als de kwaliteit en onafhan-kelijkheid van de rechtelijke macht. Bovendien moet er toezicht zijn op denaleving van het EU-acquis. Tot slot geldt dat de prikkel om hervormingendoor te blijven voeren stevig moet blijven. Voor kandidaat-lidstatenwaarmee het toetredingstraject vanwege terugval op de rechtsstaat totstilstand is gekomen, hanteert het kabinet de benadering dat geleidelijkeintegratie in principe niet aan de orde is, tenzij er zwaarwegende(economische of geopolitieke) belangen zijn om dit te overwegen.Tegelijkertijd zijn er naast geleidelijke integratie meer mogelijkheden omop specifieke deelterreinen van wederzijds belang de samenwerking metdeze landen, zoals Turkije, te intensiveren, zoals op gebied van migratie,handel of de aanpak van terrorisme. Het kabinet zet zich ervoor in omeventuele risico’s van geleidelijke integratie via waarborgen te mitigeren,bijvoorbeeld door de mogelijkheid om voordelen op te schorten alsgeconstateerd wordt dat er sprake is van gebrekkige naleving van hetEU-acquis en bescherming van de EU-waarden. Het Commissievoorstelom Westelijke Balkan landen te integreren in het roaminggebied van deEU, voorziet daarnaast in een rol voor het EU-hof bij de toepassing vanEU-recht. Dit is belangrijk voor de uniforme toepassing ervan.Voor verdere geleidelijke integratie is het kabinet voorstander van eenkoppeling met het toetredingsproces, zodat de processen elkaar weder-zijds versterken en ook de bescherming van de rechtsstaat een centralereplaats krijgt. De EU-uitbreidingsmethodologie kent verschillende middelendie benut kunnen worden. Geleidelijke integratie op deelterreinen van deinterne markt kan bijvoorbeeld een optie zijn nadat de relevante onder-handelingshoofdstukken onder voorbehoud zijn gesloten. Ook eenpositieve beoordeling van voortgang op rechtsstaatsvereisten onderCluster 1 is een belangrijke factor die in de afweging kan worden16Zie BNC-fiche roaming Westelijke Balkan, Kamerstuk 22 112, nr. 4310Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 4126 betrokken. Bovendien kan naast de beoordeling van de technischevereisten ook de bredere weging van de rechtsstaatsituatie wordenmeegenomen in besluitvorming, zoals gebruikelijk is in het toetredings-proces. Middelen uit de uitbreidingsmethodologie kunnen zo bijdragenaan beperking van de risico’s voor de integriteit van de interne markt ende interne veiligheid. Verder dient er een weging plaats te blijven vindenvan het Nederlands en EU-belang. Tot slot kan via een link met hettoetredingstraject ingezet worden op differentiatie: kandidaat-lidstaten diemeer hervormingen hebben doorgevoerd ervaren dan meer voordelen.Geleidelijke integratie kan op een aantal terreinen voor zowel de EU alskandidaat-lidstaten opportuun zijn. De defensie-industrie is hiervan eensprekend voorbeeld. De Commissie betrekt kandidaat-lidstaten hier al bijen er is ruimte voor verdere samenwerking op het gebied van veiligheiden defensie. Dit komt niet alleen de geopolitieke slagkracht van de EU tengoede maar kan ook economische voordelen bieden. De EU sloot metlanden op de Westelijke Balkan daarnaast een Transport CommunityTreaty, die mogelijk kan worden uitgebreid tot Moldavië en Oekraïne.Energie is een ander terrein waarop mogelijk kansen liggen. Ook kanworden gedacht aan toenadering tot de werkwijzen en activiteiten vanEU-instellingen, organen en agentschappen, zoals dat nu reeds bijsommige agentschappen is vormgegeven. Kandidaat-lidstaten zoudeneen rol kunnen krijgen bij de besluitvorming over voorstellen voorbeleidsterreinen waar het land aan deelneemt. Het behoud van deautonomie, vertrouwelijkheid en integriteit van de besluitvorming van deEU-instellingen is hierbij een belangrijke voorwaarde.Toetredingsproces van OekraïneGegeven de Russische agressieoorlog tegen Oekraïne en de