Advies Afdeling advisering Raad van State bij de Miljoenennota 2025 en Septemberrapportage

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600Nota over de toestand van ’s Rijks FinanciënNr. 4 NAJAARSRAPPORTAGE RAAD VAN STATE ENKABINETSREACTIE Bij Kabinetsmissive van 2 september 2024, no.2024001737, heeft UweMajesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdelingadvisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt hetOntwerp Miljoenennota 2025 en Septemberrapportage OBT 2024, metmemorie van toelichting.A. Inleiding en conclusie 1. Inleiding De Afdeling advisering van de Raad van State brengt in deze rapportagezowel het advies bij de Miljoenennota 2025 als de rapportage in het kadervan het onafhankelijk begrotingstoezicht uit.1De Afdeling advisering van de Raad van State is belast met het onafhan-kelijk begrotingstoezicht op de naleving van de (Europese) begrotings-regels, bedoeld in het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en Bestuur inde economische en monetaire unie van 2 maart 2012 (VSCB), in artikel 5van Verordening (EU) 473/2013 en zoals opgenomen in artikel 2, achtstelid van de Wet houdbare overheidsfinanciën. Het is de taak van deonafhankelijke begrotingstoezichthouder om een beoordeling op te stellenover de vraag of wordt voldaan aan de (Europese) begrotingsregels.Vanwege de herziening van de Europese begrotingsregels bevat derapportage in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht van deAfdeling ook een beoordeling van het budgettair-structureel plan van hetkabinet dat ingediend wordt in het kader van het Europees Semester.21Het lid Van Zwol heeft op grond van artikel 27e van de Wet op de Raad van State niet deelgenomen aan de voorbereiding van en de beraadslaging en besluitvorming over dit advies.2Verordening 2014/1263 en de gewijzigde Verordening 1467/97 van het hervormde Stabiliteits-en Groeipact (SGP) zijn rechtstreeks toepasselijk en formeel in werking getreden op 1 mei 2024.Richtlijn 2024/1265 vormt onderdeel van het hervormde SGP. kst-36600-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 41 In de hervorming van Europese begrotingsraamwerk is de inhoud van titelIII (begrotingspact) van het (VSCB) in het recht van de Unie opgenomen.3Door voort te bouwen op de ervaring van de uitvoering van het VSCBdoor de lidstaten behoudt de hervorming van het Europese begrotings-raamwerk de gerichtheid op de middellange termijn van het begrotings-pact als instrument om begrotingsdiscipline te bereiken en groei tebevorderen.4 De reactie van het kabinet op de Septemberrapportage inhet kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht is integraal in dezerapportage opgenomen.Het advies bij de Miljoenennota vloeit voort uit de Wet HoudbareOverheidsfinanciën. Op het advies bij de Miljoenennota reageert hetkabinet in een nader rapport dat tegelijkertijd met het Miljoenennota-advies naar de Tweede Kamer wordt gestuurd.De Afdeling werkt voor haar beoordeling nauw samen met het CentraalPlanbureau (CPB). De taakverdeling houdt in dat het opstellen vanonafhankelijke macro-economische en budgettaire ramingen en analysesis belegd bij het CPB. De Afdeling is belast met de meer normatievebeoordeling van de naleving van zowel de Europese als de nationalebegrotingsregels.In het belang van de kwaliteit en de zorgvuldigheid van de op te stellenbeoordeling heeft de Afdeling voor de Septemberrapportage en hetMiljoenennota-advies kennis kunnen nemen van een conceptversie van deMiljoenennota. Op basis daarvan heeft de Afdeling een conceptbeoor-deling in het kader van het onafhankelijk begrotingstoezicht opgesteld(conceptSeptemberrapportage). Daarover is het kabinet gehoord. DeAfdeling heeft na kennisneming van de reactie van het kabinet haardefinitieve beoordeling vastgesteld.Deze rapportage kent de volgende opzet:A.Inleiding en conclusieA.1.InleidingA.2.Samenvattende conclusie en adviesB.AnalyseB.1.De macro-economische contextB.2.De budgettaire contextC.Advies over de Miljoenennota 2025C.1.Brede welvaart en structuuranalyseD.Septemberrapportage 2024D.1.Europese beoordelingD.2.Nationale beoordelingD.2.1InleidingD.2.2Reflecties op het begrotingsbeleidE.Reactie van de regering2. Samenvattende conclusies en samenvatting De regering presenteert met Prinsjesdag zijn eerste Miljoenennota. Hetkabinet heeft het hoofdlijnenakkoord van de formerende partijenuitgewerkt in een regeerprogramma en vertaald in de begroting voor2025. Ook zijn de daarbij behorende budgettaire kaders en het begrotings-beleid voor de komende kabinetsperiode geformuleerd. Tegelijkertijdpresenteert het kabinet het budgettair-structureel plan voor de middel-3Overeenkomstig artikel 16 van dat Verdrag.4Verordening 2024/1264 (EU) van de Raad, tot wijziging van Verordening (EG) nr. 1467/97 overde bespoediging en verduidelijking van de tenuitvoerlegging van de procedure bij buiten-sporige tekorten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 42 lange termijn; de nieuwe meerjarenbegroting in het kader van hetEuropees semester. Daarmee zijn de begrotingsstukken dit jaar beleidsrijken significant voor de rest van de kabinetsperiode, zowel in nationale alsin Europese context.In de Miljoenennota benadrukt de regering een terugkeer naar begrotings-discipline en het belang van trendmatig begrotingsbeleid. De Afdelingonderschrijft de ambitie van het kabinet om de overheidsfinanciën oporde te brengen. De overheidsfinanciën waren bij de voorgaandekabinetsperiode geen struikelblok. Dit kabinet heeft echter een anderebudgettaire en economische uitgangspositie. Het geraamde begrotings-tekort loopt in 2024 op tot 1,8% bbp, en neemt verder toe tot 2,5% bbp in2025. Op de middellange termijn is er bovendien sprake van neerwaartseeconomische risico’s, vooral veroorzaakt door geopolitieke spanningen.Om begrotingsdiscipline vorm te geven en te handhaven is het vanbelang dat het begrotingsbeleid transparant wordt vastgesteld. Duidelijkgeformuleerde ankers dwingen immers tot het maken van integraleafwegingen. Daarmee kunnen besluiten democratisch worden verant-woord. Een duidelijke norm voor het overheidstekort ontbreekt echter inde begrotingsstukken van het kabinet. Bij de keuze voor een begrotings-anker moet er een ruime marge gehouden worden ten opzichte van deEuropese 3%-tekortnorm om te voorkomen dat er procyclisch begrotings-beleid moet worden gevoerd om aan de Europese regels te voldoen.Om prudent begrotingsbeleid te kunnen voeren, dient een anker gekozente worden dat zorgt voor voldoende ruimte ten opzichte van de Europesenorm. Op die manier kan de automatische stabilisatiefunctie van debegroting zijn werk doen. Onvoldoende marge ten opzichte van de3%-tekortnorm betekent dat het kabinet ervoor kiest om structureel op devluchtstrook te rijden, terwijl trendmatig begrotingsbeleid verondersteltdat men zoveel mogelijk binnen de grenzen van de rijstrook blijft.Dit wordt des te meer van belang op de middellange termijn. Bij detoetsing aan de nieuwe Europese begrotingsregels concludeert deAfdeling dat Nederland wel voldoet aan de normen uit de correctieve armvan het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) voor 2024 en 2025, maar niet aande normen uit de preventieve arm op de middellange termijn. De ramingmet een doorkijk op de middellange termijn van het Centraal Planbureau(CPB) laat zien dat het begrotingstekort vanaf 2029 hoger is dan –3% bbp;de overheidsschuld ligt vanaf 2033 hoger dan 60% bbp. In 2038 zal deoverheidsschuld zijn gestegen tot 70% bbp.De Afdeling concludeert dat Nederland een begrotingsinspanning zalmoeten leveren om een budgettair-structureel plan in te dienen datvoldoet aan de vereisten van de Europese regels. In dat verband wijst deAfdeling erop dat houdbare overheidsfinanciën niet alleen van belang isomdat het «moet» van Europa, maar ook omdat het bijdraagt aan prudenten stabiel nationaal begrotingsbeleid.Voor het te voeren begrotingsbeleid en de invulling van de budgettaireopgave zijn politieke keuzes nodig. Die keuzes zijn niet alleen gericht opde korte termijn, maar hebben ook oog voor de langere termijn. Opgavenen hervormingen die op de lange termijn bijdragen aan een sterkeeconomische structuur zijn hierbij van belang. De Afdeling merkt op datde ambitie van het kabinet voor solide overheidsfinanciën in samenhangbezien moet worden met de doelstelling van het kabinet om een struc-tureel sterke economie en samenleving te hebben.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 43 Structurele hervormingen zijn van belang voor het toekomstbestendighouden van Nederland. Lessen uit het verleden zijn hier relevant. Eengecombineerde strategie van een budgettaire doelstelling en structurelehervormingen gericht op een betere werking van de economie heeft deNederlandse overheidsfinanciën in de jaren ’80 van de vorige eeuw oporde gebracht. Toen is vanaf 1987 de werkgelegenheid gaan groeien en islater de staatsschuld gaan dalen. Vanwege de doorgaans langeovergangstermijnen werken structurele hervormingen maar geleidelijkdoor en zijn zij dus een kwestie van lange adem. Van een goed gekozenpakket van structurele hervormingen, dat leidt tot een beter functione-rende arbeids- en woningmarkt en hogere productiviteitsgroei wordtNederland op termijn beter. Deze hervormingen zijn ook van belang voorhet betaalbaar houden van overheidsvoorzieningen voor toekomstigegeneraties.De Afdeling merkt op dat er niet alleen budgettaire beperkingen zijn. Ookop andere terreinen is sprake van schaarste, zoals bij de arbeidsmarkt enop het gebied van ruimte, natuur en gezonde leefomgeving. Dit raakt hetdoenvermogen van de overheid. Daarnaast onderschrijft de Afdeling dezorgen van het kabinet over het toekomstig verdienvermogen vanNederland.Het is niet eenvoudig om te komen tot maatregelen die niet alleen opkorte termijn effect sorteren, maar ook bijdragen aan het versterken vande sociaal- en economische structuur van Nederland op de middellangeen lange termijn. Een goede structuuranalyse, in samenhang met hetfiscaal- en begrotingsbeleid kan een kabinet voor de gehele zittingspe-riode helpen met het maken van integraal afgewogen keuzes, het stellenvan prioriteiten en goed gemotiveerd beleid.Een dergelijke analyse ondersteunt het handelings- en oplossingsver-mogen van de kabinet en het parlement, zodat maatregelen genomenworden die op de korte, maar ook op de lange termijn het gewenste effectsorteren. De Afdeling adviseert dan ook om een brede sociaalecono-mische structuuranalyse te maken, waarbij gebruik wordt gemaakt vanhet brede welvaartsbegrip. Zij roept het kabinet op om daartoe in hetkader van de voorbereiding van de begroting voor 2026 een analytischeverdieping te maken van de verschillende aanknopingspunten uit deMiljoenennota en de daarin door dit kabinet gelegde accenten om zo tekomen tot een analyse van de toekomstige sociaaleconomische structuurvan Nederland.Het arbeidsaanbod is van groot belang voor het huidige en toekomstigeverdienvermogen van Nederland, de omvang en de kwaliteit van depublieke dienstverlening en de slagkracht van de overheid. Daaromverdienen de structurele componenten van de tekorten op de arbeids-markt in het bijzonder prioritaire aandacht van het kabinet.B. Analyse 1. De macro-economische context Tabel 1: Kerngegevens macro-economische ontwikkelingen2023202420252028(mutaties in % per jaar)CEP 2024MEV 2025CEP 2024MEV 2025MEV 2025MEV 2025EurozoneBruto binnenlands product (economische groei)0,60,40,90,91,51,1NederlandBruto binnenlands product (economische groei)0,10,11,10,61,51,1Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 44 2023202420252028(mutaties in % per jaar)CEP 2024MEV 2025CEP 2024MEV 2025MEV 2025MEV 2025Bruto investeringen bedrijven (excl. woningen)3,42,4– 5,3– 1,71,71,0Bruto investeringen in woningen– 1,3– 1,5– 0,7– 0,94,01,1Arbeidsproductiviteit bedrijven (per uur)– 0,4– 1,20,4– 0,31,31,1Consumptie huishoudens0,40,82,70,72,71,2Statische koopkracht– 0,8– 0,62,72,50,70,8Inflatie, nationale consumentenprijsindex3,83,82,93,63,22,3Personen in armoede (niveau in %)4,84,64,74,54,44,4Invoer goederen en diensten– 0,7– 1,81,1– 0,73,52,8Uitvoer goederen en diensten– 1,2– 0,50,6– 0,42,42,1cao-loon bedrijven5,95,96,06,64,33,5Werkgelegenheid (in uren)0,51,40,60,70,20,0Werkloze beroepsbevolking (niveau in %)3,83,63,73,73,84,5Bron: CPB, Centraal Economisch Plan 2024 (CEP) en Macro-Economische Verkenning 2025 Korte termijn (2024–2025)De economie groeit weer, met 0,6% in 2024 en 1,5% in 2025. De econo-mische groei is onder meer het gevolg van hogere consumptie. Dit komtdoordat huishoudens meer te besteden hebben nu de loongroei duidelijkboven de inflatie ligt en door lastenverlichting. Ook de uitvoer neemt toeals gevolg van de aantrekkende wereldhandel. De bbp-ontwikkeling vandit jaar van 0,6% is nog laag, omdat het sterk wordt beïnvloed door demagere kwartalen die achter ons liggen.De investeringen trekken dit jaar weer aan. De verbeterde vooruitzichtenvoor bedrijven betekenen dat in 2025 ook de investeringen weer bijdragenaan de groei. De woninginvesteringen trekken ook weer aan. Het aantalafgegeven bouwvergunningen is gestegen en het sentiment in de bouw isverbeterd nu de grootste kostenstijgingen achter de rug lijken te zijn en dehuizenprijzen weer stijgen. De overheidsinvesteringen blijven ook dekomende jaren