Reactie op verzoek commissie over het rapport ‘Network Quality and Environment Framework’

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 936LuchtvaartbeleidNr. 1153 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 april 2024Op 3 april 2024 heeft de vaste commissie voor Infrastructuur en Water-staat verzocht om een schriftelijke reactie op het rapport «Network Qualityand Environment Framework (zie Bijlage 1), dat is opgesteld in opdrachtvan Natuur & Milieu. Meer specifiek is verzocht om in te gaan op de kritiekin het rapport op de wijze waarop de kwaliteit van de Nederlandseinternationale connectiviteit wordt gemeten. Hierbij ontvangt de Kamereen reactie op dit verzoek. Het is goed te benadrukken dat het ministerieniet betrokken is geweest bij de totstandkoming van het rapport, daaromis er ook geen volledige inzage in hoe de onderzoekers tot bepaaldekeuzes en conclusies zijn gekomen.In deze brief wordt eerst nog kort ingegaan op het beleidskader netwerk-kwaliteit en de monitoring, daarna op het rapport van Natuur & Milieu.Beleidskader NetwerkkwaliteitHet doel van het in december 2022 ontwikkelde en aan de Kamertoegezonden Beleidskader Netwerkkwaliteit1 is om het publieke belangvan goede verbondenheid objectief en eenduidig meetbaar te maken. Hetis een instrument om de ontwikkeling van het netwerk op luchthavens temonitoren, in aanvulling op andere gebruikte indicatoren. Jaarlijksontvangt de Kamer de Monitor Netwerkkwaliteit en Staatsgaranties diedoor SEO in opdracht van het ministerie wordt opgesteld.2 Hierin wordtde connectiviteit van Schiphol en de regionale luchthavens met hetbuitenland gemeten en vergeleken met een aantal buitenlandse lucht-havens. Sinds 2023 worden hier ook de indicatoren van het BeleidskaderNetwerkkwaliteit in opgenomen.1Kamerstuk 31 936, nr. 10212Meest recente versie Kamerstuk 31 936, nr. 1140, bijlage kst-31936-1153ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 11531 Het Beleidskader Netwerkkwaliteit dient dus om netwerkontwikkeling temonitoren. Het is geen meetinstrument waarin alle publieke belangen,zoals ook duurzaamheid en leefbaarheid, worden meegenomen en het isook geen sturingsinstrument. Onder de vigerende EU wet- en regelgevingvoor de luchtvaart heeft de overheid geen instrumenten om direct op hetnetwerk te sturen. Daarbij is het ook goed te benadrukken dat hetBeleidskader Netwerkkwaliteit niet is ontwikkeld om uitspraken te kunnendoen over de wenselijkheid van groei, stabilisering of krimp van deluchtvaart in Nederland.De verschillende publieke belangen in de luchtvaart vereisen bij besluit-vorming een zorgvuldige integrale afweging. Deze afweging is gebaat bijobjectieve gegevens per publiek belang. Het beleidskader biedt dezeobjectiviteit voor het publieke belang van goede verbondenheid. Hierbijstaat de kwaliteit van de verbindingen centraal in plaats van de kwantiteit.Reactie Rapport Natuur & MilieuHet rapport stelt dat de indicator voor netwerkkwaliteit uit het Beleids-kader Netwerkkwaliteit van het ministerie weinig inzicht biedt in of hetnetwerk voorziet in de Nederlandse behoefte aan en vraag naar connecti-viteit. Ook introduceren de onderzoekers elementen voor een nieuwemanier van het meten van de netwerkkwaliteit, waarin ook de klimaat- enmilieu-impact en de connectiviteit via internationaal spoorvervoer wordtmeegenomen.In het Beleidskader Netwerkkwaliteit is ervoor gekozen om op basis vaneen objectieve lijst (de GaWC-lijst, op basis van de Globalization andWorld Cities-index) vast te stellen welke bestemmingen van belang zijnvoor een goede internationale bereikbaarheid van Nederland. Dit belangis breder dan geredeneerd vanuit nationale bereikbaarheidsdoelstellingenalleen. Een goede internationale bereikbaarheid draagt bij aan hetvestigings- en investeringsklimaat voor (internationale) bedrijven enkennisinstellingen, het beperken van strategische afhankelijkheden vanhet buitenland voor onze mobiliteit en het vervoer van hoogwaardigegoederen en medicijnen, en geeft Nederland een sterke positie in deinternationale context. Daarnaast biedt een breed bestemmingennetwerkook mogelijkheden voor vakanties en het bezoeken van familie envrienden.In het licht van de kritiek dat het Beleidskader Netwerkkwaliteit weiniginzicht biedt in de Nederlandse behoefte aan connectiviteit is het ooknuttig te noemen dat er bij de ontwikkeling van dit beleidskader ookdiverse checks zijn uitgevoerd of de lijst GaWC bestemmingen voldoenderepresentatief is daarvoor (zoals ook vermeld in de notitie BeleidskaderNetwerkkwaliteit). Zo is gekeken naar in welke mate de lijst herkomst vanbuitenlandse investeringen en belangrijke steden voor exporterendeNederlandse bedrijven vertegenwoordigt. Ook is gekeken naar het belangvoor Nederlandse passagiers die in het buitenland overstappen en hetbelang voor luchtvrachtverbindingen. De GaWC-bestemmingen blijken uitde onderliggende stukken3 ook voor de Nederlandse herkomst-bestemming passagiers (OD passagiers) van waarde voor familiebezoek,vakantie, werk en studie4.Bij de totstandkoming van het beleidskader is bovendien gekeken naar ofhet aantal OD passagiers, zoals ook in het rapport van Natuur en Milieu3Kamerstuk 31 936, nr. 1021, bijlage4De GAWC bestemmingen dekken 86% van het familiebezoek, 93% van het werkmotief, 63% vanhet vakantiemotief en 95% van het studiemotief van de Nederlandse OD reizigers.