Herijking sturing funderend onderwijs

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 293Primair Onderwijs31 289Voortgezet OnderwijsNr. 727 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZETONDERWIJS Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 5 april 2024De kwaliteit van het funderend onderwijs staat onder druk: het gaat nietgoed met de basisvaardigheden van leerlingen, er is een groot leraren- enschoolleiderstekort en niet iedere leerling krijgt gelijke kansen. Om dit aante pakken werken leraren, onderwijsondersteunend personeel, school-leiders en schoolbestuurders1 dagelijks keihard aan het verbeteren vanhet onderwijs in het belang van de leerling. Daarnaast zijn er door depolitiek meerjarige maatregelen genomen, zoals het Masterplan basis-vaardigheden, het dichten van de loonkloof tussen primair en voortgezetonderwijs, de werkagenda met de sector om de tekorten aan te pakken ende brede Agenda Kansengelijkheid.Willen alle inspanningen van eenieder in het onderwijs en deze beleidsini-tiatieven het gewenste effect hebben voor de leerling, dan moet er ookiets gebeuren aan de manier waarop de overheid stuurt en besturen,schoolleiders en leraren in positie zijn. In het IBO «Koersen op kwaliteit enkansengelijkheid» (hierna: IBO) is geconcludeerd dat de sturing nu nieteffectief is en er onvrede heerst bij leraren, schoolleiders en besturen overde sturing vanuit de overheid, dan wel vanuit de besturen.2 Ook uwKamer heeft deze zorgen meermaals geuit.In de kabinetsreactie op het IBO is aangegeven dat dit kabinet heeftgekozen voor een trendbreuk in de sturing op het onderwijs vanuit deoverheid. De overheid kan bijvoorbeeld niet langer tevreden zijn met het(enkel) realiseren van extra financiële middelen voor het onderwijs, maarmoet scholen en docenten concreter helpen bij het realiseren van beteronderwijs. Daarom is het kabinet 1,5 jaar geleden onder andere met hetlangjarige Masterplan basisvaardigheden gestart met ambitieuze doelen,1In deze brief worden met «besturen» de schoolbesturen bedoeld. Wanneer het gaat overandere bestuurders, dan wordt dit expliciet vermeld.2Rapport Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid IBO Sturing op kwaliteit van onderwijs |Rapport | Rijksoverheid.nl kst-31293-727ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 7271 het helpen van scholen met bewezen effectieve aanpakken op taal enrekenen en het in het toezicht beter zicht krijgen op de basisvaardighedenin de klas zelf in plaats van enkel zicht op bestuursniveau. Een andervoorbeeld is het inrichten van onderwijsregio’s om samenwerking, inplaats van concurrentie, centraal te stellen bij het aanpakken van delerarentekorten en het opleiden van docenten.Om verdere stappen langs deze lijn te kunnen zetten, is in de kabinetsre-actie op het IBO aangekondigd dat er een fundamentele herijking van hetsturingsmodel komt in het funderend onderwijs (primair onderwijs (po),(voortgezet) speciaal onderwijs ((v)so) en voortgezet onderwijs (vo)).Hierbij wordt kritisch gekeken naar de bekostiging (lumpsum ensubsidies), de zeggenschapsstructuur (wie gaat waarover) en de arbeids-voorwaardenvorming.3 Dit ook mede naar aanleiding van de motieBeertema (PVV)4 en de motie Van Meenen (D66).5 Met deze brief wordtinvulling gegeven aan deze moties en de aankondiging uit de kabinetsre-actie op het IBO.6 Verder wordt ook een reactie gegeven op het Onderwijs-raadsadvies «Een duidelijke positie voor schoolbesturen»7 en wordtingegaan op motie Soepboer (NSC).8 De herijking bouwt daarbij voort ophet rapport «Breed gesprek (mede)zeggenschap en governance»9 en deverkenning «Eén cao funderend onderwijs».10In deze brief worden vijf denkrichtingen genoemd die – ongeacht deprecieze keuze voor een sturingswijze – sowieso wenselijk lijken voor dekomende jaren. Daarna worden op hoofdlijnen drie scenario’s voor eensturingswijze geschetst die verschillen in de rol en betrokkenheid van deoverheid, besturen en scholen op de thema’s bekostiging, zeggenschap enarbeidsvoorwaarden. Dit zijn scenario’s op hoofdlijnen en geen uitgekris-talliseerde pakketten omdat het van belang is om eerst met uw Kamer hetgesprek te voeren over welke sturingswijze wenselijk lijkt, voordat deconcrete maatregelen verder worden uitgewerkt. Dat verder uitwerken isvervolgens nodig om de exacte gevolgen voor de uitvoering, financiëlegevolgen en invoeringstermijnen in beeld te brengen. Als er uiteindelijkeen sturingskeuze wordt gemaakt, moet deze consistent zijn voor de langetermijn, om langjarig duidelijkheid te geven. Het onderwijs heeft dieduidelijkheid vanuit de overheid en politiek hard nodig, zodat het zich kanrichten op het primaire proces: het verzorgen van kwalitatief goedonderwijs voor de leerling.Elk scenario heeft zijn voor- en nadelen. Naarmate het scenario fundamen-telere wijzigingen vraagt, kost de implementatie van het scenario meertijd en moeten precieze uitvoeringsconsequenties – voor het onderwijszelf en voor de overheid – nader worden bezien. Deze scenario’s laten eentheoretische keuze zien die consequent moet worden doorgevoerd. Depraktijk is vaak weerbarstiger. Desalniettemin is het van belang om hetgesprek over deze keuze te voeren. We moeten hierbij het belang vanleerlingen voor ogen houden en zorgen dat eenieder in het onderwijs metplezier de eigen expertise kan inzetten voor goed onderwijs.3Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 6694Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 705Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 876Ook wordt invulling gegeven aan de toezegging gedaan in het Commissiedebat Leraren van28-02-2024 (TZ202402–157)7Een duidelijke positie voor schoolbesturen | Advies | Onderwijsraad8Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VIII, nr. 739Rapport Breed gesprek (mede)zeggenschap en governance (Tweede Kamer, vergaderjaar2022–2023, 31 293, nr. 692)10Verkenning Eén cao funderend onderwijs (https://www.tweedekamer.nl/downloads/document?id=2023D16590)Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 7272 1. Gevolgd proces Als basis voor deze herijking zijn vele gesprekken gevoerd met betrok-kenen bij het onderwijs. Zo zijn er regiobijeenkomsten geweest in Zwolle,Eindhoven, de regio Rotterdam en online om te spreken met leraren,leden van de (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad ((G)MR),schoolleiders, bestuurders, intern toezichthouders en andere onderwijs-professionals en is er gesproken met vertegenwoordigers van deonderwijspartijen, ouders en leerlingen.11 Aanvullend is er een «wholesystem in the room»-bijeenkomst12 en een aparte bijeenkomst met alleenleraren georganiseerd.2. Huidige problemen met de sturing 2.1 Sturing door de overheid: onduidelijk, inconsistent en veel Vanuit de gevoerde gesprekken en vanuit het IBO blijkt dat er driekernproblemen zijn in de sturing vanuit de overheid.Ten eerste heeft het de overheid lange tijd ontbroken aan heldere doelenen een langetermijnvisie. In het IBO werd geconstateerd dat het te langaan heldere en gedragen doelen heeft ontbroken. Zo zijn de kerndoelen eneindtermen – wat leerlingen moeten leren – voor docenten te globaalgeformuleerd om gericht te werken aan goed onderwijs. Daarnaast geldtdat er, ten tijde van het IBO, op de belangrijkste uitdagingen geen helderebeleidsdoelen waren geformuleerd. De inspectie kon onvoldoende zien ofdeze doelen door scholen behaald werden en de regering en TweedeKamer konden onvoldoende controleren of beleid effect had. Hierbij wasook het ontbrekende zicht op prestaties van leerlingen en scholen eenprobleem. Ook vanuit de gevoerde gesprekken kwam de behoefte aan eenlangjarig perspectief voor het onderwijs naar voren. Het onderwijs heeftduidelijke langjarige doelen en een bijbehorende agenda nodig, zodat zijplannen kan maken om die doelen te realiseren en tijd heeft om deze uitte voeren.In de kabinetsreactie op het IBO is aangegeven hoe de bijstelling van hetcurriculum zorgt voor heldere kerndoelen en dat bijvoorbeeld in hetMasterplan basisvaardigheden de langjarige aanpak en beleidsdoelen erinmiddels zijn. Daarnaast zijn er ook via de brede Agenda Kansenge-lijkheid en de lerarenstrategie13 langetermijnaanpakken geformuleerdvoor kansengelijkheid en leraren. Bij veel partijen is er de behoefte om opde brede prioriteiten (basisvaardigheden, leraren en kansengelijkheid) eenlangjarige aanpak te hebben, in samenspraak met het onderwijs.1411Er zijn gesprekken gevoerd met de algemene Onderwijsbond (AOb), de academie envakvereniging schoolleiders (AVS), CNV Onderwijs, FNV Onderwijs, Federatie voor Onderwijs-vakorganisaties (FvOV), de leerlingvertegenwoordiging vanuit het LAKS en LBVSO, NetwerkLPO, Ouders en Onderwijs, Platform Theoretische leerweg, PO-Raad, Schoolleiders VO,Sectorraad Praktijkonderwijs, Sectorraad Gespecialiseerd Onderwijs, Sectorraad Samenwer-kingsverbanden VO, Stichting Platforms VMBO, Vereniging Openbaar Onderwijs (VOO),VO-raad, Vereniging van toezichthouders in onderwijs en kinderopvang (VTOI-NVTK) en deVereniging voor Onderwijsbestuurders (VvOB).12Bij een zogenoemde «whole system in the room»-bijeenkomst is van elke actor uit deonderwijsketen iemand aanwezig, waaronder ook ouders en leraren.13Zie voor de laatste brief: Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2023–2024, 27 923, nr. 46014In de gesprekken werd benoemd dat het bij heldere doelen ook gaat om het onderwijsresulta-tenmodel van de Inspectie van het Onderwijs. Er werd benoemd dat hier een sturende werkingvan uitgaat. De doelen hierin moeten aansluiten op de langjarige doelen. Uw Kamer wordt inhet najaar van 2024 geïnformeerd over de evaluatie van het onderwijsresultatenmodel.