Kabinetsreactie op tussenevaluatie Wet inburgering 2021 (Wi2021)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 824IntegratiebeleidNr. 478 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 28 januari 20261 Inleiding Inburgering is een investering – in mensen, in hun toekomst en in dekracht van onze samenleving. Een succesvolle inburgering is de sleutel totmeedoen in Nederland. Het vraagt om een aanpak die nieuwkomersperspectief biedt en gemeenten de ruimte geeft om nieuwkomers eengoede start in een nieuwe samenleving te geven. Dat vereist eenwederkerige inzet. Vanuit de ontvangende samenleving, vanuit deoverheid, maar vooral van de nieuwkomer zelf.De afgelopen decennia hebben verschillende visies op inburgering ennieuwe inzichten over hoe inburgering het beste georganiseerd dient teworden, geleid tot diverse wijzigingen in het inburgeringsbeleid. De meestrecente grote wijziging heeft geleid tot de Wet inburgering 2021 (Wi2021).Deze is inmiddels vier jaar van kracht en begint haar vruchten af tewerpen. Dat gaat echter niet vanzelf. Er is samen met gemeenten, DUO enalle betrokken partners de afgelopen jaren hard gewerkt om de wet vormte geven en te implementeren. De onverminderde energie en drijfkrachtbij alle betrokkenen om nieuwkomers een goede start te geven in desamenleving waardeer ik zeer.De Wi2021 is op veel punten anders ingericht dan het vorige inburgerings-stelsel, de Wet inburgering 2013 (Wi2013). Gemeenten hebben regiegekregen over de uitvoering van de wet, het beoogde taalniveau isverhoogd van A2 naar B1 en er is meer focus gelegd op begeleiding enmaatwerk door gemeenten. Daarnaast sloot het stelsel van ontheffingenonder de Wi2013 onvoldoende aan op de wens om alle nieuwkomers instaat te stellen te participeren naar vermogen. Daarom is in de Wi2021een zelfredzaamheidsroute (Z-route) ingericht in plaats van een ontheffingvan de inburgeringsplicht, waarin inburgeraars verplicht wordenklassikaal taalonderwijs te volgen en te participeren. kst-32824-478ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 4781 Daarnaast is de samenleving volop in beweging. Nieuwe ontwikkelingenvragen soms om een herijking van wat we belangrijk vinden. Ook kanvoortschrijdend inzicht over de uitvoering van de Wi2021 aanleidinggeven om uitvoeringsprocessen aan te passen of wet- en regelgeving tewijzigen. Daarom is de Wi2021 nadrukkelijk vormgegeven als lerend enadaptief stelsel. Dat doen we door partners de ruimte te bieden omverbetervoorstellen aan te dragen, maar ook aan de hand van eenuitvoerig Monitoring & Evaluatieplan.Daarin is voorzien in een tussentijdse evaluatie van de Wi2021 in 2025 omeerste inzichten te verkrijgen over de vraag of de Wi2021 op weg is om debeleidsdoelen (snel en volwaardig meedoen, liefst via betaald werk) tehalen. Deze tussenevaluatie is daarmee een weegmoment om te bezien ofwe op het goede spoor zitten. Voor conclusies over het functioneren vanhet stelsel als geheel is het nog te vroeg. De wetsevaluatie van 2027 zaldaar antwoord op kunnen geven.Begin 2026 heeft Regioplan het rapport voor de tussenevaluatieopgeleverd dat u als bijlage bij deze brief aantreft (bijlage 1). Dit betrefteen synthesestudie van de verschillende onderzoeken die in het kader vande monitoring en evaluatie van de Wi2021 zijn uitgevoerd. Daarnaast is ereen uitgebreid onderzoek uitgevoerd door Cebeon naar de betaalbaarheidvan het stelsel voor gemeenten conform bestuurlijke afspraken met deVNG,1 dat ook bij deze brief met uw Kamer zal worden gedeeld (bijlage 2).Verder zijn er onderzoeken opgeleverd naar de maatschappelijkebegeleiding (bijlage 3) en de participatieverklaring (bijlage 4), die u in debijlage bij deze brief aantreft.Tot slot heeft de Algemene Rekenkamer op 28 januari het rapport«Onbenut potentieel» gepubliceerd. Ik heb samen met Minister Paul eenbestuurlijke reactie aan de Rekenkamer doen toekomen waarin ikuitgebreid inga op de aanbevelingen van de Rekenkamer. Deze bestuur-lijke reactie is als bijlage 5 toegevoegd aan deze brief. Het onderzoek vande Rekenkamer is een waardevolle aanvulling op de tussenevaluatie. Ikomarm de aanbevelingen van de Rekenkamer. Daarbij deel ik de urgentieom met behulp van de aanbevelingen het inburgeringsstelsel verder teverbeteren. De eerste stappen zijn hiertoe gezet, maar er is nog veel winstte behalen in het stelsel. Aan het einde van deze brief licht ik dit verdertoe.In deze brief blik ik terug op de eerste vier jaar van de Wi2021. Hierna ga ikin op de bevindingen uit de tussenevaluatie en eerdergenoemdedeelonderzoeken, waaronder het betaalbaarheidsonderzoek. Tot slot ga ikin op het rapport van de Algemene Rekenkamer.2 Terugblik op de eerste vier jaar van de Wi2021 De Wi2021 wordt over het algemeen gezien als een sterke verbetering tenopzichte van de Wi2013. Zowel van onze partners als van inburgeraars zelfontving ik de afgelopen jaren positieve geluiden over de manier waarophet nieuwe stelsel uitpakt. Ook de Rekenkamer bevestigt dit. De regierolvan gemeenten wordt als waardevol ervaren, omdat deze hen in staatstelt een verbinding te leggen tussen inburgering en het sociaal domeinen in het bijzonder de Participatiewet. Verder blijkt uit de jaarlijksemonitoring dat er relatief snel een landelijk dekkend aanbod is gereali-seerd van taallessen en andere inburgeringsvoorzieningen. Daarbij komtdat er een nauwe samenwerking tot stand is gekomen tussen de overheiden alle betrokken partijen. Dat vind ik prijzenswaardig.1Kamerstuk 32 824, nr. 297.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 4782 Desondanks heeft de invoering van het stelsel ook enkele uitdagingengekend. Het aantal asielstatushouders is vanaf de start hoger geweest danverwacht. Dit had tot gevolg dat COA, aanbieders en gemeenten overonvoldoende uitvoeringscapaciteit beschikten. Ook was er sprake van eenkrappe arbeidsmarkt, wat het lastig maakt voor gemeenten om voldoendepersoneel aan te trekken en voor (taal)aanbieders om genoeg bevoegdeNT2-docenten te werven.Daarnaast bleek kort na de invoering van de Wi2021 dat sommigeinburgeraars ten onrechte onder het verkeerde inburgeringsstelsel warengeplaatst. Naar aanleiding hiervan heeft het proces van het versturen vankennisgevingen tijdelijk stilgelegen.2 Dit had tot gevolg dat een deel vande inburgeraars in cohort 2022 later kon starten met het inburgerings-traject en de driejarige inburgeringsstermijn ook later afloopt. Medehierdoor is het aantal afgeronde inburgeringstrajecten dat meegenomenkon worden in de tussenevaluatie nog relatief beperkt.Daar bovenop heeft de inburgeringsketen de gevolgen ondervonden vande overvolle asielopvang en het woningtekort. Veel asielstatushoudersverbleven lange tijd in de opvang omdat er onvoldoende woonruimtebeschikbaar was in gemeenten. Omdat in veel gevallen de inburgeringpas start na huisvesting in de gemeente, heeft dit tot vertraging inindividuele inburgeringstrajecten geleid.Ook in de komende jaren opereert het inburgeringsstelsel binnen debredere dynamiek van maatschappelijke opgaven waarvoor wij staan.Veranderingen in de inrichting van het asielstelsel en in de wijze hoe dehuisvesting van asielstatushouders vorm wordt gegeven, hebbengevolgen voor de manier waarop asielstatushouders kunnen inburgeren.Daarnaast moet de door het (demissionaire) kabinet getroffen maatregelom 10% te korten op alle specifieke uitkeringen (SPUK) nog