groeien.De arbeidsmarkt blijft krap, hoewel de groei van de werkgelegenheidterugloopt. De afgelopen jaren hebben werkgevers hun personeelvastgehouden, terwijl de productie licht terugviel. Als gevolg hiervan is dearbeidsproductiviteit gedaald. Dit beeld draait nu om: de productie kan diten komend jaar groeien, terwijl de werkgelegenheid nauwelijks toeneemt.Omdat het arbeidsaanbod nog wel groter wordt, loopt de werkloosheidlicht op naar 3,8% in 2025.De lonen groeien dit jaar en volgend jaar fors. Het aanpassingsproces vande lonen op de inflatieschok uit 2022 is nog niet volledig voltooid, omdatde reële lonen nog wat onder het niveau van 2021 liggen. Daarom wordennog altijd nieuwe cao’s afgesloten waarin compensatie wordt gebodenvoor de eerdere oploop van de prijzen. Dit resulteert in een groei van decontractlonen in de marktsector in 2024 van 6,6%. Volgend jaar zwakt diegroei af naar 4,3%. De lonen liggen daarmee in beide jaren duidelijkboven de inflatie. Als gevolg van de gunstige onderhandelingspositie vanwerknemers in de krappe arbeidsmarkt, is ook de incidentele loongroeipositief.De hoge loongroei legt in 2024 en 2025 een stevig fundament onder dekoopkrachtontwikkeling. In 2024 stijgt de koopkracht in doorsnee met2,5%. Alle groepen gaan erop vooruit, waarbij werkenden meer profiterendan uitkeringsgerechtigden en gepensioneerden. In 2025 stijgt dekoopkracht in doorsnee met 0,7%. Dit komt mede door de lastenver-lichting die in het hoofdlijnenakkoord is opgenomen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 45 De armoede daalt. Vooral de armoede onder kinderen is hard gedaald. In2025 heeft 4,4% van de bevolking een inkomen onder de armoedegrens,het laagste niveau sinds het begin van de meting in 2011. Het armoede-cijfer daalt als gevolg van de loonstijgingen, maar ook als gevolg van debrede lastenverlichting en meer gerichte maatregelen, zoals in dehuurtoeslag. De afgelopen jaren is de armoede onder kinderen hardergedaald dan de algemene armoede. Dit is het gevolg van gericht beleid,zoals de verhoging van het kindgebonden budget.CPB ramingen steeds onzekerderHet CPB benadrukt dat de risico’s en onzekerheden bij de raming grootzijn door geopolitieke ontwikkelingen en door de Europese begrotings-regels. Geopolitieke ontwikkelingen, zoals een uitbreiding van het conflictin het Midden-Oosten, of een verslechtering van de relaties tussenEuropa, de VS en China, zijn een groot neerwaarts risico voor de ramingvan de wereldhandel en de uitvoer. Daarnaast vereisen Europesebegrotingsregels grote begrotingsinspanningen voor Frankrijk, Spanje enItalië. Zonder begrotingsinspanning nemen op termijn de risico’s inzakede houdbaarheid van de overheidsschuld van deze landen toe.Daarnaast merkt het CPB op dat de Nederlandse economie, en daarmeeook de overheidsfinanciën, zich de laatste jaren lastiger laat meten enramen. Dit komt door de grote economische schokken van de afgelopenjaren, de digitalisering van de economie en de toename van het belangvan lastiger waar te nemen grootheden als immateriële activa.Middellange en lange termijn (2025–2028)Deze kabinetsperiode is naar verwachting sprake van een gematigdeeconomische groei van gemiddeld 1,4%. Dit is vooral het gevolg van eenlage productiviteitsstijging. Daarnaast is de werkgelegenheidsgroei zeerbeperkt. Net als afgelopen jaren zal de bevolking naar verwachtingtoenemen door netto immigratie en een langere levensduur.5 Doorvergrijzing groeit het arbeidsaanbod echter minder sterk dan de totalebevolking.In deze kabinetsperiode wordt een lage productiviteitsstijging verwacht.Ook de afgelopen tien jaar nam de arbeidsproductiviteit gemiddeld metslechts 0,4% per jaar toe, terwijl dat in de vier decennia daarvoorgemiddeld 1,5% was.6 Diverse verklaringen worden gegeven voor dezeproductiviteitsdaling.7 Een eerste verklaring is de verschuiving van dewerkgelegenheid van de hoogproductieve industriële sectoren naarlaagproductieve dienstensectoren, zoals horeca, zorg, schoonmaakbe-drijven en beveiliging. Een tweede verklaring is dat de productiviteit persector minder groeit. Dit kan komen door veel verschillende factoren,zoals minder bedrijfsdynamiek en institutionele factoren, zoals regels overontslagbescherming en flexibele banen, fiscale voordelen voor zelfstan-digen en subsidies voor innovatie.B.2. De budgettaire context 5Centraal Bureau voor de Statistiek (2023). Bevolkingsprognose 2023–20706Centraal Bureau voor de Statistiek (2024). Arbeidsproductiviteit neemt steeds minder toe inafgelopen 50 jaar | CBS. 8 augustus 2024.7H. Erken, 2024, Lage groei productiviteit mede door ongunstige structuur economie, ESB;B. Baarsma en F. d’Orey Neves, 2024, Onderwijs belangrijkste determinant van groei arbeids-productiviteit, ESB. L. Bettendorf en M. Polder, 2024, National Productivity Board 2023 AnnualReport, Mei 2024, CPB & CBS.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 46 Tabel 2: Kerngegevens overheidsfinanciën(in % bbp)2023202420252028BAV 2024MEV 2025BAV 2024MEV 2025MEV 2025MEV 2025Bruto collectieve uitgaven43,543,444,444,144,845,5Collectieve lasten39,138,638,838,138,039,1Niet-belastingmiddelen4,44,53,74,24,33,8Feitelijk EMU-saldo– 0,3– 0,4– 2,0– 1,8– 2,5– 2,5w.v. decentrale overheden0,10,0– 0,10,0– 0,1– 0,4Structureel EMU-saldo– 0,3– 1,0– 1,5– 0,9– 1,8– 1,9EMU-schuld46,545,146,845,046,751,1Bron: CPB, Budgettaire analyse Voorjaarsnota 2024 en Macro-Economische verkenning 2025 Het begrotingstekort (feitelijk EMU-saldo) komt de komende jarenaanzienlijk hoger uit dan afgelopen jaar, dicht tegen de afgesprokenEuropese vangrail van –3% bbp. Het begrotingstekort loopt de komendejaren op, doordat de uitgaven harder stijgen dan de inkomsten. HetEMU-tekort was vorig jaar nog 0,4% bbp, maar loopt op naar 1,8% bbp ditjaar en 2,5% bbp volgend jaar. In 2026 is het begrotingstekort naarverwachting 3,4% bbp, in 2027 2,1% bbp en in 2028 2,5% bbp.In 2025 verslechtert het saldo door onder meer de lastenverlichting.Hogere groei en bezuinigingen voorkomen niet dat het tekort oploopt.Structureel loopt het begrotingstekort op als gevolg van eerder ingezetexpansief beleid, de vergrijzing, afnemende onderuitputting en hogererentelasten.C. Advies over de miljoenennota 2025 Het kabinet-Schoof is aangetreden op 2 juli 2024. Dit kabinet is gebaseerdop het door de formerende partijen overeengekomen hoofdlijnenakkoord.Het kabinet heeft het hoofdlijnenakkoord uitgewerkt in het regeerpro-gramma. Nu wordt de eerste Miljoenennota, de nota over de toekomstvan ’s Rijksfinanciën, van dit kabinet voorgelegd aan de Staten-Generaal.In de Miljoenennota 2025 wordt de volledige begroting van 2025gepresenteerd, waarbij de macro-economische doorwerking van debegroting zoals gebruikelijk is gebaseerd op de raming uit de Macro-Economische Verkenning (MEV) van het CPB. Tegelijkertijd presenteert hetkabinet in deze Miljoenennota de bijbehorende budgettaire kaders en hetbegrotingsbeleid voor de komende kabinetsperiode en presenteert hetkabinet het budgettair-structureel plan in het kader van het EuropeesSemester. De Afdeling reflecteert afzonderlijk op deze onderdelen van deMiljoenennota in deze rapportage (zie onderdeel D: Septemberrapportage2024). In het advies over de Miljoenennota wordt ingegaan op hetkabinetsbeleid zoals dat in de Miljoenennota wordt verwoord.In het advies streeft de Afdeling ernaar behulpzaam te zijn om die keuzeste maken die leiden tot houdbare overheidsfinanciën en tot duurzamewetgeving.De overheidsfinanciën knellen mogelijk op korte termijn ...Deze eerste Miljoenennota van het nieuw aangetreden kabinet heeft een«klassiek» financieel-economisch karakter. Hoofdstuk één van deMiljoenennota gaat in op het belang van begrotingsdiscipline en beschrijftontwikkelingen in de samenleving – met bijzondere aandacht voor heteconomisch kapitaal – en ontwikkelingen in de macro-economie enoverheidsfinanciën. In hoofdstuk drie wordt ingegaan op de keuzes voorTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 47 het realiseren van een duurzame en concurrerende Nederlandseeconomie.Het kabinet wil, aldus de Miljoenennota 2025, mede vanwege hetbegrotingstekort een terugkeer naar begrotingsdiscipline. Daartoe wil hetde overheidsuitgaven beheersen door het uitgavenniveau structureel tebeperken. Het benadrukt daarbij ook de waarde van het stelsel vantrendmatig begrotingsbeleid. Het kabinet zet deze ambitie kracht bij doorgedurende de kabinetsperiode de uitgaven- en inkomstenkaders tehandhaven en tegenvallers in te passen in de begrotingen en hetlastenkader.De Afdeling onderschrijft de ambitie van het kabinet om de overheidsfi-nanciën op orde te brengen. De nadruk op solide overheidsfinanciën enstabiele economische ontwikkeling is begrijpelijk. Waren de overheids-financiën bij de voorgaande kabinetsperiode geen struikelblok, dit kabinetheeft een andere budgettaire uitgangspositie; ook zijn de economischevooruitzichten anders.De Nederlandse overheidsschuld is op de korte termijn nog geen redentot zorg, maar het begrotingssaldo komt dicht in de buurt van deEuropese 3%-tekortnorm zoals vastgelegd in het Stabiliteits- en Groeipact.Het geraamde begrotingstekort loopt in 2024 op tot 1,8% bbp, en neemtverder toe tot 2,5% bbp in 2025. Het tekort neemt onder andere toe dooreen stijging van uitgaven aan sociale zekerheid en zorg en door devoorgenomen lastenverlagingen. De komende jaren loopt het verder opals gevolg van eerder ingezet expansief beleid.8Een consequentie van het expansieve begrotingsbeleid in economischgoede tijden, ongeacht de overwegingen hiervoor, is dat er geen bufferszijn opgebouwd. Het voeren van trendmatig begrotingsbeleid met hetcreëren van voldoende bufferruimte betekent de facto het streven naarfeitelijke begrotingsoverschotten, of ten minste evenwicht op deoverheidsbegroting in goede jaren.9Voldoende ambitie bij de start van de kabinetsperiode, een ambitie dieaansluit bij de omvang van de onzekerheden waar het kabinet voor staat,is een voorwaarde om zoveel mogelijk te voorkomen dat tussentijdsebijsturing nodig is. De Afdeling waardeert dan ook de ambitie van hetkabinet om de overheidsfinanciën op orde te brengen, strakke begrotings-discipline te handhaven en het trendmatig begrotingsbeleid te conti-nueren. Ook de budgettaire uitgangspositie en economische vooruit-zichten en risico’s nopen hiertoe.... maar ook op de middellange termijn is het beeld niet rooskleurigNiet alleen de korte termijn, maar ook de ontwikkeling van de economieen overheidsfinanciën op de middellange en lange termijn zijn relevant.Macro-economisch is er op de middellange termijn naar verwachtingsprake van een gematigde economische groei met een lagere inflatie enhogere rente dan gedurende de vorige kabinetsperiode.10Bovendien verslechteren ook de overheidsfinanciën op middellangetermijn. In een doorkijk naar 2028 laat het CPB zien dat het begrotings-tekort de komende jaren groter wordt, doordat de uitgaven harder stijgen8Centraal Planbureau (2024). Concept Macro-Economische Verkenning 2025.9Jong, J. de, en Tselms, R. (2016). Begrotingslessen uit Zweden en Denemarken. ESB, Groei enConjunctuur.10Centraal Planbureau (2024). Concept Macro-Economische Verkenning 2025. Tabel 1.1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 48 dan de inkomsten.11 Dit is deels het gevolg van de vergrijzing (zorg ensociale zekerheid), deels het gevolg van beleidskeuzes uit het verleden(het expansieve beleid van het vorige kabinet). Daarnaast spelen dehogere defensie-uitgaven en oplopende rente-uitgaven een rol.Zoals eerder opgemerkt, komt ook de schuldquote in een stijgend pad. Ineen schuldprojectie naar 2038 laat het CPB zien dat de overheidsschuldoploopt naar 70,7% bbp, onder andere door oplopende zorguitgaven enmeer AOW-uitkeringen.12 Hoewel dergelijke projecties naar de toekomstonzeker zijn en onder meer afhankelijk van de ramingen van dedemografie, geven ze wel een indicatie van toekomstige uitdagingen.13Ook is er op de middellange termijn sprake van neerwaartse economischerisico’s, vooral veroorzaakt door geopolitieke spanningen. Diversegebeurtenissen weerspiegelen deze geopolitieke spanningen,14 zoals deoorlog in Oekraïne, en de daaropvolgende sanctiepakketten, de oorlog inGaza, de tarievenoorlog tussen de Verenigde Staten en China tussen 2018en 2020 en de door de VS aangenomen CHIPS-act. Het is bekend datNederland voor zijn economisch welvaren sterk afhankelijk is van zijninternationale omgeving en daarom gevoelig is voor externe gebeurte-nissen en ontwikkelingen.De volatiliteit van de externe omgeving en daarmee van de Nederlandseeconomie, is toegenomen. De automatische doorwerking van deeconomische ontwikkelingen in de overheidsfinanciën – vooral in deoverheidsinkomsten – betekent dat de onzekerheden in het economischbeeld sterk en – vaak meer dan proportioneel – doorwerken in hetbegrotingssaldo. Het op orde houden van de overheidsfinanciën isdaarmee ook van belang om in internationale onzekere tijden voldoendebewegingsruimte te hebben om eventueel toekomstige schokken op tekunnen vangen.De fragiliteit van de overheidsfinanciën op de langere termijn is overigensin menige andere lidstaat in de eurozone minstens zo zorgelijk, zoals deMiljoenennota terecht analyseert. Dit heeft mogelijk ook een negatiefeffect op de stabiliteit van de eurozone als geheel.Randvoorwaarden voor