Kabinetsappreciatie van het Commissierapport inzake het opschortingsmechanisme voor visumvrijstelling

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202532 317JBZ-RaadNr. 971 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 8 september 2025Hierbij stuur ik, tevens als Minister van Asiel en Migratie, u de kabinetsap-preciatie toe van het zevende rapport van de Europese Commissie inzakevisumliberalisatie en het opschortingsmechanisme.De Europese Commissie heeft conform Europese regelgeving op6 december 2024 het zevende rapport uitgebracht in het kader van hetopschortingsmechanisme voor visumvrijstelling. Het rapport zet uiteen inhoeverre Georgië, Oekraïne, Kosovo, Albanië, Bosnië en Herzegovina,Moldavië, Montenegro, Noord-Macedonië en Servië nog steeds aan devereisten voor visumliberalisering voldoen. De Commissie gaat in ditrapport ook in op visumvrije landen met burgerschapsregelingen voorinvesteerders, en een aantal Latijns-Amerikaanse landen. De gegevens indit rapport hebben betrekking op kalenderjaar 2023. Daarnaast heeft deCommissie een aantal aanvullende relevante en actuele ontwikkelingenmeegenomen, waaronder recente ontwikkelingen in Georgië.Het rapport betreft de negen landen die de dialogen over visumliberali-sering volgens de visum-roadmaps (voor kandidaat-lidstaten in deWestelijke Balkan) en visum-actieplannen (voor drie landen van hetOostelijk Partnerschap, inmiddels ook kandidaat-lidstaten) succesvolhebben afgerond. Dit resulteerde in opheffing van de visumplicht voorNoord-Macedonië, Montenegro en Servië in 2009, voor Albanië en Bosniëen Herzegovina in 2010, voor Moldavië in 2014, voor Georgië en Oekraïnein 2017 en voor Kosovo in 2024. Dit rapport bevat derhalve een eersteanalyse van de naleving door Kosovo van de vereisten voor visumliberali-satie.De Commissie blijft tussentijds de vervulling van de voorwaarden voorvisumliberalisering monitoren onder andere door middel van dialogentussen de EU en van de visumplicht vrijgestelde landen. Voor deWestelijke Balkanlanden, Georgië, Moldavië en Oekraïne vindt dit toezichtook plaats door middel van regelmatige voortgangsrapportages en, invoorkomend geval, onderhandelingen over toetreding tot de EU. Het kst-32317-971ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 317, nr. 9711 kabinet onderschrijft de conclusie van de Commissie dat het toetredings-proces van Georgië de facto tot stilstand is gekomen door de negatieveacties van de Georgische autoriteiten.Inhoud van het rapportNet als in de eerdere edities van het jaarlijkse opschortingsmechanisme-rapport focust de Commissie zich op de benchmarks voor visumvrij-stelling waar verdere monitoring gewenst is en waar actie op onder-nomen moet worden om duurzame vooruitgang te boeken. Dit zevenderapport evalueert de maatregelen die door de Westelijke Balkan- enOostelijk partnerschapslanden zijn genomen op het gebied van migratie,asiel, terugkeersamenwerking, justitiële samenwerking, openbare orde enveiligheid. Deze worden in het rapport voor elk land uitgewerkt. Tot slotvolgen er voor elk land een aantal nieuwe aanbevelingen op basis van debevindingen van het afgelopen jaar.Voor de Westelijke Balkanlanden die langer dan zeven jaar visumvrij zijn,en Moldavië, bouwt het rapport verder op de lopende implementatie vanhet EU Actieplan om irreguliere migratie via de Westelijke Balkanrouteaan te pakken. Het EU Actieplan vormde o.a. een reactie op de sterketoename van irreguliere migratie via deze route in 2022. Deze toenamekon deels verklaard worden door het uitblijven van harmonisatie van hetEU-visumbeleid door deze landen. De stappen die hier sindsdien op zijngezet, hebben