Reactie op de motie van de leden Joseph en Vermeer over nu al onderzoeken hoe de indexatieregels voor pensioenfondsen die niet invaren versoepeld kunnen worden (Kamerstuk 32043-673)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 043Toekomst pensioenstelselNr. 686 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 2 juli 2025Eind november 2024 heb ik aan uw Kamer toegezegd1 om na de transitiete onderzoeken of de indexatiegrenzen in het Financieel Toetsingskader(hierna: ftk) dienen te worden aangepast voor de fondsen die in het oudestelsel blijven. Vervolgens is in december 2024 de motie van Joseph enVermeer2 aangenomen waarin wordt verzocht de uitkomst in de eerstehelft van 2025 te delen met de Tweede Kamer. Aanleiding voor ditonderzoek is dat er als gevolg van de transitie gesloten pensioenfondsen(of gesloten pensioenkringen) in het ftk achterblijven als deze besluitenniet in te varen. Bij gesloten pensioenfondsen verandert de financiëlesituatie ten opzichte van een niet-gesloten pensioenfonds, omdat er geennieuwe deelnemers toetreden en geen nieuwe premie wordt ingelegd. Hetdoel van de motie is om indexatieregels voor pensioenfondsen die nietinvaren op korte termijn te versoepelen. Met onderstaande deze brief geefik invulling aan de motie.OnderzoekIndexatie in het ftkIn het ftk zijn wettelijke voorwaarden opgenomen die ervoor zorgen dateen pensioenfonds duurzaam financieel gezond is, zodat het voor allegeneraties deelnemers aan de verplichtingen kan voldoen, op korte enlange termijn.In 2014 zijn naar aanleiding van de onderzoeken van de Commissie-Goudswaard en de Commissie-Frijns3 regels opgesteld rondom devoorwaardelijke toeslagverlening in het ftk. Beide commissies conclu-deerden dat het premie-instrument bot was geworden. Hier speelde dedemografie een belangrijke rol. Het aantal actieve premiebetalende1TZ202411–101.2Vergaderstukken II, 2024–2025, 32 043, nr. 673.3Kamerstukken II 2009/10, 30 413, nr. 138. kst-32043-686ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6861 deelnemers was klein vergeleken met het aantal pensioengerechtigden enzou de jaren erna verder afnemen, waardoor sprake was van een smalpremiedraagvlak. De premieopbrengsten – die in eerste aanleg vooralbedoeld zijn voor het financieren van nieuwe pensioenopbouw – zijn tenopzichte van het totale pensioenvermogen zo beperkt, dat de dekkings-graad ook nauwelijks verbeterd kan worden met extra premies. Bovendienliggen de premies al op een dermate hoog niveau, dat verdere verhogingvan de premies vaak ongewenst en onrealistisch is.Samenvattend kan gesteld worden dat de premie steeds minder defunctie van een sturingsinstrument heeft om financiële risico’s voor allegeneratie deelnemers binnen het collectief op een duurzame wijze tebeheersen.Als gevolg hiervan zijn destijds aangescherpte verdeelregels ten aanzienvan de indexatie geïntroduceerd in het ftk. Hierdoor kan de buffer eerlijkover jong en oud worden verdeeld en kunnen financiële meevallers in detijd gespreid worden uitgedeeld4. Er werden geen beperkingen ingevoerdvoor de hoogte van de indexatieambitie. Wel werden wettelijke grenzengesteld aan de hoogte van de toegestane indexatie in enig jaar (via deindexatiemaatstaf loon- of prijsinflatie). Uitgangspunt daarbij is dat deindexatie die het pensioenfonds in enig jaar wil verlenen naarverwachting ook naar de toekomst toe mogelijk moet zijn.In artikel 137 van de Pensioenwet en artikel 15 van het Besluit financieeltoetsingskader pensioenfondsen is geregeld onder welke voorwaardenpensioenuitvoerders in het ftk voorwaardelijke toeslag kunnen verlenen.5Pensioenfondsen kunnen hiertoe besluiten, indien de beleidsdekkings-graad ten minste 110% bedraagt en er niet meer toeslag wordt verleenddan naar verwachting in de toekomst te realiseren is.Pensioenfondsen die niet invarenDe pensioenfondsen die de opgebouwde pensioenen niet invaren naareen nieuwe pensioenregeling blijven achter in het ftk. Deze pensioen-fondsen zullen gesloten worden en de eventuele nieuwe opbouw(premie-inleg) vindt plaats in de eventuele nieuwe pensioenregeling in hetnieuwe stelsel6. De financiële mee- of tegenvallers binnen de nieuweregeling worden via toedelingsregels verwerkt in het kapitaal of in hetvoor de pensioenuitkering bestemde vermogen. Aan deze financiële mee-of tegenvallers is geen maximum verbonden, zoals in het ftk via deindexatiemaatstaf (waardoor niet meer uitgedeeld kan worden dan demaatstaf zelf).De oude opbouw van de niet-invarende pensioenfondsen blijft dus in hetftk. Er zullen geen nieuwe deelnemers meer