Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 924Wijziging van de Wet op het financieel toezicht,Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, de Wethandhaving consumentenbescherming en deOvergangswet nieuw Burgerlijk Wetboek terimplementatie van Richtlijn (EU) 2023/2225inzake kredietovereenkomsten voorconsumenten (Implementatiewet herzienerichtlijn consumentenkrediet)Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADERRAPPORT Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van deRaad van State d.d. 28 januari 2026 en het nader rapport d.d. 30 maart2026, aangeboden aan de Koning door de Minister van Financiën, medenamens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Het advies van deAfdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 10 november2025, nr. 2025002536, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling adviseringvan de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel vanwet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd28 januari 2026, nr. W06.25.00331/III, bied ik U hierbij aan.De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.Bij Kabinetsmissive van 10 november 2025, no.2025002536, heeft UweMajesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens deStaatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering vande Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt van het voorstelvan wet tot wijziging van de Wet op het financieel toezicht, Boek 7 van hetBurgerlijk Wetboek, de Wet handhaving consumentenbescherming en deOvergangswet nieuw Burgerlijk Wetboek ter implementatie van Richtlijn(EU) 2023/2225 inzake kredietovereenkomsten voor consumenten(Implementatiewet herziene richtlijn consumentenkrediet), met memorievan toelichting.Dit wetsvoorstel strekt tot implementatie van de herziene richtlijnconsumentenkrediet1 (hierna: CCDII2). Daarnaast bevat het wetsvoorsteleen aanvullend verbod om bepaalde vormen van krediet aan te biedenaan minderjarigen en een aanscherping van de toestemming van dewettelijke vertegenwoordiger voor overige kredietovereenkomsten die1Richtlijn (EU) 2023/2225 van het Europees Parlement en de Raad, 18 oktober 2023 inzakekredietovereenkomsten voor consumenten en tot intrekking van Richtlijn 2008/48/EG. kst-36924-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 924, nr. 41 door minderjarigen worden aangegaan. Daarbij wordt ook de verplichtingtot leeftijdsverificatie door kredietgevers ingevoerd.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor hetintroduceren van het genoemde verbod en de aanscherping, maar merktop dat uit de toelichting onvoldoende blijkt op welke manier deze zichverhouden tot de CCDII.Daarnaast merkt de Afdeling op dat de voorgestelde bepaling voorverwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens niet lijktovereen te komen met de procedure van afscheiding van bijzonderecategorieën persoonsgegevens zoals in de toelichting uiteen gezet. Devoorgestelde formulering van de bepaling is bovendien strijdig met deCCDII. Daarin is geregeld dat bijzondere categorieën persoonsgegevensniet gebruikt mogen worden bij de kredietwaardigheidsbeoordeling.In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van hetwetsvoorstel en de toelichting.1. Inhoud en achtergrond van het voorstel Met het wetsvoorstel wordt de CCDII geïmplementeerd. De CCDII is deopvolger van de richtlijn consumentenkrediet3 (hierna: CCDI) die per20 november 2026 zal worden ingetrokken.4 De CCDII beoogt net zoals deCCDI de totstandkoming van een interne markt voor krediet aan consu-menten te bevorderen. Hierbij is volledige harmonisatie het uitgangspuntom te waarborgen dat alle consumenten in de Europese Unie (EU) eenhoog en gelijkwaardig niveau van bescherming genieten.De CCDII breidt het toepassingsgebied uit ten opzichte van de CCDI. Zovallen onder meer aanbieders van «koop nu, betaal later»-diensten enaanbieders van kaarten met uitgestelde debitering onder het toepassings-bereik van de CCDII.Het wetsvoorstel bevat naast de implementatie van de CCDII eenaanvullend verbod om kredietovereenkomsten in de vorm van uitstel vanbetaling aan te bieden aan minderjarigen. Voor het aangaan van deoverige kredietovereenkomsten door minderjarigen moet sprake zijn vanduidelijke en ondubbelzinnige toestemming van de wettelijke