Toepassing van het draagkrachtbeginsel bij de oplegging van geldboetes door de strafrechter

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 279Rechtsstaat en RechtsordeNr. 924 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 12 februari 2025In 2020 is op verzoek van mijn ambtsvoorganger een onderzoek verrichtnaar de toepassing van het draagkrachtbeginsel bij de oplegging vangeldboetes in strafprocedures.1 In deze brief zal ik, mede namens deStaatssecretaris Rechtsbescherming, ingaan op de naar aanleiding vanhet onderzoek gedane adviezen.Het draagkrachtbeginsel is neergelegd in artikel 24 van het Wetboek vanStrafrecht en houdt in dat de rechter bij de vaststelling van de geldboeterekening houdt met het vermogen van de verdachte om een geldboetevan een bepaalde hoogte in één keer te voldoen.2 Tot het onderzoek naarde toepassing van het draagkrachtbeginsel is opdracht gegeven naadvisering van de Raad voor de rechtspraak3 over het bij de Eerste Kameraanhangige wetsvoorstel herziening regels meerdaadse samenloop instrafzaken.4 De Raad voor de rechtspraak adviseerde destijds omonderzoek te doen naar de invulling en toepassing van het draagkrachtbe-ginsel bij de oplegging van geldboetes.Het hiervoor genoemde onderzoek is in de periode tussen januari ennovember 2020 in opdracht van het WODC door de DSP-groep verricht.Eén van de in het rapport opgenomen conclusies is dat rechters in destrafrechtspraktijk bij het opleggen van geldboetes niet altijd rekeninghouden met het draagkrachtbeginsel en dat dit leidt tot een risico oprechtsongelijkheid. De onderzoekers dragen verschillende alternatievemogelijkheden aan om rekening te houden met de draagkracht van deverdachte en doen in dat verband enkele aanbevelingen. Het eindrapport1O. Nauta & B. de Wilde, Toepassing draagkrachtbeginsel bij geldboetes, Amsterdam 2020:DSP-groep. Dit onderzoek is uitgevoerd door DSP-groep, in opdracht van het WetenschappelijkOnderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.2O. Nauta & B. de Wilde, Toepassing draagkrachtbeginsel bij geldboetes, Amsterdam 2020:DSP-groep, p. 8.3Kamerstukken II 2014/15, 34 126, nr. 3, bijlage Advies Raad voor de rechtspraak, p. 4.4Kamerstukken I 2017/18, 34 126, A. kst-29279-924ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9241 is op 9 december 2020 aan uw Kamer gezonden.5 Bij brief van 29 maart2021 ontving uw Kamer een beleidsreactie op voornoemd onderzoeks-rapport.6 Daarin is een overzicht gegeven van de aanbevelingen van deonderzoekers. Verder is aangegeven dat deze aanbevelingen verdereuitwerking en concretisering behoefden en dat de Raad voor de recht-spraak daarin een voortrekkersrol was voorbehouden.Op 6 juli 2021 is door Kamerlid Van Nispen een motie ingediend waarin isverzocht om nader te onderzoeken welke objectiveerbare gegevens nodigzijn om een betere weging van de draagkracht bij boeteopleggingmogelijk te maken, welke consequenties dit zou hebben voor deuitvoering, wat eventuele knelpunten daarbij zijn en hoe deze kunnenworden weggenomen (Kamerstuk 29 279, nr. 665). Mijn ambtsvoorgangerheeft in zijn appreciatie van deze motie erop gewezen dat de Raad voor derechtspraak – naar aanleiding van het WODC-rapport – een werkgroepheeft ingesteld om deze vragen verder te doordenken en dat zal wordenonderzocht of het door Van Nispen gedane onderzoek daarin kan wordeningepast.Op 29 maart 2022 leverde de Adviescommissie van het Landelijk OverlegVakinhoud Strafrecht (LOVS) het adviesrapport «Verantwoorde toepassingdraagkrachtbeginsel» op. Bij brief van 4 juli 2023 heeft het OpenbaarMinisterie op dit advies gereageerd.Nu de Raad voor de rechtspraak advies heeft uitgebracht en het OpenbaarMinisterie op dat advies heeft gereageerd, kan ik ingaan op de vraag opwelke wijze opvolging wordt gegeven aan het onderzoeksrapport. Daartoezal ik eerst het hiervoor genoemde advies van de Raad voor de recht-spraak en de reactie daarop van het Openbaar Ministerie bespreken. Beidestukken worden als bijlage bij deze brief aan uw Kamer meegezonden.Adviesrapport «Verantwoorde toepassing draagkrachtbeginsel» en reactieOpenbaar MinisterieDe adviescommissie ziet aanleiding voor een meer verantwoordetoepassing van het draagkrachtbeginsel, ondanks