volgens de Commissie bijgedragen aan een afname vanbijna een derde van de irreguliere migratie via de Westelijke Balkanroutein 2023 in vergelijking met 2022, en aan een verdere afname van 79%1over de eerste negen maanden van 2024 in vergelijking met dezelfdeperiode in 2023. De Commissie oordeelt verder dat Albanië, Bosnië enHerzegovina, Moldavië, Montenegro, Noord-Macedonië en Serviëmaatregelen hebben genomen om de meeste aanbevelingen van deCommissie op te volgen. Echter, voornamelijk op het gebied vangeorganiseerde misdaad, terugkeer- en overname en visumharmonisatiedienen extra stappen te worden gezet.Voor Georgië, Oekraïne en Kosovo, die allen minder dan zeven jaarvisumvrij zijn, geeft het rapport een meer gedetailleerde beoordeling vanmaatregelen die zijn genomen om ervoor te zorgen dat blijvend aan debenchmarks voor visumvrijstelling wordt voldaan. Ondanks de Russischeagressie tegen Oekraïne, en de zware omstandigheden waar het land zichin bevindt sinds 24 februari 2022, heeft Oekraïne stappen gezet omeerdere aanbevelingen van de Commissie op te volgen. Verdere inspan-ningen zijn nodig op het gebied van visumharmonisatie, georganiseerdemisdaad en corruptie. Ook Kosovo heeft actie ondernomen naaraanleiding van de eerdere aanbevelingen van de Commissie, maar moetnog extra stappen zetten op het gebied van visumharmonisatie, terugkeer-en overname, het rechtssysteem en de bescherming van minderheden.Gelet op de recente ontwikkelingen in Georgië, spreekt de Commissiedaarentegen voor wat betreft Georgië over mogelijke activering van hetvisumopschortingsmechanisme. Georgië dient op korte termijn dringendmaatregelen te nemen om de aanbevelingen van de Commissie op tevolgen om dit te voorkomen. Met name op het gebied van debescherming van de grondrechten wordt actie verwacht, zoals hetintrekken van wetgeving die indruist tegen het beginsel vannon-discriminatie, en fundamentele rechten en vrijheden beperkt. Op27 januari jl. kondigde de Commissie aan de visumfacilitatieovereenkomstmet Georgië gedeeltelijk op te schorten, zodat lidstaten op basis van hun1Volgens voorlopige gegevens zoals genoemd in het 7de rapportTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 317, nr. 9712 nationale competitie houders van diplomatieke- en dienstpaspoorten weervisumplichtig kunnen maken.Alle landen die in het rapport worden behandeld blijven achter voor watbetreft harmonisatie van het visumbeleid, hetgeen een verhoogd risico opirreguliere migratie en veiligheidsrisico’s voor de EU met zich meebrengt.Alle negen landen die in het rapport worden behandeld, worden dringendverzocht om hun lijst van visumplichtige nationaliteiten in lijn te brengenmet de lijst van visumplichtige onderdanen van derde landen van de EU.Vijf van de negen landen hebben in het afgelopen jaar in meer of minderemate stappen gezet om hun lijst van visumvrije nationaliteiten verder inlijn te brengen met de lijst van de EU (Kosovo, Albanië, Bosnië enHerzegovina, Noord-Macedonië en Servië). Er is nog slechts één landvisumvrij voor Noord-Macedonië, dat visumplichtig is voor de EU (Turkije)in tegenstelling tot 25 landen die visumvrij zijn voor Georgië, maarvisumplichtig zijn voor de EU. Ook Oekraïne, Kosovo en Servië moetennog een aanzienlijk aantal stappen zetten om het visumbeleid te harmoni-seren (tot 16 visumvrije landen die visumplichtig zijn voor de EU).In navolging op de nieuwe aanpak die is uiteengezet in het wetgevings-voorstel van de Commissie over de herziening van het opschortingsme-chanisme, behandelde het zesde rapport al andere geografische gebiedenbuiten de buurlanden van de EU. De Commissie koos er destijds