ingevuldworden voor 2028 en verder (zie verder p. 13 van deze brief). Ik vind hetvan belang te benadrukken dat deze ontwikkelingen een snelle envolwaardige deelname van nieuwkomers in de Nederlandse maatschappijniet mogen belemmeren. Daar zal mijn inzet op geënt blijven.3 Conclusies uit de tussenevaluatie De Wi2021 beoogt, nadrukkelijk samen met wetgeving binnen het sociaaldomein, in het bijzonder de Participatiewet, een bijdrage te leveren aanhet maatschappelijke doel van inburgering: alle inburgeraars doen snel envolwaardig mee in de Nederlandse maatschappij, liefst via betaald werk.Uit de door Regioplan uitgevoerde tussenevaluatie blijkt over hetalgemeen een positief beeld over de manier waarop de Wi2021 isgeïmplementeerd en hoe inburgeraars deze ervaren.In dit hoofdstuk zal ik verder ingaan op de conclusies met betrekking totde beleidsdoelen (taalniveau B1, vanaf begin gericht op participeren,kennis Nederlandse maatschappij), de subdoelen (tijdigheid, snelheid,maatwerk, dualiteit en kwaliteit) en de centrale principes (regie bijgemeenten, eigen verantwoordelijkheid inburgeraar, marktwerking) vande wet.3.1 Conclusies t.a.v. de realisatie van de beleidsdoelen Eén van de belangrijkste conclusies uit de tussenevaluatie is dat het er nuop lijkt dat inburgeraars onder de Wi2021 een hoger taalniveau weten tebehalen dan onder de Wi2013. Ongeveer twee derde van de inburgeraarsdie in 2022 inburgeringsplichtig zijn geworden en één of meerdere2Kamerstuk 32 824, nr. 353.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 4783 examens heeft afgelegd, heeft tenminste één deelexamen gehaald opniveau B1 of B2. Daarnaast geeft ongeveer driekwart van de inburgeraarsaan dat ze door inburgering veel leren over de Nederlandse samenleving.Ik vind het mooi om te zien dat een deel van de inburgeraars een hogertaalniveau weet te behalen dan onder de vorige wet. Dit biedt namelijk hetbeste perspectief op duurzame (arbeids-)participatie in de Nederlandsesamenleving.In de Wi2021 is daarbij als subdoel gesteld om inburgeren (taallessen) enparticipatie zoveel mogelijk te combineren (dualiteit). Door taallessen tecombineren met participatie in een Nederlandstalige context lereninburgeraars de Nederlandse taal sneller en bouwen ze werknemersvaar-digheden op. Voor nieuwkomers is werk dé manier om zelfstandigheid tebereiken, sociale contacten op te doen en bij te dragen aan demaatschappij.Die arbeidsparticipatie draagt vervolgens bij aan het verminderen vanarbeidsmarktkrapte en economische groei, naast het verminderen vanmaatschappelijke kosten (van o.a. uitkeringen en zorg). Daarom hecht ikveel waarde aan duale trajecten en stimuleer ik de totstandkoming vanstartbanen.3 Maar ook ontwikkelpaden, voorschakeltrajecten en vrijwilli-gerswerk in een Nederlandstalige werkomgeving bieden de mogelijkheidom de taal te leren en gelijktijdig te participeren.Uit de tussenevaluatie en eerder uitgevoerde deelonderzoeken blijkt dateen aanzienlijk deel van de inburgeraars erin slaagt (vrijwilligers)werk eninburgering te combineren. 43% van de asielstatushouders en 72% van degezins- en overige migranten heeft sinds het verkrijgen van de verblijfs-vergunning (vrijwilligers)werk verricht.4 Van de asielstatushouders vanwie de inburgeringsplicht nog loopt, verrichtte in 2024 tussen de 25%(cohort dat in 2022 inburgeringsplichtig is geworden) en 30% (cohort2023) betaald werk. Voor gezins- en overige migranten die nog inburge-ringsplichtig zijn, lag dit aandeel in 2024 tussen de 48% (cohort 2024) en61% (cohort 2022). Ook laat het onderzoek zien dat inburgeraars naverloop van tijd de stap weten te maken van oproepkracht naarmedewerker in loondienst. Onder het kopje in deze brief over dualiteit zalik verder ingaan op de specifieke onderdelen uit het onderzoek die gaanover het combineren van participatie en het leren van de Nederlandsetaal.Verder blijkt uit de tussenevaluatie dat het aandeel geslaagden achterblijftop de Wi2013 op hetzelfde meetmoment. Het aandeel van de inburgeraarsdat 3,5 jaar na aanvang van de wet aan de inburgeringsplicht heeftvoldaan komt onder de Wi2021 met 19% lager uit dan onder de Wi2013(33%). Dit verschil is logisch te verklaren doordat de Wi2021 een hogertaalniveau vereist. Uit onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 2017naar de Wi2013 blijkt dat nagenoeg alle (98%) geslaagde inburgeraarsdestijds examen deden op taalniveau A2.5 Het vergt een flinke extrainspanning van inburgeraars om van A2 naar B1 te komen. Ik houd dekomende jaren deze ontwikkeling nauwlettend in de gaten. Het is nu nogte vroeg om conclusies te trekken over de snelheid waarmee nieuw-komers aan hun inburgeringsplicht voldoen. Daarover verwacht ik uwKamer meer te kunnen vertellen na de wetsevaluatie van 2027.3Kamerstuk 32 824, nr. 448.4Regioplan (2025), Onderzoek Perspectief Inburgeraars, derde meting.5Algemene Rekenkamer (2017), Eerste resultaten van de Wet inburgering 2013.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 4784 3.2 Tijdige start Een tijdige start van de inburgering is cruciaal om ervoor te zorgen datinburgeraars vanaf het begin meedoen in de maatschappij. Om de tijdigestart te borgen, beoogt de Wi2021 de tijd in de asielopvang optimaal tebenutten en inburgeraars zowel voor de start als tijdens het inburgerings-traject te ondersteunen.De onderzoekers concluderen dat de tijdige start moeilijk van de grondkomt. Voor een groot deel van de asielstatushouders kan het een jaarduren vanaf het moment dat ze inburgeringsplichtig worden totdat zedaadwerkelijk starten met de inburgeringscursus. Dat heeft in de eersteplaats te maken met factoren die buiten het bereik van het inburgerings-stelsel liggen, zoals de moeizame doorstroom vanuit de opvang naarhuisvesting in de gemeente als gevolg van het landelijk woningtekort. Ditbeeld schetst ook de Rekenkamer.Tegelijkertijd blijkt het programma voorinburgering onvoldoende resultaatte leveren. Dit programma wordt uitgevoerd door het Centraal Orgaanopvang Asielzoekers (COA) en is er op gericht statushouders die nog in deopvang wonen voor te bereiden op het inburgeringstraject. Van de groepasielstatushouders die in 2022 inburgeringsplichtig is geworden startte58% met de voorinburgering in de asielopvang. Daarvan rondde 27% hetprogramma af.6 Voorinburgering wordt in de praktijk niet op alle locatiesaangeboden. Ook worden sommige onderdelen van de voorinburgeringniet altijd aangeboden. Knelpunten bij het COA hebben te maken met dehoge instroom van asielstatushouders, de afbouw van reguliereopvanglocaties en de verplaatsing naar de noodopvang, personeelste-korten bij het COA, beperkte faciliteiten om te kunnen studeren in deopvanglocaties en beperkte mogelijkheden voor kinderopvang. Ook eenbeperkte motivatie en mentale ruimte van asielstatushouders voordeelname aan de voorinburgering vormen een knelpunt. Voor deasielstatushouders die de voorinburgering wel afronden, is er vaak alsnogeen lange periode tussen het afronden van de voorinburgering en hetstarten van de daadwerkelijke inburgering, wat eveneens niet bijdraagtaan een tijdige start.Ook de zogenoemde «vroege start» waarbij gemeenten al in het azcstarten met het inburgeringstraject komt volgens de onderzoekersnauwelijks van de grond. Onder andere waren de reiskosten voor de reisvan het azc naar gemeente een knelpunt. Sinds 1 juli 2025 heb ik hetmogelijk