het maken van keuzes in tijden van schaarste ...Naast het budgettaire en macro-economische beeld is er ook sprake vanschaarste op andere terreinen. Het kabinet besteedt hier in de Miljoenen-nota aandacht aan. In paragraaf 3.2 geeft het kabinet aan doordrongen tezijn van de schaarstes aan kapitaal, personeel, ruimte en budgettairemiddelen. De Afdeling voegt daaraan toe dat er ook andere relevanteschaarstes zijn, zoals op het gebied van natuur, een gezonde leefom-geving, uitvoering en doenvermogen van de overheid.15Deze schaarstes op verschillende gebieden leiden ertoe dat keuzes enprioritering noodzakelijk zijn. Als financiële middelen begrensd zijn, is hetvan belang om doelmatige en doeltreffende keuzes te maken. Het gerichtinzetten van financiële middelen op bepaalde doelen en minder inzet opandere doelen, of verhogen van belastingen kan dan noodzakelijk zijn om11Centraal Planbureau (2024). Concept Macro-Economische Verkenning 2025. p. 12–15.12Centraal Planbureau Centraal Planbureau (2024). Concept Macro-Economische Verkenning2025. P 18.13Ministerie van Financiën (2024). Budgettair-structureel plan voor de middellange termijn 202414Centraal Planbureau (2024). Geopolitieke ontkoppelings- en integrat iescenario’s voor dewereldhandel, maart 2024.15Kamerstukken II 2022/23, 36 410, nr. 2Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 49 door het kabinet gewenste doelen te realiseren. Gerichte keuzes enbeperken van financiële middelen draagt bij aan prudent begrotings-beleid, beperkt de krapte op de arbeidsmarkt en matigt de stijging vanlonen en prijzen.Gezonde overheidsfinanciënDe Afdeling onderschrijft in dit verband de zorgen van het kabinet over dedalende arbeidsproductiviteit, lagere schoolprestaties, ontwikkeling vanbedrijfsinvesteringen en R&D-uitgaven. Zij merkt op dat de ambitie vanhet kabinet voor solide overheidsfinanciën in samenhang bezien moetworden met de doelstelling van het kabinet om een structureel sterkeeconomie en samenleving te hebben. De belastinginkomsten zijnafhankelijk van een sterke economie en zijn tegelijkertijd nodig voor hetfinancieren van publieke dienstverlening zoals onderwijs, zorg, socialezekerheid en infrastructuur. Deze publieke diensten zijn weer essentieelvoor een structureel sterke economie en samenleving. Gezondeoverheidsfinanciën zijn daarom op termijn niet mogelijk als er oneven-wichtigheden zijn in de economie en samenleving. Tegelijkertijd zijnstabiele overheidsfinanciën een voorwaarde voor een gezonde economieen dienen bovendien een democratisch en maatschappelijk belang.16Gelet op de schaarstes en de zorgen over het toekomstig verdienver-mogen, is het daarom van belang dat de keuzes ten aanzien van hetbegrotingsbeleid in samenhang worden bezien met de doelstelling vanhet kabinet om een sterke economie en samenleving te hebben. Bij demotivering van beleidskeuzes moet niet alleen rekening wordengehouden met het directe gevolg van de gemaakte keuzes, of debudgettaire opbrengst daarvan. Het is ook van belang om de schokbesten-digheid en het aanpassingsvermogen van de Nederlandse economiestructureel te behouden en waar mogelijk te vergroten.Duurzame structuurversterking speelt ook een rol bij de Europesebegrotingsregels. De recente hervorming van het Europese begrotings-raamwerk heeft onder andere als doel om duurzame en inclusieve groeien een veerkrachtige economie te bewerkstelligen.17 Om dit te bereikendienen lidstaten elke vier jaar een nationaal budgettair-structureel planvoor de middellange termijn in.18 Dit plan dient hervormingen eninvesteringen te bevatten die bijdragen aan een duurzame en geleidelijkeschuldreductie en duurzame en inclusieve economische groei in lidstaten.Ook moeten deze hervormingen en investeringen in lijn zijn met delandspecifieke aanbevelingen van de Europese Commissie. Deze wordenuitgebracht in de landenrapporten het kader van het Europees Semester.De Europese Commissie kiest voor het versterken van de economischestructuur in brede zin. Zo besteedt de Europese Commissie in devoornoemde landrapporten Semester per lidstaat aandacht aan producti-viteit, innovatie, onderwijs en arbeidsmarkt.19 Ook wordt gekeken naar de16Op het moment dat een uitgavenplafond en inkomstenkader voor de gehele kabinetsperiodekan worden vastgesteld, bestaat inzicht in en zekerheid over de hoogte van de overheidsuit-gaven en de lastendruk en kunnen tussentijdse bijstellingen door bezuinigingen of lastenver-zwaringen worden voorkomen. Daarmee kan stabiel en voorspelbaar beleid en uitvoeringworden bevorderd, zodat burgers en bedrijven, maar ook uitvoeringsorganisaties relatievezekerheid op middellange termijn ervaren Kamerstukken II 2023/24, 36 410, nr. 4).17Andere doelen zijn het bewerkstelligen van houdbare overheidsfinanciën op de middellangetermijn en het voorkomen van buitensporige tekorten.18Met de middellange termijn wordt een periode van tien jaar na afloop van het nationaalbudgettair-structureel plan bedoeld.19Europese Commissie (2024). Landenrapport Nederland 2024. via: 2024 European Semester:Country Reports – European Commission (Europa.eu)Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 410 relatie met Europese doelstellingen ten aanzien van klimaatneutraliteit,energietransitie, natuur en defensie en wordt er een link gelegd met deSustainable Development Goals van de Verenigde Naties.Het is niet eenvoudig om te komen tot maatregelen die niet alleen opkorte termijn effect sorteren, maar ook bijdragen aan het versterken vande sociaal- en economische structuur van Nederland op de middellangeen lange termijn. Een goede structuuranalyse, in samenhang met hetfiscaal- en begrotingsbeleid kan in een kabinetsperiode helpen met hetmaken van integraal afgewogen keuzes, het stellen van prioriteiten enex-ante beter gemotiveerd beleid.Met andere woorden: het ondersteunt het handelings- en oplossingsver-mogen van de regering en het parlement, zodat maatregelen genomenworden die op de korte, maar ook op de lange termijn het gewenste effectsorteren. De Miljoenennota van het nieuwe kabinet biedt verschillendeaanknopingspunten voor een dergelijke sociaaleconomische structuur-analyse.1. Een bredere sociaaleconomische structuuranalyse Het kabinet heeft in de Miljoenennota 2025 een beschouwing opgenomenover de keuzes voor een sterkere Nederlandse economie, die richting lijktte geven aan het beleid. Het kabinet zegt alles op alles te zetten voorduurzame welvaartsgroei in Nederland. Om dat doel te bereiken lijkt hetkabinet nog geen expliciete beleidskeuzes te presenteren in de Miljoe-nennota, maar schetst het wel verschillende randvoorwaarden diebelangrijk zijn om die duurzame welvaartsgroei te bereiken:1.het verzekeren van eerlijke concurrentie en innovatie,2.economische veiligheid en voldoende strategische autonomie en3.groei moet duurzaam zijn op de lange termijn, oftewel er dient sprakete zijn van groene groei.Hoewel daarmee het begrip welvaart enigszins wordt ingekleurd, geeft hetkabinet verder geen specificatie van het begrip welvaart, terwijl overigensin de Miljoenennota daarnaar wel veelvuldig wordt verwezen. Dedoelstelling van het kabinet voor het verhogen van de welvaart blijftdaarmee onduidelijk. Hoewel het bbp-niveau een belangrijke maatstafvormt voor de maatschappelijke welvaart, biedt dit slechts een gedeelte-lijke kijk op de economische welvaart en de samenleving.Het concept «brede welvaart» beoogt dit beeld te verbreden. Dit begripziet niet alleen op het «hier en nu», maar ook op «elders» en «later». Hetkijkt verder dan de directe financieel-economische baten en lasten enweegt ook de verdeling van welvaart, de duurzaamheid van welvaart voortoekomstige generaties en de welvaart in andere landen mee.20 Dat maakthet mogelijk om meer overkoepelend sociaaleconomische structureleontwikkelingen te wegen en faciliteert meer aandacht voor de samenhangtussen verschillende beleidsterreinen, ook op lange termijn. Daarnaastkan het denken in termen van brede welvaart een bijdrage leveren aan hetdenken over de langere termijn. Hierbij is van belang dat een kabineteigen accenten kan leggen voor wat betreft de indicatoren die het in ditkader wenst te prioriteren.De afgelopen jaren zijn er grote stappen gezet in de invulling entoepassing van het concept «brede welvaart». Zo is de monitor BredeWelvaart van het Centraal Bureau voor de Statistiek verankerd in hetVerantwoordingsdebat en werken de planbureaus CPB, SCP en PBL op20CPB/PBL/SCP, Verankering van brede welvaart in de begrotingssystematiek, 30 juni 2022.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 411 verzoek van de Tweede Kamer aan een plan van aanpak om bredewelvaart beter te integreren in de begrotings- en verantwoordingssyste-matiek door het identificeren van een beperkte set kernindicatoren.21, 22De planbureaus zullen dit jaar voor het eerst komen met een gezamenlijkereflectie op de Miljoenennota van het kabinet vanuit het perspectief vanbrede welvaart. Ook in het Belastingplan 2025 wordt kort aandachtbesteed aan het begrip brede welvaart,23 de Tweede Kamer had hiereerder ook om verzocht.24Daarnaast heeft het Ministerie van Financiën sinds 2022 stappen gezet ombrede welvaart te verankeren in de begrotingssystematiek. Het FinancieelJaarverslag van het Rijk 2022 bevatte een overzicht van de ontwikkelingvan brede welvaart en de Miljoenennota 2024 continueerde dit door deontwikkeling van brede welvaart op verschillende thema’s te analyseren,op basis van kwalitatieve en kwantitatieve analyses.25Gezien het grote aantal samenhangende en complexe maatschappelijkeopgaven heeft de Afdeling in haar advies bij de ontwerp-Miljoenennota2024 geadviseerd hieraan een vervolg te geven. Dat kan door de eersteMiljoenennota van het komende kabinet te benutten voor een «StartnotaBrede Welvaart», met daarin een analyse van de toekomstige sociaaleco-nomische structuur van de Nederlandse gekoppeld aan de doelen uit hetaanstaande regeerakkoord.26 Ook de 17e Studiegroep Begrotingsruimteadviseerde om brede welvaart onderdeel te laten zijn van de sturing ophet bereiken van de doelen van het coalitieakkoord door bij de formatiebredewelvaartsprioriteiten te formuleren en te motiveren.27De Miljoenennota 2025 heeft aandacht voor thema’s die raken aan bredewelvaart zoals bestaanszekerheid, versterken van instituties, participatieen vertrouwen in de samenleving, maar deze thema’s zijn niet geformu-leerd als prioriteiten binnen brede welvaart, waar jaarlijks bij stil zalworden gestaan in de Miljoenennota.Het is van belang dat beleid voor de lange termijn wordt gevoerd, dateffectief, stabiel, voorspelbaar en uitvoerbaar is. De huidige schaarstedwingt tot het maken van keuzes. Deze keuzes vergen een overkoepelendlangetermijnperspectief op de economie, ruimte en samenleving met oogvoor de onderlinge samenhang en wisselwerking tussen de verschillendebeleidsterreinen zoals arbeidsmarkt, sociale zekerheid, klimaat, innovatie-kracht, ondernemingsklimaat, onderwijs, zorg, wonen en ruimtelijkeordening.De Afdeling adviseert daarom om ten behoeve van de begrotingsvoorbe-reiding van 2026 een analytische verdieping te maken van de verschil-lende aanknopingspunten uit de Miljoenennota en de daarin door ditkabinet gelegde accenten. Met de koppeling van deze accenten aan depolitieke doelen uit het hoofdlijnenakkoord kan een analyse wordengegeven van de toekomstige sociaaleconomische structuur vanNederland.21Centraal Bureau voor de Statistiek (2021). Monitor Brede Welvaart & de SustainableDevelopment Goals 2021. Kamerstukken 2020/2021 33 529, nr. 870.22CPB/PBL/SCP, Verankering van brede welvaart in de begrotingssystematiek, 30 juni 2022.23Belastingplan 2025, memorie van toelichting, paragraaf 2.24Kamerstukken II 2022/23, 36 202, nr. 121.25Kamerstukken II 2023/24, 36 410, nr. 1.26Kamerstukken II 2023/24, 36 410, nr. 4.27Kamerstukken II 2023/24, 36 410, nr. 86.