Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 855Wijziging van het voorstel van wet tot wijzigingvan de Vreemdelingenwet 2000 en de Algemenewet bestuursrecht in verband met maatregelenom de asielketen te ontlasten en de instroomvan asielzoekers te verminderen(Asielnoodmaatregelenwet) (novelle aanpassingstrafbaarstelling illegaal verblijf)Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADERRAPPORT Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 30 oktober 2025 en het nader rapport d.d. 10november 2025, aangeboden aan de Koning door de Minister van Asiel enMigratie. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State iscursief afgedrukt.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 14 oktober2025, nr. 2025002312, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling adviseringvan de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel vanwet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd30 oktober 2025, nr. W03.680650025.00303/II, bied ik U hierbij aan.De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijnreactie.Bij Kabinetsmissive van 14 oktober 2025, no. 2025002312, heeft UweMajesteit, op voordracht van de Minister van Asiel en Migratie, bij deAfdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangiggemaakt de wijziging van het voorstel van wet tot wijziging van deVreemdelingenwet 2000 en de Algemene wet bestuursrecht in verbandmet maatregelen om de asielketen te ontlasten en de instroom vanasielzoekers te verminderen, met memorie van toelichting.Achtergrond en inhoud novelleIn het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet, dat inmiddels bij deEerste Kamer aanhangig is gemaakt, is door middel van een amendementillegaal verblijf in Nederland strafbaar gesteld. Op 28 augustus 2025 heeftde Afdeling advisering van de Raad van State in een desgevraagdevoorlichting aan de regering gesteld dat er een reële mogelijkheid is dathet verlenen van hulp aan iemand die illegaal verblijft in Nederland, eenvorm van medeplegen of medeplichtigheid is bij het illegaal verblijf inNederland en daarmee strafbaar is. De Minister vindt het onwenselijk dathulpverleners strafbaar zouden worden en heeft daarom een voorstel kst-36855-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 41 ingediend om de Asielnoodmaatregelenwet te wijzigen. Een dergelijkewijziging, die wordt voorgesteld nadat de Tweede Kamer het wetsvoorstelheeft aanvaard, wordt een novelle genoemd. Met deze novelle wordtgeregeld dat medeplegen of medeplichtigheid bij het illegaal verblijf nietstrafbaar wordt.ConsultatiereactiesBij de voorbereiding van de novelle heeft een groot aantal burgers,maatschappelijke organisaties, decentrale overheden en overheidsorgani-saties in de asiel- en strafrechtketen tijdens de consultatie over de novellezijn zorgen geuit over de strafbaarstelling van illegaal verblijf. Deze zorgengaan over het nut en de noodzaak van de strafbaarstelling, de gevolgenvoor vreemdelingen en voor uitvoeringsorganisaties en over de juridischeaspecten van de strafbaarstelling.Zorgvuldige afweging van strafbaarstellingTegen deze achtergrond stelt de Afdeling vast dat de voorbereiding van devoorgestelde strafbaarstelling van illegaal verblijf niet zorgvuldig isgeweest en dat een volwaardige en integrale weging van alle relevantebelangen en overwegingen niet heeft plaatsgevonden. Dit klemt uit eenoogpunt van kwaliteit van wetgeving temeer omdat, zoals ook blijkt uit deconsultatiereacties, de strafbaarstelling wezenlijke vragen oproept overnut en noodzaak, uitvoerbaarheid en samenhang met bestaande wettelijkebepalingen.Deze onwenselijke gang van zaken had voorkomen kunnen worden doorde strafbaarstelling uit het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet tehalen en deze onder te brengen in een afzonderlijk wetsvoorstel, metvolwaardige consultatie en advisering. De regering heeft hier niet voorgekozen. De Afdeling beperkt zich in dit advies tot een beoordeling van deinhoud van de novelle.UitsluitingsgrondDe Afdeling onderschrijft de wens van de regering om strafbaarheid vanhulpverleners uit te sluiten en daarover in de wet zoveel mogelijkduidelijkheid te bieden. De