voorvisumvrije landen met burgerschapsregelingen voor investeerders (zgn.gouden paspoortregelingen) te behandelen. Het zevende rapportbehandelt naast die landen ook een aantal Latijns-Amerikaanse landen,vanwege het toenemende aantal ongegronde asielaanvragen uit die regiodie in Europese lidstaten worden ingediend.Noord-Macedonië en Montenegro hebben in 2023 geen goudenpaspoorten afgegeven. De Commissie benadrukte nogmaals dat delanden er streng op moeten toezien dat de regelingen niet gebruikt mogenworden om de visumprocedure te omzeilen, en daarmee de grondigebeoordeling van individuele migratie- en veiligheidsrisico’s. Voor watbetreft de gouden paspoortregelingen in de Oost-Caribische eilandstatenbleef het aantal succesvolle aanvragers stijgen, terwijl afwijzingen overhet algemeen laag bleven. De Commissie heeft haar samenwerking metde vijf Oost-Caribische eilandstaten2 dan ook voortgezet om duediligence- en degelijke screeningsprocedures binnen deze regelingen teverbeteren, waaronder in januari 2024 een vergadering met de Minister-Presidenten van de eilandstaten en een daarop aansluitende technischemissie. Begin 2024 ondertekenden de eilandstaten een Memorandum vanOvereenstemming om de veiligheidsrisico’s van hun burgerschapsrege-lingen voor de EU te verminderen. Zo werd het minimumbedrag voorinvesteringen geharmoniseerd naar 200.000 USD, en zijn er afsprakengemaakt over transparantie, informatiedeling, screening- en verificatiepro-cedures en de oprichting van een regionale regelgevende autoriteit.De Commissie geeft aan de situatie opnieuw te beoordelen zodra hetherziene visumopschortingsmechanisme3 wordt aangenomen en zaldaarbij de algehele relaties tussen de EU en de betrokken derde landen,evenals de bredere politieke context daarin mee te nemen.Verschillende lidstaten, waaronder Nederland, verzochten de Commissieom in het rapport ook aandacht te besteden aan Latijns-Amerika, inverband met een toenemend aantal asielaanvragen afkomstig uit dezeregio die in Europese lidstaten worden ingediend. Ongeveer 20 procent2Antigua and Barbuda, Dominica Grenada, Saint Kitts and Nevis, and Saint Lucia3BNC-fiche november 2023: Herziening opschortingsmechanisme voor visumvrije derde landenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 317, nr. 9713 (meer dan 1,2 miljoen) van de tussen 2015 en 2023 ingediende asielaan-vragen in de EU, kwamen van visumvrije derdelanders. Asielaanvragenuit Latijns-Amerika zijn goed voor de helft van deze aanvragen (ongeveer600.000) en vertonen een stijgende trend. In 2023 werden 168.580aanvragen ingediend door onderdanen van de vijftien betrokken landen,vergeleken met 119.265 aanvragen in 2022. Dit is een stijging van meerdan 40% in één jaar. Binnen Schengengebied laten Venezuela, Colombiaen Peru de grootste toename zien, gevolgd door Honduras, Nicaragua enEl Salvador. De andere landen vertonen geen zorgwekkende stijgingen. DeCommissie zal, samen met de Europese Dienst voor Extern Optreden(EDEO), de betrokken landen in de regio raadplegen om informatie uit tewisselen, grensmaatregelen te ondersteunen en bewustwording tevergroten. De uitvoering van deze maatregelen wordt gemonitord, methet oog op de mogelijke activering van het visumopschortingsmecha-nisme bij een significante toename van onregelmatige migratie.AppreciatieAlgemeenNet als de Commissie beschouwt het kabinet visumliberalisatie, endaaraan gekoppelde monitoring, als een effectief instrument omhervormingen aan te jagen, de veiligheid van het Schengengebied tewaarborgen, en samenwerking te bevorderen met derde landen opbelangrijke gebieden zoals openbare orde en veiligheid, migratie