Verzamelbrief Luchtvaart (1e kwartaal 2025)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202531 936LuchtvaartbeleidNr. 1225 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR ENWATERSTAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 10 april 2025Met deze verzamelbrief Luchtvaart wordt u geïnformeerd over devoortgang van verschillende onderwerpen die betrekking hebben op hetluchtvaartbeleid. Ook wordt ingegaan uitvoering van een aantal toezeg-gingen en moties.In deze brief komen de volgende onderwerpen aan de orde:Verduurzaming luchtvaart:•Duurzame energiedragers voor de luchtvaart•Niet-CO2 klimaateffecten•State Action Plan•Update herziening Europese richtlijn Energiebelasting•Onderzoek naar uitstoot zakelijk vliegenLuchtvaartveiligheid•Minimale doelstelling extended Minimum-Crew Operations (eMCO)•Rapportages NLR inzake externe veiligheidsrisico’s voor luchtvaartInternationale bereikbaarheid:•Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen 2024•Vluchten naar Suriname•Reactie op het ESB-artikel «Vestigingsklimaat vereist veel mindervliegbewegingen dan ministerie stelt»Luchtvaart algemeen•Kennisagenda LuchtvaartDuurzame energiedragers voor de luchtvaartIn opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW)hebben Deloitte en To70 een studie gedaan naar de toekomstige vraag en kst-31936-1225ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12251 aanbod van duurzame energiedragers voor de luchtvaart in Nederland1.Er is een analyse gedaan naar de beschikbaarheid van duurzameenergiedragers tussen nu en 2050. Dit aanbod is vergeleken met deverwachte vraag naar duurzame energiedragers vanuit de Europesebijmengverplichting (ReFuelEU Aviation). De studie is een brede analyseen geeft een eerste inzicht in de mogelijke knelpunten. Die mogelijkeknelpunten zijn: beperkte toepassing van nieuwe aandrijftechnologieën,afhankelijkheid van leveranciers buiten Europa, het concurrentievermogenvan Nederlandse productie en de benodigde opschaling van productieca-paciteit.PwC heeft onderzocht welke mogelijkheden er zijn, binnen het staats-steunrecht, voor financiële instrumenten voor opschaling van duurzameluchtvaartbrandstoffen (SAF). Het rapport geeft een globaal overzicht vande randvoorwaarden voor subsidies, leningen en garanties.2 Als erfinanciële instrumenten worden uitgewerkt, zal er beter gekeken moetenworden naar staatssteun. Het doel en de grondslag van zo’n instrumentbeïnvloedt namelijk de eisen die gesteld worden.Beide studies worden gebruikt voor de uitwerking van de SAF roadmapen de aanpak op de energietransitie. Deze worden nog voor de komendezomer met de Tweede Kamer gedeeld, zoals aangekondigd in hetregeerprogramma. De studies vindt u in de bijlagen bij deze brief.Niet-CO2 klimaateffectenIn maart 2023 heeft het Ministerie van IenW de beleidsaanpak voorniet-CO2-klimaateffecten van de luchtvaart aan de Kamer gestuurd3.Onderdeel van de aanpak is meer en gerichter onderzoek, omdat er nogveel onbekend is over deze niet-CO2-klimaat-effecten van luchtvaart. Erzijn recent twee onderzoeken uitgevoerd naar 1) Scenario’s voor klimaat-neutrale luchtvaart en 2) Maatschappelijke kosten van niet-CO2-klimaateffecten.Uit deze onderzoeken blijkt onder andere dat in scenario’s waar deCO2-uitstoot van vliegen wordt beperkt, er nog steeds sprake is van eenaanzienlijke niet-CO2 klimaatimpact. Mogelijkheden om de niet-CO2klimaatimpact te reduceren zijn onder andere de inzet duurzame lucht-vaartbrandstoffen en het gericht inzetten van duurzame brandstoffen opbepaalde vluchten. Uit het tweede onderzoek blijkt dat de huidige manierom maatschappelijke kosten van niet-CO2-klimaateffecten mee te wegen,namelijk met een constante wegingsfactor en één prijs, nog steedsaansluit bij de huidige wetenschappelijke kennisbasis over niet-CO2klimaateffecten4, 5. De uitkomsten van bovenstaande onderzoeken wordenin Europees verband gedeeld en dragen bij aan gezamenlijke kennis-opbouw en samenwerking. De onderzoeken zijn als bijlagen bij deze briefgevoegd.1Rapport vraag en aanbod duurzame energiedragers (Deloitte, To70)2Rapport staatsteunrechtelijk instrumentarium productie en gebruik SAF (PwC)3Kamerstuk 31 936, nr. 10504Kamerstuk 31 936, nr. 8695De huidige werkwijzer beveelt aan om de omvang van de niet-CO2 klimaateffecten in teschatten als een opslagfactor twee ten opzichte van de CO2-uitstoot en de efficiënte CO2-prijstoe te passen voor de waardering van deze effecten (bron: Werkwijzer luchtvaartspecifiekeMKBA’s versie 1.0).