Memorie van Toelichting

30174VoorstelvanwetvandeledenDuyvendakenDubbelboerhoudendeverklaringdatergrondbestaateenvoorstelinoverwegingtenementotveranderingindeGrondwet,strekkendetotopnemingvanbepalingeninzakehetcorrectiefreferendumNr.3MEMORIEVANTOELICHTINGALGEMEENDEEL1.InleidingAanleidingDeinvoeringvanhetreferendumheeftdezeenafgelopeneeuwmeerderekerenopdepolitiekeagendagestaan.Hetmeestprominentevoorbeeldishetnationalereferendumdatop1juni2005isgehoudenoverdegoed-keuringvaneenverdragtotvaststellingvaneenGrondwetvoorEuropa.VoorheteerstindemodernegeschiedenisvanNederlandwerdeenlandelijkreferendumgehouden.Deervaringmethetnationaalreferendumop1juni2005,endedaaraangekoppeldediscussieoverhetwelofnietbindendekarakterervan,ismedeaanleidingvoorindienersomhetreferendumhelderteregeleneneenvoorstelintedienentotwijzigingvandeGrondwet,datertoestrekteencorrectief,bindendwetgevingsreferendummogelijktemaken.Indienerszieninhetcorrectiefwetgevingsreferendumeengeschiktmiddelomdeinvloedvandekiezersophetbeleidtevergroten.Zijsluitendaarmeeaanbijdeanalysedietengrondslagligtaanhetadviesvandecommissie-Biesheuvel1enhetadviesvandecommissie-DeKoning2.Inhet(recente)verledenzijnnaastditgrotevoordeeldeson-danksvanverschillendekantenmogelijkenadelengesignaleerd.Dezeeventuelenadelendiehieronderbesprokenworden,wegennaardemeningvandeindienersnietoptegendevoordelen,zoalsookdegenoemdecommissiesinhunadviesconcludeerden.Hetcorrectiefwetgevingsreferendumiseenwelkomeaanvullingopderepresentatievedemocratie.AchtergrondengeschiedenisZoalsgezegdheeftdeinvoeringvanhetreferendumdezeenafgelopeneeuwmeerderekerenopdepolitiekeagendagestaan.Hetmeestpromi-nentevoorbeeldishetnationalereferendumdatop1juni2005isgehoudenoverdegoedkeuringvaneenverdragtotvaststellingvaneenGrondwetvoorEuropa.VoorheteerstindemodernegeschiedenisvanNederlandwerdeenlandelijkreferendumgehouden.Daarnaastisernueenflinkaantaljarenervaringmetreferendumsopgemeentelijkniveau.BeidetypenreferendumszijnnietbindendvoorregeringenparlementTweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2004–2005KST880520405tkkst30174-3ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage20051Eindrapportvandestaatscommissievanadviesinzakederelatiekiezers–beleids-vorming«Referendumenvolksinitiatief».Staatsuitgeverij’s-Gravenhage,1985.2RapportTweedeKamerexternecommissievraagpuntenstaatkundige,bestuurlijkeenstaatsrechtelijkevernieuwing«Hetbestelbijgesteld»,KamerstukkenII1992/1993,21427,nrs.36–37,enhetvervolgrapport,KamerstukkenII1993/1994,21427,nrs.64–65.TweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.31 (danwelgemeenteraadenprovincialestaten).Vooreenbindendrefe-rendummoeteengrondwetswijzigingplaatsvinden.Eenvoorsteldaartoewerdin2004intweedelezingverworpendoordeTweedeKamerderStaten-Generaal,nadatderegeringhadverklaardnietlangerachterhetwetsvoorsteltekunnenstaan.OverdeopnemingvaneendergelijkreferendumindeGrondwetzijninmiddelsdenodigeadviezenuitgebracht.Debekendstevoorbeeldendaarvanopnationaalniveauzijnderapportenvandecommissie-Bies-heuvel(1985)endecommissie-DeKoning(1993).Laatstgenoemdecommissieslootzichinmeerderheidvrijwelgeheelaanbijdebevin-dingenvandecommissie-Biesheuvel.Decommissie-BiesheuvelheeftvoordetoenmaligeKabinettenKok1en2belangrijkvoorwerkverrichtdoordepresentatievaneenuitgewerktvoorsteltotgrondwetsherziening.DitvoorstelisdoordetoenmaligeregeringgrotendeelsovergenomeninhaarwetsvoorsteltotwijzigingvandeGrondwet.Ditwetsvoorstel,datintweedelezingstranddeindeEersteKamer(tijdensde«nachtvanWiegel»),ennadienopnieuwwerdingediend,samenmetdeTijdelijkeReferendumwet,isopzijnbeurtweerdebasisvoorhetonderhavigewets-voorstel.VoordeleneneventuelebezwarenEerderalisingegaanopdeaanleidingvoordeindienersomditwetsvoor-stelintedienenenopdevoordelendiehetreferendumheeft.Zijzienhetalseennoodzakelijkeaanvullingophethuidigerepresentatievestelsel.Ookkaneenreferendumervoorzorgendatkiezersactiefbetrokkenwordenbijdepubliekezaakenstimuleerthethetpubliekedebatoverzakenvangemeenschappelijkbelang.HetrecentereferendumoverdeEuropeseGrondwetheefthiervoorvoldoendeaanwijzingengeleverd.Hetreferendumkendeeenhogeopkomst(63,3%),watblijkgeeftvaneengrotebetrokkenheidvanburgersbijeenonderwerp(Europeseverdragen)datdoorgaansals«vervanmijnbed»werdbeschouwd.Bovendienheefthetreferendumgeleidtoteengeanimeerdeengeëngageerdediscussieindemediaenonderkiezersoverdevoor-ennadelenvandeEuropeseGrondwet.Ookzorgdehetervoordateropnieuwdiscussiekwamovernutennoodzaakvaneennationalereferendum.Dediscussieoverendebewezenvoordelenvanhetnationalereferendumvan1juni2005zijnmedeaanleidinggeweestvoordeindienersomditwetsvoorsteltedoen.Naastgenoemdevoordelengeldennoganderepositievepunten.Zozorgtdezevormvandirectedemocratievoorhetspreidenvandemacht.Tenslottezoudenreferendumsgoededienstenkunnenbewijzenbijonder-werpen,waaroverdeopvattingendwarsdoorpartijenheenlopen.BijdereguliereverkiezingenvanTweedeKamer,gemeenteraadenprovincialestatenspelendezeissuesvaakgeenrolinhetbepalenvandestem.Refe-rendumszorgenervoordatvastepolitiekeverhoudingensomswordendoorbrokenendatmeerderhedenontstaanwaardieviadenormaleverte-genwoordigingnietontstaan.Eenveelgehoordbezwaartegeneencorrectiefreferendumisdatreferen-dumsnietverenigbaarzijnmethetNederlandsestelselvaneenrepresen-tatievedemocratieendatheteenongewenstevergrotingvandeinvloedvandekiezerzoubetekenen.Overderelatiemethetvertegenwoordi-gendestelselzegtdestaatscommissieCals-Donner:«Ookdaar,waareenrepresentatiefstelselbestaat,behoeftdewerkingervanniettewordengeschaadenkandezezelfswordenverbeterdengesteunddoordetoela-tingvaneenzekerematevandirecteinvloed»1.Deindienersdelendezemeningenvoegendaaraantoedatzijeengroteredirecteinvloedvandekiezerjuistalswenselijkervaren.Zekerinhetlichtvandevaakgenoemdeklooftussenkiezerenpolitiek.Tekenenvandezekloof,diemogelijkzijnoorsprongvindtindeontzuilingvandesamenleving,zijnonderanderetezienindelaatstevierTweede-Kamerverkiezingen(1994,1998,2002en2003).HiertradenvoorNederlandsebegrippengroteverschuivingeninde1EindrapportvandeStaatscommissievanadviesinzakedeGrondwetendeKieswet,1971.TweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.32 kiezersgunstop.HetmeestgenoemdevoorbeeldisdeopkomstvandebewegingrondFortuyn.DekloofisookgenoemdnadeuitslagvanhetreferendumoverdeEuropeseGrondwet.HiertekendezicheenanderestemmingafonderdekiezersdanopbasisvandepolitiekeverhoudingenindeTweedeKamerverwachtmochtworden.Hieruitblijktnogeensdathetniet(meer)vanzelfsprekendisdatdeachterbanvankiezers,diedeverschillendepartijeninhetparlementvertegenwoordigen,opallebelangrijkepuntenhetzelfdevindenalsdepartijwaaropzestemmenofhetlaatstgestemdhebben.Daaromiserbijeenreferendumookzo’nbelangrijkerolweggelegdvoorpolitiekepartijen,bewindspersonenenparlementariërs.Zijzijnverantwoordelijkvoorhetaanleverenvandeargumenten,diekiezerskunnengebruikenbijhetbepalenvanhunkeuze.Enzijzullenookmoetenaangevenwatdegevolgenzijnvanaannemingdanwelverwerpingvanhetvoorstelwaarovereenreferendumwordtgehouden.Indienerszienderhalvevormenvandirectedemocratiealseenreferendumnietalseenaantastingvaneenvertegenwoordigendstelsel,maareenaanvullingdaarop.Datditindepraktijkeenwerkbareenwense-lijkeaanvullingis,blijktuitdeervaringenmetreferendumsinanderelandenmeteenvertegenwoordigendstelsel.Erwordtweleensgeopperddateenopiniepeilingeenalternatiefisvooreenreferendum.Ditziendeindienersnietzo.Teneersteheefteenpeilinggeenbindendkarakter.Bovendieniseenpeilingeenmomentopnameenisheteeninstrumentvaneenheelanderezwaartedaneenreferendum,waarbijkiezersmeergeneigdzullenzijnzichteinformerenoverhetvraag-stukendezeinformatieookwordtverstrekt.Tenslottevindteenpeilingdoorgaansplaatsopinitiatiefvandeoverheidinplaatsvaneengroepkiezers.Ditraadplegendekaraktervaneenpeilingmaakthettoteentotaalanderinstrumentdaneenraadgevendcorrectiefreferendum.Eenanderpuntdatweleensgeopperdwordtisdatbelangengroepenreferendumskunneninitiërenenafdwingen.Opzichisditgeenbezwaar.Hetstaatiederesubstantiëlegroepkiezersvrijomeenverzoekintedienen,aldannietingeorganiseerdverband.Bovendienbetekenthetinitiërenvaneenreferendumnietautomatischdatdeuitslagvaststaat.Ookeeninitiatiefnemendebelangengroepzalinstaatmoetenblijkenomdemeerderheidvandekiezersteovertuigenvanhunkeuze.Welmoetenwerekenschapgevenvanhetmogelijkenadeeldateenrefe-rendumeenvertragendeffectheeftopdebesluitvormingsprocedure.Devraagisechterhoedezemogelijkevertraginginverhoudingstaattotdeduurvandegehelewetgevingsprocedure.Dezevertragingweegtvolgensdeindienersnietoptegendevoordelenvaneenreferendum.Bovendienkenthetwetsvoorsteleenvoorzieningvoorspoedeisendewetgevingenkanerindeuitvoeringswetgevinggewerktwordenmetbeperkteduurvantermijnen.Eenandergehoordbezwaarisdatreferendumsvooruitgangtegen-houden,doordatwetsvoorstellendieveranderingeningangzettenverworpenkunnenworden.Daarwordtdandikwijlsaantoegevoegddatkiezersvakergeneigdzijn«nee»testemmendan«ja».Devraagisofhetinstrumenthiervandeoorzaakis.Teneerstekunnenwetsvoorstellenookdoorhetparlementgeblokkeerdworden.Hiervanzijnlegiovoorbeelden,zoalsbijvoorbeeldhettottweemaaltoestrandenvanhetcorrectiefrefe-rendum.Daarnaasthangthetnatuurlijkooksterkvanhetkaraktervanhetwetsvoorstelafoferdaadwerkelijksprakeisvanconservatisme.Ofdekiezerinhetalgemeenconservatieverisdandevolksvertegenwoordiging,isnietduidelijk.Mochtditinderdaadhetgevalzijn,dankanmenhierindesondanksgeenrechtvaardigingzienomeenreferendumdanmaarachterwegetelaten.Elkecorrectiediedoordekiezerwordtaangebrachtiseengerechtvaardigdecorrectie.Bovendienisinhetgevaldatdekiezerinderdaadconservatieveriseenbelangrijketaakweggelegdvoorregeringenvolksvertegenwoordigingomdekiezerteovertuigenvanwatnaarhunmeningnutennoodzaakvandedoorhungewensteveranderingzijn.TweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.33 Alslaatstedientnogingegaantewordenophetpuntvaneenveronder-steldepolariserendewerking.Criticimenendathetkiezentussen«ja»en«nee»of«voor»en«tegen»leidttotsterkepolariseringindemaatschap-pij.Deindienerszienindateenreferendumdezewerkinginderdaadkanhebben.Devraagisofdezetijdelijkofvoorlangereduurisenofdeze(mededaarom)wenselijkofonwenselijkis.Allereerstzorgtpolarisatieervoordatkiezers,partijenenmaatschappelijkeorganisatiesdaadwerke-lijkstellingmoetennemenengedwongenzijnkeuzestemaken.Ditzorgtvolgensdeindienersvooreenzeergewensteversterkingvandedemo-cratieendedemocratischelegitimatievandepolitiek.Tentweedekanpolarisatieervoorzorgendateendoorbraakwordtbewerkstelligdopthema’swaarconsensusleidttotstagnatie.Tenslotteisdevraagofdepolarisatiedieeventueelnaeenreferendumoptreedtlangdurigzalzijn,omdatdeuitslagaltijdaanleidingzalzijnvoorkabinetenparlementomeenpolitiekgevolgtegevenaandeuitslag.2.InhoudwetsvoorstelAlgemeenDeinhoudvanhetwetsvoorsteltotgrondwetsherzieningkomtopbelang-rijkepuntenovereenmethetwetsvoorsteldatdoordekabinettenKok1en2isingediendendaarmeemethetvoorstelvandecommissie-Biesheuveltenaanzienvanhetcorrectiefwetgevingsreferendum.Welhebbenindienersenkelewijzigingenaangebrachtophetgebiedvandrempelsenuitzonderingen.Inhoofdlijnenkomthetwetsvoorstelophetvolgendeneer.NadateenwetsvoorsteldoorbeideKamersisaangenomen,kaneengroepvankies-gerechtigdendoormiddelvaneeninleidendverzoekvragenomeenrefe-rendumtehouden.Binneneendoordewetgevergesteldetermijnmoetvervolgensdesteunwordenverworvenvaneengroteregroepkiesge-rechtigden.Indienookditaantalsteunverklaringenisverkregen,wordtovergegaantothethoudenvaneenreferendum.Hetaaneenreferendumonderworpenwetsvoorstelvervaltvanrechtswegeindieneenmeerder-heidvandeopgekomenkiesgerechtigden,dietevenseennadertebepalenpercentagevormtvanallepersonendiegerechtigdwarenomaanhetreferendumdeeltenemen,tegenhetwetsvoorstelstemt.DrempelsenuitzonderingenIndienerskiezenervooromoptweepuntenaftewijkenvandevergelijk-barewetsvoorstellenzoalsdieeerderdoorachtereenvolgendekabinettenaandeKamerzijnvoorgelegd.Indienerskiezerervooromdrempelsenniet-referendabeleonderwerpen,metuitzonderingvanRijkswetten,nietindeGrondwetoptenemen.ZijzijnvanmeningdatdergelijkevoorwaardenenuitzonderingendoordewetgeverbijwetgeregeldkunnenenmoetenwordenendusnietindeGrondwetmoetenwordenopgenomen.RegelingindeGrondwetzoubetekenendatvooreventueleaanpassingvandezedrempelsenuitzonde-ringen,bijvoorbeeldwanneereropbasisvandeevaluatievangehoudenreferendumsmochtblijkendatdaarbehoefteaanbestaat,opnieuwdezwareprocedurevaneengrondwetsherzieningdoorlopenzoumoetenworden,hetgeenindienersongewenstvinden.Anderzijdsmoetvoor-komenwordendatdewetgeveralteeenvoudigdedrempelsenuitzonde-ringenkanwijzigen.Daaromkiezenindienerservoordateenvoorstelvanwetterzakehetvaststellenvandedrempelsenuitzonderingenalleendoorhetparlementaangenomenkanwordenmettenminstetweederdenvanhetaantaluitgebrachtestemmen.Ditbetekentdathetcorrectiefreferenduminprincipevoorelkwetsvoor-stelgeldt.Daarbijkunnenerbijwetnadereuitzonderingenwordenvast-TweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.34 