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 412 Daarbij kan aangesloten worden bij de ontwikkeling van de kernsetbredewelvaartsindicatoren van de planbureaus. Op die manier kunnenintegraal afwogen politieke prioriteiten worden benoemd, met daaraangekoppelde doelen, die vervolgens jaarlijks in de begrotingsstukkenkunnen worden gemonitord.Het is daarbij overigens niet nodig om op alle indicatoren van bredewelvaart te sturen. De Afdeling adviseert in dit kader wel om (verschil-lende) bredewelvaartsindicatoren te benutten om te kunnen sturen oplangere termijn en de meerjarige trends.2. Maak van het aanpakken van de structurele componenten van dearbeidsmarkttekorten een prioriteit. Vanwege het grote belang van arbeidsaanbod voor het huidige entoekomstige verdienvermogen van Nederland, de omvang en de kwaliteitvan de publieke dienstverlening en de slagkracht van de overheidverdienen de structurele componenten van de tekorten op de arbeids-markt in het bijzonder prioritaire aandacht van het kabinet.Het kabinet besteedt in de Miljoenennota 2025 in verschillende passagesaandacht aan het thema van arbeidsmarktkrapte. Het eerste hoofdstuk vande Miljoenennota analyseert terecht: «Op langere termijn blijft dearbeidsmarkt een belangrijke uitdaging voor de economische groei».Zowel de private- als overheidssectoren worden geraakt door de krapte inhet aanbod van arbeidskrachten. De tekorten op de arbeidsmarktbedreigen de economie en de welvaart in brede zin, alsmede essentiëlecollectieve voorzieningen en dienstverlening, zoals zorg, onderwijs,veiligheid en openbaar bestuur.Het kabinet is zich ervan bewust dat de schaarste aan personeel eenbeperking legt op het vergroten van de welvaart in brede zin in Nederland.De Miljoenennota stelt dat werkgevers in het onderwijs, de gezond-heidzorg en de bouwnijverheid het vaakst aangeven last te hebben van dearbeidsmarktkrapte. Dit zijn sectoren die belangrijk zijn voor het realiserenvan de kabinetsdoelen zoals geformuleerd in de Miljoenennota 2025, inhet bijzonder het versterken van de kenniseconomie en het bijbouwen van100.000 woningen per jaar om het woningtekort terug te dringen.Ook onderkent het kabinet dat voor een goed vestigingsklimaat voor nuen in de toekomst, onder andere het oplossen van de congestie op hetelektriciteitsnetwerk (netcongestie) belangrijk is. Het oplossen vannetcongestie is immers van belang voor het toekomstig verdienvermogenen het halen van de klimaatdoelen.Het kabinet kiest ervoor om de tekorten op de arbeidsmarkt te verlichtendoor onder meer de belasting op arbeid en de marginale druk voormiddengroepen te verlagen. Op die manier wil het kabinet het arbeids-aanbod vergroten en het personeelstekort verminderen. Door het werkenvan meer uren wordt de krapte verkleind, de collectieve materiëlewelvaart verhoogd en zijn meer uren werk beschikbaar voor werk in decollectieve en private sector.28De Afdeling wijst daarbij wel op de bredere context van de keuze om welof niet vol- of deeltijd te werken. Individuen en huishoudens maken eenafweging tussen de waardering van arbeid, het gewenste inkomen, dewijze waarop zorgtaken worden vervuld (bijvoorbeeld kinderen enmantelzorg) en de behoefte aan vrije tijd. Met andere woorden: beslis-28Kamerstukken II 2022/23, 36 200, nr. 6.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 413 singen over de hoeveelheid werken worden gebaseerd op hoeveel werkoplevert in relatie tot andere taken en voorkeuren.29De overheid kan niettemin wel beperkingen wegnemen die het werkenvan meer uren tegengaan. Om het voornemen te realiseren om meer urenwerken aantrekkelijker te maken is een integrale visie nodig op hoe ditbeleidsdoel bereikt kan worden. Dit betreft vooral het belasting-toeslagen- en socialezekerheidsstelsel en de interactie daartussen, dekinderopvang, schooltijden en verlofregelingen.30 Het huidige belasting-en toeslagenstelsel ontmoedigt het werken van meer uren.31In het huidige belasting- en toeslagenstelsel is het voor mensenbovendien onvoldoende duidelijk wat meer werken hen oplevert. In hetBelastingplan 2025 wordt in dit kader een eerste stap genomen door dekoopkrachtverlichting voor middeninkomens niet via een aanpassing vande inkomensafhankelijke heffingskortingen te laten lopen, maar via eenaanpassing van de tariefschijven.Ook als beleid om het aanbod van arbeid te vergroten tot resultaten leidt,moet er rekening mee worden gehouden dat niet alleen de ambities vanhet kabinet onder druk komen te staan, maar ook de reguliere dienstver-lening van zowel de Rijksoverheid als de medeoverheden. Het personeels-aanbod in de sectoren openbaar bestuur, veiligheid, zorg en welzijn is zeerkrap.32 De grootste personeelstekorten bevinden zich in de aan de ICTgerelateerde beroepen, naar welke deskundigheid ook bij de overheidgrote vraag is. Daarnaast was één op de vijf vacatures in gemeenten in2021 moeilijk vervulbaar. Daarmee staat de gemeentelijke dienstverleningonder druk.33Deze arbeidsmarktproblematiek komt bovenop de reeds bestaandebeperkingen voor diverse uitvoeringsorganisaties. Al langere tijd wordt ergeconstateerd dat de grenzen zijn bereikt wat betreft de capaciteit vanuitvoeringsorganisaties om aan de verwachtingen te kunnen voldoen vanburgers, bedrijven, maatschappelijke instellingen en politiek.34Personeelstekorten zorgen niet alleen voor verminderde dienstverleningdoor de overheid in het heden. Ze hebben ook consequenties voor detoekomst. Het huidige tekort aan leraren wordt op dit moment geschat opgemiddeld 10%. Het tekort in dunbevolkte regio’s en wijken met armoedeen sociale achterstanden is vaak nog hoger.35 Dit tekort zorgt voorslechtere onderwijsprestaties en hoge werkdruk en ziekteverzuim bijleraren. De krapte in het onderwijs draagt bij aan de daling van deonderwijskwaliteit in Nederland. Dit is een bedreiging voor de productivi-teitsontwikkeling van de Nederlandse economie.3629Kamerstukken II 2022/23, 36 200, nr. 6.30Interdepartementaal Beleidsonderzoek. (2019). De(el)tijd zal het leren. Van analyse naar beleid.31In sommige situaties gaan mensen er in inkomen op achteruit (een armoedeval) als ze meeruren gaan werken, omdat zij hun inkomensafhankelijke voorzieningen en belastingkortingen(gedeeltelijk) verliezen.32UVW (2023). Dashboard Spanningsindicator.33Stichting Arbeidsmarkt en Opleidingsfonds Gemeenten (2022). Personeelsmonitor Gemeenten2021.34Kamerstukken II 2021/22, 29 361, nr. 290.35Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2023). Trendrapportage ArbeidsmarktLeraren po, vo en mbo. December 2023.36Baarsma, B. F. d’Orey Neves (2024). Onderwijs belangrijkste determinant van groei arbeidspro-ductiviteit. ESB, 13 augustus 2024.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 414 Hetzelfde geldt voor de risico’s voor betrouwbare en betaalbare duurzameenergievoorziening. Voor het toekomstig verdienvermogen is hetoplossen van de congestie op het elektriciteitsnetwerk (netcongestie)belangrijk. Voldoende beschikbare hernieuwbare energiebronnen zijnbelangrijk voor bedrijven om te werken zonder CO2-uitstoot.37 Dezeambities worden bedreigd door de tekorten aan gekwalificeerd personeel.Juist bij beroepen gekoppeld aan de overgang naar schonere energieblijkt het extra moeilijk om aan personeel te komen.38Tegen deze achtergrond onderschrijft de Afdeling het belang dat in deMiljoenennota wordt gehecht aan maatregelen gericht op het vergrotenvan het arbeidsaanbod. Het is belangrijk dat de beschikbare schaarsecapaciteit doelmatig wordt ingezet. Het is nu en in de toekomst nodig ommensen naar die beroepen te bewegen waar zij het hardst nodig zijn.Daarbij hoeft het niet alleen te gaan om economisch rendement. Het gaatook om de invulling van belangrijke maatschappelijke opgaven. Dit isonder meer van belang voor sectoren zorg, bouw, politie en veiligheid,defensie, onderwijs, klimaat en kinderopvang.39 Dat betekent dat het nietalleen gaat om vergroting van het arbeidsaanbod, maar ook dat aanboden vraag goed op elkaar aansluiten. Verschillende aspecten spelen daarbijeen rol.Het gaat bijvoorbeeld om de aansluiting tussen onderwijs en arbeids-markt.40 Wat is nodig om mensen voor te bereiden op de arbeidsmarktvan de toekomst? In hoeverre dient het onderwijsaanbod vooral teworden gericht op die sectoren waarin krapte wordt voorzien en latenleerlingen en studenten zich sturen in hun beroepskeuzes? Vooral is ookvan belang dat onderwijs niet alleen wordt gericht op de initiële oplei-dingen, maar ook op herscholing en omscholing (leven lang ontwikkelen);het is noodzakelijk dat voorzieningen daarvoor nu van de grond komen.41Verder is voldoende arbeidsmobiliteit van belang voor een efficiëntfunctionerende arbeidsmarkt. Arbeidsmobiliteit wordt beperkt door deomstandigheden op de arbeidsmarkt, in het bijzonder het grote verschiltussen flexibele en vaste contracten. Het vaster maken van flexcontractenbrengt flex en vast wel dichter bij elkaar.42 Vaste contracten worden echterniet flexibeler; dat zet per saldo een sterkere rem op de arbeidsmobi-liteit.43 Ook andere factoren zijn belangrijk voor de arbeidsmobiliteit, zoalseen goed functionerende woningmarkt.44 Daarnaast wordt gewezen op derol die de overheid zou kunnen spelen om arbeidsbehoeften en -aanbod,alsmede (her)scholing beter op elkaar af te stemmen.37Het Europese emissiehandelsysteem (ETS) bepaalt voor energie- productie- en luchtvaartsec-toren in Europa het afbouwpad voor CO2-uitstoot. Vanaf 2039 worden er geen nieuweemissierechten meer uitgegeven in de industrie en de elektriciteitsopwekking. Deze activiteitenmoeten dan de facto klimaatneutraal zijn.38ABN AMRO (2023). Personeelstekort energietransitie rond recordniveau. PublicatieABN AMRO Economisch Bureau. Personeelstekort energietransitie rond recordniveau –ABN AMRO Bank.39Kamerstukken II 2021/22, 29 544, nr. 1115.40Interdepartementaal Beleidsonderzoek Hoger Onderwijs (2024). Talent op de juiste plek.41De memorie van toelichting bij de begroting van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur enWetenschappen geeft een kort overzicht. Het is de vraag of met de vooral ondersteunendemaatregelen zal kunnen worden volstaan. Zie ook het rapport van de Staatscommissiedemografische ontwikkelingen, dat het belang van beleid inzake leven lang ontwikkelenonderstreept.42Zie ook de memorie van toelichting bij de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken enWerkgelegenheid.43Zie ook De Nederlandsche Bank (2024). Analyse arbeidskrapte. Februari 2024.44Sociaal Economische Raad (2022). Hoe wonen werkt. Een sociaaleconomische verkenning.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 415 Hoe opportuun en noodzakelijk het ook is om maatregelen treffen om hetarbeidsaanbod te vergroten en de aansluiting tussen vraag en aanbod teverbeteren, de schaarste aan mensen, middelen en ruimte noodzaakt tothet maken van ingrijpende keuzes over de inzet van arbeid en het gebruikvan de ruimte. Duidelijk is in dit verband dat een kwalitatief hoogwaardigeeconomie nodig is om voor iedereen in Nederland wonen, zorg enonderwijs beschikbaar te houden en leefbaarheid te bevorderen.45 Deoverheid kan hierbij een belangrijke ondersteunende rol spelen, bijvoor-beeld in het stimuleren van hoogproductieve economische activiteiten enhet ontmoedigen van laagproductieve of vervuilende activiteiten. Ook hetmigratiebeleid kan hierop gericht zijn.46Hier speelt ook het ruimtelijk beleid een belangrijke rol. De inzet ophoogrenderende technische bedrijvigheid vergt een andere infrastructuurvoor wonen, vervoer en leefomgeving dan de inzet op bijvoorbeeldlogistieke dienstverlening of productie van landbouwgoederen.De woningmarkt heeft een belangrijke invloed op de arbeidsmobiliteit endaarmee op de werking van de arbeidsmarkt en economie. Dat geldt ookvoor de keuzes die worden gemaakt met betrekking tot energie en klimaat.Schaarste aan ruimte, gecombineerd met grote opgaven op het gebiedvan klimaat, energie, wonen, leefomgeving, vervoer, water, etc. betekentdat keuzes gemaakt moeten worden over het gebruik van de ruimte opbasis van een samenhangende, heldere en breed gedragen visie.47 Eendergelijke visie is vooralsnog niet beschikbaar. Schaarste aan arbeids-krachten en ruimte betekent dat keuzes over de inrichting van de fysiekeruimte grote gevolgen hebben voor economie en arbeidsmarkt. Het isdaarom zaak die aspecten bij een sociaaleconomische structuuranalyse tebetrekken.Tot slot wijst de Afdeling erop dat met de uitvoering van (semi)-overheidstaken een groot beslag wordt gelegd op de beschikbarecapaciteit aan arbeid. Daarbij moet worden bedacht dat de personeelste-korten zich sterk in de (semi)publieke sector zullen doen voelen.48Duidelijk is dat arbeidskrachten beschikbaar moeten zijn voor deuitvoering van essentiële publieke taken als onderwijs, zorg, politie, etc.De inzet van arbeidskrachten voor die doelen zal echter telkens moetenworden afgewogen tegen het belang van de beschikbaarheid voor privateeconomische activiteiten. Naarmate de schaarste toeneemt, zal dezeafweging indringender moeten zijn.Arbeidsproductiviteit is daarbij een element in de afweging, maar kanvanwege het algemeen belang van de uitvoering van overheidstaken niethet enige afwegingskader zijn. Deze afweging heeft uiteindelijk eenweerslag op de slagkracht van de overheid: de overheid zal doorschaarste niet alles kunnen. Keuzes zijn nodig om ervoor te zorgen datwat wordt beloofd, ook daadwerkelijk wordt waargemaakt. Voor hetvertrouwen in de overheid is dat noodzakelijk.In dat licht onderschrijft de Afdeling de inzet van het kabinet in deMiljoenennota om de budgettaire schaarste in samenhang te bezien metde schaarste in personeel en de begroting in een realistischer kasritme tezetten. De onderuitputting van de laatste jaren heeft bewezen dat de45Staatscommissie Demografische ontwikkelingen 2050 (2024). Gematigde Groei.46De Nederlandsche Bank (2023). Jaarverslag, p. 14.47Zie ook Planbureau voor de Leefomgeving, Balans van de Leefomgeving 2023.48Centraal Planbureau (2024). Centraal Economisch Plan, Krappe arbeidsmarkt vraagt omkeuzes,Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 416 overheid qua uitvoeringkracht aan haar grenzen zit en dat het tekort aanpersoneel een bedreiging vormt bij het uitvoeren van beleidsambities.49Om te kunnen zorgen dat ambities ook daadwerkelijk worden waarge-maakt is het maken van keuzes belangrijk.50Kortom, schaarste aan financiële middelen, arbeidskracht en ruimtebetekent dat keuzes moeten worden gemaakt over de inrichting van deNederlandse economie, arbeidsmarkt en capaciteit van de overheid. Eensociaaleconomische structuuranalyse kan helpen om te komen totintegraal afgewogen keuzes en de juiste prioritering.D. Septemberrapportage 2024 In de Septemberrapportage beoordeelt de