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 7273 Ten tweede stuurt de overheid inconsistent en indirect. Hierdoor is eronduidelijkheid in het veld wie waarover gaat. Allereerst zet de overheidhaar sturingsinstrumenten (wet- en regelgeving, bekostiging, communi-catie en facilitering van het gesprek) niet altijd consistent in. Daarnaastontstaat er inconsistentie, omdat er de afgelopen jaren maatregelen zijngenomen die op gespannen voet staan met de rol die aan actoren istoebedeeld. Denk bijvoorbeeld aan de formele rol die besturen in hetstelsel hebben als bevoegd gezag en eindverantwoordelijke voor deonderwijskwaliteit. In woorden is het bestuur het aanspreekpunt, maar indaden wordt op momenten door de overheid en politiek gezocht naarmanieren om te sturen op het niveau van de school. Denk aan demiddelen van het Nationaal Programma Onderwijs (aanvullendebekostiging met planvorming op schoolniveau) of de werkdrukmiddelenin het voortgezet onderwijs (aanvullende bekostiging met afspraken in decao). Hoewel de verschillende aangrijpingspunten vaak per regeling eenlogische rationale kennen, bijvoorbeeld de wens om de middelen meer inde klas te laten landen, ontstaat er vanwege de hoeveelheid en deonderlinge verschillen ruis. Ook de Onderwijsraad constateert dat deoverheid incidenteel om de besturen heen werkt door direct op school- ofregioniveau te sturen.15 Hierdoor kunnen bestuurders de rol, die zij in hethuidige stelsel formeel hebben, niet altijd goed invullen. Wanneer formeleverantwoordelijkheden en bijbehorende instrumenten om deze verant-woordelijkheden waar te maken niet op elkaar aansluiten, bestaat hetrisico dat dit ten koste gaat van de onderwijskwaliteit.Ten derde overladen de overheid en politiek het veld met beleidsmaatre-gelen en initiatieven. Hoewel achter elke beleidsmaatregel een rationalezit, kan er beleidsresistentie en sturingsoverload in het veld ontstaan.Beleid heeft daardoor niet meer de impact die de politiek van tevoren hadbeoogd: schoolorganisaties kunnen de veranderingen niet absorberen.Het beeld van het hoge tempo waarin maatregelen worden genomen,kwam ook vanuit de gesprekken naar voren. Het duurt enkele jarenvoordat een getroffen beleidsmaatregel ingeregeld is in de klas en effectsorteert. Het helpt dan niet als er een nieuwe maatregel volgt, terwijl devorige maar net of soms zelfs nog niet geïmplementeerd is. Door dehoeveelheid aan telkens net andere maatregelen en beleidsdoelen, rakenschoolorganisaties het zicht kwijt op wat nu van hen verwacht wordt enwaar de prioriteiten zouden moeten liggen. Het gevolg is dat er in depraktijk weinig verandert. Ook besturen hebben een rol in de overla-denheid van het veld. Zij vragen leraren en schoolleiders soms meer tedoen dan op basis van bijvoorbeeld de verantwoordingseisen ofinspectiekaders nodig is.2.2 Bekostiging: te veel incidentele middelen en de lumpsum kentbeperkingen De hoofdmoot van de financiering van scholen bestaat uit structurelebekostiging (lumpsum). Op bekostiging in de vorm van lumpsum is echteral langer kritiek. Zo zou de lumpsum onvoldoende transparant en teongericht zijn. Middelen zouden onvoldoende in de klas landen. Daarnaastzouden er te weinig sturingsmogelijkheden op deze middelen zijn. Tot slotzouden er perverse prikkels rondom concurrentie zijn en de verant-woording over de middelen te beperkt. Deze kritiek is ook terug te zien inde motie Beertema (PVV)16, die verzoekt om kritisch de voor- en nadelenvan de lumpsum te bezien, en de motie Soepboer (NSC)17, die verzoektom een normeringspercentage voor onderwijsgeld in de lumpsum te15Een duidelijke positie voor schoolbesturen | Advies | Onderwijsraad16Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 7017Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 VIII, nr. 73Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 7274 onderzoeken. Na verdiepende analyses en gesprekken zijn er driekernproblemen in de bekostiging te onderscheiden.Ten eerste wordt extra bekostiging bovenop de lumpsum te vaakincidenteel in plaats van structureel verstrekt. Zo zijn er sinds 2020 veelincidentele middelen bovenop de structurele bekostiging bijgekomen. DeInspectie onderzoekt momenteel de ontwikkeling van het percentageincidentele middelen ten opzichte van structurele middelen op basis vande jaarverslaggeving door scholen (XBRL). Daarover rapporteert deInspectie in de Staat van het Onderwijs die binnenkort verschijnt. Bij hetNationaal Programma Onderwijs en andere corona gerelateerde maatre-gelen is bijvoorbeeld gekozen voor incidentele middelen in de vorm vanaanvullende bekostiging, vanwege de snelheid waarmee scholen demiddelen moesten ontvangen, de tijdelijkheid en urgentie van decoronaproblematiek en om in die ingewikkelde tijden de administratievelasten voor scholen te beperken. Ook wanneer er structurele middelenbeschikbaar zijn gemaakt op de OCW-begroting, zoals voor basisvaardig-heden en kansengelijkheid, wordt er niet altijd (direct) gekozen voor eenstructurele regeling. Dit kan tot onzekerheid leiden in het veld en dezemanier van financieren is de afgelopen jaren toegenomen. Hoewel dezekeuzes voor de afzonderlijke doeleinden vaak begrijpelijk zijn – bijvoor-beeld de keuze voor een subsidie wanneer men meer grip op debesteding wil – bemoeilijken incidentele middelen het maken van beleiddat gericht is op de lange termijn. Besturen zetten het grootste deel vanhun middelen immers in voor personeel. Het personeel dat wordtaangesteld met incidentele middelen kan niet voor langere tijd aan deschool worden verbonden. Dit is extra problematisch vanwege dearbeidsmarkttekorten. Ook maken incidentele middelen het lastig omlangjarige plannen te maken. Een teveel aan incidentele middelen isdaarmee niet wenselijk, zoals ook de Onderwijsraad concludeert.18 Hetwerken met subsidieregelingen zorgt ook voor extra administratie- enverantwoordingslasten, omdat elke regeling een eigen procedure enverantwoording kent. Voor het veld is de hoeveelheid incidentelemiddelen (via lumpsum of subsidie) één van de grootste problemen.Ten tweede is de structurele basisbekostiging in de vorm van de lumpsumonvoldoende transparant. Er is te weinig zicht op de besteding van demiddelen. Hierdoor is er een maatschappelijk en politiek beeld dat er veelgeld in het onderwijs wordt geïnvesteerd, zonder dat er goed zicht is opde effecten van deze investeringen: hoe ze landen in de klas en bijdragenaan onderwijskwaliteit en kansengelijkheid. Politiek is er behoefte om hierop te kunnen sturen. Dat begint met goed kunnen volgen waar demiddelen voor worden ingezet. De huidige jaarverslagregels maken datverantwoording van besteding op een zeer hoog abstractieniveauplaatsvindt. Ook leraren en schoolleiders ervaren beperkte transparantieover de uitgaven van het bestuur. Dit zorgt er bijvoorbeeld voor datleraren, die in de medezeggenschapsraad zitting hebben, niet altijdvoldoende bruikbare informatie hebben om het goede gesprek te voerenover deze uitgaven. Ook ontstaat hierdoor het beeld dat besturen niet hetmerendeel van hun middelen besteden aan het primaire proces, zoalssalarissen. Dit zorgt voor wantrouwen richting