Maatschappelijke kosten-batenanalyse AOW en impactanalyse objectief partnerbegrip AOW

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 043Toekomst pensioenstelselNr. 689 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 6 oktober 2025Met deze brief bied ik u, mede namens de Minister van Volkshuisvestingen Ruimtelijke Ordening en de Staatssecretaris Langdurige en Maatschap-pelijke Zorg, de maatschappelijke kosten-baten analyse (MKBA) naar derelatie tussen de AOW en de domeinen wonen en zorg aan. De MKBA isuitgevoerd door onderzoeksbureau Ecorys. Het kabinet heeft deze MKBAin haar Regeerprogramma aangekondigd.1 In deze brief zal ik de belang-rijkste bevindingen uit de MKBA toelichten. Vervolgens zal ik ingaan op deimpactanalyse van het objectief partnerbegrip die de afgelopen periodedoor mijn departement samen met de Sociale Verzekeringsbank (SVB) isuitgewerkt. Tot slot zal ik ingaan op hoe het objectief partnerbegrip past inde bredere context van het harmoniseren van de partnerbegrippen in desociale zekerheid, inkomensondersteuning en fiscaliteit.Maatschappelijke kosten-baten analyseDe aanleiding voor het onderzoek zijn signalen vanuit de samenleving ende uitvoering dat het huidige partnerbegrip in de AOW een belemmeringkan vormen voor ouderen om samen te gaan wonen en mantelzorg teverlenen. Daarom is besloten een MKBA uit te voeren die zich richt op derelatie tussen het partnerbegrip in de AOW en de domeinen wonen enzorg om vast te stellen of de huidige vormgeving van de AOW eenbelemmering vormt om te gaan samenwonen en mantelzorg te verlenenen zo ja, of vereenvoudiging deze belemmering kan wegnemen. Hierbij isgekeken naar twee beleidsalternatieven: een objectief partnerbegrip enindividualisering van de AOW.In een MKBA worden de effecten van beleid en/of potentiële beleidsoptiesop de totale samenleving geïdentificeerd en gewaardeerd in geldbe-dragen. Effecten die niet financieel gekwantificeerd kunnen worden,worden niet in de kosten-batenverhouding meegenomen, maar wel1Regeerprogramma: Uitwerking van het hoofdlijnenakkoord kabinet-Schoof 13-09-2024 kst-32043-689ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6891 separaat aangeduid in het onderzoek en meegenomen in de conclusies. Inhet rapport wordt daarnaast ingegaan op de afbakening en beperkingenvan het onderzoek.Huidige vaststelling uitkeringshoogteIn de huidige situatie beoordeelt de SVB of iemand in aanmerking komtvoor de alleenstaanden AOW (70% van het nettominimumloon) of deAOW voor gehuwden en diegenen die een gezamenlijke huishoudingvoeren (50% van het nettominimumloon). De SVB moet soms tot achterde voordeur controleren of er sprake is van een gezamenlijk huishouden.De leefvormbeoordeling sluit niet altijd aan bij de beleving van mensen.De uitkomst van de beoordeling is vanuit burgerperspectief niet altijdvoorspelbaar en de uitvoering is soms bewerkelijk. In de Kamerbrief die in2023 aan uw Kamer is gestuurd is toegelicht hoe de beoordeling van deleefsituatie om de uitkeringshoogte te bepalen op dit moment plaatsvindten in welke leefsituaties mensen op dit moment knelpunten ervaren.2BeleidsvariantenDe eerste beleidsvariant die in de MKBA is onderzocht is een objectiefpartnerbegrip. In de Kamerbrief van 2023 sprak de toenmalige Ministervoor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen uit, kansen te zien in dezevariant. Een objectief partnerbegrip gaat hoofdzakelijk uit van objectievecriteria, zoals gegevens uit basisregistraties. In onderstaand kader is eenmogelijke vormgeving van het objectief partnerbegrip opgenomen datcorrespondeert met het partnerbegrip uit de Algemene wet inkomensaf-hankelijke regelingen (Awir), zonder het samengesteld gezin criterium3 enzonder de keuzemogelijkheid voor gehuwden waarvan één van