Afdeling of de overheidsfi-nanciën, zoals gepresenteerd in de Miljoenennota in het lopende jaar («inyear») en in het komende jaar (ex-ante) voldoen aan de Europesebegrotingsregels. Daarnaast monitort de Afdeling de naleving van deEuropese begrotingsregels aangaande de begrotingshorizon op demiddellange termijn zoals opgenomen in het budgettair-structureel planvan het kabinet.51 Ook beoordeelt de Afdeling in de Septemberrapportageof wordt voldaan aan de nationale begrotingsregels.1. Europese begrotingstoetsing a. Hervorming Stabiliteits- en Groeipact De Europese begrotingsregels zijn vastgelegd in het Stabiliteits- enGroeipact (SGP). Het SGP heeft, als onderdeel van de Economische enMonetaire Unie (EMU), als wezenlijk doel de houdbaarheid van overheids-financiën, ook op de langere termijn, te waarborgen. Economische groeivan en convergentie in de eurozone is het andere wezenlijke doel. HetSGP bestaat uit verschillende intergouvernementele verdragen, verorde-ningen en richtlijnen.52In mei 2024 is de hervorming van het SGP afgerond en sindsdien is hetnieuwe Europese begrotingsraamwerk van kracht.53 Verordening 1466/97aangaande de preventieve arm is komen te vervallen en vervangen doorVerordening 2024/1263, Verordening 1467/97 aangaande de correctievearm is gewijzigd door Verordening 2024/1264. Ook Richtlijn 2011/85 metvoorschriften voor de begrotingskaders van en het begrotingstoezicht oplidstaten is gewijzigd door Richtlijn 2024/1265.Het nieuwe raamwerk moet beter dan voorheen rekening kunnen houdenmet de heterogeniteit in begrotingsposities, de hoogte van de staats-schuld, (toekomstige) economische uitdagingen en andere kwetsbaar-heden van de lidstaten. Tegelijkertijd moet het nieuwe raamwerk helpenom de uitdagingen van de Unie op de middellange en lange termijn aan tepakken, zoals het verwezenlijken van een eerlijke digitale en groene49In de afgelopen jaren is de onderuitputting toegenomen van circa 1% van de totale begrotingnaar b(na 4%. Dit houdt onder meer verband met de krappe arbeidsmarkt. Zie ook 17e Studie-groep Begrotingsruimte.50De Afdeling adviseerde in het Miljoenennota-advies 2023 om bij het voorgenomen beleidrekening te houden met de arbeidsmarkteffecten. Kamerstukken II 2022/23, 36 200, nr. 6.51Richtlijn (EU) 2024/1265 van de Raad, artikel 5.52Zie voor een uitgebreidere toelichting over de herziening van het SGP de Voorjaarsrapportage2024 van de Afdeling: No. W06.24.00069/III.53De Europese Commissie heeft in 2020, net voor de start van de Covid-19 crisis, de hervormingvan het SGP aangekondigd. Deze hervorming volgt uit een evaluatieverplichting in veror-dening 2024/1263 waarbij elke vijf jaar de Commissie een rapport dient te publiceren over detoepassing van de verordening.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 417 transitie, het waarborgen van energiezekerheid, het ondersteunen vanstrategische autonomie, demografische veranderingen, en moet hetsociale en economische veerkracht en duurzame convergentieversterken.54Het nieuwe begrotingsraamwerk behoudt een aantal oude regels, maarintroduceert ook nieuwe regels. De eisen die gesteld worden aan dereferentiewaarden voor het begrotingstekort (EMU-saldo van maximaal–3% bbp) en de overheidsschuld (EMU-schuld van maximaal 60% bbp) uitProtocol nr. 12 bij de EU-Verdragen blijven in het nieuwe raamwerkongewijzigd.Bij overschrijding van (één van de) referentiewaarden kan de Commissieop grond van verordening 2024/1264 (correctieve arm) een onderzoeknaar een buitensporig tekort starten. Daarna kan de Raad een aanbevelingdoen om de buitensporige tekorten of schulden te corrigeren. Het doelvan verordening 2024/1263 (preventieve arm) is om te voorkomen datlidstaten worden geconfronteerd met te hoge tekorten door een veiligemarge te hanteren ten opzichte van de 3%-tekortnorm, zodat lidstatenbegrotingsruimte hebben om stabiliserend begrotingsbeleid te kunnenvoeren.De normen uit de oude preventieve arm, bestaande uit een middellange-termijndoelstelling (MTO) voor het structureel saldo en een uitgavenregel,zijn vervallen in het nieuwe begrotingsraamwerk en vervangen door eenlandspecifieke indicator, het zogenoemde uitgavenpad. Het uitgavenpadwordt vertaald naar de maximale jaarlijkse groei van de netto primaireuitgaven voor lidstaten, rekening houdend met de geraamde begrotings-tekorten en de hoogte van de staatsschuld op de middellange termijn(zie box 1).Ook de rapportageverplichtingen zijn gewijzigd in het nieuwe Europesebegrotingsraamwerk. Elke lidstaat dient elke vier tot zeven jaar eennationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijn in. Ditplan wordt gezien als de hoeksteen van het nieuwe raamwerk. Hetuitgavenpad, in termen van netto primaire uitgaven, dient opgenomen tezijn in dit plan. Ook dient dit plan hervormingen en investeringen tebevatten die bijdragen aan een duurzame en geleidelijke schuldreductieen duurzame en inclusieve economische groei in lidstaten.Aan het einde van de periode van vier of zeven jaar waarvoor het plangeldt, de zogenoemde budgettaire aanpassingsperiode, dient deoverheidsschuld op een geloofwaardig dalend pad te zijn of op prudenteniveaus onder de 60% bbp op de middellange termijn, op basis vanverschillende scenario’s. Ook moet het begrotingstekort onder de 3% bbpworden gebracht aan het einde van de aanpassingsperiode en dat blijvenop de middellange termijn.55Box 1: Wijzigingen in de begrotingsnormen van de preven-tieve armHet doel van de preventieve arm is om te voorkomen dat lidstatenworden geconfronteerd met buitensporige tekorten door een veiligemarge te hanteren ten opzichte van de 3%-tekortnorm. In het nieuwe54Europese Commissie (2024). Proposal for a Regulation of the European Parliament and of theCouncil on the effective coordination of economic policies and multilateral budgetarysurveillance and repealing Council Regulation (EC) No 1466/97.55Met de middellange termijn wordt een periode van tien jaar na afloop van het nationaalbudgettair-structureel plan bedoeld.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 418 begrotingsraamwerk staat één indicator centraal, namelijk eenlandspecifiek uitgavenpad uitgedrukt in netto primaire uitgaven. Datzorgt voor versimpeling en meer transparantie.Het totaal aan uitgaven van een lidstaat wordt uitgedrukt in termenvan netto primaire uitgaven. Dit zijn de nationale overheidsuitgavengecorrigeerd voor de rente-uitgaven, tijdelijke en eenmaligeuitgaven, uitgaven die worden bekostigd met inkomsten uitEU-fondsen en nationale cofinanciering voor EU-programma’s,conjuncturele werkloosheidsuitgaven en eventuele maatregelen diezorgen voor hogere inkomsten.Door de uitgaven te corrigeren voor rente-uitgaven kunnen lidstatenvoornamelijk sturen op uitgaven waar zij direct invloed op kunnenuitoefenen. Door hiervoor te corrigeren worden kosten weggelatendie geen of weinig invloed hebben op de structurele begrotingspo-sitie van de lidstaat. Daarnaast wordt door de uitgaven te corrigerenvoor cyclische werkloosheidsuitgaven ruimte geboden om deze meete laten bewegen met de stand van de economie, dat helpt omtrendmatig begrotingsbeleid te voeren.Het landspecifieke uitgavenpad schrijft een maximale jaarlijkse groeivan de netto primaire uitgaven voor. Dat zal worden afgeleid van hetstructureel primair saldo aan het einde van de aanpassingsperiode.Het structureel primair saldo is het reguliere EMU-saldo gecorrigeerdvoor de stand van de economie en rentelasten (dat wil zeggen hetstructureel saldo gecorrigeerd voor rentelasten). In de norm voor hetstructureel primair saldo wordt teruggerekend welke begrotingsaan-passing er door een lidstaat nodig is om de overheidsschuld op eengeloofwaardig dalend pad of op prudente niveaus onder de 60% bbpop de middellange termijn te brengen of houden, en om hetbegrotingstekort op de middellange termijn onder de 3% bbp tebrengen of houden.Hiervoor maakt de Commissie gebruik van een schuldhoudbaar-heidsanalyse. Daarin worden verschillende scenario’s van ondermeer uiteenlopende rentetarieven, bbp-groei en vergrijzingslastenmeegewogen. Op deze manier toetst de Commissie hoe deoverheidsschuld en het begrotingstekort zich in diverse (meeval-lende en tegenvallende) situaties kunnen ontwikkelen, gedurendeeen periode van tien jaar na de aanpassingsperiode. De Commissietoetst daarnaast of de kans voldoende laag is dat de schuld binnenvijf jaar na uitvoering van het plan alsnog stijgt. Ook moet de schuldbinnen een bepaalde bandbreedte blijven onder een set aanmogelijke economische schokken.De maximale nominale groei van de netto gefinancierde primaireuitgaven van een lidstaat wordt bepaald door de (jaarlijkse)potentiële bbp-groei plus de inflatie minus de vereiste aanpassing inhet structureel primair saldo ten opzichte van de primaire uitgavenuitgedrukt in percentages van het bbp. Het structureel primair saldois geen sturingsvariabele op zich, maar vormt het uitgangspunt voorde berekening van het landspecifieke uitgavenpad. Voor dehandhaving en jaarlijkse monitoring zal de Commissie toetsen aande overschrijdingen van het uitgavenpad, niet aan de overschrij-dingen van het structureel primair saldo.Het budgettair-structureel plan is in het nieuwe raamwerk de meerjaren-begroting in het kader van het Europees Semester. In het geval van eennieuw aangetreden kabinet kan een lidstaat een herzien plan indienenTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 419 voor een nieuwe periode van vier of vijf jaar, afhankelijk van de normalezittingsperiode van een kabinet. Het nieuwe plan dient daarbij te blijvenvoldoen aan de budgettaire aanpassingsinspanning.56Als lidstaten zich committeren aan een relevante set hervormingen eninvesteringen kan de budgettaire aanpassingsperiode verlengd wordenvan vier naar zeven jaar. Dit betekent dat lidstaten langer de tijd krijgenhun staatsschuld geloofwaardig te laten dalen of op prudent niveau tehouden en hun begrotingstekort onder de referentiewaarde te brengen ofte houden.In ruil daarvoor moeten zij aantonen dat de hervormingen en investe-ringen bijdragen aan een duurzame en geleidelijke schuldreductie enduurzame en inclusieve groei. Ook moeten de hervormingen en investe-ringen bijdragen aan de gemeenschappelijke prioriteiten van de EuropeseUnie en in lijn zijn met de landspecifieke aanbevelingen uit het EuropeesSemester.b. Relevante context De herziene Europese begrotingsregels zijn per mei 2024 in werkinggetreden. De eerste budgettair-structurele plannen voor de middellangetermijn van lidstaten moeten echter pas in het najaar van 2024 wordeningediend bij de Europese Commissie. Daarom is 2024 een overgangsjaarvan het oude naar het nieuwe begrotingsraamwerk. In dit overgangsjaarkomt ook een einde aan de flexibiliteit binnen het SGP die tot begin ditjaar is geboden.Sinds dit jaar is de algemene ontsnappingsclausule gedeactiveerd. Dezealgemene ontsnappingsclausule werd door de Europese Commissie in2020 geactiveerd vanwege de Covid-19 crisis om lidstaten maximaleruimte binnen het SGP te bieden om een extra begrotingsinspanning tekunnen leveren. Dit betekende dat lidstaten die zich in de oude preven-tieve arm van het SGP bevonden, waaronder Nederland, mochtenafwijken van geldende normen onder het oude SGP zoals het pad richtingde middellangetermijndoelstelling voor het structureel saldo (MTO), mitsdit de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op de middellange termijnniet in gevaar zou brengen.De Europese Commissie achtte het echter niet gepast om voor dit jaargeheel terug te keren naar de begrotingsregels onder het oude raamwerkomdat de hervorming van het Europese begrotingsraamwerk nog nietafgerond was. Ook was er sprake van aanhoudende onzekerheid in demacro-economische vooruitzichten.57 In plaats daarvan is lidstatengevraagd om vooruitlopend op het nieuwe begrotingsraamwerk in hunStabiliteitsprogramma58 te verantwoorden hoe het begrotingstekort onderde 3%-tekortnorm en de 60%-schuldnorm blijft op de middellange termijn,of naar deze grens toe beweegt.59 Verder dient het begrotingsbeleid vande lidstaten gericht te zijn op het waarborgen van schuldhoudbaarheid opde middellange termijn en op het, op duurzame wijze, verhogen van depotentiële groei.56Verordening (EU) 2024/1263 van de Raad betreffende de doeltreffende coördinatie van heteconomisch beleid en betreffende het multilaterale begrotingstoezicht.57Europese Commissie (2023). Mededeling inzake Richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voor2024, COM(2023) 141 final.58Door de hervorming van het Europese begrotingsraamwerk is het Stabiliteitsprogramma 2024het laatste Stabiliteitsprogramma. In het nieuwe raamwerk wordt het budgettair-structureelplan voor de middellange termijn de nieuwe meerjarenbegroting.59Europese Commissie (2023). Mededeling inzake Richtsnoeren voor het begrotingsbeleid voor2024, COM(2023) 141 final.