het bestuur. Transparantiekan bijdragen aan een realistisch beeld over de besteding van demiddelen. Uit de jaarrekeningen 2017–2021 blijkt dat besturen gemiddeld81% besteden aan personele lasten.Ten derde kent de lumpsum te weinig grip. Aan lumpsumbekostigingkunnen geen specifieke verplichtingen verbonden worden, zoals eenbestedingsdoel of voorwaarde. Er is echter een politieke wens om grip te18Inzicht in en verantwoording van onderwijsgelden | Advies | OnderwijsraadTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 7275 houden op de besteding van middelen. Zeker als deze middelen zijnvrijgemaakt voor een specifiek doel. In het huidige bekostigingsinstru-mentarium kan alleen voor subsidie worden gekozen als specifieke sturinggewenst is. Met als gevolg hoge administratieve lasten. Er zijn voor deoverheid op dit moment dus maar twee keuzes: lumpsum of subsidies.2.3 Zeggenschap: sturing binnen de schoolorganisatie onvoldoendegeborgd Idealiter kan eenieder binnen de schoolorganisatie zich focussen op diensprimaire taak en worden alle perspectieven meegenomen in de besluit-vorming. Dat laatste gaat niet vanzelf. Het vraagt dat bestuurders actiefdeze perspectieven ophalen en meewegen. Er zijn veel voorbeeldenwaarin de formele zeggenschap goed georganiseerd is, goed werkt enwaar ook een sterke informele inspraakcultuur is. Tegelijkertijd zijn er ooktalloze voorbeelden waarin dit niet goed gaat. Leraren, ouders enleerlingen, schoolleiders, bestuurders en intern toezichthouders ervarendan een te grote afstand tot elkaar. Hierdoor worden waardevolle geluidengemist en kunnen met name leraren, ouders en leerlingen een gevoel vanschijninspraak ervaren. Het «goede gesprek» waar alle betrokkenenbehoefte aan hebben19, komt dan onvoldoende tot stand of resulteertonvoldoende in gedragen acties. Dit heeft verschillende oorzaken.Ten eerste heeft de (eindverantwoordelijk) schoolleider een te beperkteformele verantwoordelijkheid in het governancesysteem. De schoolleiderwerkt onder de verantwoordelijkheid van het bestuur. De professioneleruimte die hij/zij heeft, is daarmee afhankelijk van de ruimte die hetbestuur geeft.20 Dit maakt dat de rol van de schoolleider per bestuur kanverschillen en de schoolleider niet altijd de invloed krijgt die past bij dezesleutelpositie. Dit kan ervoor zorgen dat afwegingen ten behoeve van dekwaliteit van onderwijs op school, in de klas, niet afdoende op tafel komenin de besluitvorming van het bestuur.Ten tweede leidt het huidige medezeggenschapsysteem niet altijd totgedragen beslissingen op school. Dit is met name voor onderwijskundigezaken een probleem. Daar wil je bij uitstek dat de stem van de leerling,ouder, leraar en schoolleider zwaar weegt. Dat medezeggenschap nietaltijd tot gedragen beslissingen leidt heeft een aantal redenen: 1) hetbestuur betrekt de (G)MR niet altijd voldoende; 2) het bestuur kanadviezen naast zich neerleggen; 3) leden hebben op persoonlijke titelzitting in de (G)MR; 4) onderwerpen sluiten niet altijd goed aan bij dekennis en interesse van de (G)MR-leden; 5) de organisatiecultuur kansoms onveilig aanvoelen voor (G)MR-leden, waardoor zij zich nietuitspreken; 6) ook kan meespelen dat betrokkenen soms onvoldoendeinhoudelijke kennis hebben over hoe het medezeggenschapsysteemwerkt.21Ten derde kan de rolvastheid en professionaliteit van intern toezicht,besturen, schoolleiders, leraren en (G)MR beter. De kennis over hoe hetmedezeggenschapsysteem werkt moet omhoog en er is een bredeprofessionalsering nodig. Partijen en actoren in het onderwijs doen eenberoep op autonomie en vrijheid, wat vanuit het oogpunt van stelselver-19Rapport Breed gesprek (mede)zeggenschap en governance (Tweede Kamer, vergaderjaar2022–2023, 31 293, nr. 692)20Art. 29 lid 1 WPO regelt dat aan elke school een of twee directeuren verbonden zijn, bij wie deonderwijskundige, organisatorische en huishoudelijke leiding berust, maar geeft daarbij ookaan dat «dat onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag» is. Het WVO kent niet eenvergelijkbare bepaling.21Rapport Breed gesprek (mede)zeggenschap en governance (Tweede Kamer, vergaderjaar2022–2023, 31 293, nr. 692)Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 7276 antwoordelijkheid alleen gegeven kan worden als de bijbehorendeverantwoordelijkheid voor de professionaliteit en kwaliteit ook goedopgepakt wordt.2.4 Samenwerking: nog te weinig samenwerking en te veel concurrentie De herijking van de sturing in het funderend onderwijs richtte zichoorspronkelijk op drie thema’s: zeggenschap, bekostiging en arbeids-voorwaardenvorming. Vanuit de gesprekken kwam een vierde thema naarvoren: samenwerking en concurrentie. Omdat dit thema sterk samenhangtmet sturing wordt dit thema toegevoegd aan deze herijking.Het decentrale stelsel, waar de inrichting van het onderwijs primair bijschoolbesturen ligt, kan ervoor zorgen dat de juiste keuzes op de juisteplek worden gemaakt. De optelsom van alle individuele keuzes staatechter niet altijd ten dienste van het maatschappelijke belang, namelijkhet belang van alle leerlingen. Dit is zeker het geval voor thema’s dievragen om samenwerking en solidariteit, zoals het leraren- en schoollei-derstekort, kansengelijkheid en krimp. Er is een sterk gevoeld beeld dat erte veel ruimte is voor concurrentie in het huidige systeem en dat deoverheid met beleidskeuzes daartoe heeft aangezet. Samenwerkingtussen besturen en scholen zou de norm moeten zijn, waarbij vanzelf-sprekend oog is voor de keuzevrijheid van ouders en leerlingen. Hier komtbij dat er in het huidige systeem verschillende prikkels zijn die eenonderliggende rationale kennen, maar die in de context van demogra-fische krimp en arbeidsmarkttekorten ruimte bieden aan concurrentie omde leerling en/of de leraar. Verder bleek uit de gesprekken dat concurrentieeen containerbegrip is. Er zijn vier onderliggende problemen.Ten eerste ligt er teveel nadruk op het belang van de individuele instellingin plaats van op de maatschappelijke opdracht van het onderwijs. In dehuidige wetgeving hebben besturen en intern toezichthouders dewettelijke opdracht om zorg te dragen voor de eigen instelling. Zoalsbenoemd zijn er echter steeds meer uitdagingen voor het onderwijs diesamenwerking vereisen van alle onderwijsprofessionals. Daarvoor moet,in het belang van de leerling, het overkoepelende maatschappelijk belangook worden meegewogen. Hiervoor moet de wettelijke opdracht aan debestuurders wel de ruimte bieden. Dat is vooral van belang voorvraagstukken rondom het leraren- en schoolleiderskort en kansenge-lijkheid.Ten tweede zorgen financiële prikkels, zoals de kleinescholentoeslag in hetbasisonderwijs, in samenhang met de opheffingsnormen en de regelsrondom gemiddelde schoolgrootte, voor concurrentie om de leerling énde leraar. Dit speelt vooral in de drukbevolkte gebieden. Zo worden in deG4 relatief veel kleine basisscholen met deze toeslag in stand gehouden.Dit terwijl er in de grote steden ook een lerarentekort én een huisvestings-probleem is. Een dergelijke toeslag is passend voor de instandhoudingvan kleine basisscholen in dunbevolkte gebieden, maar niet in de steden.Ten derde zijn er belemmeringen waardoor de benodigde samenwerkingin krimpgebieden niet altijd tot stand komt. De demografische ontwik-keling van krimp heeft een sterke invloed op concurrentie. In krimpge-bieden zullen scholen soms moeten fuseren of worden opgeheven omdater te weinig leerlingen zijn om op een doelmatige manier goed onderwijste kunnen organiseren. De bereidheid tot opheffen of fuseren en dedaarvoor benodigde samenwerking komt niet in alle gevallen tot stand.Zelfs niet met begeleiding vanuit de overheid. In enkele gevallen komt ditdoordat er een financiële stimulans is om niet op te heffen. Ook kunnen erbelemmeringen zijn in de sectoroverstijgende samenwerking (tussenTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 7277 vve/po/vo/mbo) of kan denominatie22 een rol spelen. Soms zorgt ook hetstichten van een nieuwe school voor extra concurrentiedruk. De wet MeerRuimte voor Nieuwe Scholen heeft in het eerste jaar na inwerkingtredingvoor een toename van het aantal nieuwe scholen gezorgd. We zien nu dathet aantal nieuwe scholen weer daalt. We monitoren de gevolgen van denieuwe stichtingsprocedure nauwgezet en informeren uw Kamer opnieuwhierover in juni 2024.Ten vierde zijn er maar beperkt instrumenten beschikbaar die aanzettentot