departners verhuist naar een verpleeg- of verzorgingshuis of onderbeschermd wonen valt. Hier kom ik verderop in de brief op terug.Objectieve criteria zijn voor burgers duidelijker en maken de uitkerings-hoogte van de AOW voorspelbaarder. Daarnaast is het niet langer nodigvoor de SVB om AOW-gerechtigden te vragen naar hun persoonlijkelevenssfeer. Dit sluit aan bij de aanbevelingen uit de knelpuntenbrief vande SVB.4Kader 1: mogelijke vormgeving objectief partnerbegrip AOWVoor de AOW is de maatregel objectief partnerbegrip uitgewerkt. Opbasis van het objectief partnerbegrip dat is uitgewerkt is er eenpartnerschap voor de AOW als er sprake is van:•Een huwelijk of geregistreerd partnerschap, of•Twee meerderjarige personen die op hetzelfde adres ingeschre-ven staan, en aan een van de onderstaande criteria voldoen:–een notarieel samenlevingscontract hebben afgesloten.–samen een kind hebben, of een van beiden heeft een kind vande ander erkend.–bij een pensioenfonds zijn aangemeld als pensioenpartners.–samen eigenaar zijn van een eigen woning en daar samen inwonen.Uitgezonderd van het partnerbegrip voor de AOW zijn:•Eerstegraads bloedverwanten.2Kamerstukken II 2022/2023, 32 043, nr. 6113Afschaffing per 1 januari 2027 is aangekondigd in de Voorjaarsnota 2025.4Sociale Verzekeringsbank (2025). Knelpuntenbrief V: Van agenderen naar realiserenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6892 •Gehuwden/geregistreerd partners woonachtig op een anderadres en zijn gescheiden van tafel en bed.•Gehuwden/geregistreerd partners waarvan een in een noodop-vang verblijft vanwege huiselijk geweld•Mensen met een vermiste partner, erkende vluchtelingen met eenpartner die niet samen naar Nederland zijn gekomen en burgersmet een partner in detentie (in lijn met het wetsvoorstel verbeter-maatregelen Toeslagen).De tweede beleidsvariant die in de MKBA is onderzocht is individuali-sering van de AOW. Dit betekent dat in de AOW slechts één uitkerings-hoogte gehanteerd wordt en er dus geen onderscheid gemaakt wordt opbasis van woonsituatie en huishoudsamenstelling.Hiervoor heeft Ecorys naar drie verschillende uitkeringshoogten gekeken:70% (alleenstaanden AOW), 57,5% (in het eerste jaar budgetneutraal watbetreft AOW-uitgaven) en 50% (gehuwden AOW) van het referentiemini-mumloon (Wml).Vereenvoudiging verlaagt drempel samenwonen en mantelzorg verlenenDe MKBA laat zien dat het huidige partnerbegrip in de AOW voor een deelvan de ouderen een belemmering is om te gaan samenwonen en/ofmantelzorg te verlenen. Wanneer meer ouderen gaan samenwonen leidtdit tot het vrijkomen van woningen, doorstroming op de woningmarkt endaarmee een betere benutting van bestaande gebouwen. Mantelzorgver-lening neemt daarnaast toe als gevolg van een toenemend aantalsamenwonende ouderen, die vaker mantelzorg verlenen dan alleen-staande ouderen. Daarnaast kan een toename van samenwonendeouderen zorgen voor een afname in eenzaamheid onder ouderen.Beleidsalternatief «objectief partnerbegrip»Vereenvoudiging van het huidig partnerbegrip in de AOW leidt tot hetrealiseren van deze maatschappelijke baten op het gebied van samen-wonen en mantelzorg. Bij de variant «objectief partnerbegrip» zalsamenwonen en mantelzorg verlenen geen gevolgen hebben voor deuitkeringshoogte in het geval dat deze gerechtigden op basis van decriteria uit kader 1 niet gezien worden als partner. Dit leidt ertoe datjaarlijks potentieel tussen de circa 5.800 en 10.400 individueleAOW-gerechtigden gaan samenwonen. Dit levert naar schatting 1.500 tot2.600 woningen per jaar op5. De mantelzorgbaten worden geschat op€ 100 tot € 200 miljoen cumulatief over de periode van 2028 t/m 2060.Beleidsalternatief «individualisering»Bij de variant «individualisering» wijzigt de AOW-uitkering niet alsgerechtigden gaan