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 420 Ondanks dat sprake is van een overgangsjaar, heeft de Commissie deRaad aanbevolen om in het voorjaar van 2024 buitensporigtekortproce-dures te openen op basis van een overschrijding van de 3%-tekortnorm.Dit omdat de 3% tekortnorm ongewijzigd is gebleven in het nieuweraamwerk.60 In juni 2024 heeft de Europese Commissie haar onderzoeknaar de aanwezigheid van buitensporige tekorten in lidstaten gepubli-ceerd.61 Op basis van begrotingsresultaten over 2023 en de verwach-tingen uit de voorjaarsraming heeft de Commissie aan de Raad voorge-steld bij zeven lidstaten buitensporige tekorten vast te stellen.62 Alsonderdeel van het herfstpakket in het najaar van 2024 van het EuropeesSemester zal de Commissie de Raad aanbevelen om de buitensporigetekorten te reduceren, waarbij aansluiting gezocht wordt bij het uitga-venpad zoals opgenomen in de budgettair-structurele plannen van debetreffende lidstaten.Verder zijn de landspecifieke aanbevelingen van de Raad uit 2024 voorNederland relevant.63 Nederland is aanbevolen om het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn tijdig in te dienen. Inovereenstemming met de vereisten van het hervormde begrotings-raamwerk dient Nederland de groei van de nettouitgaven in 2025 tebeperken tot een percentage dat verenigbaar is met de doelstelling omhet begrotingstekort onder de referentiewaarde van 3% bbp te houden.Ook wordt Nederland opgeroepen om de belastingheffing op de verschil-lende soorten inkomsten uit vermogen meer op één lijn te brengen, defiscale voordelen te beperken die schuldgefinancierd woningbezitbevorderen, de fiscale bevoordeling van belastinguitstel en -verminderingdoor aanmerkelijkbelanghouders te beperken, belemmeringen voor debouw van nieuwe woningen weg te nemen, en zorg te dragen voorbetaalbare en beschikbare woningen op de particuliere huurmarkt. Ookmoet de verwachte stijging aan vergrijzingskosten aangepakt wordendoor het stelsel van langdurige zorg kosteneffectiever te maken.Omdat het Europees Semester het proces is waarin de EU-lidstaten huneconomische, arbeidsmarkt- en begrotingsbeleid coördineren, brengt deCommissie ook bredere landspecifieke aanbevelingen uit. Nederland isaanbevolen om maatregelen te nemen om het gebruik van flexibele oftijdelijke arbeidscontracten te ontmoedigen, structurele en sectorspeci-fieke arbeidsmarkttekorten aan te pakken en de basisvaardigheden teverbeteren, onder meer door lerarentekorten aan te pakken en kansarmescholen ondersteuning te bieden. Daarnaast is Nederland aanbevolen omde randvoorwaarden te verbeteren voor investeringen in het elektrici-teitsnet, de inzet van hernieuwbare energiebronnen te versnellen en hetconcurrentievermogen te beteren en verdere inspanningen te leverenvoor duurzame landbouw.In het kader van het toezicht op de macro-economische onevenwichtig-heden en het bevorderen van inclusieve en duurzame economische groeiconcludeert de Commissie, net als voorgaande jaren, dat er een macro-60In het overgangsjaar wordt er door de Commissie geen onderzoek gedaan naar het bestaanvan een buitensporig tekort op basis van het schuldcriterium omdat lidstaten nog geen doorde Raad aanbevolen uitgavenpad hebben waarvan mogelijk afgeweken wordt boven dedrempelwaarden.61De Commissie publiceert haar rapport in het kader van artikel 126 van het Verdrag betreffendede werking van de Europe Unie (VWEU).62De Commissie stelt buitensporige tekorten vast voor België, Frankrijk, Italië, Hongarije, Malta,Polen en Slowakije. Stability and growth pact: Council launches excessive deficit proceduresagainst seven member states – Consilium (Europa.eu)63Europese Commissie (2024). 2024 Landenrapport. 2024 European Semester: Country Reports –European Commission (Europa.eu)Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 421 economische onevenwichtigheid in Nederland bestaat die verband houdtmet de hoge private schulden.c. Opstellen budgettair-structureel plan voor de middellange termijn Het nieuwe begrotingsraamwerk heeft een landspecifieker uitgangspunt.Bij opstelling van het budgettair-structureel plan wordt niet alleenrekening gehouden met landspecifieke omstandigheden in het uitga-venpad, maar is de budgettaire uitgangspositie van de lidstaat evenzeervan belang: deze bepaalt de vereisten waar het plan aan moet voldoen.Ten behoeve van het opstellen van het budgettair-structureel plan doorlidstaten heeft de Commissie in juni 2024 lidstaten voorzien van eenreferentiepad of, op aanvraag, technische informatie. Indien voorafgaandaan het opstellen van het plan de overheidsschuld hoger is dan 60% bbpof indien het begrotingstekort hoger is dan 3% bbp, legt de Commissie debetrokken lidstaat een referentiepad voor de netto-uitgaven op. OmdatNederland voorafgaand aan het opstellen van het plan voldoet aan dereferentiewaarden van de correctieve arm krijgt Nederland geen referen-tiepad mee van de Commissie.64Wel heeft het kabinet ervoor gekozen om technische informatie op tevragen bij de Commissie. Deze technische informatie geeft inzicht in debegrotingsinspanning die nodig is om ervoor te zorgen dat het begro-tingstekort onder de referentiewaarde van 3% bbp en de overheidsschuldonder de referentiewaarde van 60% bbp blijft op de middellangetermijn.65 Lidstaten dienen de technische informatie op te nemen in hunplan. Deze technische informatie bevat een doel voor structureel primairsaldo (zie box 1). Aan het einde van het budgettair-structureel plan is ditdoel voor het structureel primair saldo nodig om ervoor te zorgen dat hettekort onder de referentiewaarde van 3% bbp en de overheidsschuldonder de referentiewaarde van 60% bbp blijft op de middellangetermijn.66De Commissie stelt in de technische informatie op basis van haarlenteraming dat Nederland in de aanpassingsperiode zou moeten toebewegen naar een structureel primair saldo van 0,1% bbp in 2028 omonder de referentiewaarden voor het nominale tekort en de schuld opmiddellange termijn te blijven of op een prudent niveau te houden.67Ten opzichte van het door de Commissie geraamde structureel primairsaldo van –0,6% bbp in 2024 veronderstelt dit een begrotingsaanpassingvan 0,7% bbp tot 2028.68 Uitgangspunt bij de berekening van het doelvoor het structureel primair saldo is dat de verwachte vergrijzingskostenin de jaren daarna zonder aanvullend beleid in voldoende mate kunnenworden geabsorbeerd. Daarnaast dient de begrotingsaanpassing lineairen minstens proportioneel te zijn gedurende de aanpassingsperiode.64Verordening (EU) 2024/1264 van de Raad over de bespoediging en verduidelijking van detenuitvoerlegging van de procedure bij buitensporige tekorten.65Met de middellange termijn wordt een periode van tien jaar na afloop van het nationaalbudgettair-structureel plan bedoeld.66De technische informatie die de Europese Commissie opstelt op verzoek van de lidstaten zalconsistent zijn met de tekortwaarborg geldend onder Verordening 2024/1263.67De technische informatie van de Commissie is openbaar gemaakt bij de geannoteerde agendabij de Ecofinraad 15-16 juli 2024. Geannoteerde agenda Eurogroep en Ecofinraad 15-16 juli2024 | Vergaderstuk | Rijksoverheid.nl68De Commissie komt tot deze berekening op basis van haar eigen lenteraming. Economicforecast for Netherlands – European Commission (Europa.eu). Er moet bij in acht wordengenomen dat veranderende macro-economische omstandigheden ertoe kunnen leiden datramingen voor het structureel primair saldo bijgesteld worden. In deze Septemberrapportagebaseert de Afdeling zich op de ramingen van het CPB.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 422 Bij het opstellen van het budgettair-structureel plan dient rekeninggehouden te worden met de technische informatie. Indien het budgettair-structureel plan een hoger uitgavenpad presenteert dan de technischeinformatie, of indien de onderliggende aannames gunstiger zijn dan degemeenschappelijke aannames, moeten lidstaten een gedetailleerdebeschrijving geven van de onderliggende macro-economische aannamesvan het uitgavenpad.69Hoewel het budgettair-structureel plan hervormingen en investeringenbevat, heeft het kabinet geen additionele hervormingen en investeringenopgevoerd om een verlenging aan te kunnen vragen van de aanpassings-periode van het plan van maximaal drie jaar. Het budgettair-structureelplan voor de middellange termijn van het kabinet zal daarom een tijdspadvan vier jaar beslaan.d. Toetsing voor de jaren 2024, 2025 en de middellange termijn Toetsing aan de normen uit de correctieve arm De normen uit decorrectieve arm stellen eisen aan de (jaarlijkse) referentiewaarden voorhet begrotingstekort (EMU-saldo van maximaal 3% bbp) en de overheids-schuld (EMU-schuld van maximaal 60% bbp). Op basis van de raming vanhet CPB blijkt dat Nederland zowel in 2024, als naar verwachting in 2025voldoet aan de vereisten van de correctieve arm (zie tabel 1).Tabel 1: Gegevens voor de collectieve arm 2023–2025202320242025ex-postIn yearEx-anteTekortcriterium (% bbp)Maximaal feitelijk EMU-saldo– 3,0– 3,0– 3,0EMU-saldo feitelijk– 0,4– 1,8– 2,5w.v. EMU-saldo decentrale overheden0,00,0– 0,1Structureel EMU-saldo– 1,0– 0,9– 1,8Schuldcriterium (% BBP)Maximale EMU-schuld60,060,060,0EMU-schuld45,145,146,7Bron: CPB (Macro-Economische Verkenning 2025) In het nieuwe raamwerk geldt het uitgavenpad als enige sturingsvariabelevoor de naleving van de Europese begrotingsregels. Desalniettemin blijfthet relevant om te toetsen aan de normen uit de correctieve arm omdateen overschrijding van de referentiewaarden van de 3%-tekortnorm en60%-schuldcriterium de basis zijn voor het eventueel openen van eenbuitensporigtekortprocedure, of het mogelijk opleggen van een corri-gerend uitgavenpad door de Raad op aanbevelen van de Commissie.In de ramingen houdt Nederland met een EMU-saldo van –1,8% bbp in2024 voldoende afstand tot deze referentiewaarde om aan de vereistenvan de correctieve arm te voldoen. In de raming loopt het feitelijkEMU-saldo op tot –2,5% bbp in 2025. Hoewel Nederland daarmee nogonder de referentiewaarde van –3% bbp blijft, ligt het EMU-saldo wel dichttegen de referentiewaarde aan. In alle ramingsjaren houdt Nederland welruim voldoende afstand tot het schuldcriterium.69De Commissie heeft deze aanvullende rapportage nodig om te kunnen nagaan of deugdelijkeen datagestuurde economische argumenten het verschil met het referentiepad of technischeinformatie of de raming voor de overheidsschuld voor de middellange termijn kunnenverklaren. Dit omvat informatie over het basispad bij ongewijzigd beleid (tabel 7c inbudgettair-structureel plan) en omvat informatie over de aannames over de ontwikkeling vande overheidsschuld (tabel 7d in het budgettairstructureel plan).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 423 In het voorjaar van 2025 onderzoekt de Commissie opnieuw of er in hetvoorgaande jaar (ex-post) op basis van de begrotingsrealisaties is voldaanaan de referentiewaarden, of dat er in dat jaar (in-year) sprake is van eengeplande overschrijding van de referentiewaarden. Op basis van datonderzoek zal de Commissie weer een aanbeveling aan de Raad doenover het openen van een buitensporig tekort, of het opleggen van eencorrigerend uitgavenpad.Toetsing aan de normen uit de preventieve armHet doel van de preventieve arm, in zowel het oude als nieuwe raamwerk,is om te voorkomen dat lidstaten worden geconfronteerd met te hogetekorten. Om dit te bewerkstelligen zit in de nieuwe sturingsvariabele vanhet raamwerk (uitgavenpad) een buffer ten opzichte van de normen voorhet maximale begrotingstekort (3% bbp) en maximale overheidsschuld(60% bbp) ingebouwd, zodat lidstaten stabiliserend begrotingsbeleidkunnen voeren.70 Sturing op het uitgavenpad dient ervoor te zorgen datde geraamde schuld en tekort op de middellange termijn onder dezereferentiewaarden blijven, op basis van verschillende scenario’s, zodathoudbare overheidsfinanciën worden geborgd.In deze Septemberrapportage toetst de Afdeling voor het eerst aan denieuwe Europese begrotingsregels. Het doel van de toetsing is om tebeoordelen of het uitgavenpad zoals opgenomen in het budgettair-structureel plan ervoor zorgt dat de overheidsschuld uiterlijk aan het eindevan de aanpassingsperiode op een plausibel neerwaarts pad zit of op demiddellange termijn op een prudent niveau onder de 60% bbp blijft, enhet begrotingstekort op de middellange termijn onder de 3% bbp wordtgebracht of blijft. Omdat het kabinet heeft gekozen voor een tijdshorizonvan vier jaar voor het plan wordt met de middellange termijn een periodevan tien jaar na de aanpassingsperiode bedoeld.De doelstelling voor het structureel primair saldo is van belang voor debegrotingstoetsing. Op basis van berekeningen van de EuropeseCommissie dient Nederland te bewegen naar een beoogd structureelprimair begrotingssaldo van 0,1% bbp in 2028.71 De raming van het CPBin het budgettair-structureel plan laat zien dat Nederland in 2028 eengeraamd structureel primair saldo heeft van –0,8% bbp.72 Het structureelprimair saldo van het CPB is gebaseerd op de MEV-raming. De budget-taire effecten van de augustusbesluitvorming zoals gepresenteerd in deMiljoenennota 2025 zijn in deze cijfers verwerkt.Tabel 2 geeft op basis van deze cijfers de berekening voor de omvang vande begrotingsaanpassing:Tabel 2: doelstelling en raming structureel primair saldoProcenten bbpACommissieberekening van het doel voor het structureel primair saldo voor Nederland in 20280,1%70Om het begrotingskader bestand te maken tegen onzekere economische ontwikkelingen, moethet referentiepad ook voorzien in een gemeenschappelijke bestendigheidsmarge ten opzichtevan de in artikel 126, lid 2, VWEU in samenhang met Protocol (nr. 12) bedoelde tekortreferen-tiewaarde of de convergentie naar die tekortreferentiewaarde. Dankzij die gemeenschappelijkebestendigheidswaarborg moeten er begrotingsbuffers voor ongunstige omstandigheden enschokken kunnen worden aangelegd. Zie Verordening (EU) 2024/126371Ministerie van Financiën (2024). Geannoteerde agenda Eurogroep en Ecofinraad 15-16 juli2024.72Er bestaan verschillen tussen de macro-economische en budgettaire aannames tussen deEuropese Commissie en het Centraal Planbureau. Deze verschillen staan toegelicht in hetbudgettair-structureel plan voor de middellange termijn 2024.