Eerste appreciatie voorlichting van de Raad van State over de Rekenkundige Ondergrens

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202535 334Problematiek rondom stikstof en PFASNr. 399 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, VISSERIJ, VOEDSEL-ZEKERHEID EN NATUUR Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 13 juni 2025Op maandag 26 mei heeft de Afdeling advisering van de Raad van Statehaar voorlichting gepubliceerd over de mogelijkheden tot introductie vaneen wetenschappelijke onderbouwde rekenkundige ondergrens voorstikstofdepositie van 1 mol per hectare per jaar.1 Ik heb uw Kamer in mijnvorige brief2 toegezegd een eerste appreciatie te delen voor het Commis-siedebat Stikstof en Mestbeleid van 18 juni, dit doe ik met deze brief.Zoals ik in mijn vorige brief al schreef zie ik een aantal herkenbareaandachtspunten. Deze neem ik ter harte want zoals u weet gaat hetkabinet een rekenkundige ondergrens invoeren. In haar voorlichting geeftde Afdeling advisering aan dat er risico’s zitten aan de introductie van derekenkundige ondergrens. We gaan als kabinet zoveel mogelijk doen omde juridische risico’s te ondervangen. Tegelijkertijd zullen er altijd risico’sblijven bestaan daar waar wetgeving en beleid worden gemaakt.Voordat ik op de voorlichting van de Raad van State in ga hecht ik erwaarde aan te benadrukken dat ik de individuele ondernemer of initiatief-nemer van een maatschappelijke activiteit niet wil belasten met deschijnzekerheid verbonden aan de modellen.Schijnzekerheid en de wetenschappelijke onderbouwingVerschillende onderzoeken sinds de commissie-Hordijk bevestigen dat ersprake is van schijnzekerheid bij het gebruik van AERIUS Calculator, onderandere door het gebruik van de huidige lage ondergrens. Zoals hetonderzoek van TNO/UvA aangeeft vergt een afbakening van een toepas-singsbereik van een model, zoals met een ondergrens, een expertoordeel.Het expertoordeel over de rekenkundige ondergrens van Petersen isgereviewd en hoewel er geen consensus is, is er wel brede steun voor het1https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@149237/w11-25-00063-iv/2Kamerstuk 35 334, nr. 393. kst-35334-399ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3991 gebruik van de meetdetectielimiet. Het is inherent aan de wetenschap datinzichten uiteenlopen. Ik sta nog steeds achter het expertoordeel vanArthur Petersen, het is uiteindelijk aan de Afdeling bestuursrechtspraakom te wegen of het expertoordeel voldoende wetenschappelijke onder-bouwing geeft.Hierin ziet de Afdeling advisering een risico dat het expertoordeel vanPetersen mogelijk niet kwalificeert als de beste wetenschappelijke kennisen daarom geen stand houdt bij de bestuursrechter. In de voorlichtingreflecteert zij op de discussies over AERIUS en de ondergrens. Maar deAfdeling advisering benadrukt dat zij zelf geen wetenschappelijk oordeelkan geven over het expertoordeel van Petersen.Rekenkundige ondergrens, drempelwaarde en maatregelpakketDe Afdeling advisering stelt dat een rekenkundige ondergrens alleenverdedigbaar zou zijn als er eerst een robuust, geloofwaardig en effectiefpakket van natuurherstel maatregelen is gerealiseerd.Het is echter van groot belang onderscheid te maken tussen een beleids-matige drempelwaarde en een wetenschappelijke rekenkundige onder-grens, waar de Raad van State ook aandacht voor vraagt. Dat is eenwezenlijk onderscheid. Een drempelwaarde – waarvan in dit geval geensprake is – betreft immers een beleidsmatige keuze waarbij projecten meteen depositiebijdrage onder een bepaalde grens vrij worden gesteld vande vergunningplicht. Ik ben van mening dat het maatregelenpakket datvolgt op de brief van 25 april 20253 noodzakelijk is om de natuur teverbeteren en versterken. Maar aangezien een rekenkundige ondergrensniet hetzelfde is als een drempelwaarde is dat in het kader van deinvoering van een hogere rekenkundige ondergrens niet relevant.Een rekenkundige ondergrens, daarentegen – waarvan in dit geval sprakeis – volgt uit wetenschappelijke argumenten dat een met een modelberekende depositiebijdrage onder deze ondergrens niet meer metvoldoende zekerheid aan een individuele bron kan worden toegerekend.Aangezien het om een wetenschappelijk onderbouwde rekenkundigeondergrens gaat ben ik daarom van mening dat alhoewel de Staat