samenwonen en mantelzorgen, omdat er maar éénuitkeringshoogte gehanteerd wordt. Hoeveel baten en kosten individuali-sering oplevert hangt af van de uitkeringshoogte. Individualisering op70% van het Wml realiseert de meeste maatschappelijke baten, waarbijpotentieel 7.800 tot 14.100 individuele AOW-gerechtigden zouden gaansamenwonen. Potentieel levert dit 2.000 tot 3.500 vrijkomende woningenop per jaar. De mantelzorgbaten bedragen bij deze variant € 200 tot € 300miljoen.5Dit is gebaseerd op de aanname dat circa een kwart van de ouderen die de voorkeur geeft tegaan samenwonen dit ook daadwerkelijk doet én als twee personen gaan samenwonen ermaximaal één woning vrijkomt voor een ander huishouden. Ouderen zullen als zij gaansamenwonen maximaal één huis achterlaten. Daarnaast verwacht Ecorys dat de helft van deouderen hun voorkeur omzet in een daadwerkelijke verhuizing.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6893 De neveneffecten zijn bij individualisering van de AOW echter groot. De70%-variant brengt forse budgettaire lasten met zich mee voor derijksoverheid. De 57,5% en 50%-varianten leiden tot fors meer armoedeonder alleenstaande ouderen. Het beroep op de Aanvullende Inkomens-voorziening Ouderen (AIO) neemt hierdoor toe met circa 200.000 (bij57,5% Wml) tot 225.000 huishoudens (bij 50% Wml). De AIO is een relatiefcomplexe uitkering ten opzichte van de AOW, waardoor de uitvoerings-kosten hoger uitvallen. Deze neveneffecten wegen niet op tegen depotentiële baten die in kaart zijn gebracht.ConclusieDe MKBA biedt een breder maatschappelijk perspectief op de AOW en depotentiële impact van een aanpassing van het partnerbegrip. Hetonderzoek laat zien dat het objectief partnerbegrip als voorkeursalternatiefnaar voren komt. Het objectief partnerbegrip zal naar verwachting leidentot een toename aan ouderen die samen gaan wonen, met daarmeevrijkomende woningen en een toename in geboden mantelzorg alsgevolg. In tegenstelling tot de individualiserings-alternatieven is het effectvan het objectief partnerbegrip op de uitkeringslasten beperkt en leidt hettot een beperkte afname in armoede onder ouderen. Ook draagt het bijaan een betere uitvoerbaarheid van de AOW door de SVB.Impactanalyse objectief partnerbegrip in de AOWDe MKBA laat zien dat een objectief partnerbegrip in de AOW eenwenselijke vereenvoudiging is. Naast de maatschappelijke baten laat deMKBA ook zien dat het objectief partnerbegrip beter aansluit bij debelevingswereld van mensen. Met een objectief partnerbegrip kan tevensworden geregeld dat het (tijdelijk) onderdak verlenen aan bijvoorbeeldeconomisch dakloze mensen of ontheemde mensen geen gevolgen heeftvoor de uitkeringshoogte van de AOW. Daarnaast zorgt het voor vereen-voudiging van de nationale en internationale uitvoering van de AOW doorde SVB.Uitkomsten bestandsvergelijkingOm inzichtelijk te maken voor welke groepen er verschuivingen in deuitkeringshoogte zullen optreden, is een bestandsvergelijking uitgevoerdtussen het AOW-bestand en het bestand fiscaal partnerschappen6 door deSVB en de Belastingdienst met als peildatum 31 december 2021. In tabel 1zijn de aantallen per verschuiving weergegeven en wordt toegelicht welkegroepen het betreft. De belangrijkste conclusie uit de impactanalyse is datvoor 98,6% van de circa 3,6 miljoen AOW-gerechtigden de uitkomst vande partnertoets hetzelfde is voor zowel de AOW als volgens de criteria vanhet fiscaal partnerbegrip. Voor deze groep zou de hoogte van de uitkeringbij een objectief partnerbegrip ongewijzigd blijven. Voor 1,4% van deAOW-gerechtigden (circa 53.000 mensen) zou de uitkeringshoogte welwijzigen bij invoering van een objectief partnerbegrip.6Het fiscaal partnerschap komt grotendeels overeen met het partnerbegrip beschreven in kader1 en met het Awir-partnerbegrip, maar wijkt op enkele kleine punten af. Deze afwijkingen zijndermate klein dat de SVB en de Belastingdienst geconstateerd hebben dat deze afwijkingeneen minimale invloed op de uitkomsten zouden hebben.