juridische oplossing van de regering is omstrafrechtelijke deelnemingsvormen, zoals medeplegen en medeplich-tigheid, bij dit misdrijf volledig uit te sluiten. Het Wetboek van Strafrechtkent zo’n uitsluitingsgrond niet. De Afdeling vraagt de regering om in detoelichting bij de novelle in te gaan op de vraag hoe deze oplossing zichverhoudt tot de systematiek van het strafrecht.Bestaande en nieuwe strafbaarstellingenIn bepaalde situaties is illegaal verblijf van vreemdelingen op dit momental strafbaar, bijvoorbeeld als iemand een inreisverbod heeft of ongewenstis verklaard. Bestaande strafbaarstellingen van illegaal verblijf kennengeen wettelijke bepaling om strafbaarheid van hulpverleners uit te sluiten.Hulpverleners die weten of een ernstige reden hebben om te vermoedendat een vreemdeling die zij helpen een inreisverbod heeft of ongewenst isverklaard, blijven strafbaar. De Afdeling adviseert de regering om in detoelichting bij de novelle in te gaan op de verhouding tussen de nieuwestrafbaarstelling en de bestaande strafbaarstellingen en zo nodig hetwetsvoorstel hierop aan te passen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 42 ConclusieIn verband met deze opmerkingen is aanpassing van het wetsvoorstel ende toelichting wenselijk.Reactie op de samenvatting van het adviesDe regering is de Afdeling erkentelijk voor haar spoedige advisering overhet wetsvoorstel. De reactie van de regering op de opmerkingen die in hetvoorgaande zijn samengevat, volgt hierna bij de desbetreffendeadviespunten.1. Inhoud en achtergrond van het voorstel Op 3 juli 2025 heeft de Tweede Kamer na een hoofdelijke stemmingingestemd met het wetsvoorstel tot Wijziging van de Vreemdelingenwet2000 en de Algemene wet bestuursrecht in verband met maatregelen omde asielketen te ontlasten en de instroom van asielzoekers te verminderen(hierna: Asielnoodmaatregelenwet).1 Op 1 juli 2025 is het amendementvan het lid Vondeling over het strafbaar stellen van illegaal verblijf vanvreemdelingen aangenomen. Het amendement strekt ertoe dat een nieuwartikel 108a aan de Vreemdelingenwet 2000 wordt toegevoegd, waarmeekort gezegd illegaal verblijf in Nederland strafbaar wordt.2 Nadat hetamendement is aangenomen, zijn in de Tweede Kamer vragen gerezenover de consequenties van het amendement voor mensen die humani-taire hulp verlenen aan mensen die illegaal in Nederland verblijven.3Op 28 augustus 2025 heeft de Afdeling op verzoek van de Minister vanAsiel en Migratie een voorlichting uitgebracht over de reikwijdte en deconsequenties van het amendement voor hulpverleners.4 Hierin heeft deAfdeling gesteld dat het een reële mogelijkheid is dat het verlenen vanhulp aan iemand die illegaal verblijft in Nederland een vorm vanmedeplegen of medeplichtigheid is en daarmee strafbaar is.In de voorlichting heeft de Afdeling verschillende mogelijkhedengenoemd om dit gevolg te vermijden. Een eerste mogelijkheid is om destrafbaarstelling van illegaal verblijf in haar geheel uit het voorstel teschrappen. Daarnaast zag de Afdeling twee mogelijkheden om destrafbaarstelling aan te passen, namelijk door van de strafbaarstelling vanillegaal verblijf een overtreding te maken of door een strafuitsluitings-grond te introduceren waarmee medeplichtigheid aan illegaal verblijf ofhulpverlening om humanitaire redenen niet strafbaar is.De Minister heeft dezelfde dag in reactie op de voorlichting aangekondigdde strafbaarstelling van illegaal verblijf in stand te houden, maar dewettekst zodanig aan te passen dat hulpverlening niet strafbaar is.5 Metde onderhavige novelle wordt het wetsvoorstel voor de Asielnoodmaatre-gelwet in deze zin gewijzigd. Aan het derde lid van artikel 108a van deVreemdelingenwet 2000 wordt een extra volzin toegevoegd die inhoudtdat deelnemen aan illegaal verblijf, anders dan als pleger, niet strafbaar is.Door alle deelnemingsvormen uit te sluiten, wil de Minister met het oog1Kamerstukken II 2024/25, 36 704, nr. 2 en 3.2Kamerstukken II 2024/25, 36 704, nr. 44.3Zie antwoord op Kamervragen van het lid Diederik van Dijk, Aanhangsel Handelingen II2024/25, nr. 2644, antwoord op Kamervragen van het lid Boomsma, Aanhangsel Handelingen II2024/25, nr. 2652 en de brief aan de Afdeling advisering van de Raad van State, Bijlage bijKamerstuk 36 704, nr. 7.4Zie de voorlichting van de Afdeling advisering van 28 augustus 2025 over het voorgesteldeartikel 108a Vreemdelingenwet 2000 (W03.25.00207/II).5Kamerstukken II 2024/25, 36 705, nr. 80.