eneconomie. Daarnaast versterkt visumliberalisatie de handels- en intermen-selijke contacten. Visumliberalisatie is echter niet vrijblijvend. Deessentiële randvoorwaarde hiervoor is dat de landen die in aanmerkingwillen komen voor visumliberalisatie blijvend aan alle strenge eisenmoeten voldoen die hieraan worden gesteld. Ook is het noodzakelijk datdeze landen zich blijven inzetten tegen ongewenste effecten van visumli-beralisatie, zoals misbruik van visumliberalisatie ten behoeve van asiel,irregulier verblijf en/of grensoverschrijdende criminaliteit en dit voort-varend wordt tegengegaan. Daar hoort bij dat de Commissie er strikt optoeziet dat de landen ook na afschaffing van de visumplicht aan devoorwaarden blijven voldoen. Nederland heeft herhaaldelijk gewezen ophet belang van deze randvoorwaarden, ziet hier nauwgezet op toe, en zalde Commissie verzoeken actie te ondernemen wanneer het kabinet datwenselijk acht.Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van het zevenderapport en is van mening dat voor wat betreft de Westelijke Balkan en hetOostelijk Partnerschap een volledig beeld wordt geschetst van deverschillende trends op het gebied van asielaanvragen en weigeringenaan de (buiten)grens, evenals aangaande politiële en justitiële samen-werking, openbare orde en veiligheid. Het kabinet beschouwt voortgangop door de Europese Commissie gesignaleerde aanbevelingen cruciaal enziet de bestaande dialogen en ondersteuningsprogramma’s, ook in hetkader van het EU uitbreidingsproces, als essentieel om de gewensteresultaten te bereiken. Als onderdeel van de hervormingsagenda onderhet Groeiplan voor de Westelijke Balkan, hebben partners uit de Weste-lijke Balkan zich gecommitteerd om hervormingen gerelateerd aan deFundamentals (o.a. democratie, rechtsstaat, openbaar bestuur, migratie,functionerende markteconomie) door te voeren waaronder concretetoezeggingen op de afstemming van het visumbeleid. Servië, Kosovo,Albanië en Montenegro committeren zich aan het verder harmoniserenvan hun visumbeleid met dat van de EU. Voor Bosnië en Herzegovina isnog geen hervormingsagenda overeengekomen. Toetreding van deWestelijke Balkanlanden wordt tevens gestimuleerd door het WesternBalkan Return Mechanism (WBRM), dat zich richt op het vergroten van deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 317, nr. 9714 capaciteit van de autoriteiten van de Westelijke Balkan partners op hetgebied van de ontwikkeling en de uitvoering van terugkeeractiviteiten. Ditkan bijvoorbeeld gaan om samenwerking (met derde landen) metbetrekking tot de identificatie van illegaal verblijvende onderdanen vanderde landen en de afgifte van de benodigde reisdocumenten (laissezpassers). Met de verlenging van het WBRM tot 2029 wordt verdergebouwd aan een effectief terugkeermechanisme.Naar aanleiding van het zesde rapport gaf het kabinet aan dat het graagzou zien dat de Commissie in haar monitoring uitgebreider stilstaat bij devisumvrije landen waar sprake is van een toename in irreguliere migratie,zoals landen in Latijns-Amerika. Nederland heeft derhalve bij deCommissie de wens kenbaar gemaakt om relevante trends en ontwikke-lingen buiten de directe buurlanden op te nemen in volgende rappor-tages. Ondanks dat de asielinstroom uit Latijns-Amerika t.o.v. de totaleasielinstroom in Nederland een klein aandeel is, zijn deze aanvragenbelastend in verband met de complexiteit en druk op de keten. Het kabinetwaardeert dus dat hier opvolging aan is gegeven maar ziet graag dat ineen volgende editie van het rapport uitvoeriger wordt gerapporteerd overdeze regio.Hoewel een aantal landen voorzichtig vooruitgang hebben geboekt, blijfthet