samenwerking. Met de samenwerkingsverbanden werken we aanoplossingen op het terrein van passend onderwijs. Via de onderwijsre-gio’s, onlangs in samenspraak met het veld opgezet pakken we hetlerarentekort aan. Het is waardevol te bezien of deze gremia – of anderemanieren van samenwerking – ook ingezet kunnen worden om anderethema’s te adresseren.2.5 Arbeidsvoorwaardenvorming: informatiepositie werkgevers enwerknemers Bij de arbeidsvoorwaardenvorming is er sprake van verschillen in positietussen de werkgeversorganisaties en de werknemersorganisaties. Uitgesprekken met partijen uit het funderend onderwijs blijkt dat erongelijkheid wordt ervaren tussen de werkgeversorganisaties en dewerknemersorganisaties, ten faveure van de werkgevers. Dit zorgt ervolgens gesprekspartners voor dat partijen te veel tegenover elkaar zittenaan de onderhandelingstafel, in plaats van dat zij met elkaar het construc-tieve gesprek voeren over welke arbeidsvoorwaarden nodig zijn voorgoed onderwijs.Cao-partijen binnen het funderend onderwijs zien het als probleem dat hetkabinet informatie over jaarlijkse kabinetsbijdrage in de arbeidskostenont-wikkeling alleen vertrouwelijk met de werkgevers deelt. Gesprekspartnersmerken op dat werknemersorganisaties in het funderend onderwijs in hetcao-overleg hierdoor een ongelijke informatiepositie ten opzichte van dewerkgevers ervaren en dat dit niet bijdraagt aan het onderlingevertrouwen. Als gevolg daarvan ligt het accent in de onderhandelingen teveel op (de hoogte van) de loonruimte, in plaats van op de inzet van dearbeidsvoorwaardenruimte voor inhoudelijke onderwerpen zoalsprofessionalisering, loopbaanontwikkeling, stagevergoedingen en hettegengaan van werkdruk. Zowel de werknemers- als de werkgeversorgani-saties binnen het funderend onderwijs hebben de wens geuit dat dejaarlijkse brief over de kabinetsbijdrage voor de arbeidskostenontwik-keling door de overheid ook met de werknemersorganisaties wordtgedeeld. Deze brief wordt echter volgens bestaande afspraken alleenvertrouwelijk aan de werkgeversvertegenwoordigers in het onderwijs ende kabinetssectoren23 gestuurd. Openbaarmaking voor twee onderwijs-sectoren heeft consequenties voor de cao-onderhandelingen in allebetrokken onderwijs- en kabinetssectoren. Binnen het huidige arbeids-voorwaardenstelsel in de kabinets- en onderwijssectoren is vertrouwe-lijkheid daarom het uitgangspunt: werkgevers gaan zelf over wat zij(wanneer) wel of niet met de werknemersorganisaties (in vertrouwen)delen over hun inhoudelijke en/of financiële mandaat. Daarmee is dit eenbreder vraagstuk met bredere doorwerking, waarbij het beeld is dat de22Het onderscheid tussen openbaar onderwijs en verschillende categorieën van het bijzonderonderwijs.23Het kabinet deelt de brief over de kabinetsbijdrage voor de arbeidskostenontwikkelingvertrouwelijk met de werkgevers in zowel de kabinets- als de onderwijssectoren. De kabinets-sectoren zijn Defensie, Politie, Rechterlijke macht en Rijk.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 7278 overige werkgevers binnen de overheids- en onderwijssectoren devertrouwelijkheid van groot belang vinden.Uit de veldconsultatie is verder naar voren gekomen dat de cao’sinhoudelijk zouden kunnen worden vereenvoudigd en verduidelijkt. Dehuidige cao’s zijn omvangrijk, met name in het primair onderwijs. Dejuridische complexiteit maakt dat het voor de leraar niet altijd evenmakkelijk is om erachter te komen wat zijn of haar rechten zijn. Hierdoorkan onbedoeld spanning ontstaan in de relatie tussen werknemer enwerkgever.3. Keuze voor een duidelijke sturingsfilosofie: mogelijke scena-rio’s Om de bovengenoemde vraagstukken te adresseren, zijn fundamentelekeuzes nodig in de sturing op het funderend onderwijs; er zijn helderekeuzes nodig op het terrein van zeggenschap, bekostiging, samenwerkingversus concurrentie en arbeidsvoorwaardenvorming.3.1 Denkrichtingen ongeacht sturingskeuze Uit de gesprekken kwam naar voren dat er vijf denkrichtingen zijn, waarovereenstemming over lijkt te zijn en waar het wenselijk voor kan zijn ommaatregelen op te nemen, ongeacht de keuze voor de sturingsfilosofie enbijbehorend samenhangend scenario.Allereerst lijkt het wenselijk dat de overheid regie over het onderwijs meerter hand neemt. Dit kan door een heldere keuze te maken voor desturingswijze en daar langjarig aan vast te houden. Dit kabinet heeftgekozen voor de rol van een betrokken overheid, veel dichter bij descholen dan in het verleden. Waarbij de overheid niet langer tevreden ismet het (enkel) ter beschikking stellen van extra financiële middelen voorhet onderwijs, maar scholen daadwerkelijk wil helpen bij het realiserenvan beter onderwijs. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het Masterplan Basisvaar-digheden, waarbij scholen actief worden geholpen met evidence-informedonderwijs in de basisvaardigheden. Ook het vormen van onderwijsregio’som schoolbesturen aan te zetten tot meer samenwerking rond hetlerarentekort, is hier een goed voorbeeld van. Net als de activiteiten in hetkader van kansengelijkheid.Ten tweede lijkt het wenselijk om aan de hand van een langetermijn-aanpak en/of langjarige doelen de prioritaire thema’s basisvaardigheden,kansengelijkheid en het leraren- en schoolleiderstekort aan te pakken.Hiermee wordt commitment, focus en een meerjarig perspectief gegevenaan scholen over de belangrijkste opgaves voor het onderwijs. Maatre-gelen die in de tussentijd worden genomen, moeten dan ook altijd tendienste staan van deze aanpak en doelen. Het is van belang dat hetonderwijs deze doelen als gezamenlijke doelen ervaart, zodat zij daar ookverantwoordelijkheid voor kan nemen. Daarbij is het ook belangrijk dat depolitiek en overheid zich vervolgens houden aan en beperken tot dezedoelen, zodat er geen overladenheid ontstaat. Er zijn inmiddels langjarigeaanpakken geformuleerd via het Masterplan Basisvaardigheden24, debrede Agenda Kansengelijkheid en de Lerarenstrategie. Het verdientaanbeveling te bezien of deze langetermijnaanpakken versterkt moetenworden.24Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2022–2023, 31 293, nr. 670Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 7279 Ten derde lijkt het wenselijk om voor structurele taken structureelbekostiging te verstrekken. Dit geeft het onderwijs de stabiliteit enduidelijkheid om aan de langjarige doelen te werken. Er wordt nu te vaakgekozen voor een subsidie, die altijd tijdelijk van aard is, omdat eenpassend bekostigingsinstrument ontbreekt. Het is daarom belangrijk omdeze lacune in het bekostigingsinstrumentarium in te vullen. Daarom isreeds het wetsvoorstel gerichte bekostiging in ontwikkeling, waarmee hetmogelijk wordt om voorwaarden te stellen aan de lumpsum.25 Scholenhoeven deze bekostiging niet aan te vragen (zoals bij subsidie), maar deoverheid kan wel voorwaarden stellen aan de besteding. Zoals ook in hetIBO is geconstateerd, is dit instrument een noodzakelijke toevoeging aande gereedschapskist voor het bekostigen van scholen en biedt het demogelijkheid om scholen ook voor specifieke doelstellingen structurelebekostiging te verstrekken.26 Het lijkt passend om de gerichte bekostigingmet name in te zetten om subsidieregelingen te vervangen.Ten vierde lijkt voor alle actoren verdere professionalisering van belang.Voor elke actor lopen er reeds professionaliseringsactiviteiten, maar hetkan en moet beter. Professionaliseringsactiviteiten zijn nog te vaak gerichtop een specifieke actor, waarbij er voor eenieder codes, statuten enberoepsstandaarden zijn. Deze komen echter nog onvoldoende samenen/of worden nog onvoldoende toegepast in de praktijk. Het lijkt dan ookwenselijk om met de ingezette professionaliseringsactiviteiten door tegaan, deze nader met elkaar te verbinden en daar waar nodig uit tebreiden. Het gaat dan onder andere om een onderzoek naar het verbe-teren van het gebruik van het professioneel statuut en een verkenning ofer landelijke richtlijnen of handreikingen kunnen worden opgesteld overlesuren en een lessentabel. Ten aanzien van duidelijkheid over rollen gaathet over het concreet maken waar eenieder, ook in relatie tot elkaar,minimaal aan moet voldoen. Voor leraren is dit al geborgd in de bevoegd-heidseisen en is het van belang dat er een beroepsgroep voor lerarenkomt die verder werkt aan de professionele ontwikkeling van het vak ende belangenbehartiging van leraren. Voor bestuurders en intern toezicht-houders wordt er gewerkt aan een wetsvoorstel met nadere eisen. Voorschoolleiders kan de positie in de wet worden verduidelijkt en verstevigd.Ook kan worden vastgelegd hoe schoolleiders betrokken worden bij hetnemen van onderwijskundige besluiten. Bovenstaande maatregelenpassen binnen de bestaande budgetten op de OCW-begroting.Ten vijfde lijkt het wenselijk dat samenwerking de norm wordt. Daarvoorkan het nodig zijn om de maatschappelijke opdracht aan het bestuur enhet intern toezicht wettelijk te expliciteren. Hiermee wordt men gestimu-leerd om niet alleen op het belang van de eigen instelling te letten, maarook het overkoepelend maatschappelijk belang na te streven en daarvoorindien nodig samen te werken. Hierbij past ook het stimuleren vansamenwerking in krimpgebieden. Het kan in uiterste gevallen nodig zijnom in te grijpen wanneer besturen niet tot samengaan komen, terwijl datwel in het belang van de leerling is. Er wordt bezien hoe dit het beste in teregelen. Hierbij past ook het aangekondigde voornemen om te verkennenof er verbeteringen mogelijk zijn aan de kleinescholentoeslag in het25Bij de gerichte bekostiging kan de overheid bij het verstrekken nadere verplichtingenverbinden aan middelen, zoals over verantwoording, zodat er grip ontstaat op aanvullendeinvesteringen. Er is hiervoor een wetsvoorstel in het kader van het Masterplan Basisvaardig-heden in de maak. Dit instrument kan nog verder worden uitgebreid. Zie ook: TweedeKamerstukken, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 70926Beleidsoptie 7 uit Rapport Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid IBO Sturing op kwaliteitvan onderwijs | Rapport | Rijksoverheid.nl, pagina 67Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72710 primair onderwijs.27 Op basis van deze herijking wordt een herziening,waarbij de toeslag omgevormd wordt naar een dunbevolktheidstoeslag,verder bezien. Deze herziening vindt momenteel plaats in samenhang meteen herziening van het stelsel van instandhouding en opheffing. UwKamer wordt voor de zomer van 2024 geïnformeerd over de mogelijkevormgeving en de effecten daarvan. Door deze maatregel wordt deconcurrentie in drukbevolkte gebieden verminderd, waarmee de regelingzich specifiek zou richten op de bereikbaarheid van goed onderwijs indunbevolkte gebieden in de regio. In dit licht is het ook wenselijk om defunctiemix randstad te evalueren. Die kan mogelijk ook de concurrentieom de leraar aanwakkeren.3.2 Criteria voor te kiezen sturingsscenario’s Bovenop deze vijf denkrichtingen is er niet per definitie één samen-hangend scenario aan bewezen effectieve maatregelen op het terrein vanzeggenschap, bekostiging en arbeidsvoorwaardenvorming dat debenoemde problematiek het beste aanpakt. In het IBO werd ook geconsta-teerd dat niet te zeggen is of een veel centralere sturing vanuit deoverheid of een meer decentrale sturing per definitie leidt tot de besteuitkomsten. Wel lijken de volgende criteria voor te nemen maatregelenonbetwist:–Consistentie: het IBO heeft al aangegeven dat het noodzakelijk is omeen consistente keuze te maken voor een manier van sturen, endaaraan vast te houden bij nieuwe beleidswensen.–Regie over het onderwijs: het IBO gaf ook aan dat in de balans tussenhet borgen van de vrijheid van onderwijs en de zorg voor hetonderwijs door de overheid het laatste teveel is veronachtzaamd. Erlijkt aanleiding om de regie over het onderwijs meer ter hand tenemen, bijvoorbeeld bij vraagstukken rond basisvaardigheden,kansengelijkheid, leraren- en schoolleiderstekort en krimp.–Voorkomen overladenheid: een veelgenoemd ander criterium is hetvoorkomen van aanvullende taken en plichten voor onderwijsprofessi-onals, zodat men zich kan focussen op zijn/haar primaire taak en rol.3.3 De drie sturingsscenario’s Met bovenstaande criteria in het achterhoofd kunnen scenario’s wordengevormd op een viertal assen:1)De rol en sturing vanuit de overheid,2)welke actor primair verantwoordelijk is,3)bestedingsvoorwaarden in de bekostiging en4)betrokkenheid van de overheid bij de arbeidsvoorwaarden.De verschillende scenario’s zijn gradaties op deze assen. Vanzelfsprekendzijn in ieder scenario ook andere keuzes te maken op deze assen; er isechter voor gekozen om – in lijn met de aanbevelingen uit het IBO – eenzo consistent mogelijke invulling te kiezen voor de rol van alle actorenbinnen deze scenario’s. In deze paragraaf worden de scenario’s verdertoegelicht.27Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 669, p. 12 en beleidsoptie 10 uitRapport Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid IBO Sturing op kwaliteit van onderwijs |Rapport | Rijksoverheid.nl, p. 74Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72711 Scenario A: Besturen aan zetIn scenario A zijn bestuurders de spin in het web. Zij zijn verantwoordelijkvoor de onderwijskwaliteit en kijken wat er binnen hun school/scholennodig en passend is. Vanuit de overheid worden duidelijke meerjarigedoelen meegegeven aan bestuurders, waarover zij zich helder entransparant verantwoorden. Doordat de overheid meerjarige doelen stelt,hebben bestuurders ruimte en tijd om deze doelen te behalen. Daarbijricht de overheid zich alleen tot de bestuurders. De overheid is terug-houdend in de opdrachten die aan de bestuurders worden gegeven,omdat het bestuur zelf verantwoordelijk is voor de invulling envormgeving van het onderwijs. Zij nemen uiteindelijk de besluiten enleggen daarover verantwoording af.Rationale en invullingIn de jaren ’90 is er een beweging in gang gezet waarbij besturen meerautonomie kregen, maar zich tegelijkertijd ook meer moesten verant-woorden over de kwaliteit van het onderwijs, zowel naar de overheid alsnaar hun omgeving. Met het Schevenings beraad bestuurlijkevernieuwing (1993) is de bestuurlijke inrichting in het funderend onderwijswezenlijk veranderd, met een grote autonome rol voor besturen. Het wasaan het bestuur om het onderwijs en de organisatie van het onderwijsbinnen wettelijke kaders vorm te geven. Het was binnen deze filosofie ookpassend dat de werkgevers- met de werknemersorganisaties over dearbeidsvoorwaarden in gesprek gingen.Scenario A bouwt voort op het gedachtegoed van de jaren ’90. Dezesturingsfilosofie wordt systematisch doorgevoerd en hier wordt niet meervan afgeweken. Dat wil zeggen dat de overheid alleen voorwaarden steltop bestuursniveau en niet meer incidenteel op schoolniveau, zoals bij deNPO-middelen en de werkdrukmiddelen het geval was.In dit scenario:–Is de rol van de overheid beperkt. De overheid stelt de doelen enkaders voor het onderwijs vast, zonder de invulling hiervan tespecificeren. Zij zet hier formele instrumenten voor in, zoals wet- enregelgeving, bekostiging en toezicht. Het is niet aan de overheid om opspecifieke thema’s gesprekken in het onderwijsveld te organiseren ofandere afspraken te maken, dat is aan het onderwijsveld zelf.–Worden voor zeggenschap, naast het verankeren van de maatschappe-lijke opdracht en het wettelijk vaststellen van eisen aan bestuurders enintern toezichthouders, geen aanvullende maatregelen genomen. ErTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72712 kan eventueel gekeken worden of er bepaalde wet- en regelgeving afmoet, zodat deze goed aansluit bij de vrijheid van het bestuur voor deinrichting van de organisatie. De positie van de schoolleider wordtvanuit vertrouwen in onderling overleg tussen bestuur en schoolleidernader ingevuld.–Wordt de huidige vorm van bekostiging (lumpsum) gehandhaafd. Erwordt zorgvuldig afgewogen welke subsidies kunnen wordenafgebouwd, welke in de lumpsum kunnen landen en welke tochgehandhaafd moeten worden. Dit zorgt ervoor dat voor structureletaken structurele bekostiging wordt verstrekt. De gerichte bekostigingkan in dit scenario (enkel) worden ingezet voor spoed. Wanneerbijvoorbeeld elke klas met spoed moet worden voorzien van eenCO2-meter, heeft de politiek hier via de gerichte bekostiging grip op. Deverantwoording voor de lumpsumbekostiging en subsidies blijft ophoofdlijnen zoals deze nu is. Voor de gerichte bekostiging geldtaanvullende verantwoording.