Beleidsreactie GRETA-rapport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202628 638MensenhandelNr. 260 BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 9 februari 2026AanleidingNederland is lid van het Verdrag van de Raad van Europa ter bestrijdingvan mensenhandel (hierna: het Verdrag). De Group of Experts on Actionagainst Trafficking in Human Beings (hierna: GRETA) van de Raad vanEuropa ziet toe op de implementatie van het Verdrag. Op 9 november2023 heeft het GRETA-secretariaat haar derde evaluatierapport gepubli-ceerd over de mate waarin Nederland in de periode 2018–2022 voldaanheeft aan de in het Verdrag gestelde verplichtingen ten aanzien van deaanpak van mensenhandel. In het rapport zijn verschillende aanbeve-lingen voor Nederland opgenomen. In onderhavige brief wordt eenreactie op het rapport gegeven.Algemene reactieNederland heeft kennis genomen van het GRETA-rapport en is verheugddat de Raad van Europa veel positieve aspecten in het Nederlandse beleidziet. Het kabinet dankt GRETA voor het gedane onderzoek en het delenvan de aanbevelingen. Het rapport geeft een gedegen overzicht van deinspanningen die in Nederland gepleegd worden door de vele organi-saties die betrokken zijn bij de aanpak van mensenhandel en van devoortgang die gemaakt is sinds het eerste GRETA-rapport d.d. 18 juni20141 en het tweede GRETA-rapport d.d. 19 oktober 2018.2GRETA laat zich positief uit over de verschillende onderdelen van deNederlandse aanpak. Zo ziet GRETA positieve ontwikkelingen op ondermeer de aanpak op gemeentelijk niveau, de internationale samenwerkingen de mogelijkheden voor slachtoffers om compensatie te krijgen. Dedoor GRETA benoemde positieve aspecten laten zien dat de Nederlandseaanpak haar vruchten afwerpt en dat dit internationaal wordt erkend. Het1GRETA_2014_10_FGR_NLD_w_comments_en2GRETA_2018_19_FGR_NLD_en kst-28638-260ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 638, nr. 2601 kabinet ziet dit rapport als een aanmoediging om op de ingeslagen wegdoor te gaan.Tegelijk worden in het rapport aanbevelingen gedaan om het beleid en deuitvoering hiervan te verbeteren. Omdat tijdens de publicatie van hetGRETA-rapport zowel het Actieplan Programma Samen tegen Mensen-handel als de herziene EU-richtlijn in ontwikkeling waren, is ervoorgekozen om de beleidsreactie pas na de definitieve vaststelling van beidetrajecten met uw Kamer te delen. De opvolging van veel van dezeaanbevelingen komt namelijk terug in de uitwerking van het versterkteActieplan Programma Samen tegen Mensenhandel en de herzieneEU-richtlijn mensenhandel. Voor een uitgebreide reactie per aanbevelingverwijs ik u naar de brief die met het GRETA-secretariaat is gedeeld en inde bijlage is opgenomen.Reactie op aanbevelingenDe belangrijkste aanbevelingen betreffen de aanpak arbeidsuitbuiting,minderjarige slachtoffers, signalering asiel- en migratieketen, strafrechte-lijke aanpak en de identificatie van slachtoffers. Ik licht deze hieronder toe.ArbeidsuitbuitingGRETA benadrukt in haar rapport dat de aanpak van arbeidsuitbuiting kanworden verbeterd en geïntensiveerd. Daarom roept zij de Nederlandseoverheid op om het onderzoek naar en vervolgen van arbeidsuitbuiting teversterken door middel van het vergroten van de capaciteit van allerelevante actoren die zich hiermee bezighouden, het verbeteren van desamenwerking en van de training van inspecteurs. Ook dient Nederlandstappen te zetten rond het reguleren van uitzendbureaus en andereuitleners.In het kader van de aanpak van arbeidsuitbuiting heeft het kabinet deafgelopen tijd flinke stappen gezet. In 2023 heeft de Opsporingsdienst vande Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: NLA) de afdeling RechercheArbeidsuitbuiting opgericht. In deze afdeling zijn alle strafrechtelijkewerkzaamheden op het terrein van arbeidsuitbuiting gebundeld. Sinds deoprichting is de capaciteit steeds verder uitgebreid met het oog op deinwerkingtreding van het wetsvoorstel uitbreiding en moderniseringstrafbaarstelling mensenhandel (273f). Training over het nieuwewetsvoorstel worden aan huidige en nieuwe rechercheurs aangebodenwaarbij nieuwe rechercheurs ook training ontvangen over arbeidsuit-buiting. Ook wordt de interne samenwerking tussen