bestaande gebrek aan visumharmonisatie een van de grootste zorgenin het algemeen. In dit opzicht zijn ook de seizoensgebonden visumvrij-stellingen voor toerisme of arbeid zorgwekkend. Nederland heeft deCommissie eerder verzocht in te gaan op het misbruik van de seizoensge-bonden visumvrijstelling voor toerisme of arbeid. Hier is geen gehoor aangegeven en Nederland zal dit dan ook blijven benadrukken bij deCommissie.GeorgiëHet kabinet verwelkomt het sterke signaal dat de Commissie in ditzevende rapport afgeeft aan Georgië (GEO), door GEO aan te bevelen omdringend en op korte termijn verdere maatregelen te nemen om mogelijkeactivering van het opschortingsmechanisme te voorkomen. Nederlandvindt het geweld tegen demonstranten, journalisten en de arrestaties vanpolitici onacceptabel en pleitte in reactie hierop dan ook voor gedeeltelijkeopschorting van het Visa Facilitation Agreement (VFA), zodat lidstatenhouders van Georgische diplomatieke paspoorten op nationaal niveauvisumplichtig kunnen maken.4 Op 27 januari jl. werd het voorstel van deCommissie om de VFA met Georgië gedeeltelijk op te schorten, aange-nomen. De publicatie van de bijbehorende richtsnoeren zijn op 18 februarijl. gepubliceerd. Op 14 april jl. heeft Nederland, in Benelux verband, devisumplicht ingesteld voor houders van Georgische diplomatieke endienstpaspoorten. Hoewel een uniforme aanpak gewenst is, en Nederlandhier in EU-verband ook op inzet, is de verwachting dat enkele lidstaten hetbesluit niet zullen uitoefenen. Het kabinet erkent daarnaast ook dat hetinstellen van een visumplicht voor diplomatieke paspoorthouders tot opzekere hoogte een symbolische stap is, aangezien deze groep uiteindelijkop een regulier paspoort visumvrij naar Schengen kan afreizen. Desituatie in Georgië wordt nauwlettend gevolgd. Inzet op de activering vanhet opschortingsmechanisme binnen de daarvoor bestemde EU-gremia iseen serieuze optie, en het kabinet kan besluiten daartoe over te gaan.4Zie geannoteerde agenda voor de Raad Buitenlandse Zaken van 27 januari 2025, Kamerstuk21 501-02 nr. 3004Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 317, nr. 9715 Burgerschapsregelingen voor investeerders (gouden paspoort-regelingen)Het kabinet is het met de Commissie eens dat gouden paspoortregelingenrisico’s meedragen op het gebied van veiligheid en corruptie en daaromvermeden dienen te worden. Het doel van visumvrijstelling is hetfaciliteren van people-to-people contacten tussen de EU en het derde landin kwestie. Voorkomen dient te worden dat onderdanen van visum-plichtige landen in staat worden gesteld om het EU visumproces teomzeilen door het verkrijgen van burgerschap.De goudenpaspoortregelingen van de voornamelijk Oost-Caribischelanden die aan bod komen in het rapport baart het kabinet zorgen. Hetkabinet ziet daarom graag dat de Oost-Caribische eilandstaten, Monte-negro en Noord-Macedonië de burgerschapsregelingen afschaffen, om deveiligheid van het Schengengebied te kunnen waarborgen. Het kabinetonderkent daarentegen ook dat de Oost-Caribische landen economischsterk afhankelijk zijn van deze regelingen en dat een algehele afschaffing,in ieder geval op korte termijn, niet in het verschiet ligt. Het is daarom vanbelang dat de Commissie de monitoring van deze landen voortzet en dedialoog met hen intensiveert om tot langdurige oplossingen te komen.Het kabinet prijst de Commissie voor wat betreft de voortgang die isgeboekt en de afspraken die zijn gemaakt naar aanleiding van degesprekken op hoog niveau in januari 2024.Het kabinet verwelkomt de expliciete aandacht voor gouden paspoortre-gelingen in het rapport, vooruitlopend op de herziening van