–Ligt voor de arbeidsvoorwaardenvorming de primaire verantwoorde-lijkheid bij de huidige cao-partijen. Er wordt in dit scenario nietbeleidsmatig gestuurd op de cao-afspraken, via bijvoorbeeld bestuur-lijke afspraken. Dat past bij de autonomie van besturen die, verenigdals werkgevers in de raden, met de vakbonden de primaire verant-woordelijkheid dragen voor de arbeidsvoorwaarden(vorming). Ditbetekent concreet dat de overheid geen aanvullende voorwaardenmeer stelt en geen afspraken meer maakt met de cao-partners ombeleid te realiseren. De cao is puur voor afspraken tussen werkgeversen werknemers. Dit betekent ook dat het, conform de nu geldendesituatie, aan de cao-partners is om te bepalen wat zij (informeel/vertrouwelijk) met elkaar delen over de inhoudelijke en financiëleinzet/mogelijkheden en ook aan hen is om de cao te verduidelijken.Voor- en nadelen en uitvoerbaarheidHet voordeel van dit scenario is dat schoolbesturen meer vrijheid hebbenom maatwerk te kunnen leveren dan de overheid. Wanneer meerderescholen in een bestuur verenigd zijn, zijn bovendien schaalvoordelenmogelijk. Scholen kunnen hun uitvoeringstaken efficiënt organiseren ende administratieve lasten beperkt houden. Daarbij is er ruimte voorinterne solidariteit tussen de scholen binnen hetzelfde bestuur. Hetbestuur kan concurrentie tussen haar eigen scholen tegengaan.Aanvullend voordeel is dat dit scenario relatief eenvoudig te implemen-teren is. De huidige bestedingsvrijheid past goed bij dit scenario. Erhoeven dus geen grote wijzigingen doorgevoerd te worden in de maniervan bekostigen. De inconsistente sturing en de sturingsoverload zoudenmet bovenstaande maatregelen opgelost kunnen worden. Dit scenario lijkthet meest aan te sluiten op de aanbevelingen uit het Onderwijsraad-advies.Het nadeel van dit scenario is dat schoolleiders, leraren, ouders enleerlingen afhankelijker blijven van de ruimte die het bestuur voorinspraak en betrokkenheid geeft, terwijl leraren zich nu al niet altijdgehoord voelen. Dit kan nadelig uitpakken. Ook, omdat uit de literatuurblijkt dat 1) de kwaliteit van de leraar het meest bepalend is vooronderwijskwaliteit en 2) de schoolleider een kwaliteitsverhogend effectkan hebben.28 Daarnaast is het de vraag of dit scenario genoegwaarborgen biedt om besturen tot samenwerking te laten komen, zoals bijde aanpak van de personeelstekorten nodig is. Verder is het de vraag ofbesturen de vereiste professionaliseringsslag waar kunnen maken. Dezeprofessionaliseringsslag is nodig om de grote verantwoordelijkheden28Een krachtige rol voor schoolleiders | Advies | Onderwijsraad, pagina 10.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72713 waar te kunnen maken. In dit scenario blijven werkgevers en werknemersaan de cao-onderhandelingstafel in hun huidige rol. Tot slot geldt in ditscenario dat de politiek en de overheid zich moeten beperken in het beleiddat zij vormen. Zij schrijven hierin niet meer voor hoe besturen bepaaldbeleid uit moeten voeren. Dit schuurt met de politieke behoefte aan meergrip.Scenario B: Besturen aan zet voor maatschappelijke opdracht, scholen aanzet voor onderwijskundige vraagstukkenAls scenario B gerealiseerd wordt, weet elke actor in de onderwijsketenwat van hem/haar verwacht wordt en welke keuzes wel/niet aan hem/haarzijn. Eenieder doet waar die goed in is en wat bij zijn/haar rol past: deschoolleider en leraar zijn leidend op onderwijskundige vraagstukken enhet bestuur richt zich op het ontzorgen van de school en de maatschappe-lijke opdracht. De overheid is duidelijk in de doelen die zij stelt en kanconsequent uitleggen waarom er voor welk instrument wordt gekozen.Daarnaast wordt het voor de (G)MR-leden makkelijker om het gesprek metde schoolleider en het bestuur te voeren over de besteding van demiddelen, omdat zij vanuit de verantwoording kunnen zien of hun bestuurafwijkt van de door de overheid gestelde norm. Ook de schoolleider weetzich nader geborgd in het zeggenschapssysteem. Er is meer balans in deverhouding tussen de verschillende actoren. Deze balans is ook terug tevinden aan de cao-tafel, waar zowel werkgeversorganisaties alswerknemersorganisaties op voorhand de loonruimte weten. Hierdoor kanop alle tafels het goede gesprek worden gevoerd.Rationale en invullingIn dit scenario wordt per thema nadrukkelijk een keuze gemaakt wat hetaangrijpingspunt van de sturing van de overheid is, of het om eenschoolse, bovenschoolse of bovenbestuurlijke aangelegenheid gaat. Deafgelopen jaren was het aanknopingspunt voor beleid in hoofdzaak hetbestuur, waardoor veel taken en opgaves aan het bestuur waren om ze uitte voeren of te delegeren. Hierbij werden de schoolleider en leraaronvoldoende door de overheid in positie gebracht en stond de overheidzelf te veel op afstand. Met scenario B gaat de overheid meer definiërenwelke onderwerpen op welk niveau moeten worden opgepakt. Wanneerwe naar de onderwijspraktijk kijken, dan tekent zich de volgendeclustering van taken af:–De school (de schoolleider en het onderwijsteam) is aan zet vooronderwijskundige vraagstukken. Het onderwijspersoneel werkt immerselke dag met de leerling en ziet wat de leerling nodig heeft.–Het bestuur ontlast de school door zorg te dragen voor alle voorwaar-den die nodig zijn, zodat de school zich kan richten op die onderwijs-kundige vraagstukken. Dit doet het bestuur door administratie, ICT,financiën en HR (bovenschools) te organiseren. Daarnaast blijft hetbestuur verantwoordelijk voor onder andere het inrichten van hetkwaliteitszorgsysteem en het voldoen aan de wettelijke vereisten.–Het bestuur is aan zet voor bestuurlijke samenwerking rondom demaatschappelijke opdracht. Er zijn maatschappelijke en regionalevraagstukken die besturen alleen in samenwerking met elkaar effectiefkunnen aanpakken. Dit moet dus boven- of interbestuurlijk georgani-seerd worden. Onderwijsregio’s of samenwerkingsverbanden zijn eenlogische plek om deze samenwerking vorm te geven.In dit scenario wordt het volgende gerealiseerd:–De overheid heeft in dit scenario een grotere rol dan in scenario A. Zijgeeft een intensievere invulling aan de zorg voor het onderwijs, tenbehoeve van de maatschappelijke opdracht en zodat er meer aandachtTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72714 komt voor wat er nodig is in de klas. Dit doet ze door het stellen vanduidelijke kaders en randvoorwaarden, zoals met het wetsvoorstelsHRM wordt gedaan. De overheid ondersteunt scholen, schoolbestu-ren en regio’s met die taken die nodig zijn maar niet door het veld zelfgeorganiseerd kunnen worden. Denk hierbij aan een stevige kennisin-frastructuur ten behoeve van onderzoek en kennisverspreiding,bijvoorbeeld voor de ondersteuning van scholen bij evidence-informedwerken. Daarnaast bepaalt de overheid via maatregelen in dezeggenschap welke onderwerpen op welk niveau moet wordenbesproken. De overheid zet naast wet- en regelgeving, bekostiging entoezicht ook andere sturingsinstrumenten in zoals communicatie enfacilitering van het gesprek in het veld. Er wordt een kader ontwikkeldvoor welk instrument in welke situatie wordt ingezet, zodat ditnavolgbaar is voor het veld en politiek.–In het kader van zeggenschap krijgt de schoolleider een stevigerepositie ten opzichte van het bestuur voor alles wat direct de klas en deonderwijsinhoud raakt. Om aan deze intentie invulling te geven kanbijvoorbeeld de positie van de schoolleider wettelijk versterkt wordenen het gesprek tussen schoolleider en intern toezichthouder wordengeborgd. Ook de leraar krijgt een sterkere positie, zodat de autonomievan de leraar wordt geborgd: het professioneel statuut wordt eenlevend document waar daadwerkelijk naar gehandeld wordt en erwordt kritisch bezien op welke onderwerpen een achterbanraadplegingverplicht wordt. De medezeggenschap wordt ondersteund, zodatwijzigingen op bijvoorbeeld het gebied van lesuren niet buiten degoedkeuring van de (G)MR om doorgevoerd kunnen worden. Hetbestuur blijft eindverantwoordelijk voor de onderwijskwaliteit en wordtdaar ook op aangesproken. De onderwijsregio’s zijn nadrukkelijk deplek om bovenbestuurlijke samenwerking vorm te geven.–Voor bekostiging is er een basisbekostiging voor schoolbesturen voorreguliere zaken zoals loon, huisvesting en lesmateriaal, met eenaanvulling op de basisbekostiging voor sommige scholen op basis vanleerlingpopulatie (zoals de onderwijskansenregeling). Deze zijnbestedingsvrij. Er komt echter een einde aan de lumpsum in zijnhuidige vorm. Er komen normen voor de besteding met een «pas toeof leg uit»-principe. De vrijblijvendheid gaat ervan af en er wordt zonodig gehandhaafd. Hiervoor wordt bekeken of er uitbreiding vaninstrumentarium nodig is. De norm geldt in ieder geval voor personelekosten. Dit kan op basis van nu beschikbare gegevens. Daarnaast kanworden bezien welke aanvullende normen wenselijk zijn (zie kadermotie Soepboer op pagina 17). Ook kan het instrument van gerichtebekostiging actiever worden ingezet om het aantal subsidies af tebouwen. Verder kan er voor worden gekozen om de schoolleider in degerichte bekostiging invloed te geven op de besteding van (een deel)van de middelen.