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 11532 wordt voorgesteld, niet een belangrijkere rol zou moeten spelen bij hetbepalen van het belang van een bestemming. Hiervan worden ooknadelen benoemd5, zoals dat nieuwe bestemmingen daarmee onvol-doende op hun merites kunnen worden beoordeeld gedurende de periodedat deze routes zich nog moeten ontwikkelen. Daarnaast zijn op interconti-nentale routes ook transferpassagiers nodig om directe verbindingenvanaf Schiphol mogelijk te maken. Het aandeel OD passagiers is op dezeroutes vaak wat lager terwijl het belang van deze bestemmingen voorNederland toch groot kan zijn. Het onderzoek naar de betekenis vantransferpassagiers toont aan dat tot ca. 40% van het aantal interconti-nentale bestemmingen kan wegvallen zonder overstappende passagiers6.Uit een recent verschenen rapport van het Kennisinstituut voor Mobili-teitsbeleid blijkt bovendien dat OD-reizigers een voorkeur hebben voordirecte verbindingen, dat wil zeggen het zonder overstap reizen naar huneindbestemming.7 Transferpassagiers maken deze veelheid aan directeverbindingen mogelijk en voorzien daarmee in de behoefte van Neder-landse reizigers.Het rapport van Natuur & Milieu beveelt verder aan om een alternatieveindicator te ontwikkelen, de zgn. «international connectivity impactindicator», die de directe inkomsten voor de Nederlandse economie meet,de inkomsten van alle andere vervoerswijzen omvat en de netto econo-mische inkomsten laat zien, gecorrigeerd voor externe effecten. Hetrapport indiceert zelf al dat de voor toepassing daarvan benodigde dataeen probleem kunnen zijn, zoals gegevens op het niveau van individuelereizen per passagier, met exacte routes, overstapgegeven en reisduur.Daarnaast zijn voor de weging van publieke belangen andere instru-menten meer geëigend dan een nieuwe indicator, zoals maatschappelijkekosten-baten analyses of impactanalyses. Het is daarnaast goed tevermelden dat de critical review, waarnaar Natuur en Milieu verwijst in detoelichting op het onderzoek, een review was in het kader van debestemmingenanalyse bij het Hoofdlijnenbesluit Schiphol. In gesprek metde reviewers is geconstateerd dat die analyse erop was gericht om bij eenweging van meerdere publieke belangen vanuit het publiek belang vaneen goede verbondenheid aan te geven welk minimaal aantal vliegtuigbe-wegingen nodig is voor een adequate bereikbaarheid. Ook is geconsta-teerd dat een brede welvaartsanalyse buiten de scope van die analyseviel8.Natuur & Milieu wijst er daarnaast op dat het aantal vluchten op Schipholverder omlaag kan door de vervanging van vliegreizen met de trein. Hetkabinet ziet de potentie van internationale treinreizen, zoals dit ook vooreen zestal bestemmingen is beschreven in de Actieagenda Trein enLuchtvaart uit 20209. Samen met partijen uit de luchtvaart- en spoorsectorwordt op deze bestemmingen ingezet op het stimuleren van de trein alsalternatief voor het vliegtuig. Het is echter ook duidelijk dat niet allebestemmingen op kortere afstand goed bereikbaar zijn per internationaalspoor.Tot slotZoals gezegd is het Beleidskader Netwerkkwaliteit een instrument om hetpublieke belang van goede verbondenheid van de Nederlandse lucht-5Kamerstuk 31 936, nr. 1021, bijlage6Kamerstuk 31 936, nr. 1140, SEO Betekenis van de transferpassagiers op Schiphol7Bron: KiM, Over de voorkeur van luchtvaartreizigers voor een rechtstreekse verbinding.8Vergaderjaar 2021–2022, 29 665, nr 432. Bijlage critical review inschatting bestemmingenetwerkSchiphol9Actieagenda Trein en Luchtvaart november 2020 | Rapport | Rijksoverheid.nlTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 11533 havens objectief en eenduidig meetbaar te maken. Het biedt een beteremonitoring hiervan dan voor 2022 mogelijk was, met meer nadruk op dekwaliteit van het netwerk en het belang voor Nederland. Dat betekent nietdat er geen verdere verbetering mogelijk is. Het ministerie is bereid omsamen met onder meer Natuur & Milieu te bekijken of en hoe demonitoring verder kan worden verfijnd. Er is reeds contact met Natuur &Milieu over een (vervolg)gesprek.De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,M.G.J. HarbersTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 936, nr. 11534