gemaakt voor gemeenten om een reiskostenvergoeding tekrijgen voor de vroege start. Het is nog te vroeg om daar meteen heteffect van te zien, maar ik verwacht dat de vroege start hierdoor gestimu-leerd wordt. Ook maak ik het binnenkort mogelijk om de inburgerings-termijn te verlengen voor inburgeraars die al in de opvang zijn gestart methet inburgeringstraject (vroege start). Inburgeraars die nog in deCOA-opvang verblijven, beschikken niet over dezelfde randvoorwaardenals inburgeraars die al in een eigen woning zijn gehuisvest. Dit kan hetvolgen van het inburgeringstraject bemoeilijken. Door de inburgerings-termijn voor deze groep te verlengen, krijgen zij meer tijd om onderminder optimale omstandigheden aan hun inburgering te werken.Het baart mij grote zorgen dat de tijdige start nu nog niet van de grondkomt. Dit staat het snel kunnen deelnemen aan de samenleving in de weg.Dit knelpunt heeft voor mij hoge prioriteit. Eerder heb ik uw Kamer hetonderzoek naar het bereik, de resultaten en de kosten van de voorinbur-6Nb: een deel stopte eerder met het programma door uitstroom naar huisvesting.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 4785 gering toegestuurd.7 Ik wijs erop dat het COA als uitvoerder van devoorinburgering zich in een complexe situatie bevindt als gevolg van dehoge instroom en het tekort aan opvangplekken. Tegelijkertijd vind ik hetvan belang dat er een doorlopende leerlijn ontstaat vanaf statusverleningtot aan het afronden van de inburgeringsplicht. De voorinburgering kandat op dit moment veelal niet bieden. Ik verken momenteel samen metCOA en de VNG welke mogelijkheden er zijn om de voorinburgering teversterken.De onderzoekers concluderen dat ook na huisvesting in de gemeente detijdige start niet altijd verloopt zoals beoogd. In de Wi2021 doorlopeninburgeraars verschillende stappen in het inburgeringstraject die sterk vanelkaar afhankelijk zijn. Als er bij één onderdeel vertraging optreedt, loopthet gehele traject vaak vertraging op. Zo wordt de 10-wekentermijn voorhet opstellen van het persoonlijk plan inburgering en participatie (PIP)vaak niet gehaald en blijkt er relatief veel no-show van gezinsmigranten tezijn bij de intake.Inburgeraars moeten na huisvesting sneller kunnen beginnen met deinburgering. Daarom heb ik de informatie voor gezinsmigranten op dewebsite naarnederland.nl aangescherpt, waarin onder meer het belangvan verschijnen op de intake beschreven staat. Ook stimuleer ik hetvergroten van kennis en uitwisseling van best-practices in de uitvoeringdoor gemeenten via de Communities of Practice (COP), werkateliers enuitwisselingssessies van Divosa. Wel zie ik dat uit de CBS-statistiekenblijkt dat gemeenten voor latere cohorten het PIP voor gezinsmigrantensneller weten vast te stellen.Ook de maatschappelijke begeleiding levert een bijdrage aan de tijdigestart door ervoor te zorgen dat praktische zaken de inburgering niet verdervertragen. Om een beeld te krijgen hoe de maatschappelijke begeleidingin de praktijk functioneert, heb ik de opdracht gegeven tot een onderzoeknaar de maatschappelijke begeleiding. Dit rapport vindt u als bijlage bijdeze brief (bijlage 3). Uit dit onderzoek en uit de tussenevaluatie blijkt datgemeenten de maatschappelijke begeleiding als een belangrijk instrumentzien. Driekwart van de asielstatushouders ervaart het als (zeer)behulpzaam.3.3 Snelheid Om ervoor te zorgen dat inburgeraars snel mee kunnen doen in demaatschappij is het, naast een tijdige start van de inburgering, van belangdat inburgeringstrajecten niet onnodig lang duren. Inburgeraars hebbendaarom in principe een termijn van drie jaar om aan de inburgeringsplichtte voldoen. Het bij gemeenten beleggen van de regie op de uitvoering vande inburgering is een belangrijk onderdeel om de snelheid van inburge-ringstrajecten te borgen. Gemeenten zien namelijk toe op de voortgangvan de inburgering en bieden begeleiding op basis van het PIP viavoortgangsgesprekken. Waar nodig en indien evenredig kunnen boetesworden opgelegd.Zoals ik eerder in deze brief aangaf, is het nog te vroeg om goed tekunnen beoordelen in hoeverre de termijn van drie jaar in het algemeenvoor inburgeraars onder de Wi2021 voldoende is om hun inburgerings-traject af te kunnen ronden. Tijdens de onderzoeksperiode waren erimmers nog onvoldoende inburgeraars aan het einde van hun termijn omdaarover conclusies te kunnen trekken. Ik vind het van belang om ditkomende jaren goed te blijven monitoren.7Kamerstuk 32 824, nr. 475.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 4786 Uit de tussenevaluatie blijkt dat gemeenten periodiek contact hebben metde inburgeraar om de voortgang van de inburgering te bespreken en hetPIP te monitoren. Door deze frequente gesprekken hebben gemeentenover het algemeen goed zicht op de voortgang van het inburgeringstrajectvan asielstatushouders.Een belemmering is dat gezins- en overige migranten niet altijd goedbereikbaar zijn, waardoor het inburgeringstraject niet direct gestart kanworden. Ook verzuim bij inburgeringscursussen (zowel geoorloofd alsongeoorloofd) van asielstatushouders komt naar voren als een knelpuntdat tot vertraging kan leiden. Dit komt onder andere door onduidelijkheidover wat er van inburgeraars wordt verwacht en het gevoel dat zij weiniginvloed hebben op keuzes rondom hun inburgering. Dit komt in sommigegevallen voort uit onwetendheid van inburgeraars over wat er van henwordt verwacht of het gevoel weinig invloed te hebben op de keuzes tenaanzien van de inburgering.Sommige inburgeraars ervaren de cursus als moeilijk, onder andereomdat ze veel moeten leren in een korte tijd, maar ook vanwegepraktische knelpunten zoals het niet goed aansluiten van lestijden op werken zorgtaken en gezondheidsproblemen.Daarom hebben gemeenten en taalscholen een belangrijke rol bij hettegengaan van verzuim door het maken van goede inkoopafspraken enhet voeren van een actief verzuimbeleid. Afgelopen mei is de handreiking«kwaliteit van taal in de inburgering» van Divosa geactualiseerd over hetmaken van goede inkoopafspraken en actief verzuimbeleid. Ik vind hetheel belangrijk dat het verzuim in de inburgeringstrajecten wordtteruggedrongen. Daarom ga ik hierover ook verder in gesprek met deketenpartijen.Verder merken de onderzoekers op dat er soms lange wachttijden voorhet B1/B2 examen zijn wat de voortgang van de inburgering kanvertragen. Voor een aantal examens geldt dat er in het tweede kwartaalvan 2025 een capaciteitsprobleem was door een onverwachte toestroomvan kandidaten. De aanmeldtermijnen zijn nu weer genormaliseerd.Alleen bij Spreken B1 is de capaciteit nog onvoldoende. Het College voorToetsen en Examens (CvTE) is hard bezig om ook hiervoor een oplossingte vinden. Het CvTE en DUO werken, in afstemming met SZW en OCW,continu aan een zo flexibel mogelijke inzet van de totale examencapa-citeit, zodat kan worden ingespeeld op de wisselende vraag en instroomvan kandidaten voor de verschillende taalexamens en het examenon-derdeel Kennis van de Nederlandse Maatschappij (KNM). Zo is nu albereikt dat de afnamecapaciteit sneller kan worden opgeschaald opmomenten dat de vraag (plotseling) stijgt.De onderzoekers van Regioplan geven verder aan dat het handhavings-proces verloopt zoals beoogd. Gemeenten leggen weinig boetes op. Zijgeven aan dat in de meeste gevallen handhavingsgesprekken – waarinwordt benadrukt dat er boetes kunnen worden opgelegd als inburgeraarsniet meewerken – voldoende zijn om het gedrag van de inburgeraar teverbeteren.8 De mogelijkheid van het opleggen van een boete werktdaarmee als stok achter de deur. Dit sluit ook aan bij het doel van dewetgever. Sancties zijn uitdrukkelijk bedoeld als laatste redmiddel ominburgeringsplichten te stimuleren hun verplichtingen na te komen.Sinds de recente uitspraken van het Hof van Justitie van de EuropeseUnie en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State legt DUOgeen boetes op aan asielstatushouders (wel nog aan gezins- en overige8Significant (2025), Kwalitatief onderzoek 2e fase Wet inburgering 2021.