–Voor de arbeidsvoorwaardenvorming worden de cao-partijen in hetfunderend onderwijs door het ministerie voorzien van informatie overde arbeidskostenontwikkeling, binnen de mogelijkheden zoals eerderaan uw Kamer geschetst: naast het bieden van informatie over detotstandkoming en opbouw van de kabinetsbijdrage (uit openbarebronnen) kunnen afspraken worden gemaakt met de cao-partijen overhet onderling en vertrouwelijk delen van informatie over de sectoraleloonruimte, zodat aan het begin van de onderhandelingen een meergelijkwaardige informatiepositie ontstaat aan de cao-tafel.29 Het is bijdeze optie primair aan de cao-partners zelf om de cao te verduidelijkenen vereenvoudigen.29Binnen de mogelijkheden zoals geschetst in het VSO Ruimtebrief: Tweede Kamerstukken,vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VIII, nr. 159Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72715 Voor- en nadelen en uitvoerbaarheidHet voordeel van dit scenario is dat de afstand tussen leraren, ouders enleerlingen en de schoolleider, het schoolbestuur en het intern toezichtkleiner wordt en dat er meer zicht en grip komt op de besteding vanonderwijsgeld. Het personeel dat het dichtst bij de onderwijspraktijk staatkrijgt meer invloed, waardoor de waardevolle kennis die zij hebben beterwordt benut. Het schaalvoordeel, wanneer meerdere scholen in eenbestuur verenigd zijn, blijft bestaan: zij kunnen hun uitvoeringstakenefficiënt organiseren en de administratieve lasten beperkt houden.Besturen kunnen concurrentie tussen de eigen scholen tegengaan en deregio ondersteunt de samenwerking. Vanuit de overheid is er meer zichten grip op de besteding van middelen.Het nadeel van dit scenario is dat er spanning kan zitten tussen hetcreëren van meer inspraak voor onderwijspersoneel en de integraleeindverantwoordelijkheid van het schoolbestuur, inclusief deeindverantwoordelijkheid voor de onderwijskwaliteit. Het schoolbestuurmoet daarbij de eindverantwoordelijkheid nog wel waar kunnen maken.Ook moet ervoor worden gewaakt dat het zeggenschapsproces niet wordtoverladen met procedures. Bovendien vraagt het professionaliteit enrolvastheid van elke actor om deze rolverdeling waar te kunnen maken.Hierbij geldt voor leraren, dat de ontwikkeling van een beroepsgroeponontbeerlijk is om invulling te kunnen geven aan het gesprek over watnodig is voor het onderwijs. Dit vraagt een gedragsverandering van debetrokkenen. Daarnaast vergt het scenario aanpassing van verschillendewetten vanwege de wijzigingen in bekostiging en zeggenschap. Realisatievan dit scenario vergt tijd. Daar gaan meerdere jaren overheen.30De motie Soepboer vraagt om een onderzoek naar een normerings-percentage voor het onderwijsgeld in de lumpsum dat voor hetprimaire proces is bedoeld. Op basis van een analyse van dejaarrekeningen 2017–2021 van besturen is er geen onderscheid temaken tussen bestedingen aan het primaire en secundaire proces.Wel is te onderscheiden hoeveel procent van de totale lasten naarpersoneel, huisvesting en afschrijvingen en overige kosten gaat. Ditis gemiddeld respectievelijk 81%, 9% en 10%.We zien dat er nog best wat spreiding is rondom het gemiddelde.Dat hangt in sommige gevallen samen met de onderwijssoort. Zoheeft het speciaal onderwijs een hoger percentage personeelslastendan het reguliere onderwijs. Ook bij huisvesting zien we een grotespreiding. Dit kan goed verklaarbaar zijn omdat er grote verschillenzijn in de kwaliteit van de onderwijshuisvesting, zoals uw Kamer ookis gemeld in de voortgangsbrief onderwijshuisvesting.30 Daardoorkunnen onderhoudskosten verschillen. Onder overige lasten vallenalgemene beheerskosten, kosten inventaris en apparatuur, kostenleer- en hulpmiddelen en overige kosten.Er kunnen normen gesteld worden voor die posten die al onderdeelzijn van de huidige jaarrekening. Dat 80% naar personeelslastenmoet gaan, lijkt bijvoorbeeld een goede norm om mee te starten. Dithangt immers samen met keuzes die besturen maken. Dat geldtminder voor huisvesting. Daar zit ook een relatie met de staat vanhet gebouw, waarbij de gemeente een rol speelt. Omdat er valideredenen kunnen zijn om minder dan 80% uit te geven aan personeel-slasten, lijkt het wenselijk om een norm «pas toe of leg uit» temaken. Het kan immers zo zijn dat een school door de tekorten geen30Tweede Kamerstukken, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 VIII, nr. 218Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72716 personeel kan vinden. Afwijken van de norm zal niet vrijblijvend zijnen er zal op gehandhaafd worden, zo nodig wordt het instrumen-tarium hierop aangepast. Verder wordt bezien hoe de benodigdegegevens verkregen kunnen worden om ook een norm te stellenvoor overhead en voor bijvoorbeeld personele lasten van specifiekepersoneelssoorten zoals leraren. Hiermee zouden er dan ophoofdlijnen normen kunnen komen voor middelen die naar hetprimaire proces gaan.Het is belangrijk om kritisch te kijken naar de te stellen normen. Ermoet een balans zijn tussen transparantie en verantwoordingslast.Wanneer er te veel normen worden gesteld, wordt de verantwoor-dingslast voor scholen groot en worden mogelijkheden voor somsnoodzakelijk maatwerk beperkt.Scenario C: Scholen aan zetWanneer scenario C wordt uitgevoerd richt al het beleid van de overheidzich direct op het schoolniveau. Elke school wordt geleid door eenbestuurder-directeur die verantwoordelijk is voor zijn/haar school. Ditmaakt dat de bestuurder-directeur dicht bij de onderwijspraktijk werkzaamis en benaderbaar is voor leraren en ouders. Leraren, onderwijsteam,ouders en leerlingen ervaren hierdoor minder afstand tot de school-leiding. De overheid bekostigt scholen direct, waardoor alle middelendirect bij de school komen. Op schoolniveau wordt vervolgens beslotenhoe deze middelen moeten worden ingezet.Rationale en invullingDoor de schaalvergroting in het onderwijs van de afgelopen decennia, zijner meer en grotere besturenkoepels ontstaan. Hierdoor is ook de afstandtoegenomen tussen de klas en het bestuur. In dit scenario wordt deschaalvergroting teruggedraaid, waardoor zowel de besluitvorming als debekostiging weer op schoolniveau georganiseerd worden. In dit scenariowordt ervan uitgegaan dat beleid zo laag mogelijk gemaakt moet wordenen zo laag mogelijk moet aangrijpen: op het niveau van de school. Ditscenario beoogt dus een fundamentele verandering van het onderwijs-landschap.In dit scenario:–Heeft de overheid een directere relatie met de school. De overheidbekostigt de school immers direct en ook beleid grijpt direct aan opschoolniveau. Net als in scenario B geeft de overheid een intensievereinvulling aan de zorg voor het onderwijs, ten behoeve van demaatschappelijke opdracht en zodat er meer aandacht komt voor water nodig is in de klas. Dit doet ze door het stellen van duidelijke kadersen randvoorwaarden. De overheid ondersteunt scholen, schoolbestu-ren en regio’s met die taken die nodig zijn maar niet door het veld zelfgeorganiseerd kunnen worden. Verder zet de overheid naast wet- enregelgeving, bekostiging en toezicht ook andere sturingsinstrumentenin zoals communicatie en facilitering van het gesprek in het veld. Erwordt een kader ontwikkeld voor welk instrument in welke situatiewordt ingezet, zodat dit navolgbaar is voor het veld.–Is er binnen de zeggenschap geen plek meer voor besturen metmeerdere scholen onder zich. Daarmee wordt een managementlaag uithet stelsel gehaald. De bestuurder-directeur is aan zet voor hetonderwijs, zowel voor de onderwijsinhoud als voor alle randvoorwaar-den. Het onderwijslandschap gaat dan van rond de 1.200 besturen,Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72717 naar ongeveer 8.000 scholen.31 Doordat de bestuurder-directeur detaken van zowel de bestuurder als de schoolleider heeft, hoeft de rolvan de eindverantwoordelijk schoolleider niet meer extra geborgd teworden. De GMR komt in dit scenario ook te vervallen. De mate waarinde overheid voorschrijft hoe de bestuurder-directeur leraren, ouders enleerlingen moet betrekken kan zowel conform scenario A (weinigsturing) als conform scenario B (met kaders vanuit de overheid)ingevuld worden.