toetreden. Als gevolg daarvanis bij gesloten pensioenfondsen een voorwaardelijke toeslag zoalshierboven beschreven nog steeds van toepassing, maar is de premie geensturingselement meer. Ook verandert de demografie van het pensioen-fonds langzaam naar een «grijzer» pensioenfonds. Dit beïnvloedt definanciële situatie van het pensioenfonds. Zo kan het in een geslotenpensioenfonds gebeuren dat de dekkingsgraad oploopt. Omdat erwettelijke grenzen zijn gesteld aan de hoogte van de toegestane indexatiein enig jaar (via een indexatiemaatstaf zoals loon- of prijsinflatie), kan het,4Vergaderstukken II, 2013–2014, 33 972, nr. 3.5Dit geldt ook voor de Wet verplichte beroepspensioenregeling.6Er zijn ook huidige gesloten pensioenfondsen die hebben besloten om juist de opgebouwdepensioenen wél in te varen. Daarnaast gaat een aantal pensioenfondsen vanwege de transitieWet toekomst pensioenen liquideren, en dragen dan de opgebouwde pensioenen over aan eenandere uitvoerder. Dat kan zijn bij een ander pensioenfonds of Apf, die vaak wel in gaan varen,maar soms ook een deel in het ftk blijven uitvoeren, of bij een verzekeraar, waar niet kanworden ingevaren.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6862 anders dan bij een niet-gesloten pensioenfonds, voorkomen dat dedekkingsgraad zodanig oploopt in tientallen jaren dat de buffer niet meerkan worden uitgedeeld. Bij relatief «grijze» pensioenfondsen speelt ditvraagstuk naar verwachting bijvoorbeeld over circa 20–30 jaar. Bijgesloten pensioenfondsen met een relatief jonge populatie zal ditvraagstuk bijvoorbeeld over meer dan 60 jaar naar verwachting kunnenvoorkomen. Er blijft dan een onverdeeld vermogen over.Omdat er onder een dekkingsgraad van 110% niet geïndexeerd kanworden, zal ook de allerlaatst overblijvende deelnemers (wat bijvoorbeeldnog 80 jaar kan duren) in een gesloten pensioenfonds niet het onverdeeldvermogen mee kunnen krijgen (verschil tussen 110% en 100%).Daarnaast kan het echter óók gebeuren dat de dekkingsgraad van dezegesloten pensioenfondsen niet toereikend is. In essentie komt het eropneer dat een pensioenfonds dan niet beschikt over het vereiste eigenvermogen. Het pensioenfonds moet dan een herstelplan opstellenwaarmee het laat zien dat het binnen een periode van maximaal 10 jaarhet vereist eigen vermogen kan opbouwen. Omdat maatregelen zoalskortingen kunnen worden gespreid en niet direct hoeven te wordengenomen kan een tekort daardoor neerslaan op de laatst achterblijvendegeneratie van deelnemers in een gesloten fonds. Het versoepelen van deindexatieregels, zoals de motie voorstelt, geeft direct meer onzekerheid.Zowel de indexatie voor de jaren daarna wordt onzekerder als wel de kansop korten neemt toe. Met andere woorden: de hoogte van de uitkeringenvan deelnemers die in het oude stelsel achterblijven zullen bij versoepeldeindexatiegrenzen dan onzekerder worden.Daarbij is het de vraag in hoeverre deze niet-ingevaren pensioenfondsenop termijn kunnen blijven voldoen aan alle vereisten in de Pensioenwet.Voor een gesloten fonds kan de vraag worden gesteld of de minimalegovernancevereisten, zoals het hebben van een geschikt pensioenfonds-bestuur, een verantwoordingsorgaan en/of raad van toezicht, de toezicht-vereisten van DNB en AFM op termijn niet te veel vraagt van een dergelijkpensioenfonds. Het is immers een in deelnemers alsmaar krimpend fonds.Ook kan het bijvoorbeeld zijn dat de beleggingsrisico’s niet meer passenbij de verplichtingen (illiquiditeit van de beleggingen) of kan de capaciteitom actuariële risico’s op te vangen op termijn te klein worden omzelfstandig te dragen7. Om deze redenen verwacht DNB van dergelijkekrimpende of gesloten pensioenfondsen dat zij de alternatieven voor detoekomst onderzoeken en dit onderzoek ook regelmatig herhalen8. Velegesloten pensioenfondsen kiezen er dan ook al voor om de transitie Wettoekomst pensioenen aan te grijpen om hun toekomst te bezien eneventueel te liquideren en de opgebouwde pensioenen over te dragen aaneen andere uitvoerder.7Risico’s van krimpende en gesloten pensioenfondsen | De Nederlandsche Bank8Wat verwacht DNB van krimpende en gesloten pensioenfondsen? | De Nederlandsche BankTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6863 Verwacht aantal niet-invarende fondsenGegevens uit Voortgangsrapportage zomer2025 i.c.m. openbare gegevensAantal fondsen/kringen172Aantal gesloten fondsen/kringen dat wel gaatinvaren11 tot 15Aantal fondsen/kringen dat niet gaat invaren32 (19%)• Waarvan naar verzekeraar13• Waarvan reeds gesloten16 tot 20• Waarvan gesloten per 1-1-202826 