Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XVI van het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800 XVIVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Volksgezondheid, Welzijn enSport (XVI) voor het jaar 2026Nr. 8 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 23 september 2025Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Hetbegint met het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen doorhet parlement.Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer de Tweede Kamer daaromaandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries tenbehoeve van de begrotingsbehandeling.Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XVI,het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Geld2.Sturen op resultaten3.Risico’s en beheerWij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeertover deze onderwerpen.1. Geld De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleids-voornemens van het kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven enontvangsten.De begrotingsuitgaven voor 2026 zijn € 39,8 miljard. In de begroting 2025was de stand € 38,5 miljard. Het verschil bedraagt dus + € 1,3 miljard.Hieronder lichten we een aantal grote mutaties uit en geven aan welketoelichting de Minister daarbij geeft in zijn begroting. kst-36800-XVI-8ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XVI, nr. 81 Tabel 1: Grote mutaties ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting 2025ArtikelMaatregelMutatie(x miljoen euro)% mutatie t.o.v. beleidsartikel11Uitstel vervanging abonnementstarief Wmo– 2251COVID-19 vaccinatiecampagne 20261407,64%1,2,3,4Aanvullend Zorg- en Welzijn Akkoord1252,54%3Hoofdlijnenakkoord Ouderen394,46%4Digital United Training Concept for Healthcare (DUTCH)292,12%10Nieuwe directie Open Overheid183,62% •Uitstel vervanging abonnementstarief Wmo: Deze middelen wordenovergeheveld van de VWS-begroting aan het Gemeentefonds. Deoorzaak hiervan is het uitstel van de invoering van de inkomens- envermogensafhankelijke eigen bijdrage Wmo 2015.•COVID-19 vaccinatiecampagne 2026: Voor 2026 worden er middelenvrijgemaakt om uitvoering mogelijk te maken voor het COVID-19vaccinatieprogramma.•Aanvullend Zorg- en Welzijn Akkoord (AZWA): Met het AZWA wordtingezet op de toegankelijkheid van zorg en ondersteuning gelijkwaardi-ger te maken. Ondanks dat het AZWA officieel ingaat in 2027 wordener in 2026 ook al enige middelen uitgegeven ter voorbereiding van deuitvoering van het AZWA.•Hoofdlijnenakkoord Ouderen: In het HLO wordt ingezet op terugdrin-gen van de arbeidsmarkttekorten en het toegankelijk houden van deouderenzorg en daarvoor benodigde ondersteuning.•Digital United Training Concept for Healthcare (DUTCH): DUTCH is eenNationaal Groeifonds (NGF) programma dat werkt aan een nieuwemanier van opleiden en ontwikkelen van zorgprofessionals in deziekenhuizen. Voor 2026 is een bedrag van € 29 miljoen beschikbaargesteld.•Nieuwe directie Open Overheid: Ter financiering van de nieuwedirectie Open Overheid wordt structureel € 9 miljoen vrijgemaakt. In2026 en 2027 zijn nog meer middelen benodigd vanwege de parlemen-taire enquête corona, o.a. afhandelen van verzoeken onder de WOO ende werkzaamheden die nog voortvloeien uit de coronacrisis.De Minister van VWS is behalve voor de besteding van het begrotingsgeldook verantwoordelijk voor de premiegefinancierde zorguitgaven. De brutopremiegefinancierde uitgaven zijn voor 2026 geraamd op € 113,6 miljard.Ten opzichte van de ontwerpbegroting 2025 (€ 108,4 miljard) zijn dezegestegen met 4,8%. De premiegefinancierde zorguitgaven vallen nietonder het formeel budgetrecht of dechargeverlening van het parlement enzijn niet opgenomen in de rijksrekening. Het parlement kan invloeduitoefenen op uitgaven van de Zvw en de Wlz door als medewetgever dewet- en regelgeving aan te passen. Het gaat dan bijvoorbeeld over hetaanpassen van de aanspraken op zorg om zo het verzekerde basispakkette wijzigen. Ook kan het parlement de hoogte van de eigen betalingen(inclusief het eigen risico) aanpassen.2. Sturen op Resultaten DoelenIn de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbevelingom een aantal specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleidvoor de lange en korte termijn te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen,vestigingsklimaat, migratie) en deze op te nemen in de beleidsagenda inde begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens de concrete resultatenvan het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze wijzekunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XVI, nr. 82 We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidspriori-teiten beperkt concrete doelen zijn geformuleerd. Bij verschillendeprioriteiten benoemt de Minister van VWS te nemen acties maar ontbreekteen specifiek, meetbaar en tijdgebonden te behalen resultaat. Zo gaat deMinister van VWS op de hoofdprioriteit arbeidsmarkttekorten in de zorgbijvoorbeeld samen met veldpartijen inzetten «op het (strategisch)opleiden en scholen van professionals» en samenwerken aan «hetterugdringen van verzuim en het tegengaan van agressie.»Wij hebben in deze ontwerpbegroting 2026 wel een verwijzing naardoelstellingen brede welvaart gevonden. Zo geeft de Minister aan met deSamenhangende preventiestrategie in te zetten op een gezonde generatiein 2040. Daarbij spelen het verminderen van overgewicht bij kinderen(4 t/m 18 jaar niet hoger is dan 9,1%), een rookvrije generatie (in 2040rookt geen enkele jongere van 12 t/m 25 jaar) en een hoge vaccinatiegraad(o.a. MBR-vaccinatiegraad minimaal 95%) een belangrijke rol. Dit zijngoede voorbeelden van specifieke en meetbare (smart) doelen en thema’sdie met een indicator in de monitor Brede Welvaart vertegenwoordigd zijnen die de Minister wil beïnvloeden.We geven ter illustratie enkele voorbeelden van een formulering van eendoelstelling (beleidsprioriteit of anderszins) in deze ontwerpbegroting:Tabel 2: Goed en minder goed voorbeeld van doelformulering in de begroting van Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en SportDoelformuleringBeleidsartikelToelichting ARGoed voorbeeldIn het Aanvullend Zorg- en Welzijnsakkoord (AZWA) hebbenpartijen onder andere afgesproken om het stijgendearbeidsmarkttekort met 100.000 personen lager uit te latenkomen in 2028 dan in een situatie zonder maatregelen.Specifiek voor het AZWA hebben partijen de ambitie om eenpotentiële arbeidsbesparing te realiseren van minimaal40.000 personen, als deel van het hele transitiedoel van100.000 personen.»4We merken op dat om dit doel volledigsmart te krijgen het van belang is dat er eennulmeting plaats heeft tegen welke deresultaten hiervan afgezet kunnen worden.Minder goedvoorbeeldOm het werken in zorg en welzijn aantrekkelijk te maken ente houden, werkt het demissionaire kabinet samen met hetveld verder aan het terugdringen van verzuim en hettegengaan van agressie.4We missen hier een concreet doel. Watwillen de Minister van VWS en het veldbereiken aan procentuele reductie vanverzuim en geweld, en per wanneer? Strategische evaluatieagenda (SEA)De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. De SEA laat zien welke evaluaties zijnuitgevoerd en gepland per beleidsthema. De Kamer kan de evaluatie-agenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven welkeevaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluatiesontbreken in de agenda. Wij zijn nagegaan:a.of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieeldekkend is;b.of, op basis van de kennis uit eerder onderzoek, de SEA (inhoudelijke)blinde vlekken kent;c.Daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens vanbijzonder belang zijn.a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoekUit de SEA blijkt dat voor alle begrotingsartikelen evaluaties zijn uitge-voerd of gepland. Dat vinden we positief. De Minister maakt echter nietinzichtelijk in hoeverre de begrotingsmiddelen met evaluaties zijnafgedekt en biedt de Kamer zo in de ontwerpbegroting geen duidelijkbeeld van de financiële afdekking en van de resterende evaluatieopgave.