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 4787 migranten) voor het verwijtbaar niet tijdig voldoen aan de inburgerings-plicht.9, 10Daarom verken ik momenteel de mogelijkheden van een wetsaanpassingom bij asielstatushouders met een aanhoudend en aantoonbaar gebrekaan bereidheid tot integratie versterkt te kunnen handhaven. Inburgerenmag niet vrijblijvend zijn.3.4 Maatwerk Volwaardig meedoen in de maatschappij betekent in de context van deWi2021 dat inburgeraars participeren naar vermogen en het voor hunhoogst haalbare taalniveau behalen en kennis van de Nederlandsesamenleving opdoen. Participeren naar vermogen houdt in dat betaaldwerk niet voor alle inburgeraars (direct) realistisch is, maar dat van henwordt verwacht dat ze op een bij hun mogelijkheden passende wijzedeelnemen aan de maatschappij. Dit vereist maatwerk: een passendinburgeringstraject voor alle inburgeraars.Uit de tussenevaluatie blijkt dat er in de praktijk veel maatwerk wordttoegepast. In de brede intake is er ruimte om te kijken naar wat deinburgeraar kan en nodig heeft om goed te kunnen inburgeren.De leerbaarheidstoets geeft een goede inschatting van de leerbaarheidvan de inburgeraar, al blijkt dat inburgeringsconsulenten en taalaan-bieders twijfels hebben over de toegevoegde waarde van de leerbaar-heidstoets boven op de andere bronnen die gemeenten tot hunbeschikking hebben. In de B1-route werken gemeenten en aanbieders aandifferentiatie in tempo, niveau en situatie. Dit zien de onderzoekers terugin bijvoorbeeld het aanbieden van avondlessen voor werkenden ofB1-entreetrajecten voor jongeren. Ook zijn er gemeenten en aanbiedersdie B2-niveau aanbieden.In hoeverre gemeenten (structureel) maatwerk kunnen inzetten is onderandere afhankelijk van de hoogte van de caseload en van de beschikbarefinanciële middelen. Bovendien hebben grotere gemeenten vanwegeschaalvoordelen meer mogelijkheden voor het inzetten van maatwerk dankleinere gemeenten, bijvoorbeeld door het aanbod te differentiëren naardoelgroepen en door binnen de leerroutes verschillende niveaus aan tebieden. Er is volgens de onderzoekers ook meer aandacht nodig voorjongeren die niet in de Onderwijsroute passen. Bij hen is het soms zoekennaar de best passende leerroute.Ik vind het positief om te zien dat gemeenten en aanbieders volgens deonderzoekers voldoende in staat zijn om maatwerk toe te passen en datde brede intake over het algemeen positief wordt gewaardeerd doorzowel inburgeraars als uitvoerders. Ik moedig gemeenten aan om gebruikte maken van de instrumenten die zij tot hun beschikking hebben om decombinatie tussen inburgering en werk mogelijk te maken, zoals onlinetaallessen of avond- of weekendlessen. Met betrekking tot het aanbodvoor jongeren wijs ik graag op de recent door Divosa uitgebrachte toolkitJongeren & Inburgering.11 De Onderwijsroute is niet de enige manier voorjongeren om uiteindelijk in het regulier onderwijs terecht komen. Ikmoedig gemeenten aan om ook voor jongeren die niet in de Onderwijs-route passen tot een passende andere route naar een startkwalificatie tekomen.92025Z14662.10Kamerstuk 32 824, nr. 475.11Zie website Divosa, onder Inburgering en Jongeren.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 4788 Ik streef ernaar om zo min mogelijk inburgeraars in te laten stromen in deZ-route. Uit de tussenevaluatie blijkt dat gemiddeld zo’n 30% van deasielstatushouders en zo’n 5% tot 9% van de gezinsmigranten in deZ-route terecht komt.Ik vind het belangrijk dat zo veel mogelijk inburgeraars via de B1-route enOnderwijsroute aan hun inburgeringsplicht voldoen. Een hoger taalniveauzorgt er immers voor dat inburgeraars makkelijker kunnen meedoen in desamenleving. De Z-route is een terugvaloptie voor inburgeraars voor wiede B1- en Onderwijsroutes niet haalbaar zijn, en die onder de Wi2013 inaanmerking zouden komen voor een ontheffing.Inburgeraars worden in een leerroute geplaatst mede op basis van deleerbaarheidstoets. Deze zorgt voor een objectieve inschatting van hethaalbare taalniveau en komt grotendeels overeen met de daadwerkelijkeroute-indeling.In tegenstelling tot de Wi2013 is het onder de Wi2021 vrijwel niet mogelijkom ontheffing van de inburgeringsplicht te krijgen. Tot nu toe is slechts1% ontheffing verleend, alleen op basis van een medische indicatie,terwijl onder de Wi2013 ruim 20% werd ontheven. Dit laatste betrofontheffingen op basis van een medische indicatie en aantoonbaargeleverde inspanningen. Uit de Statistiek Wet inburgering 2021 van hetCBS12 is af te leiden dat als er wordt afgeweken van de leerbaarheids-toets, inburgeraars vaker op een traject met een hoger taalniveau wordengeplaatst dan andersom.Hoewel hieruit kan worden afgeleid dat gemeenten inzetten op het hoogsthaalbare (taal)niveau van inburgeraars, merk ik op dat het percentageinburgeraars in de Z-route hoger is dan voorzien. Om die reden ga ik ingesprek met gemeenten om te bezien wat hier de oorzaken van zijn en óf,en zo ja op welke wijze, dit teruggebracht kan worden.3.5 Dualiteit Ik hecht er groot belang aan dat nieuwkomers zo snel mogelijk partici-peren en een bijdrage leveren aan de samenleving. Net als voor mijnvoorgangers is dit ook voor mij een speerpunt. Door taallessen tecombineren met activiteiten gericht op participatie (dualiteit) in eenNederlandstalige omgeving, verwerven inburgeraars de Nederlandse taalsneller, ontwikkelen zij werknemersvaardigheden en nemen zij actief deelaan de Nederlandse samenleving. Door meer in te zetten op dualiteit ishet mogelijk om het inburgeringsproces te versnellen.Zoals ik eerder aangaf, blijkt uit het onderzoek dat een deel van deinburgeraars de inburgering weet te combineren met participatie in devorm van betaald werk of het doen van vrijwilligerswerk. Daarnaast blijktuit de tussenevaluatie dat gemeenten een brug slaan tussen de Wetinburgering 2021 en de Participatiewet. In de praktijk legt een groot deelvan de gemeenten de verbinding tussen beide wetten door de uitvoeringdoor dezelfde consulenten te laten doen.Ik vind het positief om te zien dat in veel gemeenten de uitvoering van deParticipatiewet en de inburgering hand in hand gaan. De inburgerings-plicht uit de Wi2021 en de arbeids- en re-integratieplicht uit de Participa-tiewet bestaan naast elkaar, versterken elkaar en hebben hetzelfde doel:mensen helpen volwaardig mee te doen aan de samenleving. Ook deAlgemene Rekenkamer besteedt in haar laatste rapport genaamd«Onbenut Potentieel» veel aandacht aan het beter benutten van hetarbeidsmarktpotentieel van asielstatushouders. Ik onderschrijf deconclusie van de Rekenkamer dat het heel belangrijk is dat het potentieel12Cijfers CBS Statistiek wet inburgering W12021, 23 juni 2025.