gesteld.Indienersmakenhieropéénuitzondering.ZijmenendatvoorRijkswettendeuitzonderingsbepalingalindeGrondwetopgenomenmoetworden,methetoogoponevenredigenadalenvaneenreferendumhier-overvoordepositievandeNederlandseAntillenenAruba.Hieropwordtlaternaderingegaan.Tentweedekiezenzijervooromookdrempelstenaanzienvanhetquorumendeaantallensteunbetuigingen,diebenodigdzijnbijhetindienenvaneen(inleidend)verzoek,nietindeGrondwetoptenemen.ZoudendezenamelijkindeGrondwetwordenopgenomen,daniseenzwareenlangdurigeprocedurenodigomdezetewijzingen,mochtblijkendatdedrempelvoorhethoudenvaneenreferendum,voorhetgeldigverklarenvaneenuitslagofvoorhetdoenvaneenverzoektehoogoftelaagis.DecommissieBiesheuvelbeargumenteerde,datdoortekiezenvoorvast-leggingbijwet,hetrisicozoubestaandatdewetgeverineenvoorhaarwelgevalligezinuitzonderingenzoukunnenvaststellenendaarmee«rechterisineigenzaak».Omtochenigszinsaanditbezwaartegemoettekomen,kiezenindienerservooromindeGrondwetoptenemendatdewettelijkeinvulling(ofwijziging)vandedrempelsenuitzonderingenbijtweederdemeerderheidvastgestelddienenteworden.Zokanbijvoor-beeldvoorkomenwordendateenregering,metsteunvandecoalitie,adhocwettenkanuitzonderenofextreemhogedrempelskanopwerpen,wanneerzijmenendateenreferendumnietgewenstis.Alsuitzonde-ringenbijwetvastgesteldkunnenworden,kanintheorieaanelkwets-voorstel,waarvandewetgevervindtdateenreferendumdaaroveronge-wenstis,eenslotbepalingwordentoegevoegddatditwetsvoorstelnietreferendabelis,ofdateeninleidendverzoekgepaardmoetgaanmetbijvoorbeeld1miljoenhandtekeningen.Doortekiezenvoorde2/3-bepa-lingmoeterdefactovoorelkevaststellingofwijzigingvandrempelsenuitzonderingeneenapartwetsvoorstelingediendworden,datooknogeensdoortweederdemeerderheidvanhetparlementgesteundmoetworden.Indienersvindendatdezeconstructieenerzijdszorgtvoorvoldoendeflexibiliteitomdrempelsenuitzonderingenaantepassenwanneerblijktdatdezenietbijdragenaaneengoedereferendumpraktijk,enanderzijdswordtvoorkomendatdewetgeveraltezeerinvloedkanuitoefenenopdevoorwaardenwaarondereenreferendumgehoudenkanwordenFinanciëlegevolgenEenvoorsteltotinvoeringvanhetcorrectiefreferendumheeftinzoverrefinanciëlegevolgendateraandeorganisatievaneenreferendumkostenverbondenzijn.Dezekostenzijnvergelijkbaarmetdekostenvanverkie-zingen(alshetreferendumdaarmeenietsamenvalt).Bijdekostenvanhetlandelijkereferendumop1juni2005isuitgegaanvaneenbedragvan€27miljoen.Hierondervallenmetnamedekostenvoordegemeentes(€22miljoen)voordeuitvoeringvanderaadpleging(TweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30105VII,nr.2).Inhetkadervandeinvoe-ringswetzalbepaaldmoetenwordeninhoeverredegemeentenookdekostenvoorhetcorrectiefreferendumopgrondvanonderhavigwets-voorsteldoorhetRijkvergoedkrijgen.Decumulatievekostenzijnuiter-aardafhankelijkvanhetaantalreferendumsdatdaadwerkelijkgehoudenzalworden.Deexactefinanciëlegevolgenzijndaarmeeafhankelijkvanhetgeenindeuitvoeringswetgevingophetpuntvandrempelsenuitzon-deringenwordtvastgesteld.Hetvervallenvaneenwet(svoorstel)alsgevolgvandeuitslagvaneenreferendumkanineenconcreetgevaleveneensfinanciëlegevolgenhebben.Opditpuntbestaaterevenwelgeenverschilmetdebestaandemogelijkheiddatwetsvoorstellennietwordenbekrachtigdofaange-nomen,waarbijwelaangekendmoetwordendatdeonzekerheidofeenTweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.35 wetdoorgaatwelvaninvloedkanzijnop(uitvoerings-)kostendievooruit-lopendopbekrachtigingvandewetgemaaktmoetenworden.ARTIKELSGEWIJZETOELICHTINGArtikelIIA(artikel81)Devoorgesteldetoevoegingbrengttotuitdrukkingdatdevaststellingvanwetteninhetgevalvaneencorrectiefwetgevingsreferendumookinjuri-dischezinmedewordtbepaalddoordeuitslagvanhetreferendum.Ditblijktuitderegelingvanderechtsgevolgenvanhetreferendumtenaanzienvandebekrachtigingvanwetsvoorstellen.ArtikelIIB(par.1AReferendum,deartikelen89atotenmet89g)Artikel89aDevoorgestelderegelingvanhetcorrectiefreferendumomvatdevoor-stellenvanwetdiedoordeStaten-Generaalzijnaangenomen.Hetgaatderhalveomeenreferendumoverhetresultaatvandewerkzaamhedenvandewetgeverdiebestaatuitderegeringendevolksvertegenwoordi-gingindebeideKamersderStaten-Generaal.Inheteerstelidwordtverwezennaardeinartikel54omschrevenkiesgerechtigdenvoordeTweedeKamer.Debevoegdheidtotbeoordelingvanwetsvoorstellen,dievoortkomenuithetvertegenwoordigendstelsel,komtimmerstoeaandekiezers.Zijzijndegenendie,doordeuitoefeningvanhetkiesrecht,desamenstellingvandevertegenwoordigendeorganenbepalen.Indienerskiezenerdaaromvoordathetinitiatieftothethoudenvaneenbindendreferendumligtbijdekiezer.Zijachtenhetnietwenselijkdatderegeringofeengedeeltevanhetparlementzelfbeslistoverdecorrectievandeeigenwerkzaamheden.Daarmeewordthetbestaandeprocesvanwetge-vingbinnenhetvertegenwoordigendstelselnodeloosdoorkruistengecompliceerdterwijldeinvloedvandekiezerophetbeleidgeringerisdanbijhetvoorgesteldecorrectiefwetgevingsreferendum.Voorhethoudenvaneenreferendumishetverdereenvereistedateengroepkiesgerechtigdeneeninleidendverzoekdoet.Dezegroepmoetvervolgensdesteunverwervenvaneengroteraantalkiesgerechtigden.Deexactehoogtevandezeaantallenkiesgerechtigdenwordtinuitvoeringswetgevingvastgelegd.Dergelijke«drempels»zijnnodigomzekertestellendathetverzoektotreferendumwordtgesteunddooreensubstantieeldeelvandebevolking.Indeuitvoeringswetgevingkandantevensingegaanwordenopandereprocedureleaspecten,zoalsdetermijnwaarbinneneen(inleidend)verzoekgedaanmoetwordenendemanierwaaropgeregistreerdwordtwiehet(inleidend)verzoeksteunt.Indienersvindendetweefasestructuurvaninleidendverzoekenverzoekvancruciaalbelangvoordefeitelijkewerkingvanhetcorrectiefwetgevingsreferendum.DithoortdanookthuisindeGrondwet.Detaakvandewetgeverbeperktzichniettotderegelingvanhetrefe-rendumtotaanhetmomentvandestemming.Hijisookverantwoordelijkvoorallerelevanteuitvoeringsaspectenvanhetreferendum.Daaromkrijgtdewetgeverdegrondwettelijkeopdrachtomnadereregelstestellen,bijvoorbeeldoverdeorganisatievandestemmingendebepalingvandeuitslag.Maarookhetvaststellenvandetermijnwaarbinnensteun-verklaringenverzameldmoetenworden,eventueleberoepsprocedures,hetterbeschikkingstellenvanzendtijdaaninitiatiefnemersenanderenenTweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.36 hetbepalenvandedatumvandestemming.Eenwetsvoorstelwaarindezeelementennaderzijnuitgewerkt,zalkunnenwordeningediendparallelaandegrondwetsherzieningofnaaanvaardingvanditgrondwetsherzieningvoorstelintweedelezingdoordeEersteKamer.Inhettweedelidwordtbepaalddatdeonthoudingvandebekrachtigingertoeleidtdataanhetinleidendverzoekgeengevolgwordtgegeven.Deonthoudingvandebekrachtigingvormteenvandegrondenomgeengevolgtegevenaanhetinleidendverzoek.Anderegrondenzijngelegeninhetvereisteaantalkiesgerechtigden,deoverschrijdingvantermijnenendegrondwettelijkenwettelijkgeregeldeuitzonderingen.DezeweigeringsgrondenvindenhunbasisindeGrondwet.Artikel89bIndienerszienindaterredenenkunnenzijnombepaaldeonderwerpenuittezonderenvandemogelijkheidvaneencorrectiefwetgevingsreferen-dum.Daartoeachtenzijdebenaderingvaneenlimitatiefstelselvanalge-meneuitzonderingenindeuitvoeringswethetmeestgeschikt.Hieropmakenzijechtereenuitzondering.Ditbetreftvoorstellenvanrijkswet.IndienerszijnvanoordeeldatvoorstellenvanrijkswetalindeGrondwetuitgezonderddienenteworden.InformelezinzoudeinvoeringvanhetcorrectiefwetgevingsreferendumzondermeergeenwijzigingbrengenindesituatiedathetlaatstewoordindeprocedurevanrijkswetgevingbijNederlandberustendatdeNederlandseAntillenenArubabeschikkenovereenvetorechtbijvoorstellenvanrijkswettotwijzigingvanhetStatuut.Tegelijkertijdontstaaterechterookeennieuwesituatie.DeNederlandsbevolkingkrijgtnamelijkdemogelijkheidomallevoorstellenvanrijkswetteverwerpen,terwijlhetomaangelegenhedenvanhetKoninkrijkalsgeheelgaat.Daarbijspeeltookdatbepaaldeaangelegen-hedendiebijrijkswetgeregeldwordenvangroterbelangkunnenzijnvoordeNederlandseAntillenenArubadanvoorNederland.PersaldozoudeinvoeringvanhetcorrectiefwetgevingsreferendumalsonderdeelvanderijkswetgevingsprocedureresulterenineenaanmerkelijkeverzwaringvanhetgewichtvanNederlandbinnendeverhoudingeninhetKoninkrijk.EendergelijkeveranderingachtendeindienersnietinovereenstemmingmethetkaraktervandebestaandeverhoudingentussendelandenvanhetKoninkrijkdiehungrondslagvindeninhetStatuutvoorhetKoninkrijk.Metdezebepalinginzakerijkswettenwordtdemogelijkheiduitgeslotenomeenreferendumtehoudenoverbepaalde(Europese)verdragendieophetKoninkrijkalsgeheelvantoepassingzijn.Overigensishetwelmoge-lijkomoverdergelijkeinternationaleverdrageneenniet-bindendraadple-gendreferendumtehouden.Ookeenniet-bindendcorrectiefreferendum,zoalstotvoorkortgoldingevolgedeTijdelijkeReferendumwet,behoorttotdemogelijkheden,mitsdewetgeverweereendergelijkeTijdelijkeReferendumwetinstelt.Inhettweedelidwordtbepaalddateenwetsvoorsteloveronderwerpendienietreferendabelzijnalleenbijtweederdemeerderheidaangenomenkanworden.Indienersvindendatdezeconstructieenerzijdszorgtvoorvoldoendeflexibiliteitomdrempelsenuitzonderingenaantepassenwanneerblijktdatdezenietbijdragenaaneengoedereferendumpraktijk,enanderzijdsvoorkomtdatdewetgeveraltezeerinvloedkanuitoefenenopdevoorwaardenwaarondereenreferendumgehoudenkanwordenTenaanzienvandeuitzonderingsgrondenofandereonderdelenvanhetreferendumkanineenconcreetgevalverschilvanmeningontstaan.Indergelijkegevallenzullenrechtsgeschillenbeslechtwordendoordebevoegdeinstantiesvolgensdegeldenderegelsvanbezwaarenberoep.Artikel89cDevoorgestelderegelingvanhetcorrectiefwetgevingsreferendumnooptTweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.37 