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6894 Tabel 1: aantallen verschuivingen als gevolg van een objectief partnerbegripAantal AOW-gerechtigdenWelke groepenVan partner (50%Wml) naaralleenstaand (70%Wml)34.000– Ongehuwd samenwonenden die nu zijn aangemerktals gezamenlijke huishouding, maar voldoen niet aancriteria voor objectief partnerschap.Van alleenstaand(70% Wml) naarpartner (50% Wml)19.000– Gehuwden die op aanvraag en na beoordeling door deSVB «gewild» duurzaam gescheiden leven.– Gehuwden die bij de SVB gekozen hebben om«ongewild» duurzaam gescheiden te leven, omdat eenvan de partners in een zorginstelling of beschermdwonen is opgenomen.– Een deel van de meerpersoonshuishoudens1 waarbin-nen een partnerschap bestaat tussen twee personen opbasis van de objectieve criteria.1 Een meerpersoonshuishouden betreft een huishouden bestaande uit 3 of meer personen.Binnen de huidige systematiek is het niet mogelijk dat zij een gezamenlijke huishouding vormenen daarom ontvangen zij altijd de 70% AOW. Onderaan de streep zal met een objectief partnerbegrip een groter aantalAOW-gerechtigden als alleenstaand worden beoordeeld dan in de huidigesituatie. Omdat voor meer AOW-gerechtigden het recht wijzigt van de50%-norm naar de 70%-norm dan andersom, resulteert dit in eenbudgettaire intensivering. Het gaat om een intensivering van structureel€ 140 miljoen per jaar. In het eerste jaar bedraagt deze intensivering € 210miljoen vanwege overgangsrecht. Daarna loopt de intensivering terugnaar het structurele bedrag op basis van het gehanteerde ingroeipad.7Dit betekent dat degenen die nu als partner voor de AOW zijn aangemerkt,maar door wijziging van het partnerbegrip recht krijgen op de AOW vooralleenstaanden direct een hoger bedrag krijgen. Voor degene die er dooraanpassing van het partnerbegrip op achteruit zouden gaan is in deraming aangenomen dat er sprake is van overgangsrecht. Hiervan moetde precieze vormgeving te zijner tijd worden bezien.Duurzaam gescheiden levenEen specifiek knelpunt in de huidige situatie is de keuzemogelijkheid voorduurzaam gescheiden leven bij een opname van een van de partners ineen zorginstelling of beschermd wonen8. Wanneer één van beiden wordtopgenomen in een zorginstelling of beschermd wonen kan eenAOW-gerechtigd echtpaar kiezen om aangemerkt te worden als«duurzaam gescheiden leven» (DGL) bij de SVB. Beide partnersontvangen dan een hogere alleenstaande AOW-uitkering in plaats van eengehuwden AOW. Deze keuze heeft ook gevolgen voor de hoogte van deeigen bijdrage voor zorg of ondersteuning op grond van de Wlz of deWmo 2015, te ontvangen toeslagen én te betalen inkomstenbelasting.Bij een gehuwden AOW betaalt iemand de lage eigen bijdrage bij opnamevan een van de partners in een Wlz-instelling of een instelling voorbeschermd wonen op grond van de Wmo 2015. Indien een echtpaar isaangemerkt als DGL wordt de hoge eigen bijdrage betaald voor opnamein een instelling en deze kan vaak aanzienlijk hoger zijn dan de lage eigenbijdrage, waardoor het financiële voordeel van een hogere AOW kanwegvallen. Die financiële gevolgen zijn lastig te overzien en kunnen totongewilde financiële consequenties leiden. Daarnaast zijn de keuzes sterkafhankelijk van de individuele situatie zoals de verdeling van het inkomen7De verwachte totale AOW-uitkeringslasten in 2025 bedragen € 52,8 miljard (4,7% van het BBP).8Sociale Verzekeringsbank (2022). Knelpuntenbrief II: Op weg naar meer eenvoud voor burgers.