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 43 op de rechtszekerheid voorkomen dat discussie ontstaat over dereikwijdte van de strafbaarstelling.62. De strafbaarstelling van illegaal verblijf Het is van groot belang dat de wetgever zorgvuldig beoordeelt of het doelvan een strafbaarstelling de inbreuk op de rechten en vrijheden vanmensen rechtvaardigt. Dat geldt niet alleen voor een inbreuk op derechten van en vrijheden van hulpverleners, maar ook op die vanvreemdelingen. Bij deze beoordeling dient duidelijk te zijn wat demeerwaarde van de voorgestelde strafbaarstelling is ten opzichte vanbestaande instrumenten. Daarnaast dient aandacht te worden besteed aande uitvoerbaarheid en de gevolgen voor mensen en organisaties in depraktijk. De grondgedachte van de (deels in de Grondwet vastgelegde)wetgevingsprocedure is daarbij dat wetgeving op een zorgvuldige maniertot stand komt.7 Voor de legitimiteit en de uitvoerbaarheid van wetgevingis het van belang dat burgers, uitvoeringsorganisaties en rechtspraktijk inbeginsel in de gelegenheid worden gesteld om te reageren op nieuwewetsvoorstellen.8Ook voor amendementen geldt dat de regering en de Tweede Kamervoorafgaand aan de stemming voldoende tijd moeten nemen om derelevante aspecten van een voorstel in kaart te brengen en dezezorgvuldig te wegen.9 In de voorlichting over de gevolgen van destrafbaarstelling van illegaal verblijf heeft de Afdeling opgemerkt datbelangrijke vragen over de reikwijdte en gevolgen van de strafbaarstellingin de voorbereiding en bij de parlementaire behandeling van hetamendement aan de orde hadden moeten komen. Het voorlichtings-verzoek aan de Afdeling illustreerde dat deze vragen onvoldoendeaandacht hadden gekregen en dat het wetgevingsproces voorafgaandeaan de stemming over het amendement onzorgvuldig was verlopen.10Bij de voorbereiding van de novelle met de strafuitsluitingsgrond is dereguliere wetgevingsprocedure met verkorte termijnen voor consultatiegevolgd. Een groot aantal burgers, maatschappelijke organisaties endecentrale overheden heeft de internetconsultatie van de novelleaangegrepen om (alsnog) zorgen over de strafbaarstelling van illegaalverblijf te uiten. De formele consultatie van organisaties in de strafrecht-keten en de rechtspraak laat een vergelijkbaar beeld zien.In de consultatiereacties zijn veel twijfels geuit over het nut en denoodzaak van de strafbaarstelling. Nederland kent immers al verschil-lende strafbaarstellingen van illegaal verblijf (zie punt 3b).11 Ook deAfdeling heeft bij een eerder voorstel de toegevoegde waarde van eengenerieke strafbaarstelling in twijfel getrokken.126Memorie van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 3. Kern van het voorstel.7Zie artikel 81 e.v. en 73, eerste lid, van de Grondwet. Dit wordt verder uitgewerkt in onder meerde Aanwijzingen voor de regelgeving en het Beleidskompas.8Zie het advies van de Afdeling advisering van 5 februari 2025 over de Asielnoodmaatrege-lenwet (W03.24.00364/II), Kamerstukken II 2024/25, 36 704, nr. 4, onder punt 4.9Zie ook Brief van de Vice-President van de Raad van State van 24 april 2025 aan de voorzittervan de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal met het onderwerp Briefadvies amende-menten en wetgevingskwaliteit.10Zie de voorlichting van de Afdeling advisering van 28 augustus 2025 over het voorgesteldeartikel 108a Vreemdelingenwet 2000 (W03.25.00207/II), onder punt 2.11Consultatiereactie Vluchtelingenwerk, p. 4.12Zie het advies van de Afdeling advisering van 6 januari 2012 (W04.11.0439/I), Kamerstukken II2012/13, 33 512, nr. 4.