toteennaderebepalingvandeprocedureendebevoegdheidtot(onthou-dingvande)bekrachtigingvanwetsvoorstellen.Inartikel89a,tweedelid,wordtaandeonthoudingvandebekrachtiginghetrechtsgevolgverbondendataanhetinleidendverzoekgeengevolgwordtgegeven.Volgensartikel87,eerstelid,vandeGrondwetwordteenvoorstelpaswetzodrahetdoordeStaten-GeneraalisaangenomenendoordeKoningisbekrachtigd.Bijhetcorrectiefwetgevingsreferendummoetdezegebruike-lijkewijzevanbekrachtigingvanhetaangenomenwetsvoorstelinelkgevalwachtentothetmomentdatvaststaatdateralofnieteenrefe-rendumwordtgehouden.Zodravaststaatdatergeenreferendumwordtgehoudenoverhetvoorstel,kandebekrachtigingdaarvanopdegebrui-kelijkewijzeplaatsvinden.Ditmomentkanwordenbepaaldnadatdegesteldetermijnvoorhetinleidendverzoekofhetberoeptegeneenafwij-zingdaarvanisverstreken.Ineenuitvoeringswetzullendezeprocedurelemomentennaderbepaaldmoetenworden.Indienerweleenvolksstem-mingwordtgehouden,wachtdebekrachtigingopdeuitslagdaarvan.Deprocedurevanartikel89disindatgevalvantoepassing.Debevoegdheidtotbekrachtigingvanwetsvoorstellenopgrondvanartikel87isdanbeperkttoteenverplichtingtotbekrachtigingvandewetsvoorstellenwaartegennieteenmeerderheidzichheeftuitgesproken.Voortsmoetdezeverplichtebekrachtigingterstondplaatsvinden.Indiendevereistemeerderheidwelisbehaaldmaar,hetindeinvoeringswetbepaaldeopkomstpercentagenietisgehaald,kandebekrachtigingalsnogopdegebruikelijkewijzeplaatsvinden.Artikel89dBijwetbepaaldwordtwelkemeerderheidvereistisvoorhetverwerpenvaneenwetsvoorstelineenreferendum.Omerzekervantezijndatdemeerderheidindestemmingsuitslagookovereenkomtmeteenmeerder-heidofaanzienlijkeminderheidvanhettotaalaankiesgerechtigden,kannietvolstaanwordenmeteenenkelvoudigemeerderheidvandeopge-komenkiesgerechtigden.Ditzouopgelostkunnenwordendoorhetopnemeninhetwetsvoorstelvaneenbepaaldopkomstpercentagealsnadervereiste.Ditheeftechteralsbezwaardatditbevordertdatdevoor-standersvandewetnietzullendeelnemenaanhetreferendum.Indienersgevendaaromdevoorkeuraaneenstelselwaarbijwordtvereistdatdeenkelvoudigemeerderheidvandedeelnemersaanhetreferendumtevenstenminsteeenbepaaldpercentagevandepersonenmoetvertegenwoor-digendiegerechtigdwarenomdeeltenemenaanhetreferendum.Indebepalingwordtnietuitgegaanvandekiesgerechtigdenmaarvandepersonendiegerechtigdwarenomaanhetreferendumdeeltenemen.DitonderscheidisaangebrachtomdatonbekendishoeveelkiesgerechtigdeNederlanderszichinhetbuitenlandbevinden.HetiswelbekendhoeveelkiesgerechtigdeNederlandersinhetbuitenlandzichhebbenlatenregi-strerenomdeeltenemenaandeverkiezingenvoordeTweedeKamerdiedirectvoorafgingenaanhetreferendum.Dezecategoriewordtalsuitgangspuntgenomenbijdebepalingvanhettotaleaantalpersonendatgerechtigdisomdeeltenemenaanhetreferendum.Indienaanhetdubbelevereistevandeenkelvoudigemeerderheidenhetpercentagevankiesgerechtigdenwordtvoldaanbijhetreferendum,vervalthetvoorstelvanrechtswege.Hetkomtnietzinvolvoorominditgevaltebepalendatereenverplichtingbestaatomdebekrachtigingteonthouden.Hettweedelidbevatderegelingvanderechtsgevolgenindiennieteenmeerderheidzichtegenhetvoorsteluitspreekt.Hetwetsvoorstelmoetindatgevalterstondbekrachtigdworden.Dezeverplichtingomvatdusookhetgevaldatdevereistemeerderheidnietisgehaaldmaarhetaantalopgekomentegenstandersweltenminstehetvastgesteldepercentageomvatvanhetaantalpersonendatgerechtigdwasomaanhetrefe-rendumdeeltenemen.InhetgevaldatweleenmeerderheidisbehaaldTweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.38 maarniettevenshetvoorgeschrevenquorum,heefthetreferendumniettoteenuitspraakmetrechtsgevolggeleid.Dankanopdegebruikelijkewijzewordenbeslistomtrentdebekrachtiging.Inhetderdelidwordtbepaalddateenwetsvoorstelwaarinhetvereistedeelvanhendiegerechtigdwarenaanhetreferendumdeeltenemenwordtvastgelegd,alleenbijtweederdemeerderheidaangenomenkanworden.Indienersvindendatdezeconstructieenerzijdszorgtvoorvoldoendeflexibiliteitomdrempelsenuitzonderingenaantepassenwanneerblijktdatdezenietbijdragenaaneengoedereferendumpraktijk,enanderzijdswordtvoorkomendatdewetgeveraltezeerinvloedkanuitoefenenopdevoorwaardenwaarondereenreferendumgehoudenkanwordenArtikel89eInbepaaldegevallenkandeinwerkingtredingvandewetnietwachtenophettijdstipwaaropvastkomttestaandatereenreferendumzalwordengehoudenmaarmoetdebekrachtigingterstondplaatsvinden.Ditkanbijvoorbeeldhetgevalzijnbijdeuitdebegrotingvoortvloeiendeaanpas-singenindewetgevinginzakesocialezekerheidenbelastingen.Dezewetsvoorstellenwordenveelaltegenheteindevanhetkalenderjaaraanvaardentredenper1januarivanhetnieuwejaarinwerking.Artikel89evoorzietineenbijzondereregelingvoordezegevallen.Heteerstelidbeperktdespoedregelingtotdewetsvoorstellendiezelfdebepalingbevattendatdebekrachtigingterstonddientplaatstevinden.Inditgevalkanhetvoorstelvanwetnietwordenonderworpenaaneenreferendummaarkanhetnadebekrachtigingtotwetgewordenvoorstelwelwordenonderworpenaaneenreferendum.Dezebepalingkannietgemistwordenalswaarborgtegeneenmogelijkmisbruikvandespoedregelingalsuitzonderingsgrond.Krachtenshettweedelidvervaltdebedoeldewetvanrechtswegealsdaarovereenreferendumwordtgehoudenendeinartikel89d,eerstelid,voorgeschrevenmeerderheidaanwezigis.Indeoverigegevallenblijftdewetnatuurlijkvankracht.Verderbiedtdetweedevolzindemogelijkheidaandewetgeveromzonodigdegevolgenteregelenvanhetvervallenvandewet.Dezewetkanzoweldealgemenewetzijndiebedoeldisinartikel89galseenbijzonderewetindiendegenoemdealge-menewetniet(volledig)voorzietindenoodzakelijkeregelingvandegevolgen.Indedesbetreffendewetzaleenalgemeneofbijzondererege-lingwordengetroffenvoorderechtendieontleendzijnaandewetdienadebekrachtigingisvervallenalsgevolgvandeuitslagvanhetreferen-dum.Inhetderdelidwordtbepaalddateenvoorstelvanwetterzakevanhetvereistedeelvanhendiegerechtigdwarenaanhetreferendumdeeltenemenalleenbijtweederdemeerderheidaangenomenkanworden.Indie-nersvindendatdezeconstructieenerzijdszorgtvoorvoldoendeflexibili-teitomdrempelsenuitzonderingenaantepassenwanneerblijktdatdezenietbijdragenaaneengoedreferendumpraktijk,enanderzijdswordtvoorkomendatdewetgeveraltezeerinvloedkanuitoefenenopdevoor-waardenwaarondereenreferendumgehoudenkanwordenArtikel89fHeteerstelidverruimtdewerkingvanhetcorrectiefwetgevingsreferen-dumtotdegoedkeuringvanverdragen.Ditheeftpraktischalleenbete-kenisvoordestilzwijgendegoedkeuringvanverdragenomdatdeuitdruk-kelijkegoedkeuringplaatsvindtbijwet.Artikel91vandeGrondwetverplichtevenwelniettotgoedkeuringbijwet.DaarommoetdeGrondwetverzekerendatdegoedkeuringvanverdragenhetonderwerpkanvormenvaneenreferendumomdatdegevolgdeprocedureovereenkomtofsterkegelijkenisvertoontmethetprocesvanwetgevingendeuitvoeringvanTweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.39 verdragenwordtopgenomenonderdedoordeGrondwetuitgezonderdeonderwerpen.Artikel89gInartikel89gwordtdewetgever,overeenkomstigartikel59Grondwetoverhetkiesrecht,opgedragenomallesteregelenwatverderhetrefe-rendumbetreft.Opgrondvandezebepalingisgrondwettelijkverzekerddatdewetgeverdegangvanzakentotaanhetmomentvanhetrefe-rendumregeltalsmedezakenalsdeorganisatievanhetreferendumzelfendebepalingvandeuitslag.Hierwordteveneensverwezennaardetoelichtingbijartikel89a.ArtikelIIIIndienersmenendathetgeengeldtvoorinvoeringvanhetcorrectiefrefe-rendumopnationaalniveaueveneenszoumoetengeldenvoorgemeen-teraadenprovincialestaten.Deverdelingvanbevoegdhedenoververschillendebestuurslagenstaaternietaanindewegdateencorrectiefreferendumkanwordengehoudenoverdatgenewaarovermenopdecen-traalniveaukanbeslissen.Hoeweleropditpuntgeenfundamenteelverschilbestaattussende,overigensmoeilijkscherpteonderscheiden,sferenvanmedebewindenautonomie,kiezendeindienerservoorderegelingtebeperkentotprovinciesengemeenten.Tenaanzienvandewaterschappenzienzijafvandeinvoeringvaneencorrectiefreferendumomdatdeverkiezingvandezeorganenopeenwezenlijkanderewijzeisgeregeld.Artikel128aDezenieuwebepalingbevatdehoofdlijnenvanhetcorrectiefreferendumopprovinciaalengemeentelijkniveau.Hetruimebegrip«besluit»fungeertdaarbijalsuitgangspuntvanderegelingzoalshetbegrip«wets-voorstel»datdoetopnationaalniveau.Verderwordendeorganenaange-wezendiedebesluitennemenwaarovereenreferendumkanwordengehoudenalsmededepersonendieeenreferendumkunnenlatenhoudenendaaraankunnendeelnemen.Tenslottekrijgtdewetgeverdebevoegd-heidomnadereregelstestellenomtrenthetcorrectiefreferendum.Hetbegrip«besluit»komtovereenhetbesluitzoalsbedoeldinartikel1:3Awbenwordtalsuitgangspuntvanderegelinggenomen.Dewerkings-sfeervanhetcorrectiefreferendumzouteveelbeperktwordenalsgekozenzouwordenvoor«verordening»of«algemeenverbindendvoor-schrift».Anderzijdsheefthetbegrip«besluit»betrekkingopmeerzakendanwetgevingophetnationaleniveau.Hetbegrip«besluit»omvatnietalleenalgemeneregelingenmaareveneensbeschikkingen.Daarommoetereennadereregelingkomenvansoortenbesluitenenonderwerpendieuitgezonderdmoetenwordenvanhetcorrectiefreferendum.Daarbijgaathetomeenlangerereeksvanuitzonderingendanbijwetgevingopnatio-naalniveau.Dewetgeverzalopditpuntdehoofdlijnenmoetenaangeven.Dewetgeverkanopditpuntenigeruimtetelatenaandegemeentenenprovincies,Welmogendeverschilleninhettoepassingsbereiknietleidentotonaanvaardbareongelijkheidtussenburgersinverschillendegemeentenenprovinciestenaanzienvanhunmogelijkhedenmetbetrek-kingtothetreferendumalsinstrument.Dewetgeverzalookeenregelingdienentetreffenvoordesamenloopvanproceduresbijinspraakenrechtsbescherming.Voorcorrectievereferendumsoplandelijkniveaubeperkenindienerszichtotwetsvoorstellendiedoorhetparlementzijnaangenomen.HetligtdanTweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.310 