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12252 State Action PlanBij deze Kamerbrief ontvangt u een geactualiseerd «State Action Plan»voor CO2-reductie in de internationale burgerluchtvaart 6. Dit plan zal opkorte termijn namens het Koninkrijk der Nederlanden ingediend wordenbij de internationale burgerluchtvaartorganisatie ICAO. Het State ActionPlan is een initiatief van ICAO uit 2010, waarbij lidstaten iedere drie jaarrapporteren over acties die zij nemen om CO2-emissies van de burger-luchtvaart te reduceren. Het laatste volledige plan van Nederland is in2022 ingediend7.Dit plan bestaat uit drie delen: het eerste deel is een introductie metstatistieken over de Nederlandse luchtvaart. Het tweede deel gaat in op degezamenlijke aanpak van de European Civil Aviation Conference (ECAC)om CO2-reductie in de luchtvaart te realiseren. In het derde deel staan denationale beleidsacties die een uitwerking zijn, of in het verlengde liggenvan de aanpak van ECAC. In het State Action Plan worden geen nieuwebeleidsmaatregelen aangekondigd.Update herziening Europese richtlijn EnergiebelastingDe motie Van Raan en Van Otterloo8 verzoekt de regering om een nieuwluchtvaartverdrag af te sluiten, dan wel te agenderen, met het doelinternationale afspraken te maken over het belasten van vliegtuig-brandstof. Op mondiaal niveau lopen er geen gesprekken over hetinvoeren van een kerosine belasting. Wel is het belasten van kerosineonderdeel van de herziening van de Europese richtlijn voor Energiebe-lasting (ETD). In de ETD worden minimumtarieven voor energiedragers,zoals bijvoorbeeld accijnstarieven voor fossiele brandstoffen, vastgelegd.Bij de belasting wordt onderscheid gemaakt op basis van de energie-waarde en het effect op het milieu.Het oorspronkelijke ETD-voorstel is op 14 juli 2021 gepubliceerd, alsonderdeel van het Fit-for-55 pakket. Sindsdien wordt hierover onder-handeld. De ETD is een fiscaal dossier, waarvoor unanimiteit vereist is inde besluitvorming. Het Hongaarse voorzitterschap heeft in 2024 eencompromisvoorstel gedaan wat dient als vertrekpunt voor de onderhan-delingen onder het Poolse voorzitterschap, dat tot en met juli 2025 loopt.De laatste informatie over de onderhandelingen heeft de Kamer innovember jl. van het Ministerie van Financiën ontvangen.9 De motie VanRaan en Van Otterloo is onderdeel van de onderhandelingen en wordthiermee afgedaan.Onderzoek naar uitstoot zakelijk vliegenNaar aanleiding van een toezegging aan het lid Kröger10 is er eenonderzoek uitgevoerd naar hoe het zakelijk vliegen beter in beeld gebrachtkan worden.11 Uit de verkenning bleek dat er onvoldoende zicht was op deuitstoot van de zakelijke luchtvaart, zijnde alle passagiers (ongeachtreisklasse) met een zakelijk vluchtdoel. Daarom heeft NLR in opdracht vanhet Ministerie van IenW de omvang van de CO2 uitstoot voor zakelijk6State Action Plan for the reduction of CO2 emissions from aviation7Kamerstuk 31 936, nr. 9338Kamerstuk 29 232, nr. 289Kamerstuk 21 501-07, nr. 207810Toezegging tijdens het tweeminutendebat Besluit activiteiten leefomgeving en hetOmgevingsbesluit i.v.m. het beperken van emissies van kooldioxide door werkgebondenpersonenmobiliteit op 6 april 2023.11Kamerstuk 31 936, nr. 1134Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12253 vliegen in kaart gebracht.12 Uit het onderzoek blijkt dat de Nederlandsezakelijke vliegmarkt ongeveer 30% van de vliegtuigpassagiers omvat enverantwoordelijk is voor 29,7% van de totale CO2-uitstoot van Neder-landse vliegtuigpassagiers. De