vertegen-woordiger. Tevens voorziet het wetsvoorstel in de verplichting totleeftijdsverificatie door kredietgevers. Volgens de toelichting zijn dezemaatregelen noodzakelijk voor het behalen van de doelstellingen van deCCDII.52. Kredietverstrekking aan minderjarigen Dit wetsvoorstel verbiedt kredietovereenkomsten in de vorm van uitstelvan betaling aan minderjarige consumenten. Hieronder valt ook «koop nu,betaal later»- krediet en krediet in de vorm van kaarten met uitgestelddebiteren. Overige kredietovereenkomsten mogen wel door minderjarigeconsumenten worden aangegaan zolang er sprake is van duidelijke enondubbelzinnige toestemming van de wettelijke vertegenwoordiger vande minderjarige consument.62De herziene richtlijn consumentenkrediet is ook bekend onder zijn Engelse titel als ConsumerCredit Directive II.3Richtlijn 2008/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 inzake kredieto-vereenkomsten voor consumenten en tot intrekking van Richtlijn 87/102/EEG van de Raad.4Artikel 47 CCDII.5Memorie van toelichting, paragraaf 1.6Voorgesteld artikel 4:34b van de Wet op het financieel toezicht (Wft) en voorgesteld artikel 7:75van het Burgerlijk Wetboek (BW).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 924, nr. 42 Deze bepalingen die de mogelijkheid voor minderjarige consumenten omkredietovereenkomsten af te sluiten, verbieden dan wel beperken, hebbende bescherming van minderjarigen tot doel. Volgens de toelichting zijnminderjarigen gevoelig voor beïnvloeding en de daaruit volgendeimpulsaankopen. Ook overzien minderjarigen niet altijd of zij dezeaankopen kunnen betalen. Het is daarom volgens de toelichting noodza-kelijk om schuldgewenning bij minderjarigen tegen te gaan. Bovenalomdat zij, bij gebrek aan financiële buffers, financieel kwetsbaar zijn.De Afdeling begrijpt de wens om mede vanwege de financiële kwets-baarheid van minderjarigen het aangaan van kredietovereenkomsten metuitgestelde betaling te verbieden en de toestemming van de wettelijkevertegenwoordig voor de overige kredietovereenkomsten aan tescherpen. Uit de toelichting blijkt echter onvoldoende op welke wijze hetvoorgestelde verbod en aanscherping zich verhouden tot de CCDII.De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel ervan uit lijkt te gaan datminderjarigen als consumenten onder het toepassingsbereik van de CCDIIvallen.7 Uit de transponeringstabel en de artikelsgewijze toelichting lijkt tevolgen dat het voorgestelde verbod en beperking van kredietverstrekkingaan minderjarige consumenten een nadere invulling betreft van deverplichting van de kredietgever in de richtlijn om een kredietwaardig-heidsbeoordeling uit te voeren.8De Afdeling merkt op dat de kredietwaardigheidsbeoordeling ziet op eenindividuele beoordeling op basis van informatie over de financiële eneconomische situatie van de consument.9 Het is de vraag of dit de juistebasis in de CCDII is voor de voorgestelde beperking van en verbod op hetaangaan van kredietovereenkomsten met minderjarige consumenten.Ongeacht hun individuele kredietwaardigheid, kunnen minderjarigeconsumenten op basis van de voorgestelde categorale beperking enuitsluiting niet of minder gemakkelijk kredietovereenkomsten aangaan.Dit hoeft de introductie van een verbod en de aanscherping van hettoestemmingsvereiste overigens niet in de weg te staan. De Afdelingconstateert dat de CCDII het ook mogelijk maakt dat lidstatenvoorwaarden aan de toegang tot krediet stellen. Op grond daarvan lijkthet mogelijk te zijn om leeftijd als voorwaarde voor de toegang tot krediette stellen zolang dit onderscheid op grond van leeftijd door objectievecriteria wordt gerechtvaardigd.10De Afdeling adviseert om in de toelichting te verduidelijken wat de basisin de CCDII is voor het verbod op en de beperking van het aangaan vankredietovereenkomsten door minderjarige consumenten.7Voorgesteld artikel 4:34b Wft en voorgesteld artikel 7:75 BW verwijzen naar een minderjarigeconsument. Voorgesteld artikel 4:34b, tweede en derde lid, Wft heeft het over de leeftijdsverifi-catie van een consument.8Artikel 18, eerste lid, CCDII schrijft voor dat kredietgevers voor de sluiting van een kredietover-eenkomst een grondige beoordeling van de kredietwaardigheid van de consument uitvoert.Deze beoordeling wordt uitgevoerd in het belang van de