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 44 Een gevolg van de nieuwe strafbaarstelling zou volgens verschillendeconsultatiereacties bovendien kunnen zijn dat vreemdelingen het contactmet de overheid vermijden en buiten beeld raken. Dit kan als averechtseffect hebben dat de terugkeer naar het land van herkomst wordtbemoeilijkt.13 Ook elementaire hulp, waar vreemdelingen recht ophebben,14 zouden zij daardoor niet krijgen.15 Dit kan maatschappelijkegevolgen hebben, zoals een toename van dakloosheid, overlast encriminaliteit.Een andere zorgpunt betreft de uitvoerbaarheid van de strafbaarstelling.De uitvoeringstoets van de regering omvat niet meer dan een«quickscan».16 Niettemin signaleert deze aanzienlijke uitvoeringspro-blemen. Voor de Dienst Justitiële Inrichtingen is de strafbaarstellingbijvoorbeeld voorlopig niet uitvoerbaar, omdat er tot 2030 geen detentie-capaciteit beschikbaar is.17Meer concreet zijn er vragen gerezen over de juridische aspecten van destrafbaarstelling. In dit verband wordt in meerdere consultatiereactiesaandacht gevraagd voor de verhouding van de strafbaarstelling vanillegaal verblijf tot grondrechten en het recht van de Europese Unie. Detoelichting bij de novelle veronderstelt dat de reikwijdte van de strafbaar-stelling beperkt is tot vreemdelingen die de Europeesrechtelijke terugkeer-procedure geheel hebben doorlopen18 en schuld hebben aan de voort-during van hun illegaal verblijf.19 De tekst van de strafbaarstelling is deechter niet tot deze gevallen beperkt. De verschillende bestanddelen vande strafbaarstelling worden verder niet toegelicht. Daarnaast is hetopvallend dat de strafbaarstelling van illegaal verblijf is gekwalificeerd alsmisdrijf, terwijl de strafbaarstelling van illegaal verblijf met een lichtinreisverbod een overtreding is.In het licht van deze zorgen, die in de consultatiereacties breed gedragenworden, komt de vraag op of de regering voldoende tijd heeft genomenvoor een zorgvuldige afweging van de voor- en nadelen van de strafbaar-stelling van illegaal verblijf. De regering benadrukt in de toelichtingvoornamelijk het belang van een spoedige behandeling van het voorstelvoor de Asielnoodmaatregelenwet en gaat slechts summier in op deconsultatiereacties en de uitvoeringstoets.De toelichting wekt hierdoor de indruk dat nog nader onderzoek nodig ister motivering van de effectiviteit van de strafbaarstelling en om degevolgen van de strafbaarstelling voor vreemdelingen en uitvoeringsin-stanties in kaart te brengen. Daarnaast lijkt nog niet te zijn bezien ofbepaalde negatieve gevolgen van het wetsvoorstel voorkomen of verzachtkunnen worden, bijvoorbeeld door flankerend beleid. Verder zijn erverschillende vragen over de juridische vormgeving van de strafbaar-stelling die verdere doordenking behoeven.13Consultatiereacties van de DT&V, p. 4, de NOvA, p. 7–8, en Vluchtelingenwerk, p. 3–4.14Zie artikel 10, tweede lid, Vreemdelingenwet 2000; artikel 14 Terugkeerrichtlijn; HvJEU12 september 2024, Changu, ECLI:EU:C:2024:748, C-352/23, punt 75.15Zie bijvoorbeeld de consultatiereactie van de Commissie Meijers, p. 2. Zie ook de uitvoerings-toets strafbaarstelling illegaliteit, september 2025, p. 45–46.16Uitvoeringstoets strafbaarstelling illegaliteit, september 2025, p. 6 en 10.17Uitvoeringstoets strafbaarstelling illegaliteit, september 2025, p. 44.18Zoals vereist door rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU. Zie HvJEU 28 april 2011, ElDridi, ECLI:EU:C:2011:268, C-61/11 PPU; HvJEU 6 december 2011, Achughbabian,ECLI:EU:C:2011:807, C-329/11; HvJEU 6 december 2012, Sagor, ECLI:EU:C:2012:777, C-430/11;HvJEU 7 juni 2016, Affum, ECLI:EU:C:2016:408, C-47/15.19Memorie van toelichting, paragraaf 4.4 Verhouding tot hoger recht.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 45 Tegen deze achtergrond stelt de Afdeling vast dat de voorbereiding van devoorgestelde strafbaarstelling van illegaal verblijf niet zorgvuldig isgeweest en dat een volwaardige en integrale weging van alle relevantebelangen en overwegingen niet heeft plaatsgevonden. Dit klemt uit eenoogpunt van kwaliteit van wetgeving temeer omdat, zoals ook blijkt uit deconsultatiereacties, de voorgestelde strafbaarstelling wezenlijke vragenoproept over nut en noodzaak, uitvoerbaarheid en samenhang metbestaande wettelijke bepalingen.Deze onwenselijke gang van zaken had voorkomen kunnen worden doorde strafbaarstelling uit het voorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet tehalen en deze onder te brengen in een afzonderlijk wetsvoorstel, metvolwaardige consultatie en advisering. De regering heeft hier niet voorgekozen. De Afdeling beperkt zich in dit advies tot een beoordeling van deinhoud van de aanhangige novelle.Reactie op punt 2 van het adviesDe regering is het met de Afdeling eens dat het voor een goede kwaliteitvan wetgeving belangrijk is om genoeg tijd en ruimte te nemen voor eenzorgvuldige behandeling van amendementen. De Tweede Kamer gaatechter zelf over haar eigen proces en werkwijze. Het is niet aan deregering om een appreciatie te geven van de gevolgde werkwijze in ditspecifieke geval.20In reactie op de opmerkingen van de Afdeling over de totstandkoming vanhet onderhavige wetsvoorstel merkt de regering op dat zij het belang vaneen zorgvuldige wetgevingsprocedure onderschrijft. Dit belang moest indit geval echter worden afgewogen tegen het grote belang om nu metspoed maatregelen te nemen om de asielketen te ontlasten en deinstroom van asielzoekers te verminderen.Met het oog hierop, hecht deregering eraan dat de Asielnoodmaatregelenwet zo spoedig mogelijk doorde Eerste Kamer kan worden behandeld. Daar komt bij dat de strafbaar-stelling van illegaal verblijf in de optiek van de regering kan bijdragen aanmeer grip op migratie en een effectiever terugkeerbeleid. Tegen dieachtergrond heeft de regering er niet voor gekozen om de strafbaar-stelling van illegaal verblijf uit de Asielnoodmaatregelenwet te schrappen,om op een later moment een apart wetsvoorstel over dit onderwerp inprocedure te brengen.3. Het uitzonderen van strafbaarheid van hulpverleners Het doel van de novelle is te verzekeren dat derden die uit medemense-lijkheid hulp verlenen aan illegaal in Nederland verblijvende vreemde-lingen daarvoor niet vervolgd of gestraft kunnen worden. Daartoe wordtde tweede volzin van het voorgestelde derde lid van artikel 108a van deVreemdelingenwet 2000 gewijzigd. Met de wijziging komt het gehelederde lid als volgt te luiden: «Het in het eerste lid strafbaar gestelde feit iseen misdrijf. Deelnemen aan dit misdrijf, anders dan als pleger, is nietstrafbaar.»De Afdeling onderschrijft de wens om strafbaarheid van hulpverleners uitte sluiten en daarover in de wet zoveel mogelijk duidelijkheid te bieden.Zij maakt hierna wel enkele opmerkingen over de juridische vormgeving20Zie ook de brief van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 15 oktober 2025 aan deVoorzitter van de Eerste Kamer over de beantwoording van vragen n.a.v. de eerste editie vande Staat van de wetgevingskwaliteit en kabinetsbrede agenda met initiatieven voor hetversterken van de kwaliteit van wetgeving, Kamerstukken I 2024/25, 178585, p. 6.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 46 hiervan en over de verhouding tot bestaande strafbaarstellingen vanillegaal verblijf.a. Inpassing in strafrechtelijke systematiek De formulering van het voorgestelde derde lid sluit goed aan bij hetgeende regering wil waarborgen. De formulering sluit immers alle deelne-mingsvormen uit van strafbaarheid, anders dan het plegen zelf. In detoelichting wordt geëxpliciteerd dat het bij deze deelnemingsvormen gaatom het doen plegen, medeplegen, opzettelijk uitlokken (zie voor dezedeelnemingsvormen: artikel 47 Sr), medeplichtigheid (artikel 48 Sr) enopdracht geven en feitelijk leidinggeven (artikel 51, tweede lid, Sr).21Bij deelneming gaat het in het strafrecht om betrokkenen die niet of nietvolledig voldoen aan de omschrijving van een strafbaar feit en die dusniet zelf pleger zijn. De deelnemingsvormen zijn geïntroduceerd omervoor te zorgen dat deze betrokkenen toch kunnen worden bestraft voorhun aandeel in het strafbare feit. De vormen «opdracht geven» en«feitelijk leidinggeven» gaan over personen die betrokken zijn bij deverboden gedragingen van een rechtspersoon (artikel 51, tweede lid, Sr).Deze deelnemingsvormen zijn bij de strafbaarstelling van illegaal verblijfniet relevant omdat dit feit enkel door natuurlijke personen kan wordengepleegd.De overige deelnemingsvormen kunnen in twee categorieën wordeningedeeld. De eerste categorie omvat de deelnemers die net als de plegerals dader van