Onderzoek verschillen toezicht en handhaving kinderopvang

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202431 322KinderopvangNr. 542 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 18 juli 2024Kinderopvang is belangrijk voor de arbeidsparticipatie van de ouders ende ontwikkeling van het kind. Daarom is het cruciaal dat de kinderopvangveilig is en van goede kwaliteit. Hiervoor heeft de overheid regelsopgesteld. Voor het bewaken van de kwaliteit en veiligheid van dekinderopvang is een goed werkend systeem van toezicht en handhavingessentieel.De uitvoering van toezicht en handhaving is nu decentraal belegd.Gemeenten zijn opdrachtgever van GGD’en die het toezicht op locatiesuitvoeren. GGD’en kunnen gemeenten op basis van hun bevindingen eenhandhavingsadvies geven. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor dehandhaving en de inzet van handhavingsinstrumenten.Onvermijdelijk leidt een decentraal toezichtstelsel tot verschillen in keuzesen werkwijzen van toezichtspartijen. Zo lang voor die verschillen goederedenen zijn, is dat geen probleem. Uit eerder onderzoek en signalen uithet veld kwam echter naar voren dat verschillen niet altijd goed uitlegbaarzijn. Bijvoorbeeld omdat toezichthouders regelgeving verschillendinterpreteren. Om meer zicht te krijgen op welke (onwenselijke)verschillen zich voordoen, heeft mijn voorganger opdracht gegeven totonderzoek. Dit onderzoek is per brief van 4 april 2023 aan uw Kamertoegezegd1.Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoeksrapport aan. De uitkomsten vandit onderzoek kunnen helpen bij de verdere ontwikkeling van toezicht enhandhaving in de kinderopvang.21Kamerstukken 2022/23, 31 322, nr. 484.2Dit geldt ook voor het op 20 juni aan uw Kamer aangeboden onderzoek van de UniversiteitUtrecht naar stelselvarianten en principe gestuurde regulering (Kamerstukken 2024, 31 322,nr. 539). kst-31322-542ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5421 Het onderzoek in het kortAanpakOnderzoeksbureau AEF heeft door data-analyse, een enquête, besprekingvan hypothetische situaties (vignetten) en interviews onderzocht welkeverschillen in de uitvoering in welke mate voorkomen. Tevens onder-zochten ze de oorzaken.De onderzoekers maakten hierbij onderscheid naar vier soortenverschillen:•Verschillen die op gespannen voet staan met het decentrale stelsel;•Verschillen die in lijn zijn met het decentraal stelsel maar niettemin alsnegatief worden ervaren door bijvoorbeeld houders omdat ze in strijdzijn met rechtsgelijkheid en/of kunnen leiden tot oneerlijke voordelenof nadelen voor houders (aantasting level playing field);•Verschillen die volgen uit het decentrale stelsel met geen (bewezen)negatieve gevolgen voor het rechtvaardigheidsgevoel en/of levelplaying field;•Verschillen waarbij de impact minder duidelijk is.Belangrijke bevindingen over toezicht:•Toezichthouders blijken sommige kwaliteits- en veiligheidsregels in depraktijk verschillend toe te passen. Het gaat hierbij vooral omverschillen in de mate hoe streng een regel wordt geïnterpreteerd. Ditis onwenselijk want regels zouden gelijk begrepen en toegepastmoeten worden.•Er zijn verschillen gevonden die passen bij het decentrale stelsel maarniettemin vanuit het perspectief van de houder onwenselijk kunnenzijn. Een voorbeeld is dat de percentages inspecties met overtredingenwaar GGD’en een herstelaanbod of advies tot handhaven geven tussenGGD’en sterk verschillen. De onderzoekers konden deze verschillenniet goed verklaren. Wanneer de ene houder een herstelaanbod krijgten de andere houder voor diezelfde overtreding een handhavingsad-vies, heeft dit een negatieve impact op het level playing field.•De onderzoekers constateren ook andere verschillen zoals verschillenin visie op toezicht, bekostiging, de beschikbare capaciteit voor detoezichtsfunctie en de mate waarin toezichthouders locaties alsrisicovol (rood of oranje risicoprofiel) kenmerken. AEF kon de impactvan deze verschillen op het level playing field echter niet vaststellen.