nogsteeds gehouden is maatregelen te nemen, dit niet randvoorwaardelijk isvoor het invoeren van een rekenkundige ondergrens voor individueleinitiatiefnemers. Het gaat er bij een rekenkundige ondergrens om dat debeperkingen aan het model redelijkerwijs niet mogen worden toege-rekend aan individuele initiatiefnemers.Situatie in andere lidstatenIn de verschillende lidstaten om ons heen worden drempelwaarden (nietstructureel voorzien van een flankerend maatregelpakket) en onder-grenzen gehanteerd die flink hoger zijn dan in Nederland. Waarvan eenaantal (deels) gebaseerd zijn op de meetdetectielimiet, zo hanteertDuitsland 21 mol.Voldoen aan het voorzorgsbeginsel en cumulatieDe Afdeling advisering ziet ook risico’s in cumulatie en het voorzorgsbe-ginsel. Met de maatregelen van de MCEN versnellen we de structureeldalende lijn van de depositie. Dit vraagt dan wel om monitoring van dedepositie. Het effect van een rekenkundige ondergrens kan niet losstaandgemonitord worden. Daarom zal via de al bestaande landelijke depositie3Kamerstuk 35 334, nr. 362Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3992 monitoring in kaart moeten worden gebracht of de dalende lijn voldoendeis, of dat er extra maatregelen nodig zijn. Wanneer het maatregelenpakketvoldoende is voor het behalen van de landelijke instandhoudingsdoelstel-lingen voor Natura 2000-gebieden en het voorkomen van verslechtering,dan kan ook worden voldaan aan het voorzorgsbeginsel. Overigens is het(op basis van de IPO-verkenning) niet de verwachting dat de rekenkundigeondergrens zal leiden tot een toename van depositie ten opzichte van hetpad in de prognoses. Daarnaast wijs ik ook in dit verband op het onder-scheid tussen een rekenkundige ondergrens en een drempelwaarde.Rechterlijke toetsDe Afdeling advisering geeft aan dat zij niet de taak en verantwoordelijk-heden van een rechter op zich kan nemen, dat is de taak van de recht-spraak. Eerder heb ik al aangegeven dat ik de rekenkundige ondergrens zosnel mogelijk wil laten onderwerpen aan een rechterlijke toets, door het inte brengen in een lopende procedure. Deze voorlichting van de Afdelingadvisering onderstreept dat nogmaals voor mij.Zoals altijd wordt de juridische houdbaarheid, van in dit geval derekenkundige ondergrens, vastgesteld in een juridische procedurewanneer in laatste instantie een uitspraak van de Afdeling bestuursrechts-spraak volgt, met eventueel betrokkenheid van het Europese hof (viaprejudiciële vragen). Uiteraard zal het kabinet zich daartoe hebben teverhouden.Motie FlachTot slot geeft de Afdeling advisering ook voorlichting over de motie-Flach:«verzoekt de regering naast de toepassing van een verhoogde reken-kundige ondergrens bij de voortoets als vergunningvrijstelling ook demogelijkheid om deze rekenkundige ondergrens als eenzelfde detectie-grens toe te passen in de fase van de passende beoordeling voorvergunningverlening mee te nemen in de adviesaanvraag richting Raadvan State».4 Hierbij wijst de Afdeling advisering op de wettelijke syste-matiek: wanneer (als de ondergrens standhoudt) een voortoets uitwijstdat een depositiebijdrage van een project onder de rekenkundigeondergrens blijft er geen vergunning nodig is voor het aspect stikstof, enbij een depositie boven de ondergrens dan een passende beoordelingvereist is.Vervolgtraject: stappen en uitwerkingTer voorbereiding op de invoering zijn nog enkele stappen nodig. Dekomende periode zullen de voorbereidingen daarvoor voortvarendworden opgepakt. Ten eerste zal op zo kort mogelijke termijn de reken-kundige ondergrens worden ingebracht in een lopend proces, vanzelf-sprekend in samenwerking met provincies.Ten tweede zal parallel de voorbereiding voor een werkbare uitvoering ingang worden gezet. Hiervoor is het bijvoorbeeld nodig om uit te werkenhoe de ondergrens toegepast wordt bij salderen en is er ook «tooling» (enop termijn een aanpassing aan AERIUS) nodig om vergunningverleners te4Kamerstuk 35 334, nr. 353.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3993 ondersteunen. Ik verwacht dat de praktische voorbereidingen in het derdekwartaal kunnen worden vormgegeven. Daarna zal de daadwerkelijkeinvoering plaatsvinden.De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur,F.M. WiersmaTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 35 334, nr. 3994