geopolitiekebelangen die hiermee samenhangen, is het evident dat er veel aandachtuitgaat naar het EU-toetredingsproces van Oekraïne. Voor de Oekraïensebevolking is het toekomstperspectief van EU-lidmaatschap van grootbelang. Het kabinet onderschrijft dit perspectief ten volle en ondersteuntOekraïne op het onomkeerbare pad richting toekomstig EU-lidmaatschap,zonder daarbij afbreuk te doen aan de voorwaarden voor EU-toetreding.Oekraïne vecht voor de Europese veiligheid en Europese waarden. Het isbelangrijk voor de Europese veiligheid dat samenwerking met Oekraïnemet zijn militaire kracht en de Europese investeringen in zijn defensiestevig wordt verankerd. Voor de Europese strategische autonomie envanuit de wens de Europese veiligheidsarchitectuur robuuster in terichten, heeft Oekraïne de EU veel te bieden. Het land heeft bijvoorbeeldeen van de meest ervaren krijgsmachten in Europa, een snelgroeiende entoonaangevende defensie industrie, grote landbouwproductie, eenmaakindustrie, een sterke IT-sector en de beschikking over grotevoorraden grondstoffen, mineralen en zeldzame aardmetalen.EU-uitbreiding met Oekraïne brengt niet alleen voordelen met zich mee,maar ook veiligheidsrisico’s, als de Russische agressieoorlog tegenOekraïne nog niet beëindigd is. Het kabinet ziet EU-toetreding niet alsveiligheidsgarantie op zich, hiervoor zijn afspraken in breder internati-onaal verband nodig, onder andere met de VS en in Coalition of theWilling verband. Het kabinet erkent evenwel dat het EU-toetredingsprocesOekraïne stabieler, veiliger en welvarender kan maken. Het kabinetondersteunt Oekraïne dan ook bij het hervormingsproces, zoals tijdens deTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 4127 bilaterale intergouvernementele Lviv-conferentie17 is herbevestigd en ooktot uiting komt door inzet van het MATRA-programma.Versnelde of alternatieve vormen van EU-toetreding hebben in de contextvan een mogelijk vredesakkoord veel aandacht gekregen vanEU-instellingen, lidstaten en in de media. Voorbeelden hiervan zijnuitspraken over eventuele «omgekeerde toetreding» en het doorbondskanselier Friedrich Merz geopperde «geassocieerd lidmaatschap».Het kabinet engageert op constructieve wijze in informele gesprekkenover toetredingsscenario’s voor Oekraïne. Indien nodig, staat het kabineter in lijn met motie Klos18 voor open om eventuele gefaseerde toetredingvoor Oekraïne te onderzoeken, langs de lijnen van de hierbovengeschetste koppeling tussen geleidelijke integratie en het toetredings-proces, en de in deze brief vermelde uitgangspunten die het kabinethierbij hanteert. Het uitgangspunt blijft dat een land pas volwaardig lidwordt als voldaan wordt aan alle criteria, in lijn met de motie Hoogeveen/Ceulemans19. Dat is een wederzijds belang.Het kabinet ziet dat de toekomst van Oekraïne – alsook Moldavië –onomkeerbaar in de Unie ligt. Het toetredingsproces is een op verdienstengebaseerd proces en het vaststellen van toetredingsdata past hier niet bij.Het doorvoeren van de vereiste hervormingen vraagt prioriteit en tijd. Hetkabinet is daarom terughoudend ten aanzien van scenario’s die gestoeldzijn op de aanname dat het mogelijk is om op zeer korte termijn tevoldoen aan alle voorwaarden. Dit neemt niet weg dat het kabinetOekraïne ten volle steunt in dit proces en graag beziet wat haalbaar is. Hetkabinet is voorstander van het vaart maken in het reguliere, opverdiensten gebaseerde, toetredingsproces. Het ziet ernaar uit dat allelidstaten op korte termijn kunnen instemmen met het openen van Cluster1, waarna ook de andere clusters snel zouden kunnen volgen. Dit betekentdat het voorzitterschap mogelijk Intergouvernementele Conferenties zalorganiseren, met zowel Oekraïne als Moldavië, en marge van de RaadAlgemene Zaken van 16 juni. Het kabinet kijkt hiernaar uit en spant