consument, om onverantwoordelijkeleningspraktijken en overmatige schuldenlast te voorkomen, en bij de beoordeling wordt naarbehoren rekening gehouden met factoren die relevant zijn om na te gaan of de consument deuit de kredietovereenkomst voortvloeiende verplichtingen kan nakomen.9Artikel 18, derde lid, CCDII.10Op grond van de eerste alinea van artikel 6 CCDII zorgen de lidstaten ervoor dat devoorwaarden waaraan moet worden voldaan om een krediet te krijgen, niet discriminerend inde zin van artikel 21 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: hetHandvest) zijn voor consumenten. Deze alinea doet geen afbreuk aan de mogelijkheid omverschillende voorwaarden voor toegang tot een krediet te bieden indien die verschillendevoorwaarden terdege door objectieve criteria worden gerechtvaardigd (zie ook artikel 52,eerste lid, van het Handvest).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 924, nr. 43 2. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de Raadvan State (hierna: de Afdeling) is de grondslag aangepast in detoelichting. Het verbod en de beperking, zoals opgenomen in artikel 4:34bWft en artikel 7:75, vierde lid BW, worden niet langer gebaseerd op dekredietwaardigheidsbeoordeling van artikel 18, derde lid, van de richtlijn,maar op artikel 6 van de richtlijn. De kredietwaardigheidsbeoordeling zietnamelijk op een individuele beoordeling op basis van informatie over definanciële en economische situatie van de consument, terwijl hetvoorgestelde verbod en de voorgestelde beperking voor alle minderja-rigen gelden. Ongeacht de individuele kredietwaardigheid van eenminderjarige consument kan geen enkele minderjarige consument eenkredietovereenkomst in de vorm van uitgestelde betaling aangaan engeldt voor elke minderjarige consument dat bij de resterende typenkredietovereenkomsten de toestemming van de wettelijke vertegenwoor-diger vereist is. Artikel 18, derde lid, van de richtlijn voorziet dan ook niet,zoals de Afdeling terecht opmerkt, in een grondslag voor het verbod op ende beperking van kredietverstrekking aan minderjarigen.Artikel 6 van de richtlijn geeft die grondslag wel. Dit artikel maakt voortoegang tot krediet onderscheid mogelijk op grond van leeftijd, voor zoverdit onderscheid door objectieve criteria is gerechtvaardigd. Dat is hier hetgeval. Het verbod en de beperking dienen een legitiem doel, te weten debescherming van minderjarigen vanwege hun financiële kwetsbaarheid.Het is niet mogelijk om dit met minder vergaande maatregelen tebereiken, omdat alleen bij een verbod het risico op schulden is uitge-sloten. De toelichting is op basis van het voorgaande aangepast en naderonderbouwd en ook de transponeringstabel is aangepast.3. Verwerking bijzondere categorieën persoonsgegevens Bij de kredietwaardigheidsbeoordeling moeten kredietgevers toetsen opbasis van relevante en nauwkeurige informatie over onder meer hetinkomen en de uitgaven van de consument.11 Uit de toelichting volgt dathet niet uit te sluiten valt dat bij het opvragen van gegevens door dekredietgever ten behoeve van deze kredietwaardigheidsbeoordeling dekredietnemer bijzondere persoonsgegevens verstrekt.Om te voorkomen dat deze bijzondere persoonsgegevens bij de krediet-waardigheidsbeoordeling worden betrokken, wordt voorgesteld deze doorde consument aangeleverde gegevens af te scheiden. Met afscheidingwordt bedoeld: het nemen van technische of organisatorische maatre-gelen om ervoor te zorgen dat bijvoorbeeld de reden van de betaling,zoals een betaling aan een religieuze instelling, niet wordt betrokken bij dekredietwaardigheidsbeoordeling.12In het voorstel wordt echter geregeld dat een kredietgever geenbijzondere categorieën persoonsgegevens mag verwerken, tenzijverwerking noodzakelijk is voor de kredietwaardigheidsbeoordeling en deverwerking is afgescheiden van het proces van de kredietwaardigheidsbe-oordeling.13 De Afdeling constateert dat de tekst van deze bepaling nietovereen lijkt te komen met het doel van deze bepaling, zoals in de11Artikel 18, derde lid, CCDII.12De toelichting verduidelijkt dat deze technische of organisatorische maatregelen er bijvoor-beeld uit kunnen bestaan om een aparte afdeling of een derde partij eerst de gegevens te latenverwerken en indien nodig bijzondere categorieën persoonsgegeven af te scheiden.13Voorgesteld artikel 4:34a, tweede lid, Wft.