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 4789 van asielstatushouders maximaal wordt benut. Voor mij is het belangrijkdat mensen daadwerkelijk meedoen, bij voorkeur via betaald werk.In de uitvoering komen echter bij gemeenten, werkgevers en vanuitasielstatushouders zelf verschillende knelpunten naar voren die makendat het in de praktijk brengen van dualiteit lastig is. Gemeenten hebbenmoeite om geschikte werkplekken voor inburgeraars te vinden.Werkgevers hebben weinig tijd voor begeleiding en zijn daardoorterughoudend in het aannemen van inburgeraars. Ook taalproblemen encultuurverschillen spelen hierbij een rol.Ook het afstemmen van lesroosters van inburgering op werkroosterswordt ervaren als knelpunt. Taalscholen slagen er onvoldoende in omtaallessen aan te laten sluiten op de werkervaringen van inburgeraars. Totslot is het voor inburgeraars moeilijk om werk en taallessen te combi-neren door allerlei andere verplichtingen, zoals zorg voor het gezin.Ondanks dat veel gemeenten flexibel taalaanbod bieden, zoals avond- enweekendonderwijs, wordt dit door een deel van de inburgeraars als een tegrote belasting ervaren naast werk. Voor sommige inburgeraars is hetlastig om na een lange werkdag nog effectief taalles te volgen en leidt decombinatie zelfs tot een gevoel van overbelasting.Ik hecht er veel waarde aan dat meer inburgeraars inburgering en werkcombineren. Daarom heb ik verschillende maatregelen genomen. Zo hebik voor de periode 2023–2026 € 16 miljoen beschikbaar gesteld voorgemeenten om – binnen de bestaande regelgeving – te experimenterenmet meer dualiteit via startbanen.Ik vind het van groot belang dat gemeenten blijvend inzetten op zinvolleen passende participatieactiviteiten in de Z-route. Eerder heb ik uw Kamergeïnformeerd over de extra ruimte die ik gemeenten ga bieden om deurennorm in de Z-route anders in te vullen.13 Met behoud van intensiteit,ga ik inburgeraars in de Z-route de mogelijkheid bieden om 200 uurtaalonderwijs in te vullen in een Nederlandstalige werkomgeving. Doordeze wijziging in de urenverplichtingen stimuleer ik dat ook de overigeparticipatie-uren in de Z-route zoveel mogelijk worden ingezet voorbetaald werk. Deze werkervaring vergroot de kans op duurzame arbeids-participatie.Verder wijs ik u graag op twee andere maatregelen die ik heb genomenter versterking van de participatie van inburgeraars. Door middel van eenwijziging in de Regeling inburgering 2021 (Ri2021) wordt het mogelijkgemaakt om de inburgeringstermijn te verlengen voor inburgeraars dieten minste 24 uur per week werken gedurende minimaal zes aaneenge-sloten maanden tijdens de inburgeringstermijn. Deze wijziging is bedoeldom inburgeraars die werk combineren met hun inburgeringstraject meertijd te geven om aan hun inburgeringsverplichtingen te voldoen. Deverlenging van de inburgeringstermijn is minimaal 3 maanden enmaximaal één jaar. Daarnaast heb ik eerder in deze brief aangegeven datik ook de mogelijkheid voor een termijnverlening mogelijk maak bij eenvroege start in het azc. Beide verlengingsgronden hebben een beoogdeingangsdatum van 1 april 2026.3.6 Kwaliteit Het borgen van de kwaliteit van het aanbod is cruciaal om het maatschap-pelijke doel, snel en volwaardig meedoen, te behalen. Gemeenten kunnensturen op de kwaliteit via de inkoop van de leerroutes. Daarnaast wordt dekwaliteit van het aanbod voor de Z-route en de B1-route geborgd door het13Kamerstuk 32 824, nr. 475.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 47810 verscherpte toezicht van de Stichting Blik op Werk, die toetst ofaanbieders van inburgeringscursussen in aanmerking komen voor het«keurmerk inburgering» en door de onderwijsinspectie voor de onderwijs-route. Ik zie daarnaast dat gemeenten de afgelopen jaren ervaring hebbenopgedaan met het inkopen van een passend aanbod. Ik wijs daarbij op dehandreiking «grip op inkoop en contractmanagement van leerroutes in deinburgering» van Divosa, waarin lessen staan uit de uitvoeringspraktijk.14Uit de tussenevaluatie blijkt dat inburgeraars over het algemeen positiefzijn over de kwaliteit van hun inburgeringscursus. Ook blijkt datgemeenten vanuit hun opdrachtgeversrol vaak aanvullende eisen stellenaan de kwaliteit. Een structureel tekort aan NT2-docenten is volgens deonderzoekers een belemmering om kwaliteit te kunnen bieden, aangeziendan het risico bestaat van niet-gecertificeerde docenten voor de klas. Departicipatieactiviteiten worden veelal individueel en bij lokale organisatiesingezet.Ik vind het positief om te horen dat de kwaliteit van het aanbod over hetalgemeen goed is. Het docententekort is een belangrijk knelpunt en heeftdaarom de afgelopen jaren mijn aandacht gehad en blijft mijn aandachthouden.15 Sinds begin 2023 zijn er maatregelen van kracht die op kortetermijn helpen het NT2-docententekort op te vangen zonder onaan-vaardbaar af te doen aan de kwaliteit van het onderwijs.In situaties waarin het niet haalbaar is om voldoende gecertificeerdeNT2-docenten te vinden, mogen taalscholen meer niet-gecertificeerdemaar ervaren NT2-docenten les laten geven of zijn grotere groepentoegestaan in de B1-route. Dit was voorheen in de Z-route ook toegestaan,maar om de kwaliteit te waarborgen is dit aangepast sinds december2025.Daarnaast heb ik samen met ketenpartners gezocht naar structureleoplossingen. Ik zie drie oplossingsrichtingen, die ook de komende jareninvulling behoeven. De eerste lijn is meer NT2-docenten werven enopleiden. Ik ben verheugd te zien dat het aantal opleidingsplaatsen voorNT2-docenten afgelopen jaren sterk is gestegen van circa 800 plaatsen in2023 naar 1200 in 2024. In aanvulling daarop zijn goede arbeidsvoor-waarden van belang. Het is primair aan taalscholen en docenten omafspraken over de arbeidsvoorwaarden te maken. De beroepsverenigingvoor NT2- docenten (BVNT2) zet zich hier al lange tijd voor in en tracht ditverder te brengen in gesprek met de koepelorganisatie van taalscholen,de NRTO.16 Daarnaast heb ik samen met de sector gewerkt aan innovatie.Zo zijn er vanuit AMIF projecten gesubsidieerd, waarbij de mogelijkheid isom af te wijken van de bestaande normen van Blik op Werk omvernieuwing en maatwerk in het lesaanbod te stimuleren. Ook heb iksamen met Blik op Werk de mogelijkheid gecreëerd om de fysiekeaanwezigheidseis bij afschaling van B1 naar A2 te verlagen van 50% naar20%, zodat taalscholen meer gebruik kunnen maken van online les.3.7 Onderzoek naar de participatieverklaring Mijn voorganger heeft de opdracht verleend voor een onderzoek waarinde vraag centraal staat in hoeverre in de huidige tekst van de participatie-verklaring de kernwaarden en spelregels van de Nederlandse samen-leving en de actuele thema’s met betrekking tot de universele mensen-rechten voldoende (duidelijk) zijn opgenomen.14Divosa (2025), Grip op inkoop en contractmanagement15Kamerstuk 32 824, nr. 408.16Kamerstuk 32 824, nr. 475.