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XVI, nr. 83 Op deze wijze heeft de Tweede Kamer geen inzicht in de mate waaringeplande en uitgevoerde evaluaties in de SEA alle uitgaven afdekken. Pasbij de opzet van de periodieke rapportage (de zogenaamde Harbersbrief)wordt volledig inzichtelijk of alle geldstromen zijn afgedekt.De Minister van VWS focust in de SEA op de uitgaven met de grootstemaatschappelijke waarde. De SEA van VWS beperkt zich niet tot debegrotingsgefinancierde uitgaven, waartoe zij verplicht zijn evaluaties tehouden, maar evalueert op vrijwillige basis ook premiegefinancierdeuitgaven. Dat ook premiegefinancierde uitgaven worden meegenomenvinden we positief.b. Evidente blinde vlekken in de SEAHet persoonsgebonden budget (PGB) wil de Minister van VWSnadrukkelijker/ prominenter in de SEA opnemen. In de huidige SEA is éénonderzoek naar het PGB opgenomen. We achten meer onderzoek naar hetonderwerp relevant voor de oordeelsvorming van de Kamer over hetbetreffende beleidsterrein. Ook omdat er veel mensen met een van de viersoorten PGB zorg inkopen.c. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achtenGegeven maatschappelijke onrust over dure geneesmiddelen enmedicijntekorten (zie ook ons rapport: Paardenmiddel of noodverband?Resultaten prijsonderhandelingen geneesmiddelen (2020) en Voorradentegen medicijntekorten in ons Verantwoordingsonderzoek 2024), de doorde Minister benoemde arbeidsmarkttekorten in haar rapporteren over hetIZA (zie ook: Verantwoordingsonderzoek 2024) en de houdbaarheid van deWmo in de toekomst vinden we de volgende evaluatieonderzoeken vanbijzonder belang voor de Tweede Kamer commissie VolksgezondheidWelzijn en Sport:a.Genees-, hulpmiddelen en lichaamsmateriaal (publicatie eind 2025 –hoofdvraag: in welke mate zijn de beleidsinstrumenten t.a.v. beschik-baarheid van geneesmiddelen, medische technologie en lichaamsma-teriaal doeltreffend en doelmatig).b.Arbeidsmarkt en opleidingen zorg en welzijn (publicatie verwacht eind2025 – hoofdvraag: op welke wijze kan de doeltreffendheid endoelmatigheid van het arbeidsmarkten opleidingsbeleid wordenvergroot, rekening houdend met de rol die het Ministerie van VWShierin kan en hoort te spelen?).c.Maatschappelijke ondersteuning (publicatie gepland voor 2026 – via deHarbersbrief kan de Tweede Kamer begin 2026 nog invloed uitoefenenop de taakopdracht voor dit onderzoek).Wij adviseren u bovenstaande evaluatie(s) voor uw agendering inoverweging te nemen.3. Risico’s en beheer Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiëlerisico’s en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. Inonderstaande tabel schetsen we een aantal gesignaleerde risico’s en hoede Minister deze aanpakt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XVI, nr. 84 Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en SportRisico-omschrijvingBronAandacht inbegrotingja/neeWijze waarop risico wordt aangepaktToename problematiek leefstijl en -omgeving• RIVMjaVWS blijft in 2026 preventie en leefstijlpro-gramma’s financieren, w.o. voorlichting, educatieen het creëren van gezondere omgevingen opplekken waar veel kinderen komen.Gebrekkige impact van hoofdlijnenakkoordenen instrumenten gestoeld op een inspannings-verplichting.• AlgemeneRekenkamer: Zorg-akkoorden (2016)neeWe zien dat er steeds meer akkoorden wordengesloten. De afdwingbaarheid van de daaringemaakte afspraken is een thema dat meeraandacht verdient.Onvoldoende nadenken over verdeling vanschaarste door onder andere personeelstekort• ArtsenfederatieKNMG• IGJ• ZorginstituutNederlandneeHet houdbaarheidsonderzoek Wmo 2015(publicatie eind 2025) zal input zijn voor de SEAnaar Maatschappelijke Ondersteuning. Geschetstescenario’s vragen om bestuurlijke en politiekebesluitvorming.De stijging van zorguitgaven ten opzichte vanandere overheidsuitgaven.Uit ramingen van het RIVM1 blijkt dat als per-centage van het Bruto Binnenlands Product (BBP)de zorguitgaven oplopen van 11,2% in 2023 tot14,6% in 2050 (zie onderstaande figuur). Hierbij isgeen rekening gehouden met stijgende personeels-tekorten in de zorg.• RIVMJaDe Minister van VWS zet met het integraalzorgakkoord (IZA) en het Aanvullend Zorg- enWelzijnsakkoord (AZWA) in op gelijkwaardigeretoegang tot zorg, het verminderen van hetpersoneelstekort en passende zorg.1 RIVM (2024) Volksgezondheid Toekomst Verkenning 2024 Wij vragen uw aandacht voor deze risico’s want deze kunnen uiteindelijkgevolgen hebben voor de raming (begroting) en het bereiken vanafgesproken resultaten.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XVI, nr. 85