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 424 Procenten bbpBGeraamd structureel primair saldo in 2028 o.b.v. CPB-raming1– 0,8CVerschil doel voor structureel primair saldo (EC) en geraamd structureel primair saldo (CPB) (A-B)0,9%DJaarlijkse begrotingsaanpassing (C/4)0,23%1 Ministerie van Financiën (2024). Budgettair-structureel plan voor de middellange termijn 2024 Op basis van deze berekening van het structureel primair saldo zouNederland, om een plan in te dienen dat voldoet aan de eisen van deverordening, een begrotingsaanpassing moeten realiseren die neerkomtop een verbetering van het structureel primair saldo van 0,9% bbp in2028.Indien Nederland een plan opstelt in lijn met de eisen die in het nieuweraamwerk worden gesteld voor het tekort en de schuld op de middellangetermijn, betekent dit een forse begrotingsinspanning, te bereiken in eenperiode van vier jaar. Indien niet aan deze begrotingsinspanning wordtvoldaan, blijft er een verschil van 0,9% bbp tussen het doel en hetgeraamde structureel primair saldo. Daarmee is het niet waarschijnlijk dathet tekort onder de referentiewaarde van 3% bbp en de overheidsschuldonder de referentiewaarde van 60% bbp blijft op de middellange termijn.Uit het doel voor het structureel primair saldo van de Commissie volgteen norm voor de groei van de netto primair gefinancierde uitgaven omhet doel te bereiken aan het einde van de aanpassingsperiode. DeCommissie beveelt een netto primaire uitgavengroei van jaarlijksgemiddeld 3,2% aan over de jaren 2025 tot en met 2028.73 De raming vanhet CPB laat zien dat de netto primaire uitgaven met gemiddeld 4,2%groeien over de jaren 2025 tot en met 2028. De uitgavengroei komtdaarmee hoger uit dan wordt aanbevolen door de Commissie om het doelvoor het structureel primair saldo aan het einde van de aanpassingspe-riode te bereiken.Tabel 3: Gegevens voor de Europese begrotingsregels20242025202620272028UitgavenpadNorm netto primaire gefinancierdeuitgavengroei (in %)13,23,23,23,2Groei van de netto primaire uitgavenper jaar (in %)26,96,83,52,14,31 Op basis van de aanbeveling en berekeningen van de Europese Commissie. Deze berekeningen gaan uit van de veronderstelling van ongewijzigdbeleid.2 Dit zijn de nationale overheidsuitgaven gecorrigeerd voor rente-uitgaven, tijdelijke en eenmalige uitgaven, eventuele discretionaire inkomsten-maatregelen, uitgaven die worden bekostigd met inkomsten uit EU-fondsen en nationale cofinanciering voor EU-programma’s, conjuncturelewerkeloosheidsuitgaven en eventuele maatregelen die zorgen voor hogere inkomsten.Bron: CPB (Budgettair-Structureel Plan voor de middellange termijn 2024) Het nationaal budgettair-structureel plan voor de middellange termijnbevat een hoger netto-uitgavenpad dan wordt aanbevolen in de door deCommissie verstrekte technische informatie. Door een groei van deuitgaven, bij een gelijkblijvende collectieve lastenquote, is er sprake vanjaarlijkse begrotingstekorten en een toename van de staatsschuld opmiddellange termijn.7473Ministerie van Financiën (2024). Budgettair-structureel plan voor de middellange termijn 2024.74Er zijn ook endogene (macro-economische) omstandigheden zoals bijvoorbeeld de volume-groei van het bbp, van invloed op de groei van de overheidsuitgaven.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 425 Ten behoeve van het opstellen van het budgettair-structureel plan heefthet CPB de ramingshorizon van de overheidsschuld en begrotingssaldoverlengd naar de middellange termijn. In het budgettair-structureel plan iseen tekort- en schuldprojectie opgenomen tot 2038. Deze projecties latenzien dat het budgettair-structureel plan er niet voor zorgt dat de overheids-schuld op de middellange termijn op een prudent niveau onder de 60%blijft en het begrotingstekort op de middellange termijn onder de 3% bbpblijft.Het begrotingstekort schiet in 2026 met 3,4% bbp door de referentie-waarde heen. Vanaf 2029 blijft het begrotingstekort hoger dan de3%-tekortnorm. De toename van het begrotingstekort komt door eenstijging in de uitgaven voor zorg en sociale zekerheid, onder andere doorvergrijzing, een stijging van de rente-, asiel-, en defensie-uitgaven enverminderde geraamde onderuitputting.75Door de oplopende tekorten neemt ook de overheidsschuld in deCPB-raming toe. Met een geraamde schuld van 60,5% bbp in 2033 en eenverdere oploop van de schuld tot 70,7% bbp in 2038 zal de overheids-schuld niet meer voldoen aan de referentiewaarde voor de overheids-schuld van maximaal 60% bbp. Hiermee voldoet het budgettair-structureelplan voor de middellange termijn niet aan de vereiste van de verordeningom de referentiewaarden voor het begrotingstekort en de overheids-schuld op de middellange termijn te respecteren.ConclusieDe bevindingen brengen de Afdeling tot de volgende beoordeling:I.Op basis van de geraamde EMU-schuld en het EMU-saldo conclu-deert de Afdeling dat de overheidsfinanciën in 2024 en 2025 naarverwachting voldoen aan de Europese begrotingsregels.II.Op basis van de raming van het CPB concludeert de Afdeling dat deNederlandse overheidsfinanciën naar verwachting op de middel-lange termijn de referentiewaarden voor het maximale begrotings-tekort (3% bbp) en maximale overheidsschuld (60% bbp) overschrij-den. Het uitgavenpad in het budgettair-structureel plan voldoetdaarmee niet aan de vereisten van het Stabiliteit- en Groeipact(SGP).Eén van de wezenlijke doelen van het SGP is het waarborgen van dehoudbaarheid van de overheidsfinanciën op de middellange termijn;sturing via het netto-uitgavenpad dient dit te bewerkstelligen.Houdbaarheid van overheidsfinanciën, ook op de middellange termijn, isniet alleen van belang in het Europese raamwerk. Ook in het Nederlandsebegrotingsbeleid speelt de houdbaarheid van de overheidsfinanciën eenrol, om te voorkomen dat rekeningen worden doorgeschoven. Dehoudbaarheid van de overheidsfinanciën op (middel)lange termijn is duseen belangrijke factor in de begrotingstoetsing. Hiervoor is zowel definanciële houdbaarheid (welke uitkomsten voor de overheidsschuld zijntoelaatbaar) als de intergenerationele houdbaarheid (verdeling vanfinanciële lasten over generaties) van belang.76Hoewel het kabinet stappen wil zetten om de overheidsfinanciën tebeheersen, is het voorgenomen beleid niet voldoende om de overheidsfi-nanciën op de middellange termijn binnen de Europese en nationale75Centraal Planbureau (2024). Macro Economische Verkenning 2024.76Centraal Planbureau (2021). Hoe meten we of de overheidsfinanciën houdbaar zijn? CPBAchtergronddocument, december 2021.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 426 grenzen te houden. Bovendien is het de vraag of het kabinet de geplandebesparingen ook daadwerkelijk gaat realiseren. Zo komt het CPB bij debeoordeling van de maatregelen tot een andere budgettaire inschattingdan het Ministerie van Financiën: maatregelen die niet eenzijdig door deRijksoverheid af te dwingen zijn, leveren volgens het CPB geen besparingop.77 Ook hanteert het CPB maximumbedragen voor generieke kortingenop bijvoorbeeld het ambtenarenapparaat, omdat in het verleden isgebleken dat deze lastig te realiseren zijn.Het begrotingstekort is op de middellange termijn (vanaf 2029) in alleramingsjaren tot 2038 hoger dan 3% bbp. De overheidsschuld ligt op demiddellange termijn (vanaf 2033) hoger dan 60% bbp tot 2038. De17e Studiegroep Begrotingsruimte adviseerde daarom een koerscorrectievoor de komende kabinetsperiode, om het jaarlijkse begrotingstekort teverkleinen. De Studiegroep adviseerde een opgave van structureelcirca € 17 mld. vanaf 2028, die volgt uit een correctie naar een jaarlijksEMU-saldo van circa –2% bbp en een structureel saldo van circa –1,6% bbp.78Het verschil tussen het doel voor het structureel primair saldo van0,1% bbp in 2028 van de Europese Commissie en het geraamde struc-tureel primair saldo van –0,8% bbp van het CPB betekent een verbeteringvan 0,9% bbp in 2028 om het tekort en de schuld op de middellangetermijn op prudente niveaus te houden.Nederland zal, om een uitgavenpad in te dienen dat voldoet aan devereisten van de Europese begrotingsregels, een begrotingsinspanningmoeten leveren. Dat is aanvullend op de maatregelen gepresenteerd indeze Miljoenennota. Om te kunnen voldoen aan de Europese begrotings-regels en ruimte te houden voor het voeren van trendmatig begrotings-beleid dienen de overheidsfinanciën structureel te worden verbeterdten opzichte van het huidige niveau. Deze begrotingsruimte kan zowelworden gevonden in hogere belastingen als lagere uitgaven (zie ookparagraaf D2.1).Bij invulling van deze budgettaire opgave zijn lessen uit vorige periodenmet een budgettaire opgave relevant. Zo zat Nederland tussen 2009 en2014 in de correctieve arm van het Europese begrotingsraamwerkvanwege overschrijding van de tekortnorm van 3% bbp. Daardoor warenin een korte tijdspanne zeer ingrijpende budgettaire maatregelen nodig. Inde aanpak van de begrotingstekorten is destijds de nadruk gelegd opbeheersing van de overheidsfinanciën door middel van omvangrijkead-hoc bezuinigingen. De overheidsfinanciën zijn door de forse bezuini-gingen weliswaar verbeterd, maar dit ging ten koste van de basisprincipesmacro-economische stabilisatie en efficiënte allocatie.79Voor het te voeren begrotingsbeleid en de invulling van de budgettaireopgave zijn politieke keuzes nodig, die niet alleen zijn gericht op de kortetermijn, maar ook oog hebben voor de langere termijn. Hierbij zijn deopgaven en hervormingen op de lange termijn die bijdragen aan eensterke economische structuur van belang (zie ook paragraaf C.). Zokunnen bijvoorbeeld hervormingen op het terrein van de arbeids- enwoningmarkt helpen om onevenwichtigheden te bestrijden.77Bovendien is er reeds sprake van een structurele tegenvaller op de EU-afdrachten van€ 0,9 mld. vanwege enerzijds lagere ontvangsten van de invoerrechten op EU-niveau enanderzijds door het hoger dan verwacht Nederlandse bbp.7817e Studiegroep Begrotingsruimte. (2023) Bijsturen met het oog op de toekomst.7915e Studiegroep Begrotingsruimte. (2016) Van saldosturing naar stabilisatie. Bijlage Beleids-doorlichting Begrotingsbeleid.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 427 In het nieuwe raamwerk zorgen de budgettair-structurele plannen voor hetsamenvloeien van het begrotingsbeleid, de structurele hervormingen eninvesteringen van elke lidstaat. Het onderstreept het belang dat hetbegrotingsbeleid en het sociaaleconomische beleid in elkaars verlengdeliggen.In dat licht stelt de Afdeling de vraag in hoeverre de opgevoerdehervormingen en investeringen in het budgettair-structureel plan van hetkabinet voldoende de toekomstige structurele uitdagingen adresseren.80Structurele hervormingen zijn van belang voor het toekomstbestendighouden van Nederland.81 Ook hier zijn lessen uit het verleden relevant:een gecombineerde strategie van een budgettaire doelstelling enstructurele hervormingen gericht op een betere werking van de economieheeft de Nederlandse overheidsfinanciën in de jaren ’80 van de vorigeeeuw op orde gebracht. Toen is vanaf 1987 de werkgelegenheid gaangroeien en is later de staatsschuld gaan dalen.82Vanwege de doorgaans lange overgangstermijnen werken structurelehervormingen maar geleidelijk door en zijn dus een kwestie van de langeadem. Van een goed gekozen pakket van structurele hervormingen, datleidt tot een beter functionerende arbeids- en woningmarkt en hogereproductiviteitsgroei wordt Nederland op termijn beter. Hiervoor zijnverschillende aanbevelingen gedaan in rapporten zoals bouwstenen vooreen beter belastingstelsel, zogenoemde Interdepartementale beleidson-derzoeken (IBO’s) en de Brede Maatschappelijke Heroverwegingen(BMH’s). Deze hervormingen zijn van belang voor het betaalbaar houdenvan overheidsvoorzieningen voor toekomstige generaties.Ook is het belangrijk om te kijken naar de financiële uitdagingen voortoekomstige generaties op het gebied van zorg, vergrijzing en klimaat.83Het handhaven van voldoende marge in het begrotingssaldo respectie-velijk het bereiken van een hoger groeipad blijven ook daarom vanbelang. Een dergelijk budgettair beleid vraagt om een langetermijnvisie,die zich uitstrekt tot voorbij het einde van een kabinetsperiode.e. Vervolgproces budgettair-structureel plan voor de middellange termijn Het kabinet is voornemens om uiterlijk 15 oktober 2024 het budgettair-structureel plan naar de Europese Commissie te verzenden.84 Debeoordeling van de Europese Commissie van het plan volgt binnen zesweken na indiening door de lidstaat. Vervolgens doet de Commissie in hetnajaar voor alle lidstaten aanbevelingen aan de Raad voor het vaststellenvan de uitgavenpaden van lidstaten, naar verwachting tijdens deEcofinraad in december 2024 of januari 2025.85Bij de beoordeling van een nationaal budgettair-structureel plan voor demiddellange termijn onderzoekt de Commissie voor elke lidstaat of hetnetto-uitgavenpad voldoet aan de vereisten dat de overheidsschulduiterlijk aan het einde van de aanpassingsperiode een plausibeleneerwaartse trend gaat of blijft vertonen, dan wel op een prudent niveau80Zie in dit kader ook de landspecifieke aanbevelingen van de Europese Commissie in het kadervan het Europees Semester.8117e Studiegroep Begrotingsruimte (2023). Bijsturen met het oog op de toekomst.8214e Studiegroep Begrotingsruimte (2012). Stabiliteit en Vertrouwen.83Zie ook het advies van de Afdeling bij de Miljoenennota 2024 om het begrotingsraamwerkklimaatinclusief te maken en het 17e rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte.84Ministerie van Financiën (2024). Budgettair-structureel plan voor de middellange termijn 2024.85Besluitvorming in de Raad gebeurt vanwege de grondslag van Verordening 2024/1263 (inartikel 121, lid 6, VWEU) op basis van gekwalificeerde meerderheid.