het visumop-schortingsmechanisme, waar deze regelingen als expliciete opschortings-grond zijn opgenomen. In aanloop naar de opschorting van devisumvrijstelling van Vanuatu in 2022 (naar aanleiding van de goudenpas-poortregeling van het land) bleek het proces tijdrovend en complex. Hetkabinet verwelkomt dan ook de toevoeging van gouden paspoortrege-lingen als een afzonderlijke opschortingsgrond in het Commissievoorstelvoor de herziening van het opschortingsmechanisme en heeft hier inEuropees verband ook herhaaldelijk op ingezet. De toezegging van deCommissie om haar beoordeling aan te passen op basis van het herzienemechanisme, zodra deze wordt aangenomen, wordt dan ook ondersteunddoor het kabinet.Harmonisatie visumbeleidIn 2022 bleek dat toegenomen migratiestromen via de WestelijkeBalkanroute deels wordt veroorzaakt door gebrekkige visumharmonisatie.Visumharmonisatie is dan ook al jaren een prioriteit van het kabinet enNederland blijft hier in bilaterale contacten, en in EU-verband onver-minderd op aandringen. Inmiddels hebben een aantal landen hervor-mingen doorgevoerd op dit gebied. Dit laat zien dat verhoogde betrok-kenheid en outreach op alle niveaus effectief kan zijn voor het aanjagenvan hervormingen op dit gebied. Het kabinet verwelkomt deze stappen inde goede richting.Tegelijkertijd blijft irreguliere migratie een belangrijke uitdaging voor deEU en moeten er door alle landen die in het rapport worden behandeldnog aanzienlijke stappen worden gezet op het gebied van visumharmoni-satie. De voortgang op het gebied van visumharmonisatie gaat op ditmoment met onvoldoende snelheid. Het kabinet zal zich daarom ook dekomende periode inspannen om de huidige verschillen in het visumbeleidvan visumvrijgestelde landen met dat van de EU zo spoedig mogelijk teminimaliseren. Ook binnen de daarvoor bestemde EU gremia blijftNederland dit belang, en de link met de toetredingstrajecten, onder-Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 317, nr. 9716 strepen en zal het kabinet ook de Commissie regelmatig bevragen op devoortgang rond dit thema. Naast het aanspreken van de betreffendelanden in bilaterale contacten is het ook van belang dat de outreach opEU-niveau richting de landen op de Westelijke Balkan op dit themadoorgang blijft vinden.In dat kader is het kabinet dan ook uitgesproken voorstander van deherziening van het visumopschortingsmechanisme voor visumvrijelanden. Conform de motie van Wijngaarden en van Dijk5 heeft het kabinetin Europees verband dan ook herhaaldelijk het belang benadrukt om bijde herziening van het opschortingsmechanisme een opschortingsdrempeltoe te voegen op het gebied van irreguliere instroom vanuit derde landen,bijvoorbeeld als gevolg van het uitblijven van harmonisatie van hetvisumbeleid. Op 13 maart 2023 werd een Raadspositie bereikt, deze sluitgoed aan bij de Nederlandse inzet voor de herziening van het mecha-nisme zoals ook toegelicht in het betreffende BNC-fiche6. De triloog konechter niet voor de Europese Parlementsverkiezingen worden afgerondomdat het Europees Parlement niet tijdig tot een positie kon komen. Hetkabinet zal de implementatie van de herziening van het opschortingsme-chanisme nauwlettend volgen en op voortgang blijven aandringen. Hetkabinet verwacht dat deze herziening zal bijdragen aan versterking van dereikwijdte en effectiviteit van het opschortingsmechanisme.De Minister van Buitenlandse Zaken,D.M. van Weel5Motie van Wijngaarden en Van Dijk, december 2022, 21 501-02 nr. 25816BNC-fiche november 2023: Herziening opschortingsmechanisme voor visumvrije derde landenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 32 317, nr. 9717