resultaten van dit onderzoek vindt u in debijlagen bij deze brief.De gegevens uit het onderzoek worden gedeeld met de Coalitie AndersReizen. De Coalitie Anders Reizen omvat ruim 70 grote organisaties uit hetNederlandse bedrijfsleven met een vertegenwoordiging van550.000 medewerkers. De gemeenschappelijke ambitie van de CoalitieAnders Reizen is om de CO2-uitstoot van zakelijk reizen te halveren in2030 t.o.v. 2016. De inzichten uit het onderzoek zijn nuttig bij het invullenvan deze ambitie.Minimale doelstelling eMCO (extended Minimum-CrewOperations)De motie Peter de Groot13 verzoekt de regering om bij European UnionAviation Safety Agency (EASA) te bepleiten dat de minimale doelstellingvan het Extended Minimum Crew-traject «veiligheid verhogen» moet zijnen om zolang het onderzoek loopt te blijven vliegen met als uitgangspunt«twee piloten in de cockpit».Nederland is voor continue verbetering van de veiligheid en voorstandervan technologische ontwikkelingen die daaraan bijdragen. Vliegtuig-bouwers ontwikkelen nieuwe cockpitconcepten die erop gericht zijn oméén van de piloten tijdens specifieke fases van de vlucht te vervangendoor technologie. EASA doet onderzoek naar de veiligheid van dit concepten treft voorbereidingen voor mogelijke regelgeving.Het Ministerie van IenW stelt dat de doelstelling van het concept van hetvliegen met één piloot minimaal «veiligheid verhogen» moet zijn. Innovember 2024 heeft EASA bevestigd het eens te zijn met dit standpunt.Nieuwe concepten worden in de eerste fase alleen goedgekeurd doorEASA als de veiligheid wordt verhoogd zonder de werkwijze te veran-deren, dus met twee piloten aan boord. Verdere wijzigingen worden doorEASA alleen overwogen als de veiligheidsvoordelen overtuigend kunnenworden aangetoond. Hiermee wordt de motie de Groot afgedaan.Rapportages NLR inzake externe veiligheid luchtvaartVliegen is de veiligste vorm van vervoer. Toch kunnen ook hierbijongevallen plaatsvinden waarbij (dodelijke) slachtoffers vallen. De kansdat een vliegtuig of helikopter neerstort, is het grootst tijdens de start enlanding, dus nabij de luchthaven of helihaven. Voor het voorkomen vanslachtoffers in de omgeving van de luchthaven wordt er een veilig-heidszone gehanteerd tussen luchthavens en de omgeving.Om de externe veiligheidsrisico’s voor luchtvaart te bepalen zijn door hetNederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR) geactualiseerdeparameters opgeleverd14. Deze rapportages zijn onderdeel van eenmeerjarenprogramma voor actualisering van het model om de externeveiligheidsrisico’s te bepalen. Omdat na verloop van tijd meer gegevensover bijvoorbeeld ongevalskansen beschikbaar komen doordat nieuweretoestellen meer worden ingezet, kan zo een betere risicobepaling worden12Rapport Uitstoot van Zakelijk Vliegen(NLR).13Kamerstuk 31 936, nr. 116314Het betreft actualisaties voor het ongevallocatiemodel voor zware vastevleugelvliegtuigen,voor ongevalsgevolgen voor zware vastevleugelvliegtuigen en voor ongevalskansen voorturbinehelikopters.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12254 uitgevoerd. In het algemeen laten de actualisaties zien dat de risico’s opdodelijke slachtoffers in de omgeving van luchthavens (beperkt) kleinerzijn geworden. Zodra de regelgeving, waarin deze parameters gebruiktworden, wordt aangepast, zullen deze nieuwe gegevens wordenopgenomen.15Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen 2024In opdracht van het Ministerie van IenW wordt elk jaar door SEOEconomisch Onderzoek een benchmark naar luchthavengelden enoverheidsheffingen uitgevoerd. De rapportage van de Benchmarkluchthavengelden en overheidsheffingen 2024 is bijgevoegd.16De benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen geeft eenindicatie van het niveau van de kosten voor luchtvaartmaatschappijen opSchiphol en twaalf belangrijke concurrerende luchthavens. Deze kostenbestaan uit luchthavengelden, Air Traffic Control (ATC)-heffingen enoverheidsheffingen. In deze benchmark wordt berekend wat op