zichhiervoor in, voor zowel Oekraïne als Moldavië, conform motie Klos20. Metde hervatting van het reguliere toetredingsproces, na het opheffen van deHongaarse blokkade, blijft het tempo van het proces in belangrijke mateafhankelijk van de voortgang die Oekraïne boekt op de benodigdehervormingen.Daarnaast kan geïnvesteerd worden in verdere geleidelijke integratie.Geleidelijke integratie op relevante terreinen kan mogelijk versneldworden. Voorbeelden daarvan zijn initiatieven op het vlak van deDefensie-industrie en de deelname van Oekraïne aan Roam like at Homesinds 1 januari van dit jaar. Het kabinet staat er in lijn met motie Klos21bovendien voor open om eventuele gefaseerde toetreding voor Oekraïnete onderzoeken, indien nodig, langs de lijnen van de hierboven geschetstekoppeling tussen geleidelijke integratie en het toetredingsproces.17Zie https://www.government.nl/documents/2026/03/31/joint-communique-kingdom-of-the-netherlands-ukraine-following-second-intergovernmental-conferenceJoint communiqué of theKingdom of the Netherlands and Ukraine following the second Intergovernmental Conferenceon 30–31 March 2026 | Government.nl18Kamerstuk 36 800 V, nr. 4919Kamerstuk 21 501-02, nr. 332720Kamerstuk 23 987, nr. 40821Kamerstuk 36 800 V, nr. 49Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 4128 Overgangsmaatregelen en waarborgen in nieuwe toetredingsver-dragenEr is veel veranderd sinds Kroatië in 2013 lid werd van de EU. Een simpeleovername van het toetredingsverdrag met Kroatië volstaat dan ook niet.Zo staan EU-waarden en de slagkracht van de Unie onder druk doorgeopolitieke spanningen en door lidstaten die de EU-eenheid onder-mijnen. Recent startte de technische voorbereiding van het toetredings-verdrag voor Montenegro. Bij het opstellen hiervan dient ook vooruit teworden gekeken naar eventuele toetreding van andere kandidaat-lidstaten. Omdat de impact van toetreding per kandidaat-lidstaat zalverschillen, acht het kabinet het essentieel nu al na te denken over eencatalogus aan opties van overgangsmaatregelen en waarborgen dievervolgens via maatwerk kunnen worden toegepast op de toetredendeland in kwestie.Als het gaat om overgangsmaatregelen en waarborgen kijkt het kabinetzorgvuldig naar wat per toetredend land effectief, proportioneel, enjuridisch mogelijk is. Welke waarborgen en maatregelen wordenopgenomen is afhankelijk van de omstandigheden op het moment vantoetreden, en de bijzonderheden van het toetredende land. Nederlandwerkt in een kopgroep van gelijkgestemde lidstaten aan het uitwerken vanideeën, resulterend in bijgevoegd non-paper. Het denkwerk overwaarborgen in een nieuwe generatie toetredingsverdragen bevindt zich ineen verkennende fase, waarbij ook de juridische haalbaarheid van deverschillende ideeën verder moet worden onderzocht.Het non-paper bevat ideeën voor (gerichte) overgangsmaatregelen enwaarborgen die opgenomen kunnen worden in een nieuw toetredings-verdrag, en zo op verschillende uitdagingen voor de EU en haar lidstateninspelen, waaronder de maatschappelijke impact van uitbreiding opEU-lidstaten. De voorgestelde waarborgen beogen aanvullendebescherming en versterking te bieden van, onder meer, de interne markt,interne veiligheid, de waarden uit artikel 2 van het EU-Verdrag, hethandelingsvermogen van de EU en de loyale samenwerking tussenlidstaten.In het non-paper wordt onder meer voorgesteld om de vrijwaringsclau-sules voor het JBZ domein en voor ernstige verstoringen van de internemarkt een langere geldingsduur te geven dan in eerdere toetredingsver-dragen. Ook stelt het non-paper voor deze maatregelen te verbredenzodat onder meer de interne veiligheid van de EU beter kan wordenbeschermd. Hiernaast wordt voorgesteld om de aanspraak op bepaaldegelden en fondsen, zoals de steun voor het GemeenschappelijkLandbouwbeleid of