het strafbare feit worden gezien: de doen pleger, demedepleger en degene die het feit opzettelijk uitlokt (artikel 47 Sr). Detweede categorie bestaat uit de deelnemer van wie het aandeel beperkteris dan het aandeel van daders. Voor deze deelnemer geldt dan ook eenlagere hoofdstraf. Het gaat hier om de medeplichtige: degene diebehulpzaam is geweest of gelegenheid, middelen of inlichtingen heeftverschaft bij het plegen van een strafbaar feit (artikel 48 Sr).Het huidige strafrecht kent geen uitsluiting van alle deelnemingsvormenbij een strafbaar feit, zoals nu met de novelle wordt voorgesteld. Wel geldtdat medeplichtigheid alleen strafbaar is bij misdrijven (artikel 52 Sr) endus niet bij overtredingen. Dit sluit aan bij het gegeven dat eenmedeplichtige een kleiner aandeel in het delict heeft dan een dader, en datovertredingen minder ernstige strafbare feiten zijn, waarop doorgaanseen lagere straf staat dan op een misdrijf. Strafbaarheid heeft de wetgeverin dit geval niet noodzakelijk geacht, omdat zowel de gedraging als het feitdaarvoor niet voldoende ernstig zijn.In de toelichting wordt niet onderkend dat het huidige Wetboek vanStrafrecht geen enkele strafbaarstelling kent waarbij álle deelnemings-vormen worden uitgesloten. Evenmin wordt in de toelichting ingegaan opde verhouding van de nu voorgestelde constructie tot de systematiekzoals die hierboven beschreven is. In dat verband is relevant dat destrafbaarstelling van illegaal verblijf is gekwalificeerd als misdrijf,waarmee de wetgever een zekere ernst van het feit tot uitdrukking brengt.Vanuit de strafrechtelijke systematiek bezien ligt het niet voor de hand omstrafbaarheid van alle personen uit te sluiten die een (substantiële)bijdrage leveren aan dat feit. Niet voor niets sluit de bestaande syste-matiek de hiervoor genoemde eerste categorie van deelnemingsvormenalleen uit bij overtredingen, die een lichter karakter hebben.21Memorie van toelichting, Artikelsgewijs bij Artikel I.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 47 Een alternatief zou zijn om de strafbaarstelling te kwalificeren alsovertreding en daarnaast een strafuitsluitingsgrond te introduceren voorhulpverlening. In combinatie met de bestaande strafuitsluitingsgrondenzou daarmee voldoende duidelijk worden gemaakt dat hulpverleners nietstrafbaar zijn. Op dit alternatief wordt in de toelichting slechts beperktingegaan.Verder wordt in de toelichting de gekozen formulering «Deelnemen aandit misdrijf [{] is niet strafbaar» niet nader geduid. Deze formuleringimpliceert dat het gaat om een zogenaamde bijzondere exceptie, en nietom een strafuitsluitingsgrond. Onduidelijk is echter om welk soortexceptie het gaat. Het kan zijn dat het de bedoeling is dat een derde diehulp verleent aan een illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingdaarvoor niet vervolgd kan worden, zodat het een vervolgingsuitsluitings-grond betreft. Een andere lezing kan zijn dat deze derde wel vervolgd kanworden, maar dat de hulpverlening niet «in strijd met het recht» is, zodathet een kwalificatieuitsluitingsgrond betreft. Duidelijkheid hierover isgeboden omdat de aard van een exceptie iets zegt over de strafwaar-digheid van het gedrag en van de dader. Dit is ook bepalend voor deeinduitspraak die in een strafzaak wordt gedaan, mocht een vervolgingworden ingesteld.De Afdeling adviseert in de toelichting op de voorgaande punten in tegaan.Reactie op punt 3a uit het adviesAls gevolg van het aangenomen amendement-Vondeling (Kamerstukken II2024/25, 36 704, nr. 44) wordt in de Asielnoodmaatregelenwet (Kamer-stukken 36 704) in het beoogde artikel 108a Vw 2000 illegaal verblijf inNederland door een meerderjarige vreemdeling strafbaar gesteld alsmisdrijf. Het doel van het onderhavige wetsvoorstel is te verzekeren dathet niet strafbaar wordt om hulp te verlenen aan illegaal in Nederlandverblijvende vreemdelingen. Daarbij wil de regering een duidelijke grenstrekken, zodat procedures over grensgevallen worden voorkomen.Daarom is in artikel 108a Vw 2000 vastgelegd dat deelnemen aan hetmisdrijf van illegaal verblijf, anders dan als pleger, niet strafbaar is. Degewenste duidelijkheid zou naar het oordeel