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 47811 In aanvulling daarop heb ik, naar aanleiding van de motie Flach17 van30 mei 2024, de onderzoekers ook gevraagd hoe er in de tekst van departicipatieverklaring aandacht kan zijn voor de Holocaust en de betekenisdie dat heeft voor de huidige tijd. Ook dit rapport vindt u als bijlage bijdeze brief (bijlage 4).Uit het onderzoek blijkt dat de meeste experts aangeven dat het vanbelang is om in de inleiding van de verklaring de democratische rechts-staat centraler te stellen en dit concept beter uit te leggen. Ik vind het vangroot belang dat inburgeraars kennis hebben van de normen en waardenvan de Nederlandse samenleving en deze ook onderschrijven. Hetparticipatieverklaringstraject en de participatieverklaring dragen hieraanbij.Ik zie goede aanknopingspunten in de conclusies van de experts. Daaromvul ik de brochure Kernwaarden van de Nederlandse samenleving aan, dienadere achtergrond bevat over de begrippen in de verklaring. Ook zal ik inde brochure ingaan op het begrip Holocaust en de betekenis ervan,waarmee ik tegemoet zal komen aan de motie Flach. Hierin neem ik ookduidelijk op dat de wetten van de staat boven religieuze wetten staan,voor zover die strijdig zijn met de rechtsstaat, zoals de motie Rajkowskivraagt.18 Voor een aanpassing aan de tekst van de participatieverklaringtref ik voorbereidingen om het Besluit inburgering 2021 (Bi2021) aan telaten passen.3.8 Marktwerking, regierol gemeenten, eigen verantwoordelijkheidinburgeraar Aan de werking van de Wi2021 liggen drie principes19 ten grondslag,namelijk: (1) marktwerking via enerzijds inkoop van inburgeringsaanbodvoor asielstatushouders door gemeenten en anderzijds inkoop van taal-en KNM lessen door gezinsmigranten zelf (2) de regierol op de uitvoeringvan de Wi2021 ligt bij gemeenten en (3) de inburgeraar blijft zelf verant-woordelijk voor het behalen van het examen door zich voldoende in tezetten om de taal te leren en te participeren.3.8.1 Marktwerking Uit de onderzoeken blijkt dat er de afgelopen jaren op nagenoeg alleonderdelen van de Wi2021 een vrijwel landelijk dekkend aanbod tot standis gekomen. Het overgrote deel van de gemeenten sloot zich bij de startvan Wi2021 aan bij een samenwerkingsverband. Zowel gemeenten alsaanbieders zijn over het algemeen tevreden over de samenwerkingrondom de inkoop van taaltrajecten. Uit de laatste marktmonitor blijktechter dat aanbieders aangeven dat de tariefafspraken niet meeraansluiten bij de kostprijzen.20 De verwachting is dat de kosten voor deleerroutes in nieuwe aanbestedingen hoger zullen uitpakken. In reactie opdit signaal laat ik op dit moment een onderzoek uitvoeren naar de kostendie taalscholen maken in relatie tot wat zij ontvangen van gemeenten. Ikben tevreden met deze eerste inzichten en wil gemeenten en aanbiederscomplimenteren met het lerend vermogen en de goede samenwerking.17Kamerstuk 32 824, nr. 418.18Kamerstuk 36 704, nr. 55.19De memorie van toelichting bij de Wi2021 spreekt van twee centrale principes (regiegemeenten en eigen verantwoordelijkheid van de inburgeraar). Marktwerking is niet als apartcentraal principe opgenomen in de beleidstheorie, maar wordt in dit onderzoek wel alszodanig behandeld.20Significant Public (2025), Monitor Werking en Ontwikkeling van de Inburgeringsmarkt, vierdemeting.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 47812 Op de kosten van de leerroutes zal ik nader ingaan in paragraaf 4 over hetbetaalbaarheidsonderzoek.3.8.2 Regie gemeenten De tussenevaluatie geeft weer dat gemeenten zeggen dat ze de beleids-vrijheid waarderen die de Wi2021 biedt. De regierol maakt het voorgemeenten mogelijk om verbindingen te leggen tussen de inburgering enandere domeinen, waaronder werk en inkomen, wat de integraliteit vande inburgering bevordert. Gemeenten voelen zich in staat om de regierolin te vullen, maar stellen ook dat het invulling geven hieraan intensief entijdrovend is.Ik vind het positief om te merken dat gemeenten beleidsvrijheid ervarenom de inburgering zo in te richten dat deze aansluit bij de lokale wensen.3.8.3 Eigen verantwoordelijkheid inburgeraar Uit de tussenevaluatie blijkt dat veel inburgeraars gemotiveerd zijn om inte burgeren en willen werken aan een goede toekomst in Nederland.Tegelijkertijd zijn er factoren die de motivatie kunnen belemmeren, zoalslange wachttijden, een gebrek aan autonomie of het feit dat het in depraktijk lastig is om lestijden aan te laten sluiten op arbeidstijden of hetgezinsleven. Zoals eerder aangegeven heb ik, zodra dit knelpunt bekendwerd, diverse maatregelen getroffen om de wachttijden te verkorten eninburgering, participatie en gezinsleven beter op elkaar aan te latensluiten.Gezins- en overige migranten vullen het inburgeringstraject anders in danasielstatushouders. Zij volgen vaker de B1-route en doen dit meer metzelfstudie en/of andere vormen van informeel of non-formeel onderwijs.De reden hiervoor is dat gezins- en overige migranten hun inburgeringgrotendeels zelf moeten bekostigen. Veel gezins- en overige migrantenmerken dat ze de stap van A2 naar B1 moeilijk vinden, maar passen danook vaak hun leerstrategie aan. Als ze eerst uitgingen van alleenzelfstudie, kiezen gezins- en overige migranten in sommige gevallen ookvoor een aanvullende taalcursus bij een taalschool. Dit doen ze als zemerken dat het nodig is om het taalniveau te halen. De zoektocht naar eentaalschool wordt door een deel van de gezins- en overige migranten alsmoeilijk ervaren.Een deel van de gezins- en overige migranten ziet de inburgering eerderals een onderbreking dan als een voorbereiding op hun leven inNederland omdat zij vaak al een baan hebben. Daarbij is de betaal-baarheid voor gezinsmigranten volgens de onderzoekers eenaandachtspunt. Veel gezinsmigranten zijn terughoudend in het aangaanvan een lening. Sommigen kiezen daarom voor zelfstudie. Bovendien isde Onderwijsroute voor gezinsmigranten financieel vrijwel onhaalbaar.Ook voor de Z-route geldt dat deze route voor gezins- en overigemigranten duur is, aangezien zij verplicht 800 uur aan taallessen moetenvolgen bij een taalschool die een Blik op Werk-keurmerk heeft.Gezins- en overige migranten zijn ook vaak minder tevreden over deinburgering dan asielstatushouders. Een onderdeel daarvan vormt deondersteuning die zij van gemeenten ontvangen bij het vinden vanpassend inburgeringsaanbod. Veel gezins- en overige migranten ervareneen gebrek aan goede informatie, vooral over het vinden van goedkopetaalscholen, de stappen in het inburgeringsproces, hoe ze werk kunnenzoeken, en hoe ze een geschikte taalschool kiezen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 47813 Ik erken dat de betaalbaarheid en ondersteuning voor gezins- en overigemigranten een aandachtspunt is. Ik blijf hierover in gesprek metgemeenten en kijk hiervoor uit naar de wetsevaluatie.4 Betaalbaarheidsonderzoek Wi2021 Bij de totstandkoming van de Wi2021 heeft het Ministerie van SZW nauwsamengewerkt met de VNG en andere ketenpartners. In dat proceshebben het Ministerie van SZW en de VNG in april 2020 bestuurlijkeafspraken gemaakt over onder meer de financiering van de Wi2021.Daarbij is afgesproken om drie jaar na inwerkingtreding van de Wi2021een onderzoek uit te voeren naar de betaalbaarheid van het inburgerings-stelsel.In 2022 heeft het Ministerie van SZW met de VNG nogmaals afgesprokende kosten van de Wi2021 goed te volgen. Dit onderzoek is in het afgelopenjaar uitgevoerd door Cebeon en de rapportage is één van de bijlagen bijdeze brief. Het onderzoeksrapport geeft een representatief beeld van dekosten die gemeenten in het jaar 2024 maakten voor de uitvoering van deWi2021. Daarnaast geven de onderzoekers een richtlijn voor een passendebekostigingssystematiek.De kosten voor gemeenten van de uitvoering van de Wi2021 bestaan opde eerste plaats uit uitvoeringskosten, gefinancierd