het Cohesiefonds, gedurende langere tijd uit testellen, zodat de druk die uitbreiding mogelijk legt op de begroting, beterkan worden verdeeld. Ook wordt voorgesteld een nieuwe lidstaat pas latertoegang te geven tot bepaalde vrijheden van de interne markt, zoals hetvrij verkeer van werknemers en arbeidsmobiliteit in het kader van vrijverkeer van diensten.Om de EU-waarden te beschermen wordt een non-regressiebepalingvoorgesteld die regressie op eerbiediging van EU-waarden na toetredingverbiedt. Daarbij zou een verplichting moeten worden opgenomen tot(onderzoek naar de) inzet van financiële rechtsstaatinstrumenten, eenvernieuwde vrijwaringsclausule of regulier handhavend instrumentariumzoals de inbreukprocedure. Verder roept het non-paper op tot discussieover het tijdelijk afwijken van de procedurele regels van artikel 7 van hetEU-Verdrag om de effectiviteit van deze procedure te versterken.Daarnaast benadrukt het non-paper ook het belang om het rechtsstaat-Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 4129 rapport van de Commissie, die voorziet in monitoring in alle lidstaten eneen aantal kandidaat-lidstaten, verder te versterken. Verder zouaansluiting bij het Europees Openbaar Ministerie door alle nieuwelidstaten een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de aanpak vancorruptie.Hiernaast werpt het non-paper het idee op om vetorechten van nieuwelidstaten tijdelijk te beperken op terreinen zoals uitbreiding, GBVB en hetMFK, om zo risico’s voor het EU handelingsvermogen in te perken.Tenslotte benadrukt het non-paper het belang van loyale samenwerkingdoor alle lidstaten en roept op tot reflectie hoe eerbiediging van ditbeginsel beter beschermd kan worden.Nederland zal de ideeën uit dit non-paper in Brussel onder de aandachtbrengen bij zowel de Commissie als lidstaten. Deze vormen voor hetkabinet het uitgangspunt in discussies over overgangsmaatregelen enwaarborgen in nieuwe toetredingsverdragen. De komende periode zal –mede op basis van verder onderzoek naar de juridische haalbaarheid vanverschillende ideeën – moeten blijken in welke mate de Commissie enandere lidstaten deze ideeën wenselijk en noodzakelijk achten.De Toekomst van Europa en hervorming van de EUHet kabinet vindt het essentieel dat de absorptiecapaciteit van de Unie inoverweging wordt genomen bij uitbreiding, zoals opgenomen in deKopenhagencriteria. Als slechts één land of een beperkt aantal kleinerelanden toetreedt zal dit beperkte gevolgen hebben voor het functionerenvan de Unie. Maar als meerdere, of grotere landen toetreden, kan dit hethandelingsvermogen van de EU aantasten door de druk die het legt opbijvoorbeeld de besluitvorming of de begroting. De architectuur van deEU zal moeten meebewegen met de vorm en omvang die de Unie heeft.Daarom is het belangrijk dat de discussie over EU-hervormingen parallelloopt aan de toetredingstrajecten van kandidaat-lidstaten, zonder dat dittot additionele voorwaarden voor de kandidaat-lidstaten leidt. Niet alleende aanstaande uitbreiding noopt tot die discussie. Ook de actuelegeopolitieke en geo-economische verschuivingen vragen om een sterkeUnie, die eensgezind en daadkrachtig optreedt, zowel intern als extern, endie de naleving van kernwaarden blijvend vooropstelt. In juni 2024 riep deEuropese Raad de Commissie op om te komen met beleidsevaluatieswaarin de gevolgen van uitbreiding langs vier sporen in kaart wordengebracht: waarden, beleid, begroting en bestuur. Mede op basis van dieevaluaties kan worden geanalyseerd welke hervormingen nodig zijn omde EU sterk te houden. Het is op dit moment onduidelijk wanneer deCommissie deze beleidsevaluaties zal publiceren. Het kabinet blijft bij deCommissie aandringen op snelle publicatie van deze evaluaties, zodathierover een discussie kan plaatsvinden in EU-verband.In afwachting