van de regering in minderemate worden geboden wanneer, zoals door de Afdeling in haarvoorlichting van 29 augustus 2025 in overweging is gegeven, in plaatsdaarvan een bijzondere strafuitsluitingsgrond bij deze strafbepaling zouworden geïntroduceerd die inhoudt dat medeplichtigheid of hulpverleningom humanitaire redenen niet strafbaar is. Onvermijdelijk is dat zo’nbijzondere strafuitsluitingsgrond afbakeningsvragen zou oproepen.De gekozen oplossing betekent dat de genoemde strafbepaling zich alleenuitstrekt tot de pleger: personen die volledig voldoen aan de wettelijkedelictsomschrijving. De keuze om bij deze specifieke strafbepaling deoverige deelnemingsvormen uit te sluiten, wijkt inderdaad af van het in dealgemene regeling van deelneming aan strafbare feiten (Titel V van hetEerste Boek van het Wetboek van Strafrecht) neergelegde uitgangspuntdat ook bijdragen aan een delict onder voorwaarden een vorm vanstrafbare betrokkenheid kunnen opleveren. De wettelijke systematiek laatevenwel ruimte om, als daarvoor een dringende reden bestaat, bijspecifieke strafbepalingen af te wijken van algemene uitgangspunten. Inhet verleden heeft de wetgever die mogelijkheid al vaker benut. Zo geldtbij enkele afzonderlijke delicten voor de medeplichtige hetzelfde wettelijkstrafmaximum als voor de dader (vgl. de artikelen 198, 199, 359 en 361Sr). Dit divergeert van het algemene uitgangspunt dat het maximum vande hoofdstraffen op het misdrijf gesteld bij medeplichtigheid met eenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 48 derde wordt verminderd (artikel 49, eerste lid, Sr). Ook kan wordengewezen op het feit dat – in afwijking van het uitgangspunt dat poging totmisdrijf strafbaar is (artikel 45, eerste lid, Sr) – poging tot mishandelingniet strafbaar is (artikel 300, vijfde lid, Sr). In lijn met deze voorbeeldenvoorziet ook artikel 108a Vw 2000, vanwege de in de memorie vantoelichting genoemde dringende redenen, in een uitzondering op eenalgemeen uitgangspunt, doordat bij deze specifieke strafbepaling detoepasselijkheid van de overige deelnemingsvormen geheel wordtuitgesloten. In reactie op de vraag van de Afdeling over het karakter vandeze bijzondere exceptie wordt nog opgemerkt dat de toepassing hiervandoor de rechter zal leiden tot een zogeheten ontslag van alle rechtsver-volging wegens niet kwalificeerbaarheid van het feit. Dit betekent dat dedesbetreffende persoon vrijuit gaat.De memorie van toelichting is in de hiervoor bedoelde zin aangevuld.b. Verhouding tot huidige strafbaarstellingen van illegaal verblijf Zoals uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt, is het op dit moment inbepaalde situaties al strafbaar voor een vreemdeling om zonder verblijfs-recht in Nederland te verblijven. Dat is het geval indien de vreemdelingweet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat tegen hem eeninreisverbod of ongewenstverklaring is uitgevaardigd. Indien sprake isvan een licht inreisverbod, wordt het illegale verblijf op grond van artikel108, zesde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 gekwalificeerd alsovertreding. Wanneer een zwaar inreisverbod of een ongewenstverklaringis opgelegd, is op grond van artikel 197 van het Wetboek van Strafrechtsprake van een misdrijf.De Afdeling merkt op dat de uitzondering die met de novelle wordtgeïntroduceerd voor de deelnemingsvormen van illegaal verblijf, nietgeldt voor de huidige bepalingen die illegaal verblijf met een inreisverbodof ongewenstverklaring strafbaar stellen. Als een hulpverlener weet ofernstige reden heeft om te vermoeden dat een vreemdeling een inreis-verbod of ongewenstverklaring opgelegd heeft gekregen, dan is diehulpverlener dus nog steeds strafbaar wegens medeplichtigheid ofmedeplegen van het strafbare feit in artikel 197 van het Wetboek vanStrafrecht of het medeplegen van het strafbare feit in artikel 108, zesde lid,van de Vreemdelingenwet 2000.Voor de strafbaarheid van hulpverleners wordt daarmee van belang of zijwel of niet wisten of hadden moeten weten dat een vreemdeling eeninreisverbod of ongewenstverklaring opgelegd heeft gekregen. Ditonderscheid doet afbreuk aan het doel van de novelle om te verzekerendat derden die uit medemenselijkheid hulp verlenen aan illegaal inNederland verblijvende vreemdelingen daarvoor niet vervolgd of gestraftkunnen worden. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt ook niet dateen onderscheid tussen hulp aan verschillende categorieën vreemde-lingen is beoogd en waarom het redelijk kan worden gevonden om ditonderscheid te maken.De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de verhoudingvan het wetsvoorstel tot de al bestaande strafbaarstellingen van illegaliteitwaarin hulpverlening niet wordt uitgezonderd en het wetsvoorstel zonodig aan te passen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 49 Reactie op punt 3b uit het adviesHet klopt inderdaad dat de beoogde uitsluiting van de overige deelne-mingsvormen bij de strafbaarstelling van illegaal verblijf, niet geldt voorde huidige strafbepalingen die betrekking hebben op illegaal verblijf inweerwil van een inreisverbod of ongewenstverklaring. Een relevantverschil met de strafbaarstelling van illegaal verblijf is dat deze laatstestrafbepalingen primair zien op de specifieke omstandigheid dat jegens dedesbetreffende vreemdeling een inreisverbod of ongewenstverklaringgeldt. Een ongewenstverklaring of het uitvaardigen van een inreisverbodis alleen mogelijk wanneer specifieke bezwaren bestaan tegen deaanwezigheid van een vreemdeling in Nederland, hetgeen de vreemdelingbekend is omdat dit blijkt uit een ten aanzien van hem genomen besluit. Inhet bijzonder valt te denken aan de situatie dat een vreemdelingongewenst is verklaard, omdat die vreemdeling een gevaar vormt voor deopenbare orde of nationale veiligheid, hij bij onherroepelijk gewordenrechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen eengevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd dan wel hem terzakede maatregel van terbeschikkingstelling (TBS) is opgelegd.22Tegen die achtergrond is er naar het oordeel van de regering – anders danbij de beoogde strafbaarstelling van illegaal verblijf – bij deze specifiekestrafbepalingen geen dringende reden om van algemene strafrechtelijkeuitgangspunten af te wijken door de reikwijdte daarvan te beperken tothet plegen van het feit. Daarbij wordt nog opgemerkt dat het deelnemenaan deze delicten, anders dan als pleger, alleen in beeld kan komen als debetrokken derde weet of ernstige redenen heeft om te vermoeden dat eeninreisverbod jegens de vreemdeling is uitgevaardigd of die vreemdelingongewenst is verklaard. De regering acht het kortom gerechtvaardigd omonderscheid te maken tussen het deelnemen (anders dan als pleger) aanillegaal verblijf in algemene zin enerzijds en illegaal verblijf in weerwil vaneen ongewenstverklaring of inreisverbod anderzijds.De memorie van toelichting is in de hiervoor bedoelde zin aangevuld.4. Slotsom In het wetsvoorstel voor de Asielnoodmaatregelenwet, dat inmiddels bijde Eerste Kamer aanhangig is gemaakt, is door middel van eenamendement illegaal verblijf in Nederland strafbaar gesteld. De Afdelingheeft hiervoor opgemerkt dat deze strafbaarstelling wezenlijke vragenoproept over nut en noodzaak, uitvoerbaarheid en samenhang metbestaande wettelijke bepalingen.De voorliggende novelle ziet evenwel uitsluitend op het uitzonderen vanstrafbaarheid van hulpverleners. Daarover heeft de Afdeling opmerkingengemaakt die betrekking hebben op de inpassing in de strafrechtelijkesystematiek en de verhouding tot bestaande strafbaarstellingen vanillegaliteit.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmer-kingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordathet voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De Vice-President van de Raad van State,Th. C. de Graaf22Artikel 66a, zevende lid, en 67, eerste lid, onderdeel a en b, Vw 2000.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 410 Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het wetsvoorstel in wetstech-nisch opzicht te verbeteren.Ik verzoek U het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en degewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.De Minister van Asiel en Migratie,D.M. van WeelTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 855, nr. 411