tot 30Aantal deelnemers alle fondsen18.580.000Aantal deelnemers dat niet in zal varen270.000 (1%) Op basis van de huidige inzichten zal naar verwachting circa 19% van depensioenfondsen niet invaren. Het gaat hier om 32 pensioenfondsen, metin totaal circa 270.000 deelnemers. Dit zijn bijna allen kleine apf-kringen ofkleine ondernemingspensioenfondsen. Verreweg de meeste pensioen-fondsen die niet in gaan varen, zijn al gesloten en/of gaan liquideren. Zijgaan vaak over naar een verzekeraar (buy-out). In dat geval wordt hetvolledige vermogen overgebracht naar de verzekeraar en kunnen vasteafspraken gemaakt worden over de indexatie. Hierdoor wordt eenvraagstuk rondom een mogelijk in te toekomst te hoge dekkingsgraad ofjuist te lage dekkingsgraad opgelost. Dit gaat volgens huidige openbaarbeschikbare gegevens al om 53.000 deelnemers (van de 270.000deelnemers die niet invaren). Van andere fondsen is dit nog niet bekend.Wens samenvoegen niet-ingevaren pensioenen met vastgesteldeuitkeringDaarnaast speelt omtrent de toekomstige ontwikkeling van geslotenfondsen de uitvoeringswens vanuit de sector om de niet-ingevarenpensioenen samen te kunnen voegen met de vastgestelde uitkering in deflexibele premieregeling. Flexibele premieregelingen bieden namelijk eenvastgestelde uitkering in het ftk aan. Op pensioendatum kunnen pensioen-gerechtigden bij pensionering kiezen voor een variabele uitkering of eenvastgestelde uitkering. Zodra niet-ingevaren pensioenen wordensamengevoegd met de vastgestelde uitkering van de flexibele premiere-geling, wordt het bovenstaande vraagstuk van de motie wezenlijk anders.Een gesloten pensioenfonds wordt ineens toch weer een «open»pensioenfonds aangezien er jaarlijks nieuwe pensioengerechtigdenbijkomen. Er zal geen premie-inleg zijn, omdat de opbouwfase enuitkeringsfase in deze gescheiden zijn en alleen de uitkeringsfase in deflexibele premieregeling wordt samengevoegd met de niet-ingevarenpensioenen. In deze situatie is de premie dus nog steeds geen instrument,maar er zal geen sprake zijn van een overblijvend onverdeeld vermogenomdat er telkens nieuwe toetreders zijn. Ook verandert de demografie vanhet pensioenfonds, aangezien er na tientallen jaren enkel pensioengerech-tigden deelnemen. Wel kan er sprake zijn van een oplopende dekkings-graad die op den duur niet uit te delen valt. Dit dient echter te wordenafgezet tegen het risico dat de dekkingsgraad ook kan dalen.Van de 172 pensioenfondsen gaan er mogelijk circa 35 naar de flexibelepremieregeling. Het is vooralsnog niet bekend hoeveel deelnemers er danvervolgens voor de vastgestelde uitkering gaan kiezen. Daarnaast zijn er,voor zover bekend, 2 tot 3 pensioenfondsen die naast de flexibelepremieregeling ook niet-ingevaren pensioenen in het ftk aanhouden. Ookhier gaat het om een gering aantal pensioenfondsen en deelnemers.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6864 ConclusieAlles overziend is het nu niet opportuun om de indexatieregels van het ftkte versoepelen. Het versoepelen van de indexatieregels in het ftk betekentdat de mate van zekerheid afneemt en dat voor deelnemers in het oudestelsel de risico’s zullen toenemen. Met de indienders van de motie zie ikechter ook het vraagstuk dat er mogelijk op de (zeer) lange termijnonverdeelde vermogens resteren. Of en hoe deze vraagstukken zich zullenvoordoen – en daarmee welke beleidsmaatregel passend is, is echter inbelangrijke mate afhankelijk van het verloop van de transitie. Nadat detransitie is afgerond en het onderzoek rondom het samenvoegen van hetftk met de niet-ingevaren pensioenen is afgerond, kan er daarom eenintegraal beeld gegeven kan worden over de grootte van dit vraagstuk.Daarbij zal het vraagstuk van een eventueel onverdeeld vermogen dat kanoverblijven worden meegenomen.Er kan dan bijvoorbeeld bezien worden of fondsspecifieke ruimte binnenhet wettelijk kader moet worden geboden. Dit zal dan integraal beoor-deeld moeten worden met het aanscherpen van de kortingsmaatregelenen de risico’s die reeds zijn onderkend door DNB (zoals samenhang methet beleggingsbeleid, de actuariële risico’s, toezicht- en governancever-eisten). Ook moet dit worden afgezet tegen het toenemende risico – endaarmee afnemende mate van zekerheid – wanneer tot versoepeling vande indexatieregels zou worden overgegaan. Hierbij zal dan aandachtmoeten zijn voor de eventuele generatie-effecten die een dergelijkeaanpassing met zich meebrengt.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,Y.J. van HijumTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 043, nr. 6865