daarvan staat Nederland niet stil maar is actief in eenkopgroep van gelijkgestemde lidstaten die nadenkt over mogelijkehervormingen en de politieke en juridisch haalbaarheid ervan. Hiermee,en met deze brief, geeft het kabinet uitvoering aan motie Klos c.s.22. Hetkabinet houdt daarbij oog voor de samenhang met relevante lopendediscussies, met name de onderhandelingen over toetreding vankandidaat-lidstaten en over de hervorming van het Meerjarig FinancieelKader (MFK). Ook laat het kabinet zich voeden door bestaande rapporten,22Kamerstuk 21 501-20 nr. 2384Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 41210 zoals het rapport van Draghi over het Europees concurrentievermogen,23het rapport van de Frans-Duitse expertgroep over EU institutionelehervormingen,24 en het eindrapport van 2 oktober 2025 van de rappor-teurs voor EU-hervormingen (hierna: de EU-rapporteurs).25 Met deze briefreageert het kabinet tevens op deze rapporten.In lijn met de aanbeveling van de EU-rapporteurs acht het kabinet het vangroot belang voor de Unie en de lidstaten om de discussie over EUhervormingen nu te voeren, en om een heldere positie in te nemen om zode discussie te concretiseren en versnellen. Daartoe moeten allereerst dedoelstellingen van hervormingen scherp in beeld zijn. Het kabinet vindtdat hervormingen zich moeten richten op (1) het behouden en verbeterenvan de slagvaardigheid van de EU, zowel intern als extern, (2) hetbeschermen en versterken van de fundamenten waar de EU op rust: dewaarden van de EU en loyale samenwerking en (3) het verbeteren van dekwaliteit en de uitvoering van EU wet- en regelgeving. Verschillendehervormingen dragen bij aan deze doelstellingen. Sommigen zijn almogelijk binnen de kaders van de huidige EU-verdragen. Anderehervormingen vereisen een aanpassing van de EU-verdragen volgens deprocedure van artikel 48 VEU. Dit is een langdurig en arbeidsintensiefproces dat ook instemming van nationale parlementen omvat. Op ditmoment bestaat daarvoor onvoldoende steun in de Europese Raad. Welvindt het kabinet, net als de EU-rapporteurs, dat hervormingsopties dieverdragswijziging vergen in de huidige discussie moeten wordenmeegenomen. Via een toetredingsverdrag tussen de lidstaten van de EUen het toetredende land (artikel 49 VEU) kunnen aanpassingen aan deEU-verdragen worden doorgevoerd die voortvloeien uit de toetreding.Toetredingsverdragen bieden dus weinig tot geen ruimte voor hervor-mingen die voor de hele EU gelden.Tegen deze achtergrond en gezien het coalitieakkoord maakt het kabinetonderscheid tussen hervormingen die respectievelijk op de korte,middellange en lange termijn realiseerbaar zijn. Voor de korte termijn pleithet kabinet ervoor de huidige verdragen ten volle te benutten. Lidstatenmoeten vaker samenwerken in kopgroepen en via het instrument vannauwere samenwerking (artikel 20 VEU). Het kabinet sluit aldus aan bij devisie van de Frans-Duitse expertgroep, de EU-rapporteurs en van Draghidat een EU van meer snelheden onvermijdelijk is om als EU effectief tekunnen inspelen op de uitdagingen van deze tijd. Dit geldt reeds voor eenEU van 27. De kapitaalmarktunie en het GBVB bieden bijvoorbeeld kansenvoor samenwerking in kleinere groepen. Verder zal Nederland, mede inlijn met de aanbeveling in het Draghi-rapport, pleiten voor betereregelgeving, implementatie, uitvoering en handhaving en samen metandere lidstaten kijken hoe dit versterkt kan worden. Het kabinet zet zichook in voor een toekomstbestendige EU-begroting met een eenvoudigeen effectieve architectuur, een gerichte besteding van een groter aandeelvan de begroting aan strategische prioriteiten en voor een versterking vanrechtsstaat- en Handvest-conditionaliteiten in het volgende MFK. Ook hetjaarlijkse rechtsstaatrapport kan nog verder worden ontwikkeld. Daarnaastkan het EU