dat er in de prakrijkgeen zwaarwegende knelpunten worden ervaren. Deze kan volgens haarhet beste worden bewerkstelligd door introductie van een stelsel met eengrove boete aanpassingsfactor. In dit stelsel worden enkele inkomenscate-gorieën geïntroduceerd waarbij aan de hand van het inkomen van deverdachte wordt bepaald in welke categorie hij valt. De geldboetes diebinnen dit stelsel als vertrekpunt gelden, zijn afgestemd op verdachtenmet een modaal inkomen. Vanuit dat vertrekpunt kan met behulp van eenbij een bepaalde inkomenscategorie vastgestelde aanpassingsfactor(bijvoorbeeld 0,5 of 2) een geldboete worden bepaald die past bij dedraagkracht van de verdachte. Dit stelsel leidt volgens de adviescom-missie tot een meer rechtvaardige strafoplegging, sluit volgens haar goedaan bij de huidige systematiek van strafoplegging en zou voldoendemogelijkheden bieden tot het leveren van maatwerk. Er moeten volgensde adviescommissie verschillende stappen binnen de strafrechtketenworden gezet om uiteindelijk te kunnen komen tot toepassing van eenstelsel met zo’n grove boete aanpassingsfactor. Zo zullen de politie en hetOpenbaar Ministerie een informatielijn moeten ontsluiten met deBelastingdienst die voldoet aan de regels van privacy en strafvordering enzullen zij hun boetesystemen daarop moeten aanpassen. Dit vereist eenflinke keteninspanning.5Kamerstukken II 2020/21, 35 570 VI, nr. 8.6Kamerstukken II 2020/21, 35 570 VI, nr. 102.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9242 In reactie op het rapport van de adviescommissie van het LOVS merkt hetOpenbaar Ministerie op dat te weinig vaststaat dat de gedane voorstellende oplossing zijn van een reëel praktijkprobleem en dat het huidige artikel24 van het Wetboek van Strafrecht bovendien voldoende mogelijkhedenbiedt om rekening te houden met de draagkracht van de verdachte. HetOpenbaar Ministerie constateert verder dat het introduceren van eennieuw boetestelsel ingrijpende gevolgen zal hebben voor de strafrecht-keten. Zo is betrouwbare, verifieerbare informatie over de draagkracht vanverdachten op dit moment niet beschikbaar binnen de strafrechtketen enzullen het Openbaar Ministerie en de politie hun boetesystemen moetenaanpassen. Daarnaast wijst het Openbaar Ministerie erop dat de aanbeve-lingen van de adviescommissie van het LOVS ingrijpende gevolgenhebben als het gaat om de noodzakelijke tijdsinvestering ten behoeve vanhet onderzoek naar de draagkracht van verdachten en het extra werk datkan worden verwacht naar aanleiding van een te verwachten toegenomenaantal draagkrachtverweren tijdens zittingen. Het Openbaar Ministeriewijst er bovendien ook op dat in dit verband er naar inschatting eenbelangrijke keteninspanning noodzakelijk is, terwijl op basis van deaanbevelingen onduidelijk blijft hoe ingrijpend en omvattend dezeinspanning precies zal zijn.Reactie op advies van de rechtspraak en de reactie van het OpenbaarMinisterieUit het WODC-onderzoeksrapport en de door het Kamerlid Van Nispeningediende motie spreekt de wens om een nadere invulling te geven aanhet draagkrachtbeginsel. Op basis van het advies van zowel de advies-commissie van het LOVS als de reactie daarop van het OpenbaarMinisterie, kom ik echter tot de conclusie dat op dit moment onvoldoendeaanleiding bestaat om de geschetste opties nader uit te laten werken. Inde huidige strafrechtpraktijk beschikt de rechter over voldoende ruimteom een passende geldboete op te leggen, waarbij rekening kan wordengehouden met alle omstandigheden van het concrete geval.7Met het Openbaar Ministerie deel ik daarnaast de mening dat hetaanpassen van de manier waarop geldboetes worden toegemeten zeeringrijpend zal zijn voor de praktijk. Dit levert een extra werkbelasting op,die gevolgen zal hebben voor verschillende partners in de keten. Dedaadwerkelijke omvang daarvan is op dit moment moeilijk in te schatten.De druk op de strafrechtketen is tegelijkertijd onverminderd hoog en dekomende jaren zal onder andere de implementatie van het nieuweWetboek van Strafvordering grote inspanningen vragen van de organi-saties in de strafrechtketen.8 Daarnaast wordt doorgewerkt aan anderegrote ketendoelstellingen op het gebied van doorlooptijden en digitali-sering.9 