via het Gemeente-fonds. Hiermee geven gemeenten hun regierol in de uitvoering vorm. Opde tweede plaats bestaan deze uit de kosten voor voorzieningen diebijdragen aan het voldoen aan de inburgeringsplicht, waaronder deleerroutes. Deze worden gefinancierd door middel van een specifiekeuitkering (SPUK). Beide kostensoorten zijn meegenomen in het onderzoekvan Cebeon.4.1 Uitvoeringskosten In 2024 gaven gemeenten samen € 145 à 161 miljoen uit aan uitvoerings-kosten Wi2021. Deze kosten bestaan voor zo’n tachtig procent uit directeuitvoeringskosten, zoals het afnemen van de brede intake, het voeren vanvoortgangsgesprekken met inburgeraars en de handhaving op deinburgeringsplicht. Het overige deel betreft algemene uitvoeringskostendie niet gerelateerd zijn aan individuele inburgeraars, waaronder beleid ende inkoop van inburgeringsvoorzieningen.In 2024 ontvingen gemeenten in totaal € 114 miljoen via het Gemeente-fonds voor de uitvoeringskosten inburgering. Dit budget bestond uit eenstructureel beschikbaar gesteld budget van circa € 81 miljoen enincidenteel aanvullend budget in verband met de verhoogde asielin-stroom. De feitelijke kosten van gemeenten waren in 2024 dus € 31 à € 46miljoen hoger dan het totaal in het Gemeentefonds gestort budget en€ 65 tot € 80 miljoen hoger dan het structureel beschikbaar gesteldebudget.Dit tekort komt voort uit een combinatie van een hoger aantal inburge-raars en hogere kosten per inburgeraar dan vooraf was geraamd. Demiddelen voor de uitvoeringskosten zijn destijds verstrekt op basis vaneen raming van een jaarlijkse instroom van inburgeraars van circa 19.600,terwijl het feitelijk aantal inburgeraars dat zich in de periode 2022–2024gemiddeld per jaar in gemeenten vestigden 28.430 was, 45% hoger dus.Daarnaast zijn ook de uitvoeringskosten per inburgeraar hoger danwaarmee in de raming rekening is gehouden. Zo zijn bijvoorbeeld hetaantal bestede uren per inburgeraar voor de brede intake en de voort-gangsgesprekken zo’n 50% hoger dan ingeschat bij de start van deWi2021.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 47814 Gemeenten geven in het onderzoek aan dat de hogere kosten perinburgeraar onder meer komen doordat er veel overleg nodig is metaanbieders om de voortgang van de inburgering en het verzuim temonitoren en om knelpunten te bespreken en op te lossen.Gemeenten geven ook aan dat het relatief hoge verzuim onder inburge-raars bij inburgeringslessen leidt tot langere inburgeringstrajecten endaardoor hogere kosten voor de begeleiding. Uit ander onderzoek,namelijk de vierde meting van de marktmonitor, blijkt dat ook aanbiedersaangeven dat er veel tijd gaat zitten in afstemming en dat verzuim leidt totlangere trajecten.Uit het onderzoek blijkt dat de uitvoeringskosten en de tekorten daaropper inburgeraar in kleine gemeenten hoger zijn dan in grote gemeenten21.Dit heeft in de eerste plaats te maken met het aandeel gezinsmigrantenonder de inburgeraars dat in grote gemeenten veel groter is dan in kleinegemeenten. Gemeenten begeleiden gezinsmigranten minder intensief danasielstatushouders en maken daar dus ook minder kosten voor. Daarnaasthebben grote gemeenten aanzienlijke schaalvoordelen waardoor deuitvoeringskosten per inburgeraar lager zijn.Ook binnen de categorieën kleine, middelgrote en grote gemeenten zijngrote verschillen in de uitvoeringskosten per inburgeraar tussengemeenten. Deze verschillen zijn grotendeels het gevolg van beleids- enorganisatiekeuzes van gemeenten. Uit het onderzoek blijkt dat hogereuitvoeringskosten per inburgeraar onder meer voortkomen uit kleinerecaseloads van inburgeringsconsulenten, meer gebruik van (duurdere)inhuurkrachten, relatief veel jonge asielstatushouders die meerbegeleiding nodig hebben en het aanbieden van extra voorzieningen zoalseen startklas tijdens de brede intake en het vergoeden van reiskosten ende eigen bijdrage voor kinderopvang. Tot slot hebben gemeenten waar deinburgeringsconsulenten ook taken in het kader van de Participatiewetuitvoeren, als gevolg van schaalvoordelen, lagere kosten per inburgeraardan gemeenten waar dit niet het geval is.4.2 Kosten leerroutes en andere inburgeringsvoorzieningen Naast de uitvoeringskosten waarmee gemeenten hun regierol invullen,zijn er de kosten voor de leerroutes en andere individuele voorzieningenzoals de maatschappelijke begeleiding, het Participatieverklaringstraject(PVT), de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en tolkvoorzie-ningen. Gemeenten verzorgen het aanbod voor de leerroutes enmaatschappelijke begeleiding alleen voor asielstatushouders en hetaanbod voor de overige voorzieningen voor alle inburgeraars. De totalekosten van de inburgeringsvoorzieningen per asielstatushouder, over hetgehele inburgeringstraject, bedragen gemiddeld € 14.400, waarondergemiddeld € 11.100 voor de leerroutes en € 2.100 voor maatschappelijkebegeleiding. De B1-route kost gemeenten gemiddeld € 9.700 perinburgeraar, de Z-route € 11.400 en de Onderwijsroute € 17.100. Dekosten voor de inburgeringsvoorzieningen per gezinsmigrant bedragengemiddeld € 1.200.De inburgeringsvoorzieningen worden gefinancierd via specifiekeuitkeringen. Deze middelen zijn geoormerkt. In 2024 bedroegen debeschikbare middelen uit de specifieke uitkeringen per asielstatushoudergemiddeld circa € 15.500 en per gezinsmigrant circa € 700. De kosten21De financiële verdeling pakt dus niet goed uit voor kleine gemeenten. Hiermee is detoezegging aan de Tweede Kamer ingewilligd om in de tussenevaluatie de vraag te beant-woorden hoe de financiële verdeling uitpakt voor plattelandsgemeenten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 47815 voor de inburgeringsvoorzieningen per asielstatushouder waren dusgemiddeld € 1.100 lager (7,1%) dan de beschikbare middelen uitspecifieke uitkeringen. Voor gezinsmigranten lagen de kosten per persoon€ 500 hoger dan de beschikbare middelen.Omdat het aantal asielstatushouders veel hoger is dan het aantalgezinsmigranten liggen de kosten voor de inburgeringsvoorzieningen bijgemeenten in 2024 per saldo lager dan de beschikbare middelen uit despecifieke uitkeringen.De onderzoekers benoemen een kanttekening bij de observatie dat deomvang van de specifieke uitkeringen voldoende is geweest om de kostenvoor de inburgeringsvoorzieningen te dekken. Ten eerste gevengemeenten aan dat zij in de aanbestedingen het budget voor inburge-ringsvoorzieningen hebben afgestemd op de beschikbare middelen en datdit dus niet betekent dat de financiering toereikend was. Dit wordtbevestigd door de aanbieders van de leerroutes, die het signaal afgevendat de huidige prijsafspraken onder kostprijsniveau liggen en niettoekomstbestendig zijn. Dit hangt onder meer samen met gestegenpersonele kosten voor docenten, maar ook met verzuim waardoor extralessen nodig zijn. De verwachting is dat de prijsafspraken in de nieuweaanbestedingen, die bij veel gemeenten in 2025 of 2026 worden ingezet,tot hogere kosten zullen leiden voor gemeenten.Ook bij de kosten van inburgeringsvoorzieningen zijn er grote verschillentussen gemeenten. Uit het onderzoek blijkt dat grote gemeenten ook bijde inkoop van leerroutes schaalvoordelen hebben.4.3 Bekostigingssystematiek Tot slot hebben de onderzoekers onderzocht in hoeverre de bekostigings-systematiek passend is om de wet goed uit te voeren. Die bekostigings-systematiek kenmerkt zich door een combinatie