deverschillende luchthavens voor een identiek pakket vluchten, datrepresentatief is voor Schiphol, aan deze kosten betaald zou moetenworden.Uit de benchmark 2024 blijkt dat drie luchthavens een hoger prijsniveauhebben dan Schiphol. De luchthavens met een hoger prijspeil zijn net alsin 2023 Londen Heathrow, Frankfurt en Londen Gatwick. Negen lucht-havens hebben een lager prijspeil. Dit zijn München, Düsseldorf, Zürich,Parijs Charles de Gaulle, Brussel, Istanbul, Kopenhagen, Madrid en Dubai.Het nominale prijsniveau van Schiphol is in 2024 met 13% gestegen tenopzichte van 2023. Ongeveer een derde van deze stijging is toe teschrijven aan hogere passagiersgelden. Verhogingen van de security-gelden en passagiersbelastingen nemen elk ongeveer een kwart van detotale stijging voor hun rekening. De rest van de stijging (ongeveer15 procent) wordt verklaard door een toename van de landingsgelden enluchtverkeersleiding (ATC) heffingen.Deze benchmark heeft betrekking op 2024 en daarom is de voorgenomenverhoging van de luchthavengelden per april 2025 nog niet meegenomen.Of deze verhoging zal leiden tot een andere positie van Schiphol in derangorde hangt ook af van de ontwikkeling van het prijspeil op de andereluchthavens en zal blijken uit de benchmark van volgend jaar.Vluchten naar SurinameTijdens het Commissiedebat Luchtvaart van 4 februari jl. en het Tweemi-nutendebat van 19 februari jl. is aandacht gevraagd voor hoge ticket-prijzen op vluchten naar Suriname. Het Ministerie van IenW werdopgeroepen om in gesprek te gaan met Suriname, omdat er sprake zouzijn van strikte bilaterale luchtvaartafspraken tussen Nederland enSuriname, waardoor nieuwe aanbieders niet zomaar kunnen toetreden.Hierbij ontvangt de Kamer de aan het lid El Abassi (DENK) toezegdeschriftelijke reactie. De Luchtvaartovereenkomst tussen het Koninkrijk der15De Regeling milieu-informatie luchthaven Schiphol maakt gebruik van onder meer ongevals-kansen. Voor de regionale luchthavens is het gebruik van parameters voor ongevalskansen,ongevalsgevolgen en ongevalslocaties vastgelegd in de Regeling burgerluchthavens.16Rapportage Benchmark luchthavengelden en overheidsheffingen 2024 (SEO EconomischOnderzoek)Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12255 Nederlanden en de Republiek Suriname van 16 oktober 1990 is in 2006verder is geliberaliseerd.17Sindsdien kunnen er door zowel Nederland als Suriname drie luchtvaart-maatschappijen per land worden aangewezen voor de exploitatie vanluchtdiensten tussen Nederland en Suriname. Hiermee is er voldoenderuimte voor toetreding van nieuwe aanbieders op die markt.Voor wat betreft de hoogte van ticketprijzen geldt dat luchtvaartmaat-schappijen hun tarieven vaststellen op grond van commerciëleafwegingen. Als er door een luchtvaartmaatschappij onredelijk hogetarieven zouden worden gehanteerd als gevolg van misbruik van eendominante positie kan het Ministerie van IenW daarover in overleg tredenmet Suriname. Daar zijn echter op dit moment geen concrete indicatiesvoor. Daarnaast kan de Autoriteit Consument en Markt op grond van hetmededingingsrecht daar zelfstandig of op basis van klachten vanconsumenten onderzoek naar doen.18Reactie op het ESB-artikel «Vestigingsklimaat vereist veel mindervliegbewegingen dan ministerie stelt»Op 5 februari heeft de vaste Kamercommissie voor IenW verzocht19 omeen schriftelijke reactie op het artikel «Vestigingsklimaat vereist veelminder vliegbewegingen dan ministerie stelt» van Manshanden &Buurma dat op 4 februari is verschenen in ESB20. Aangezien in hetverzoek werd gevraagd om de verschillen van inzicht met het bestaandeonderzoek (de bestemmingenanalyse uit 2022) met wetenschappelijkebronnen te onderbouwen, is het onafhankelijke SEO EconomischOnderzoek ingeschakeld en gevraagd een review op dit artikel televeren21. De review vindt u als bijlage bij deze brief. Het verzoek van deKamercommissie, de review en deze schriftelijke reactie geven ook vooreen deel invulling aan vragen die over dit thema politiek-maatschappelijkop