buitenlandbeleid aan kracht winnen door een sterkerepositionering van de Hoge vertegenwoordiger voor Buitenlands enVeiligheidsbeleid (HV) en EDEO, alsook door een betere afstemmingtussen HV, EDEO en de Commissie.23Voor het rapport zie https://commission.europa.eu/topics/competitiveness/draghi-report_enVoor de kabinetsreactie, zie https://open.overheid.nl/documenten/a01bb73b-d804-41f2-afad-c928ff330f04/file, en voor de aanvullende reactie zie: https://open.overheid.nl/documenten/b07ff920-ab49-494b-85b8-3a13e3087237/file.24Zie het rapport Sailing on High Seas, reforming and enlarging the EU for the 21th Century.25Kamerstuk 21 501-02, nr. 3252Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 41211 Voor de middellange termijn zet het kabinet in op uitbreiding vanbesluitvorming met gekwalificeerde meerderheid (QMV) in het Gemeen-schappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (GBVB), mede in lijn met demotie Klos c.s.26 en motie Klos en Van der Lee.27 In veel rapporten over detoekomst van Europa wordt uitbreiding van QMV-besluitvorminggenoemd als instrument om aan effectiviteit te winnen, zo ook in hetrapport Draghi, en in de rapporten van de Frans-Duitse expert en deEU-rapporteurs. Uitbreiding van QMV-besluitvorming kan binnen dekaders van de huidige verdragen gerealiseerd worden, maar vergtinstemming van alle lidstaten. Daar is nu onvoldoende draagvlak voor.Nederland is actief in de Group of Friends on effective decisionmaking inCFSP. Deze groep verkent de GBVB-terreinen waar QMV-besluitvormingmogelijk kan zijn, en de regelingen om terughoudende lidstaten mogelijkaan boord te krijgen, zoals een goede noodrem-procedure voor het gevaleen GBVB-besluit nationale vitale belangen raakt. Voor de lange termijnwil het kabinet werken aan de aanpassing van de procedure van artikel 7VEU.Verder zal Nederland samen met gelijkgezinde lidstaten de juridische enpolitieke mogelijkheden verkennen van andere hervormingsopties, zoalseen reorganisatie van de Europese Commissie, het maximeren van hetaantal zetels van het Europees Parlement, een grotere controlerende rolvoor het Europees Parlement, aanpassing van de stemregel voorQMV-besluitvorming, een versterkt crisisinstrumentarium, een clausule opgrond waarvan een lidstaat uit de EU gezet kan worden of mechanismenter versterking van loyale samenwerking en van democratische legitimiteitvan EU-besluitvorming. Dergelijke hervormingen worden in het publiekedebat en door experts vaak genoemd. De kansen en risico’s van dezeopties moeten goed tegen elkaar afgewogen worden en er moetvoldoende draagvlak voor ontstaan. Dit vergt meer tijd. De reorganisatievan de Commissie biedt een goed voorbeeld.28 Een kleinere Commissie ofde introductie van een hiërarchie onder commissarissen biedt ontegen-zeggelijk kansen op het gebied van effectieve besluitvorming en efficiënteportefeuilleverdeling. Maar lidstaten die geen (volwaardige) commissariskunnen leveren, kunnen gebrek aan invloed en aanzien in de EU ervaren.Om die reden is er nog onvoldoende politiek draagvlak voor dit idee,terwijl het verminderen van het aantal Commissarissen zonder verdrags-wijziging gerealiseerd zou kunnen worden. Het kabinet zal hervormingvan de Commissie meenemen als optie in verdere verkenningen.Om momentum te behouden in de discussie is het nodig dat hetonderwerp Toekomst van Europa en hervormingen meer structureel inBrussel wordt geagendeerd. Nederland zal in de Raad pleiten voor eenoproep aan de Commissie om de beleidsevaluaties spoedig te publiceren.Ook dient dit onderwerp te worden geagendeerd voor een aankomendeRaad Algemene Zaken.De Minister van Buitenlandse Zaken,T.B.W. Berendsen26Kamerstuk 21 501-20, nr. 233827Kamerstuk 21 501-02, nr. 340028Kamerstuk 23 987, nr. 409Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 23 987, nr. 41212