de Opsporingsdiensten de bestuursrechtelijke toezichtsafdelingen verbeterd door onder meereen gezamenlijk meldingenoverleg. Daarnaast ziet het programma «GoedWerkgeverschap» op een betere naleving van wet- en regelgeving insectoren en ketens waar de risico’s op arbeidsuitbuiting het grootst zijn,zoals de land- en tuinbouw, distributie en dienstverlening.Het kabinet wil uitzendbureaus en andere uitleners die wetten en regelsontduiken of omzeilen aanpakken. Een belangrijke wet die zich hieropricht is de Wet toelating en terbeschikkingstelling van arbeidskrachten(hierna: Wtta), die op 11 november 2025 is aangenomen door de EersteKamer. Deze wet introduceert een toelatingsstelsel voor uitlenerswaardoor bedrijven alleen arbeidskrachten mogen uitlenen als zijdaarvoor een toelating hebben gekregen. Bedrijven kunnen deze toelatingverkrijgen als zij een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) kunnenoverleggen en een waarborgsom storten. Daarnaast zijn zij verplichtperiodiek een inspectierapport te overleggen waarmee zij zich aan derelevante wet- en regelgeving houden. Het doel van deze wet is hetTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 638, nr. 2602 introduceren van een gelijk speelveld voor uitleners en het beschermenvan kwetsbare arbeidskrachten, met name arbeidsmigranten. Door middelvan deze wet wil het kabinet misstanden in de uitzendsector aanpakken.Minderjarige slachtoffersGRETA doet ook verschillende aanbevelingen om de Nederlandse aanpakter preventie van minderjarige slachtoffers te versterken. Het voorkomenen beschermen van minderjarige slachtoffers is van groot belang geziende kwetsbaarheid van deze groep.De herziene EU-richtlijn mensenhandel speelt een belangrijke rol in hetbeschermen van minderjarige slachtoffers. Zo dienen in het kader vanopsporing en signalering regelmatig trainingen te worden gegeven aanprofessionals die in contact komen met potentiële minderjarige slacht-offers. Daarnaast zijn lidstaten verplicht om specifieke plannen op testellen ter voorkoming van mensenhandel, met inbegrip van kinderen intehuizen of gesloten instellingen. Deze plannen dienen te wordenverwerkt in de nationale systemen van de Kinderbescherming. Dit raaktGRETA’s aanbeveling waarin zij oproept om het risico van verdwijningonder alleenstaande minderjarige vreemdelingen te verminderen. Ook hetontwikkelen van een Nationaal Verwijzingsmechanisme waarin onderandere aandacht is voor minderjarige slachtoffers, is onderdeel van deimplementatie van de herziene EU-richtlijn. Onder actielijn 2 van hetActieplan Programma Samen tegen Mensenhandel wordt het NationaalVerwijzingsmechanisme verder uitgewerkt.Een ander aspect van de aanbevelingen in het rapport gaat over het inacht nemen van de speciale omstandigheden en behoeften van minder-jarige slachtoffers. Ook dit vormt onderdeel van de implementatie van deherziene EU-richtlijn. Zo worden lidstaten verplicht om vóór, tijdens en nazowel de straf- als aangifteprocedure gespecialiseerde bijstand enondersteuning te bieden waarin een kindvriendelijke benadering wordtgehanteerd. Zowel in opvanghuizen als woonruimte moet hier aandachtvoor zijn. Naast het hanteren van deze kindvriendelijke benadering wordter in de herziene EU-richtlijn ingezet op een betere aansluiting bij deonline belevingswereld van jongeren. Er wordt onder meer gepleit voorhet vergroten van de digitale geletterdheid en bewustzijn van kinderenover mensenhandel, en het vergroten van de digitale capaciteiten endeskundigheid van de rechtshandhaving. Ik onderken dit belang, omdathet ronselen en uitbuiten van slachtoffers steeds vaker online gebeurt. Ikzal mij hier daarom hard voor maken.Naast de herziene EU-richtlijn wordt er in het Actieplan ProgrammaSamen tegen mensenhandel onder actielijn 6 ingezet op het versterkenvan de positie van minderjarige slachtoffers. Er wordt met het bredewerkveld ingezet op onder meer het verbeteren van de signalering,bescherming en ondersteuning van minderjarige slachtoffers. Dit wordtgedaan door uniforme en duurzame aandacht voor deze groep slacht-offers te genereren en in kaart te brengen wat nodig en beschikbaar voorhen is aan zorg en opvang.Signalering asiel- en migratieketenNaast meer aandacht