van enerzijds een vrijbesteedbaar volume-onafhankelijke financiering van de uitvoeringskostenvia het Gemeentefonds en anderzijds geoormerkte middelen voor deinburgeringsvoorzieningen die wel meebewegen met de volumes. Deonderzoekers concluderen dat de verhouding tussen enerzijds de matewaarin het Rijk wil sturen op de besteding van de middelen en anderzijdsde gewenste beleidsruimte voor gemeenten bepaalt welke bekostigings-systematiek passend is.4.4 Reactie De financiële tekorten waarmee gemeenten te maken hebben bij deuitvoering van de Wi2021 baren mij zorgen. Daarom verken ik samen metde VNG hoe we de kosten en taken in balans kunnen houden. Deuitkomsten van het betaalbaarheidsonderzoek neem ik hierin mee. Voorhet jaar 2026 kan ik nu niet vooruitlopen op besluitvorming voor devoorjaarsnota. Om te komen tot een passende vorm van financiering vande inburgeringstaken voor gemeenten ben ik met de VNG een gezamen-lijke werkgroep gestart om verschillende scenario’s voor de bekostigings-systematiek uit te werken. Hierin worden zowel de wijze van bekostigingvan de uitvoeringskosten als die van de inburgeringsvoorzieningenmeegenomen.Daarnaast heeft het kabinet aangekondigd alle specifieke uitkeringen per2026 om te zetten naar een fondsuitkering, met een budgetkorting van10%. De specifieke uitkering inburgering blijft echter voorlopig behoudenen voor de jaren 2026 en 2027 is de budgetkorting opgelost binnen deeigen inburgeringsbegroting. Ik ga met de VNG in gesprek om passendebeleidsmaatregelen uit te werken om aan deze budgetkorting vanaf 2028Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 47816 tegemoet te komen zonder grote concessies te doen aan de ambities vande Wi2021.Om gemeenten meer financiële armslag te geven heb ik twee wijzigingendoorgevoerd in de regels voor de besteding van de specifieke uitkeringinburgering. Op de eerste plaats heb ik de verdeling van de SPUK over dedrie jaren aangepast. Deze was 61% in het eerste jaar, 31% in het tweedejaar en 8% in het derde jaar.Dit is per 1 oktober 2025 gewijzigd voor inburgeraars vanaf cohort 2026naar 40%-30%-30%, om beter bij het uitgavenritme van gemeenten aan tesluiten.22Op de tweede plaats ben ik voornemens via een wijziging van het Bi2021de reserveringsregeling te verruimen. Hiermee wordt het plafond van dete reserveren niet bestede SPUK-middelen verhoogd en krijgengemeenten meer ruimte om deze bestedingen in het volgende jaar temaken. De verruiming gaat met terugwerkende kracht per 1 januari 2024in.5. Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer De Algemene Rekenkamer heeft op 28 januari het rapport «Onbenutpotentieel» gepubliceerd. De Rekenkamer heeft onderzocht of hetaannemelijk is dat de Wet inburgering 2021 asielstatushouders stimuleertom «snel en volwaardig mee te doen, het liefst door betaald werk». Zij zietduidelijke verbeteringen ten opzichte van het voorgaande stelsel, maarook een aantal knelpunten. Het onderzoek van de Rekenkamer is eenwaardevolle aanvulling op de tussenevaluatie en ik ga heel serieus met deaanbevelingen van de Rekenkamer aan de slag.Ik onderschrijf de observatie van de Rekenkamer dat het inburgerings-stelsel niet in een isolement functioneert, maar in grote mate afhankelijk isvan aanpalende beleidsterreinen zoals asiel en huisvesting. Daarom isgrip op migratie van belang. Vanuit inburgering zet ik in ieder geval in ophet stimuleren van de vroege start, zoals hierboven ook beschreven.Verder pleit de Rekenkamer voor een betere aansluiting van asielstatus-houders op de arbeidsmarkt. Ik zet hier vol op in door enerzijds maatre-gelen te nemen om belemmeringen voor inburgeraars die willen werkenweg te nemen, en anderzijds door werkgevers en sectoren te stimulerenom asielstatushouders meer kansen te bieden op de arbeidsmarkt.Voorbeelden hiervan zijn de ureninvulling van de 800 taaluren in deZ-route, de startbanen en experimenteren met effectieve vormen vandualiteit (met focus op werk), de sectorale ontwikkelpaden, eenverkenning om binnen de Participatiewet meer praktijkgerichte scholing inte zetten en de Subsidieregeling Ondersteuning Werkgevers InzetStatushouders (SOWIS).Ook onderschrijf ik de aanbeveling van de Rekenkamer om het potentieelvan asielstatushouders beter te benutten. Zoals ik al eerder aangaf in dezebrief vind ik dat zo veel mogelijk inburgeraars via de B1- en Onderwijs-route aan hun inburgeringsplicht zouden moeten voldoen en dat deZ-route een terugvaloptie is voor inburgeraars voor wie dit niet haalbaaris. Ik ga op korte termijn in gesprek met gemeenten om te bezien wat deoorzaken zijn van het feit dat het aantal inburgeraars in de Z-route hogeris dan voorzien, en óf en zo ja, op welke wijze, dit teruggebracht zoukunnen worden.22Stcrt. 2025, 32761.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 47817 Verder ga ik in lijn met de aanbeveling van de Rekenkamer in gesprek metgemeenten om streefcijfers uit te werken voor de arbeidsparticipatie eninburgering van asielstatushouders en om de opleidingen en werker-varing van asielstatushouders op te nemen in de Statistiek Wet inbur-gering, zodat ik op termijn kan vaststellen of het potentieel van asielsta-tushouders goed wordt benut.Tot slot ben ik blij dat de Algemene Rekenkamer zich waarderenduitspreekt over het lerend stelsel. De nauwe samenwerking tussen deketenpartners in de inburgering maakt dat ik snel signalen vanuit deuitvoering binnenkrijg. Het lerend stelsel functioneert als plek voorkennisuitwisseling en inspiratie tussen uitvoerders onderling, waardoorknelpunten ook binnen de uitvoering worden opgelost zonder dat daaraltijd een wets- of regelwijziging voor nodig is.Naast deze globale conclusies worden in het rapport van de Rekenkamereen aantal knelpunten in de uitvoering van de Wi2021 genoemd. In mijnbestuurlijke reactie op het rapport noem ik de acties en maatregelen die ikal heb ingezet of voorbereid die gericht zijn op het verhelpen van dezeknelpunten. In het nawoord van het rapport, dat een reactie is op onzebestuurlijke reactie, roept de Rekenkamer mij op om nog voortvarenderaan de slag te gaan met haar aanbevelingen. Daarom hecht ik er waardeaan om te onderstrepen dat het kabinet de urgentie deelt om tot verdereverbeteringen te komen. Dit is eveneens een passende oproep voor hetvolgende kabinet.6. Tot slot Het stelsel komt vier jaar na inwerkingtreding op stoom. Ik hecht erwaarde aan het stelsel voldoende tijd te gunnen om zichzelf te bewijzen.Daarbij zie ik dat het idee van een lerend en adaptief stelsel zichzelfbewijst, waarbij er op uitvoeringsniveau continu geleerd en bijgestuurdwordt. Daar waar nodig stuur ik bij.Het is positief dat de Rekenkamer de Wi2021 ziet als een verbetering tenopzichte van de vorige wet en pleit voor behoud en doorontwikkeling vanhet huidige stelsel. Ook constateert de Rekenkamer dat er een aantalbelangrijke knelpunten zijn die aandacht nodig hebben. Dit erken ik en ikneem daarom de aanbevelingen van de Rekenkamer ter harte en ga metde aanbevelingen aan de slag. Mijn inzet blijft gericht op een snelle envolwaardige inburgering, waarin aandacht blijft voor het kennismakenmet de Nederlandse normen en waarden. Hierover houd ik uw Kamer opde hoogte via de reguliere voortgangsbrieven.De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.N.J. NobelTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 824, nr. 47818