ookhiermeeinlijnomderegelingbeperkttotprovincialestatenendegemeenteraad.Metdecommissie-Biesheuvelzijnindienersvanoordeeldatdebesluitenvandeburgemeester,decommissarisvandeKoning,hetcollegevanburgemeesterenwethoudersengedeputeerdestatenbuitendezeregelingblijven.Bijdekringvanpersonendiebijhetreferendumbetrokkenzijn,verweeshetvoorstelvandecommissie-Biesheuvelvooreengrondwetsbepalinguitsluitendnaardekringvandeelnemersaanhetcorrectiefreferendum,namelijkdekiesgerechtigdenvanprovincialestatenengemeenteraden.Opgrondvandeinhoudvanhetadviesvandecommissie-Biesheuvelendeovereenkomstigebepalingopnationaalniveau,achtenindienershetechternoodzakelijkdatdeGrondwetopditpuntookdekringvankiesge-rechtigdepersonenaanwijstdiedeprocedurevoorhethoudenvaneenreferendumingangkunnenzetten.Dewetgeverzaldaarbijmoetenbepalenopwelkewijzedeomvangvandezekringvanpersonenwordtvastgesteldenwelkeprocedurewordtgevolgdomtebepalenofdevereistesteunbestaatvoorhethoudenvaneenreferendum.Ditisvanbelangalswaarborgvoorhetrechtvandeburgersomdeeltenemenaaneencorrectiefreferendum.Tevensbiedteenwettelijkeregelingdiegeldtvoorallegemeentenenprovinciesdewaarborgvooreenzuivereenuniformevormgevingvanhetinstrument,inclusiefeenspoedregeling,waarbijnietalleenwezenlijkeverschillenopdecentraalniveauwordenvoorkomenmaarookbezienkanwordenofdeafstemmingtussendereferendumsvangemeentenenprovinciesoversoortgelijkeonderwerpengeregelddientteworden.Ookzaldewetgevermoetenaangevenwelkemeerderheidvereistisvoorhetverwerpenvaneengenomenbesluit.Devoorstellenvandecommissie-Biesheuvelhoudenindaterookopdecentraalniveauwordtonderscheidentusseneeninleidendverzoekeneendaaropvolgendefasevansteunverwervingbijeengroteregroepkiesgerechtigden.Ookhiergeldtdatbijwethetaantalkiesgerechtigdenindetweefasesvastgelegdmoetworden.Dehoofdlijnenvanderegelingvanhetcorrectiefreferendumopdecen-traalniveauzullenhungrondslagmoetenvindenindewet.Daarnaastdienterdenodigeruimteoverblijvenvoorgemeentenenprovinciesomrechttedoenaanhuneigenopvattingenensituatie.IndienersvindendatdeGrondwetdegemeentenenprovinciesderuimtemoetlatenomdedoordewetgeveruitgezonderdeonderwerpenaantevullenenomzelfbelangrijkeelementenvandeprocedure(bepalingtijdstip,organisatieenfaciliteitencampagneetc.)vasttestellen.Daaromisindeformuleringvanhetgrondwetsartikelgekozenvooreenruimemogelijkheidvandelegatie.ArtikelIVWetsvoorstellentotgrondwetsherzieningineerstelezingwordenuitge-zonderdvanhetcorrectiefwetgevingsreferendum.Eencorrectiefrefe-rendumoverdeeerstelezingisnietwenselijkomdatditdemogelijkheidopentdatertweemaaleencorrectiefreferendumoverhetzelfdevoorstelwordtgehouden.DevoorgeschrevenontbindingvandeTweedeKamerwegensgrondwetsherzieningisopditpuntnietinalleopzichtenteverge-lijkenmeteencorrectiefgrondwetgevingsreferendumomdatdaarbijookandereoverwegingeneenrolspelen.Bijeenreferendumovereengrond-wetswijziginggeldengeenandereeisen,zoalseen2/3meerderheidindeuitslag,danvooreenreferendumovereenvoorstelvanwet.Decombi-natievandebestaandegrondwetsherzieningsproceduremeteenfaculta-tief,correctiefgrondwetgevingsreferendumbiedtvoldoendewaarborgenvooreenzorgvuldigebesluitvormingoververanderingenindeGrondwet.TweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.311 ArtikelVHetisvanbelangdaternahetvankrachtwordenvanditwetsvoorstelvoldoendetijdisvoordewetgeveromeeninvoeringswetvankrachttelatenworden.Dewetgevermoettijdiguitvoeringkunnengevenaandenieuwegrondwettelijkebepalingen.Geletopdetijddieinhetalgemeennodigisvoordetotstandkomingvaneenwettelijkeregeling,iseentermijnvanvijfjaaralsuitgangspuntgenomen,mindermagook.Dezetermijnsluitaanbijdetermijndieinandereadditionelebepalingenwerdopgenomen.Dezeoverwegingengeldenookvoordeopgenomenmoge-lijkheidvaneeneenmaligeverlengingvanuiterlijkvijfjaar.Dezetermijnenkunnenverschillenperartikelmetdienverstandedatdaarbijdelogischesamenhangtussenbepaaldeartikelenblijftgehandhaafd.DuyvendakDubbelboerTweedeKamer,vergaderjaar2004–2005,30174,nr.312