voor de groep minderjarige slachtoffers, dientNederland volgens GRETA meer aandacht te besteden aan het signalerenen opsporen van slachtoffers van mensenhandel onder asielzoekers. HetCentraal Orgaan opvang Asielzoekers (hierna: COA) speelt hierin eenbelangrijke rol. Er is een meldroute voor het signalen van mensenhandel,er worden trainingen over gegeven en er zijn contactpersonen mensen-Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 638, nr. 2603 handel. Signalen worden altijd gedeeld met de politie en de KoninklijkeMarechaussee, die deze signalen in hun opsporingssystemen opnemen.Zodra er voldoende signalen zijn, kan een onderzoek worden gestart.Strafrechtelijke aanpakHet opsporen en vervolgen van personen die zich schuldig maken aanmensenhandel is een belangrijk aspect van de brede aanpak. Deafgelopen jaren heeft mijn departement met verschillende partnersgewerkt aan het verbeteren van de strafrechtelijke aanpak om op dezemanier daders op te sporen en te straffen, en om slachtoffers tevoorkomen en te beschermen. GRETA heeft een aantal aanbevelingengedaan die zien op het verbeteren van de strafrechtelijke aanpak.Allereerst stelt GRETA dat er een afname in het aantal onderzoeken,vervolgingen en veroordelingen voor mensenhandel is waar te nemen endat met name moet worden ingezet op het onderzoeken en vervolgen vanzaken rond arbeidsuitbuiting. Het is van belang om daders die zichschuldig maken aan dit misdrijf aan te pakken en te straffen. De NationaalRapporteur Mensenhandel signaleert dezelfde ontwikkeling.3 Met GRETAen de Nationaal Rapporteur deel ik dat dit een zorgelijke ontwikkeling is.Het heeft mijn aandacht en zal in de gesprekken met de betrokkenorganisaties worden meegenomen. Eerder in deze brief ben ik ingegaanop de maatregelen om arbeidsuitbuiting aan te pakken. Aanvullend hieropis het wetsvoorstel uitbreiding en modernisering strafbaarstellingmensenhandel op 10 juni 2025 door uw Kamer aangenomen. Eén van debelangrijkste wijzigingen in dit wetsvoorstel is het aanpakken vanmisstanden in de arbeidssfeer waarbij de drempel van arbeidsuitbuitingniet gehaald wordt, maar wel sprake is van onwenselijke praktijken. In hetwetsvoorstel wordt het delict «ernstige benadeling» geïntroduceerd zodaternstige misstanden in de arbeidssfeer, zoals slechte huisvesting ofslechte werkomstandigheden, kunnen worden aangepakt. De verwachtingis dat door dit wetsvoorstel meer situaties van mensenhandel strafrech-telijk kunnen worden onderzocht en aangepakt.Een ander door GRETA opgemerkt aspect is dat slachtoffers bang zijn omsamen te werken met de politie vanwege de strafbare feiten die men heeftbegaan tijdens de uitbuitingsfase. Volgens GRETA kan een wettelijkeverankering van het non-punishmentbegisel dit in de toekomstvoorkomen. Na amendering door uw Kamer is de verwachting dat hetnon-punishmentbeginsel wettelijk wordt verankerd met artikel I,onderdeel C van het wetsvoorstel uitbreiding en modernisering strafbaar-stelling mensenhandel. Hiermee wordt opvolging gegeven aan deaanbeveling van GRETA.Identificatie slachtoffersTen slotte onderstreept GRETA het belang van het identificeren vanslachtoffers van mensenhandel als zodanig en de hierbij horendeondersteunings- en beschermingsmaatregelen. Hierbij verwijst GRETAnaar twee kritieke punten: de loskoppeling van de vaststelling vanslachtofferschap en het strafrechtelijk onderzoek en de eventuele rol vanandere organisaties dan de opsporingsinstanties in het vaststellen vanslachtofferschap. In de uitwerking van actielijn 3 van het ActieplanProgramma Samen tegen Mensenhandel wordt een verkenning uitge-voerd naar de loskoppeling van slachtofferschap en het strafrechtelijkonderzoek. Bij deze verkenning worden eerdere pilots, onderzoeken en dewijze waarop de vaststelling van slachtofferschap in andere landen is3Jaarcijfers Mensenhandel 2024 | Nationaal RapporteurTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 638, nr. 2604 geregeld, meegenomen. Ook wordt gekeken of de vaststelling vanslachtofferschap alleen kan worden gedaan door de opsporingsdiensten,of ook door andere organisaties.De Minister van Justitie en Veiligheid,F. van OostenTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 28 638, nr. 2605