De eventuele invoering van een nieuw boetestelsel vereist naarverwachting dermate grote inspanningen van alle betrokken partijen, datdit bij afweging van alle relevante aspecten niet opportuun is.Met het bovenstaande zeg ik nadrukkelijk niet dat er geen aandacht hoeftte bestaan voor de toepassing van het draagkrachtbeginsel bij geldboetesen dat er op dit terrein geen verbeteringen mogelijk zijn. Eerder schreefmijn voorganger hierover al dat door rekening te houden met hetdraagkrachtbeginsel, de strafdoelen vergelding en speciale preventiebeter kunnen worden gerealiseerd. Dat onderschrijf ik.7Naast het draagkrachtbeginsel van Art 24 Sr. kan daarbij bijvoorbeeld worden gedacht aan demogelijkheid van het opleggen van betaling in termijnen uit art 24a Sr.8Zie de negende voortgangsrapportage, Kamerstukken II 2023/24, 29 279, nr. 832.9Kamerstukken II, Kamerstuk 29 279, nr. 804.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9243 Zoals ik hiervoor heb benadrukt, beschikt de rechter op grond van de wetover de ruimte om rekening te houden met de draagkracht vanverdachten. Om die ruimte op een juiste en rechtvaardige wijze te kunnenbenutten, is het van belang dat rechters beschikken over voldoendeinformatie over de justitiabele. Door de informatiepositie van de straf-rechter te verbeteren, kan deze beter in staat worden gesteld om opverantwoorde wijze toepassing te geven aan het draagkrachtbeginsel. Indit verband wijs ik op de stappen die bijvoorbeeld gezet worden in hetkader van het traject «Straffen op maat», waarover de voormalig Ministervoor Rechtsbescherming uw Kamer in juli 2023 informeerde.10Een van de ontwikkellijnen van Straffen op maat behelst het verbeterenvan de informatiepositie van de strafrechter. Dit is namelijk onlosmakelijkverbonden aan het op maat kunnen straffen. In de hiervoor genoemdebrief gaf mijn voorganger onder meer aan dat in dit kader wordt gewerktaan het verbeteren van de informatievoorziening aan de strafrechter en deofficier van justitie over de slagingskans van een geldboete. Om bijvoor-beeld te voorkomen dat de rechter een geldboete oplegt die een veroor-deelde (bijvoorbeeld door meerdere openstaande geldboetes) niet zal(kunnen) betalen, wordt uitgewerkt hoe de informatiepositie van deofficier van justitie en de rechter over betaalhistorie en openstaandegeldboetes van verdachten kan worden verbeterd.Graag wijs ik in dit verband bovendien op de adviseringspositie van dereclassering. In de gevallen waarin de reclassering om advies wordtgevraagd, wordt de financiële situatie van een verdachte in kaart gebrachten zo nodig betrokken bij het strafadvies.Daarnaast is het van belang om het draagkrachtbeginsel in een brederecontext te bezien; niet alleen dient te worden gekeken naar de berech-tingsfase maar ook naar de fase van tenuitvoerlegging. Juist in dietenuitvoerleggingsfase bestaan tal van mogelijkheden om maatwerk tebieden bij de inning van geldelijke sancties. Denk bijvoorbeeld aan demogelijkheid van het afspreken van betalingsregelingen en het verlenenvan uitstel van betaling. Het CJIB heeft de afgelopen jaren grote stappengezet richting een meer persoonsgerichte inning en blijft werken aan hetversterken van deze persoonsgerichte benadering.Rekening houden met de draagkracht van verdachten bij het opleggenvan geldboetes kan bijdragen aan het realiseren van de strafdoelenvergelding en speciale preventie. Het huidige draagkrachtbeginsel geeftde rechterlijke macht mijns inziens voldoende ruimte om hier invullingaan te geven, terwijl een alternatieve invulling van de toepassing zeeringrijpend zou zijn voor de uitvoerende praktijk. Tegelijkertijd wordt in hetkader van «Straffen op maat» ingezet op het verder verbeteren van deinformatie die een rechter tot zijn beschikking heeft om invulling te gevenaan deze ruimte. Door te blijven werken aan het verbeteren van dezeinformatiepositie, kan worden bewerkstelligd dat de rechter bij desanctieoplegging op basis van objectiveerbare gegevens de draagkrachtvan de verdachte kan bepalen, zoals ook de wens is van uw Kamer.De Minister van Justitie en Veiligheid,D.M. van Weel10Tweede Kamer 2022–2023, 29 279, nr. 811.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 279, nr. 9244