•Verschillen in de uitvoering van het toezicht zijn slechts beperkt teverklaren door objectieve houder- en locatiekenmerken zoals grootteen nalevingsbereidheid. Verschillen hangen ook duidelijk samen metandere werkwijzen en lokale (beleids)keuzes.Belangrijke bevindingen over handhaving:•Gemeenten verschillen duidelijk in de wijze van handhaven. De meesteverschillen zijn in lijn met wetgeving en het decentrale stelsel. Er zijnwel enkele gemeenten die naar eigen zeggen nooit escalerendhandhaven bij recidive. Dit is een onwenselijke afwijking van de grotemeerderheid die dit wel doet. Eerder constateerde de Inspectie van hetOnderwijs in haar Landelijk rapport over 2022 ook al dat gemeentenniet altijd escalerend handhaven bij recidive.•Er zijn ook verschillen die een negatieve impact hebben op hetrechtvaardigheidsgevoel en/of level playing field van houders.Gemeenten hebben verschillende handhavingsvisies en maken ookverschillende keuzes over de inzet van handhavingsinstrumenten.Sommige gemeenten zijn «strenger» en zetten relatief veel boetes in,terwijl andere gemeenten dat nagenoeg nooit doen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5422 •Niettemin, bij situatieschetsen waarbij gemeenten dezelfde hypotheti-sche situatie voorgesteld kregen, koos bijna altijd een merendeel vande gemeenten voor hetzelfde handhavingsinstrument. Maar ook hierwerden verschillende andere keuzes gemaakt.•Verschillen in handhaving komen volgens de onderzoekers vooralvoort uit verschillende visies en (beleids)keuzes en zijn minder teverklaren vanuit externe factoren zoals kenmerken van de houder(bijvoorbeeld kleurprofiel van een locatie).AEF doet ten slotte enkele aanbevelingen:•Streef door gesprekken met elkaar naar een gedeeld beeld tussentoezichtspartijen en SZW over welke verschillen wenselijk en onwense-lijk zijn. Voor sommige verschillen ligt dit voor de hand, maar er zijnook verschillen waarover discussie mogelijk is. Deze aanbevelingwordt al uitgevoerd;•Streef naar het volledig voorkomen van onwenselijke verschillen. Metname als het gaat om verschillen van interpretaties van regelgeving;•Streef ook voor minder onwenselijke verschillen naar vergroting vanuniformiteit. Ook verschillen die in lijn zijn met het decentrale stelselkunnen onwenselijk zijn, omdat ze het level playing field aantasten.Bijvoorbeeld als de ene gemeente vergelijkbare overtredingenzwaarder bestraft dan andere;•Versterk de mechanismen van interne kwaliteitsborging bij toezicht enhandhaving, en leer van elkaar. Uit dit onderzoek komt als mogelijkeverklaring voor verschillen naar voren dat GGD’en hun internemechanismen voor kwaliteitsborging (zoals afstemming met eentweede lezer of intervisie) anders hebben ingericht. Ook verschillenGGD’en in de tijd en aandacht die dit soort mechanismes krijgen. Datkan ervoor zorgen dat (individuele) verschillen tussen inspecteursworden vergroot;•Bezie de mogelijkheid voor samenwerking tussen gemeenten. Metname kleinere gemeenten ontbreekt het soms aan deskundigheid encapaciteit. Door krachten te bundelen kan dit worden tegengegaan.Deze aanbevelingen sluiten aan bij het eerder aangekondigde voornemenom de uniformiteit te bevorderen3. GGD GHOR Nederland heeft deafgelopen periode al inzet gepleegd om de uniformiteit van het toezicht tebevorderen door bijvoorbeeld richtlijnen en het organiseren vanafstemming tussen GGD’en. De komende periode wordt met de toezichts-partijen gekeken hoe verdere uniformiteit gerealiseerd kan worden.Bovenstaande aanbevelingen, maar bijvoorbeeld ook de optie vantoezicht op houderniveau, worden hierbij betrokken.Reactie en vervolgIk dank de onderzoekers voor het gedegen onderzoek. Dit onderzoekmaakt wat mij betreft duidelijk dat het van belang is verder in te zetten ophet bevorderen van uniformiteit. De uitkomsten van dit onderzoek en heteerder aan uw Kamer aangeboden onderzoek over stelselvarianten biedenbelangrijke informatie voor het bepalen van de visie op toezicht enhandhaving kinderopvang4. Meer algemeen biedt het handvatten voor hetverder verbeteren van het toezicht en handhaving binnen de kinder-opvang. Mijn streven is u uiterlijk eind dit jaar een inhoudelijke beleidsre-actie te sturen op de beide onderzoeken.De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.N.J. Nobel3Kamerstukken 2022/23, 31 322, nr. 484.4Kamerstukken 2022/23, 31 322, nr. 539.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 31 322, nr. 5423