gezette tijden leven en waarnaar in de toekomst verwezen kan worden.Uit de reflecties van SEO blijkt dat een aantal stellingen en observatiesvan de auteurs van het artikel niet of gedeeltelijk correct zijn. Daarnaast ishet belangrijkste inzicht van SEO op basis van de review:«We concluderen dat de alternatieve berekening van Manshanden &Buurma (2025) uit gaat van een andere definitie van de onderliggendeGaWC-index. Hun analyse biedt daarom geen zuivere vergelijking tenopzichte van IenW (2022a), terwijl dit in het artikel onterecht wel gesugge-reerd wordt. De conclusie van Manshanden & Buurma (2025) dat eenandere (juiste) toepassing van de door IenW (2022a) gebruikte methodezou resulteren in een lagere inschatting van het benodigd aantal vliegbe-wegingen om het vestigingsklimaat in stand te houden kan niet getrokkenworden op basis van de door de auteurs uitgevoerde analyse».Het Ministerie van IenW verwijst in het verlengde daarvan naar deHoofdlijnenbrief Schiphol22 van 24 juni 2022. Daarin was al te lezen dathet moeilijk is om wetenschappelijk hard te onderbouwen waar de grensligt van het aantal vliegtuigbewegingen dat minimaal nodig is om de17Trb. 1990, 163; Trb. 2006, 12018Zie ook Kamerbrief beantwoording schriftelijke vragen over extreem ticketprijzen voorvliegreizen naar Suriname, Kamervragen (Aanhangsel Handelingen II 2023/24, nr. 2457),04-09-2024192025Z01919/2025D0472120Vestigingsklimaat vereist veel minder vliegbewegingen dan ministerie stelt – ESB21Review op artikel bestemmingenanalyse en vliegbewegingen (SEO Economisch Onderzoek)22Kamerstuk 29 665, nr. 432Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12256 kwaliteit van het netwerk op Schiphol te borgen. De review onderstreeptdie moeilijkheid. Welke methodologie ook wordt gehanteerd, eenuitspraak over de omvang van Schiphol in relatie tot behoud vannetwerkkwaliteit en aantrekkelijkheid van het vestigingsklimaat zal altijdomgeven zijn met dilemma’s en onzekerheden. In de bestemmingen-analyse bij de Hoofdlijnenbrief werd benadrukt dat de berekendebenodigde omvang als «richtinggevend» beschouwd moet worden en dater een aantal kanttekeningen bij de analyse is te plaatsen.De focus in het ESB-artikel lag op de relatie tussen het netwerk vanSchiphol en het vestigingsklimaat. In dit verband kan verwezen wordennaar het recente onderzoek van Decisio naar het belang van Schiphol vooreconomie en vestigingsklimaat23. Uit dit onderzoek blijkt dat de interna-tionale verbindingen de belangrijkste meerwaarde van Schiphol voorNederland zijn. De internationale bereikbaarheid is een belangrijkevestigingsplaatsfactor en cruciaal voor Nederland als open economie. Eenhubluchthaven als Schiphol heeft een relatief groot netto effect op deeconomie. Het extra vluchtenaanbod zorgt voor lagere bedrijfskosten ende productiviteit kan daardoor verhoogd worden.Kennisagenda LuchtvaartHet Ministerie van IenW heeft een Kennisagenda Luchtvaart opgesteld. Indeze kennisagenda zijn vragen opgenomen die relevant zijn voor beleiden toezichthouder. Deze vragen zijn onderverdeeld in twaalf kennisge-bieden, waaronder netwerk en luchtvaarteconomie, leefomgeving,duurzame energiedragers en mens en maatschappij. De kennisagendahelpt om de schaarse tijd en middelen in te zetten op de belangrijkstevragen. De kennisagenda wordt benut in het contact met kennisinstitutenzoals het Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (NLR) en hetKennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM). De kennisvragen zelf wordenjaarlijks geëvalueerd en – waar nodig – aangevuld of aangepast. Het is eenlevend document, dat mee kan bewegen met nieuwe ontwikkelingen enzodoende richting geeft in het prioriteren van de kennisbehoefte op hetgebied van luchtvaart. De Kennisagenda Luchtvaart is als bijlage bij dezebrief gevoegd.24De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,B. Madlener23Kamerstuk 31 936, nr.117924Kennisagenda LuchtvaartTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 31 936, nr. 12257