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 924, nr. 44 toelichting geformuleerd en hiervoor uiteengezet. Ook is de formuleringvan de voorgestelde bepaling strijdig met de CCDII.14Onverminderd het voorgaande wijst de Afdeling erop dat voor deverwerking van bijzondere categorieën persoonsgegevens een in de AVGgenoemde uitzonderingsgrond van toepassing dient te zijn, en dat wordtvoldaan aan de voorwaarden voor het toepassen van de betreffendeuitzonderingsgrond.15De Afdeling adviseert om de wettekst en de toelichting hierop aan tepassen.3. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de wettekst vanartikel 4:34a Wft en de toelichting daarop aangepast. Zoals de Afdelingterecht opmerkt leek de wettekst van artikel 4:34a Wft in strijd te zijn metde bedoeling van deze bepaling, zoals in de toelichting geformuleerd.Artikel 4:34a, eerste lid, Wft is gewijzigd, zodat nu expliciet is bepaald dateen aanbieder van consumptief krediet geen bijzondere categorieën vanpersoonsgegevens betrekt bij het uitvoeren van een kredietwaardigheids-beoordeling. Dit is in overeenstemming met artikel 18, derde lid, van derichtlijn. Om verwarring of doorkruising met AVG-terminologie tevoorkomen, is gekozen voor de term «betrekt» in plaats van «verwerkt».Ook het tweede lid van artikel 4:34a Wft is gewijzigd. De formulering vanhet tweede lid is aangepast om de wettekst in lijn te brengen met debedoeling van het artikel. Eerst was het tweede lid zo geformuleerd datverwerking van bijzondere persoonsgegevens voor de kredietwaardig-heidsbeoordeling onder voorwaarden mogelijk leek te zijn. Dat was nietde bedoeling. Dat is in geen geval toegestaan, wat nu expliciet isopgenomen in het eerste lid. Het tweede lid bevat – na wijziging – eenverbod op verwerking van bijzondere categorieën van persoonsgegevens,maar creëert een wettelijke grondslag voor verwerking indien voldaan isaan twee voorwaarden.De eerste voorwaarde is dat de verwerking ertoe dient de bijzonderecategorieën van persoonsgegevens te verwijderen van de informatie diedoor de consument is verschaft ten behoeve van de beoordeling.In het kader van een kredietwaardigheidsbeoordeling kunnen immers, bijwijze van bijvangst, bijzondere categorieën van persoonsgegevens deeluitmaken van de door de kredietgever opgevraagde informatie. Dit doetzich bijvoorbeeld voor wanneer een kredietgever rekeningafschriftenopvraagt van de consument om het inkomen en de uitgaven van deconsument te kunnen verifiëren. Op die rekeningafschriften kan bijvoor-beeld een contributie staan opgenomen aan een kerkgenootschap,waaruit een religieuze overtuiging blijkt. Deze gegevens mogen inbeginsel niet worden verwerkt, maar het is tegelijkertijd van belang dat deconsument niet zelf onderdelen van het opgevraagde rekeningafschriftlakt, om te voorkomen dat de betrouwbaarheid van de beoordeling wordtaangetast. Het moet de aanbieder van krediet dan ook worden toegestaanom met bijvoorbeeld een afgescheiden afdeling of door inschakeling vaneen derde debijzondere categorieën van persoonsgegevens te verwerken,zodat de aanbieder de van de consument verkregen informatie kanschonen van deze bijzondere categorieën van persoonsgegevens. Deze14Artikel 18, derde lid, CCDII bepaalt dat kredietgevers geen bijzondere categorieën persoonsge-gevens als bedoeld in de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) mogengebruiken bij de kredietwaardigheidsbeoordeling.15Artikel 9, tweede lid, AVG.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 924, nr. 45 geschoonde, ook wel gelakte, informatie kan vervolgens worden gebruiktvoor het uitvoeren van de kredietwaardigheidsbeoordeling.De tweede voorwaarde is dat de verwerking noodzakelijk moet zijn om toteen beoordeling te komen. Dit houdt in dat de beoordeling niet correct ofvolledig genoeg kan worden uitgevoerd op basis van andere gegevens endat om deze reden het noodzakelijk is om informatie van de consumentop te vragen.Naast de voorwaarden van artikel 4:34a, tweede, lid Wft geldt ook datvoor verwerking van bijzondere persoonsgegevens sprake moet zijn vaneen uitzondering op het verbod daarop in de AVG. In de toelichting staatopgenomen dat het de uitzondering van artikel 9, tweede lid, onderdeel gvan de AVG betreft. Dit is een uitzonderingsgrond voor verwerking vanbijzondere persoonsgegevens die noodzakelijk is om redenen vanalgemeen belang.De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmer-kingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordathet voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.De Vice-President van de Raad van State,Th.C. de Graaf4. Overige wijzigingen 4. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele andere wijzigingendoor te voeren. Zo is het voorgestelde artikel 1:20 Wft aangepast inverband met samenloop van het onderhavige wetsvoorstel met hetwetsvoorstel Implementatiewet richtlijn op afstand gesloten overeen-komsten inzake financiële diensten,16 dat naar verwachting eerder inwerking zal treden. Dit laatste wetsvoorstel zal een aantal leden vanartikel 1:20 Wft wijzigen, waardoor het onderhavige wetsvoorstel van dezegewijzigde versie van dit artikel moet uitgaan. Artikel 1:20 Wft is hieropaangepast. Daarnaast wordt een nieuw lid toegevoegd. Dit vierde lidbepaalt dat voor krediet in de vorm van kaarten met uitgestelde debitering(creditcards) de regels van het wetsvoorstel pas gaan gelden vanaf zesmaanden na inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Aangezien het eenlidstaatoptie betreft om aanbieders van deze kredietsoort binnen hettoepassingsbereik van de wet te brengen, wordt voor deze partijen pas bijde afronding van het wetgevingsproces duidelijk of zij definitief hunorganisatie moeten voorbereiden op de nieuwe wet- en regelgeving.Daarom is gekozen voor een uitgestelde werking van de implementa-tiewet voor deze kredietsoort. Ook de Overgangswet nieuw BurgerlijkWetboek is op deze uitgestelde werking aangepast in artikel 211aa, derdelid.Ter volledige implementatie van artikel 18, elfde lid, van de richtlijn, is aanartikel 4:34, eerste lid, Wft toegevoegd dat de kredietwaardigheidsbeoor-deling niet uitsluitend gebaseerd mag zijn op de kredietgeschiedenis vande consument.In de toelichting bij artikel 7:60a BW is een passage toegevoegd dieverduidelijkt dat er geen sprake is van koppelverkoop van een kredietover-eenkomst samen met een verzekering als het gaat om een automatischegroepsverzekering bij een kredietovereenkomst waarbij de consumentgeen keuze heeft ten aanzien van de verzekering of de aanbieder geen16Richtlijn (EU) 2023/2673 van 22 november 2023 wat betreft op afstand gesloten overeen-komsten inzake financiële diensten (DMFSD).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 924, nr. 46 vergoeding ontvangt voor de distributie.17 Tevens is een alinea in deconsultatieparagraaf over dit onderwerp verbeterd.Artikel 7:60b BW bevat een verbod op het gebruik van persoonsgegevensvan een consument waarbij in het verleden oncologische ziekten zijngediagnosticeerd. In dit artikel is verduidelijkt dat dit artikel ziet opsituaties van koppelverkoop en gebundelde verkoop.Ter implementatie van artikel 29, vierde lid, van de richtlijn, is een derdelid aan artikel 7:68 BW toegevoegd dat bepaalt dat indien de door dekredietgever gevorderde vergoeding bij vervroegde aflossing hoger is danhet werkelijk geleden verlies, de consument een overeenkomstigevermindering kan vorderen.Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt om een aantal wetstech-nische punten te corrigeren die los staan van de implementatie van derichtlijn. Een voorbeeld is de wijziging van artikel 2:64c, eerste lid,onderdeel a, Wft waarmee een verwijzing wordt aangepast. Bij deimplementatie van artikel 5 van de richtlijn kredietservicers en krediet-kopers (Richtlijn EU 2021/2167) is per abuis een verwijzing opgenomennaar het tweede en vierde lid van artikel 4:9 Wft, inzake verplichtingenvoor financiëledienstverleners ten aanzien van vakbekwaamheid vanmedewerkers, terwijl de vergunningvereisten uit artikel 5 van deze richtlijngeen vakbekwaamheidseisen voorschrijven maar slechts verplichtingenten aanzien van de geschiktheid van de dagelijkse beleidsbepalers.Ik verzoek U, mede namens de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigdememorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal tezenden.De Minister van Financiën,E. Heinen17Dit volgt uit jurisprudentie van het Hof van Justitie: HvJ-EU, 29 september 2022, C-633/20.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 924, nr. 47