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6895 en het vermogen over de beide partners. De SVB en het CAK kunnen hieralleen in algemene zin voorlichting over geven. Het vraagt veel vanouderen om gedurende deze ingrijpende levensgebeurtenis een dergelijkcomplexe keuze te moeten maken.Dit onderwerp hangt nauw samen met de verkenning naar het objectiefpartnerbegrip. Indien een objectief partnerbegrip zou gelden in de AOWzullen gehuwden met een partner in een zorginstelling of beschermdwonen standaard partner blijven voor de AOW. Er is dan geen keuzemo-gelijkheid meer. Zij ontvangen dan de AOW voor gehuwden en betalen delage eigen bijdrage voor Wlz-zorg in een instelling of beschermd wonenop grond van de of Wmo 2015. Bij de berekening van die eigen bijdragewordt rekening gehouden met een achterblijvende partner. De ingewik-kelde keuze komt dan te vervallen en daarmee zou dit knelpunt kunnenworden opgelost. Bij de groep gehuwden die al voor opname wasaangemerkt als DGL kunnen situaties ontstaan waarbij gehuwden diebewust gescheiden van elkaar leven wel als partner worden gezien. Dezegroep is klein (circa 500 personen). Indien door het volgend kabinetbesloten wordt tot invoering van het objectief partnerbegrip dient ditaspect verder te worden verkend.Bredere contextHet objectief partnerbegrip is onderdeel van de HervormingsagendaInkomensondersteuning. Het programma Vereenvoudiging Inkomenson-dersteuning voor Mensen (VIM) heeft de afgelopen periode gewerkt aanhet harmoniseren van de begrippen partner, inkomen en vermogen. Hetharmoniseren is van belang zodat beter aangesloten wordt bij deleefwereld van mensen, duidelijkheid over het gehanteerde begrip wordtvergroot en om de dienstverlening verbeteren en efficiënter te maken, viabijvoorbeeld gegevensdeling. Het doel is om een begrippenkader teontwikkelen waarin gedegen definities worden vastgelegd, geordend naarhet beleidsdoel.Voor harmonisering van het partnerbegrip heeft het programma VIMverkend om binnen het stelsel van inkomensondersteuning aan te sluitenbij het objectief partnerbegrip van de Awir. In de eerste helft van 2026wordt uw Kamer over de mogelijkheden van harmonisering van hetpartnerbegrip geïnformeerd.Bij invoering van het objectief partnerbegrip in de AOW is het relevant omook te kijken naar het partnerbegrip in de Aanvullende Inkomensvoor-ziening Ouderen (AIO). De AIO is bedoeld voor AOW-gerechtigden meteen onvolledige AOW-opbouw die zonder aanvulling onder het bestaans-minimum terecht zouden komen. De AIO is onderdeel van de Participa-tiewet en hanteert op dit moment hetzelfde partnerbegrip als de AOW,aangevuld met de kostendelersnorm. Daarnaast zijn de Wlz en de Wmo2015 ook relevant. In deze wetten wordt hetzelfde partnerbegrip gehan-teerd als in de AOW. Wanneer het partnerbegrip in de AOW gewijzigd zouworden, heeft dit gevolgen voor de samenhang met de genoemde wetten.Tot slotDe MKBA en de impactanalyse bieden aanknopingspunten om de AOW tevereenvoudigen met het objectief partnerbegrip. Het objectief partner-begrip draagt naar verwachting bij aan huidige maatschappelijkeopgaven, zoals het terugdringen van het woningtekort door het bevor-deren van samenwonen en woningdelen en het aanmoedigen vanmantelzorg. Vereenvoudiging vraagt om het maken van keuzes en zo goedmogelijk omgaan met de consequenties die vereenvoudiging met zichmeebrengt. Gezien de demissionaire status van dit kabinet is het nietTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6896 meer aan mij om deze keuze te maken. Ik moedig uw Kamer aan deuitkomsten, inzichten en dilemma’s die het objectief partnerbegrip totgevolg heeft te wegen en met het volgende kabinet in gesprek te gaanover welke vervolgstappen gezet kunnen gaan worden.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,M.L.J. PaulTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6897