–Wordt de bekostiging onverkort doorgezet naar de school. Er is geenbesturenkoepel meer die (een deel van) de middelen verdeelt.Daarnaast kan er binnen dit scenario voor worden gekozen om scholenbestedingsvrijheid over deze middelen te geven (zoals in scenario A) ofvanuit de overheid te sturen op de bestedingswijze via bestedingsvoor-waarden (zoals in scenario B). Hiervoor gelden dus dezelfde mogelijkemaatregelen. De gerichte bekostiging kan worden ingezet om hetaantal subsidies af te bouwen en wordt in dit scenario uitgekeerd opschoolniveau. De verantwoording voor de bekostiging en subsidies ende aanvullende verantwoording voor de gerichte bekostiging vindenop schoolniveau plaats.–Geldt voor de arbeidsvoorwaardenvorming dat er gekozen kan wordenom a) de Minister met de onderwijsvakbonden te laten onderhandelenover de cao voor het funderend onderwijs of om b) de vakbonden tevoorzien van informatie over de arbeidskostenontwikkeling ofsectorale loonruimte. Wanneer voor optie a wordt gekozen zal deMinister hiervoor het wettelijk mandaat moeten krijgen en – gegevende afstand tot de bestuurder-directeur – een structuur moetenorganiseren om de werkgeversbelangen goed in het cao-overleg tekunnen behartigen. Het is dan aan de Minister of hij/zij aan de cao-tafelinformatie over de arbeidskostenontwikkeling of de loonruimte deelt.Daarnaast kan de Minister bij deze optie een actieve rol spelen in hetvereenvoudigen van de cao. Wanneer voor optie b wordt gekozen zalde overheid, net als in scenario B, de vakbonden in het funderendonderwijs van informatie over de arbeidskostenontwikkeling voorzien,binnen de mogelijkheden zoals eerder aan uw Kamer geschetst: naasthet bieden van informatie over de totstandkoming en opbouw van dekabinetsbijdrage (uit openbare bronnen) kunnen afspraken wordengemaakt met de cao-partijen over het onderling en vertrouwelijk delenvan informatie over de sectorale loonruimte, zodat aan het begin vande onderhandelingen een meer gelijkwaardige informatiepositieontstaat aan de cao-tafel.32 Het is bij deze optie primair aan decao-partners zelf om de cao te verduidelijken en vereenvoudigen.Voor- en nadelen en uitvoerbaarheidHet voordeel van dit scenario is dat de beslissingen dicht bij de onderwijs-praktijk worden genomen. Daarbij levert dit ook een versimpeling van dezeggenschap op, aangezien MR en GMR hetzelfde zijn en de schoolleideren de bestuurder ook. Daarnaast wordt de afstand tussen bestuurder-directeur en het onderwijsteam kleiner. Dit zorgt ervoor dat de leraareenvoudiger invloed kan uitoefenen op bijvoorbeeld de inzet van demiddelen. Indien wordt gekozen voor de directe betrokkenheid van deMinister bij de cao, kan de Minister politieke doelen c.q. beleidsdoelenrond de arbeidsvoorwaarden directer in het onderwijs realiseren.31Op basis van de gegevens van 2022 voor primair onderwijs (Aantal scholen in het primaironderwijs | Primair Onderwijs | OCW in cijfers) en voortgezet onderwijs (Aantal vo-scholen |Voortgezet Onderwijs | OCW in cijfers).32Binnen de mogelijkheden zoals geschetst in het VSO Ruimtebrief: Tweede Kamerstukken,vergaderjaar 2018–2019, 35 000 VIII, nr. 159Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72718 Het nadeel is dat dit scenario vraagt om fundamentele reorganisatie vanonderwijsorganisaties. Het is de vraag of deze grootschalige en langjarigeoperatie niet teveel afleidt van de benodigde aandacht voor het onderwijszelf en daarmee de huidige problematiek juist versterkt. Daarbij wordt hettakenpakket en de gewenste combinatie van competenties van debestuurder-directeur vergroot, en daarmee ook de werkdruk. Debestuurder-directeur krijgt immers zowel de taken van het bestuur als dievan de schoolleider. Ook vallen schaalvoordelen weg voor het werken aankwaliteitsbeleid, voor het ontlasten van onderwijspersoneel en voor hetaantrekken en behouden van ondersteunende functies, zoals financiën,administratie en HR.Verder brengt dit scenario aanzienlijke uitvoeringslasten met zich mee,onder andere vanwege de noodzaak om schoolorganisaties teontvlechten. Er komt dus veel op het bordje van de schoolleiding te liggenen daarmee ook bij het onderwijsteam. Dit is lastig te absorberen en uit tevoeren door scholen en daarom is het lastig om op voorhand tevoorspellen hoeveel jaar een dergelijke operatie zal kosten. Omdat hetaantal besturen fors toeneemt, zal het totaal van de bovenmatige reserveswaarschijnlijk ook toenemen. Elke school zal immers een eigen reservegaan aanhouden om mogelijke financiële tegenvallers op te vangen.Verder zal de invoering van dit scenario – met name de directe bekos-tiging voor scholen – een zware operatie voor DUO zijn en zal het decontrolelast bij accountants en uitvoerders sterk vergroten. Ook maakthet, door de toename van het aantal gesprekspartners, samenwerken inde regio moeilijker (voor het tegengaan van het lerarentekort en deaanpak van andere maatschappelijke opgaven) en ontstaat er daarmeerisico op meer concurrentie. Verder staat het ontnemen van de cao-rol vande raden op gespannen voet met de collectieve onderhandelingsvrijheidvan de werkgevers en kan de directere politieke betrokkenheid bij de cao –bijvoorbeeld bij wisseling van kabinetten – leiden tot onvoorspelbaarheiden daarmee instabiliteit in de arbeidsvoorwaarden. Als laatste, mochtuitwerking van maatregelen behorende bij scenario C aan de orde zijn danvraagt dit om grondig juridisch uitzoekwerk, bijvoorbeeld hoe we kunnenregelen dat besturen niet meerdere scholen onder zich kunnen hebben,ook in relatie tot art. 1 Eerste protocol EVRM.4. Ten slotte Deze Kamerbrief heeft tot doel het beleid voor het verbeteren van deonderwijskwaliteit en kansengelijkheid meer effect te laten hebben, in hetbelang van de leerling.Hierbij zijn er eerst vijf denkrichtingen genoemd, waarlangs het sowiesowenselijk lijkt om maatregelen te nemen. Deze denkrichtingen doen eenduidelijk appel op de politiek en het kabinet. Daarnaast zijn in de scena-rio’s drie sturingsmogelijkheden geschetst met voor- en nadelen. Het isbelangrijk om eventuele maatregelen binnen deze samenhangendescenario’s te beschouwen. We moeten consistent zijn in de keuze die wemaken en deze volhouden. Inconsistente sturing en te veel beleidswijzi-gingen in korte tijd zijn niet te absorberen voor de onderwijssector. Zekeraangezien het onderwijs niet alleen sturing vanuit de overheid krijgt, maarook vanuit de lokale context. Daarbij is het belangrijk te beseffen dat degepresenteerde scenario’s modellen bevatten die in theorie kunnenbijdragen aan consistente sturing. De realiteit is vaak weerbarstiger.Alles overwegende lijkt scenario B op hoofdlijnen voor mij momenteel debeste denkrichting te bieden, waarbij recht wordt gedaan aan degeconstateerde problematiek. Dit scenario zorgt voor de benodigdesamenwerking in het onderwijs, maar is een forse stimulans om deTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72719 school, en daarbinnen de leraar en schoolleider, een stevige positie tegeven. Hiervoor zijn aanpassingen nodig, maar eenieder die momenteelzo hard werkt aan beter onderwijs lijkt deze te kunnen absorberen, mitswe de tijd nemen om de wijzigingen zorgvuldig verder uit te werken.Scenario A biedt mijns inziens te weinig waarborgen voor de zorg voorhet onderwijs door de overheid en de rol van de school in de inrichtingvan het onderwijs. Wanneer wordt gekozen voor een nog fundamentelerewijziging dan scenario B, zoals in scenario C, is het noodzakelijk terealiseren dat dit de broodnodige samenwerking tussen scholen onderdruk kan zetten, het gaat afleiden van de grote uitdagingen in hetonderwijs waar iedereen momenteel hard aan werkt en dat dit scenariolastig te absorberen en uit te voeren is door scholen en uitvoerders.Het is van belang om over deze scenario’s en de onderliggende sturings-keuze in gesprek met uw Kamer te komen tot een meerjarenperspectief enduidelijkheid voor het onderwijs. We maken deze keuze uiteindelijk om tezorgen dat leraren, onderwijsondersteunend personeel, schoolleiders enbestuurders elke dag met vertrouwen en plezier hun expertise kunneninzetten voor goed onderwijs voor iedere leerling!De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs,M.L.J. PaulTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 293, nr. 72720