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 428 onder 60% van het bbp blijft, en het overheidstekort op middellangetermijn onder 3% van het bbp wordt gebracht of blijft.Indien de Raad, rekening houdend met de beoordeling van de Commissie,van oordeel is dat een nationaal budgettair-structureel plan voor demiddellange termijn niet voldoet aan de vereisten voor de preventievearm beveelt hij, op aanbeveling van de Commissie, de betrokken lidstaataan een herzien nationaal budgettair-structureel plan voor de middellangetermijn in te dienen.Indien de Raad van oordeel is dat het herziene nationale budgettair-structurele plan voor de middellange termijn van een lidstaat ook nietvoldoet aan de vereisten van de preventieve arm, moet de Raad in deregel het oorspronkelijke referentiepad aanbevelen dat eerder door deCommissie als netto-uitgavenpad was toegezonden.In de Nederlandse situatie is geen sprake van een ex-ante overschrijdingvan de referentiewaarden en dus geen sprake van een aanbevolenreferentiepad van de Commissie.86 Het is echter niet uit te sluiten dat deRaad, in navolging van de beoordeling van de Commissie, een naar haaroordeel wel passend nettouitgavenpad aanbeveelt.87 Een dergelijkuitgavenpad is niet bindend, er kan gemotiveerd van afgeweken worden.Indien het nationaal budgettair-structureel plan voor de middellangetermijn een hoger netto-uitgavenpad bevat dan de door de Commissieaanbevolen technische informatie, dient een lidstaat deugdelijke endatagestuurde economische argumenten in het plan op te voeren die hetverschil verklaren. Als een lidstaat gebruik maakt van macro-economischeaannames in de raming voor de overheidsschuld op de middellangetermijn, die afwijken van de aannames van de Commissie moeten deverschillen ook toegelicht en gemotiveerd worden.Een gemotiveerde verklaring voor een hoger netto-uitgavenpad, afwijkingvan de technische informatie, en afwijkingen van en de macro-econo-mische aannames onderliggend aan het uitgavenpad opgevoerd in hetbudgettair-structureel plan spelen een belangrijke rol tijdens het opstellen,indienen en goedkeuren van het budgettair-structureel plan. Nederland zalnu en in de toekomst voldoende in staat moeten zijn om, indien nodig,gemotiveerd af te kunnen wijken van de aannames van de EuropeseCommissie. Dit wordt des te meer van belang in het geval de budgettaireuitgangspositie van Nederland verslechtert en de vereisten voor hetbudgettair-structureel plan strenger worden.8886Een referentiepad zoals bedoeld in artikel 5 van Verordening 2024/1263 (preventieve arm).87Overwegingen in artikelen 18 en 19 van de Verordening 2024/1263 bieden hier aanknopings-punten voor.88Indien een lidstaat op het moment van indienen van het plan (ex-ante) niet voldoet aan (éénvan) de referentiewaarden uit de correctieve arm, verschaft de Commissie deze lidstaat eenreferentiepad zoals bedoeld in artikel 5 van Verordening 2024/1263. Als gedurende tijdshorizonvan het plan sprake is van een buitensporig tekort op basis van overschrijding van detekortnorm van maximaal 3% bbp, dient de lidstaat een correctief uitgavenpad in hetmeerjarenplan op te nemen dat een jaarlijkse begrotingsaanpassing van minstens 0,5% bbp instructurele termen bevat. Als er sprake is van een buitensporig tekort op basis van basis vanhet schuldcriterium van maximaal 60% bbp dient de lidstaat een correctief uitgavenpad in hetbudgettair-structureel plan op te nemen dat minstens zo veeleisend is als het uitgavenpadaanbevolen door de Raad.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 429 D.2 Nationale begrotingstoetsing 1. Inleiding Bij de start van een nieuw kabinet worden de financiële afspraken uit eenregeerdocument vastgelegd in een Startnota.89 In de Startnota wordt hetnormatieve kader voor het begrotingsbeleid vastgesteld (de in eenvierjarige cyclus vast te stellen begrotingsnormen en het uitgaven- eninkomstenkader) en worden afspraken gemaakt over het begrotingsbeleidzelf (de begrotingsregels die bepalen hoe, binnen de kaders, politiekekeuzes worden gemaakt over de inkomsten en uitgaven).90De Startnota is dit jaar onderdeel van de Miljoenennota 2025.91 Met depublicatie van de Startnota krijgt het parlement de mogelijkheid om tereflecteren op het gekozen normatieve kader en de begrotingsregels voorde komende kabinetsperiode. De Afdeling heeft vanuit haar rol alsonafhankelijk begrotingstoezichthouder de taak om periodiek te beoor-delen of de regering de begrotingsregels naleeft.BegrotingsprocesHet kabinet benadrukt in de Startnota het belang van een stabiel envoorspelbaar begrotings- en besluitvormingsproces met duidelijkebegrotingsregels. Het kabinet is van plan vast te houden aan het hoofdbe-sluitvormingsmoment in het voorjaar. In augustus volgt, mede op basisde nieuwe macro-economische cijfers van het CPB en actuele informatieover mee- en tegenvallers, besluitvorming over koopkracht en afrondingvan de lastenbesluitvorming.Vanwege de formatie is het begrotings- en besluitvormingsproces dit jaarbegrijpelijkerwijs anders verlopen dan geformuleerd in de Startnota. Devoorjaarsnota, met een beperkte set aan maatregelen, is door hetdemissionaire kabinet opgesteld. Het hoofdlijnenakkoord voor het nieuwekabinet, met een doorrekening van het CPB, volgde half mei als eenaparte stap.Het kabinet-Schoof ging op 5 juli van start en is direct begonnen met devoorbereiding van de Augustusbesluitvorming. Deze was nu eencombinatie van uitgaven- en lastenmaatregelen die bij de hoofdbesluit-vorming horen, aanvullende koopkrachtmaatregelen en uitwerking vanhet hoofdlijnenakkoord. Deze besluitvorming is op 30 augustus afgerond.Nationale begrotingsregelsAansluitend op de aanbevelingen van de Studiegroep Begrotingsruimte isgekozen voor één uitgavenplafond. De deelkaders voor Zorg, Socialezekerheid en Investeringen zijn afgeschaft. Daarnaast wordt in een apartebijlage een toelichting gegeven op de ontwikkeling van de uitgaven vande drie investeringsfondsen: het Mobiliteitsfonds, het Deltafonds en hetDefensiematerieelfonds.89In het geval van het kabinet-Schoof is de basis van het regeerdocument het hoofdlijnenak-koord van de fracties van PVV, VVD, NSC en BBB. De maatregelen uit het hoofdlijnenakkoordzijn vervolgens geconcretiseerd en uitgewerkt in een regeerprogramma.90Het normatieve begrotingsbeleid omvat verschillende begrotingsnomen: schuld, tekort(saldo), collectieve lastendruk en collectieve uitgavenplafonds.91Hoofdstuk twee van de Miljoenennota 2025 toont de Startnota en de ontwikkeling van deuitgaven en inkomsten.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 430 Elke Minister is verantwoordelijk voor een deel van het netto uitgaven-plafond. Als Ministers nieuwe prioriteiten willen stellen en daarvoor meergeld willen uitgeven, moeten ze hiervoor geld vrijmaken door voor anderedoelstellingen minder geld uit te geven. Per saldo meevallende uitgavenmogen pas gebruikt worden voor nieuw beleid of aanpassing van beleidna besluitvorming in de ministerraad.Alle uitgaven binnen de Rijksbegroting, Sociale Zekerheid en Zorg diemeetellen voor het EMU-saldo vallen onder het uitgavenplafond tenzijexpliciet een uitzondering wordt gemaakt. Uitgaven die zijn uitgezonderdvan het uitgavenplafond zijn onder andere de uitgaven van de diverseinvesteringsfondsen, de uitgaven voor Oekraïne, rentelasten en mutatiesin de werkloosheids- en bijstandsuitgaven die niet het gevolg zijn vanbeleidsmatige keuzes.Het uitgavenplafond zorgt voor beheersing van de uitgaven onder datplafond. Daarnaast zorgt het voor stabilisatie van de economie doorconjunctuurgevoelige uitgaven, rente uitgaven en grote incidenteleuitgaven buiten het plafond te plaatsen.Als nieuw beleid van een Minister doorwerkt in de uitgaven van andereMinisters, zal de beleidsinitiërende Minister zorgdragen voor hetorganiseren van de benodigde dekking. Indien een beroep wordt gedaanop medeoverheden bevat het nieuwe beleidsvoorstel een motivering hoede medeoverheden hiertoe in staat worden gesteld, inclusief een voorstelvoor de dekking van financiële gevolgen voor medeoverheden. Deze regelover doorwerking van nieuw beleid van een Minister geldt echter nietvoor fiscale regelingen (belastinguitgaven). Voor de begroting van dedepartementen wordt een eindejaarsmarge gehanteerd: middelen kunnenvan het huidige naar het volgende jaar worden doorgeschoven met eenmaximum van 1% van het begrotingstotaal.Het uitgavenplafond wordt aan het begin van de kabinetsperiodevastgesteld in lopende prijzen. De hoogte van het plafond wordtgedurende de kabinetsperiode aangepast met de raming van de loon- enprijsontwikkeling door het CPB. In het voorjaar volgen die uit het CentraalEconomisch Plan (CEP) en in augustus uit de Macro EconomischeVerkenning (MEV).Het kabinet stelt dat het oormerken van inkomsten en uitgaven onwen-selijk is, omdat dit een goede afweging verstoort tussen de verschillendebeleidsdoelstellingen en hun kosten. In de begrotingsregels van hetkabinet wordt dit niet nader toegelicht. Ook wordt geen toelichtinggegeven op mogelijke uitzonderingen op deze regel.92Het kabinet wil de overheidsfinanciën beheersen en geen rekeningen naarde toekomst door schuiven. Het kabinet wil voorkomen dat volgendegeneraties te maken krijgen met een te hoge schuld of dat zij gedwongenworden om hun collectieve voorzieningen te versoberen of hun belas-tingen te verhogen vanwege uitgaven die de huidige generatie doet. Dit iseen belangrijk uitgangspunt bij het bepalen van het uitgavenplafond enhet inkomstenkader aan het begin van de kabinetsperiode.Het kabinet heeft ook een meevallerformule als de raming van hetfeitelijke EMU-saldo langjarig beter is dan –1% bbp. In een dergelijkesituatie zal 50% van die ruimte worden gebruikt voor lastenverlichting en92Hierbij kan worden gedacht aan de vrachtwagenheffing waarvan de netto opbrengsten zullenterugvloeien naar de sector, maar ook aan het diergezondheidsfonds, of de financiering van deSDE-regeling uit de energiebelasting.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 431 50% voor schuldaflossing. De begrotingsregels van het kabinet gevengeen nadere toelichting op de precieze betekenis van langjarig: omhoeveel jaren gaat het hier? Gelet op de huidige budgettaire situatie zaldeze meevallerformule komende kabinetsperiode overigens waarschijnlijkniet worden gebruikt.Het kabinet heeft zich gecommitteerd aan maatregelen die het tekortmoeten dempen tot onder de 3% bbp. Dit kan betekenen dat wordtbezuinigd op uitgaven zonder dat hiervoor extra ruimte ontstaat voorandere uitgaven. Ook kan het betekenen dat eventueel lastenverzwarendemaatregelen worden genomen die dan niet in het inkomstenkader mogenworden gecompenseerd met een lastenverlaging.Het inkomstenkader heeft betrekking op het totaal van de beleidsmatigeaanpassingen van de belastingen en premies. Als het kabinet bijvoorbeeldeen belasting wil verlagen, dan moet een andere belasting omhoog om tevoorkomen dat de totale inkomsten dalen. Als het kabinet een belastingwil verhogen geldt het omgekeerde. Op deze manier is sprake van eenbeheerste ontwikkeling van de inkomsten gedurende de kabinetsperiode.Alle niet-beleidsmatige fluctuaties van belastingen en premies zijn nietrelevant voor het inkomstenkader. Deze leiden daarom direct tot fluctu-aties in het EMU-saldo. Dit zorgt voor stabilisatie aan de inkomstenkant.Op het moment dat inkomstenmaatregelen in wetgeving wordenomgezet, worden de budgettaire effecten van de maatregelen herijkt opbasis van de meest recente economische inzichten. Het verschil tussen deherijkte raming en de oorspronkelijke raming dient gecompenseerd teworden binnen het inkomstenkader.AugustusbesluitvormingDe augustusbesluitvorming bestaat uit een uitgebreid pakket aanmaatregelen (zie tabel). Cumulatief over de periode 2024–2029 gaat hetom een ex ante verbetering van het EMU-saldo met € 9 mld.; gemiddeldper jaar gaat het om een verbetering van € 1,5 mld.Tabel Augustusbesluitvorming202420252026202720282029Hoofdlijnenbesluitvorming8.517– 1.9392.105535844913Tegenvaller toeslagen2841008684343Dekking toeslagen: eindejaarsmarge 2024& prijsbijstelling 2025– 1.650– 400– 250Tegenvaller Box 36.3851.6951.751Dekking box 3: koopkrachtenvelop HA,hogere AWF- en AOF-premie, geenverlaging box 3 HA– 1.775– 980– 180– 180Teruggave winstbelasting Söndervermo-gen1.05366666Tegenvaller motorrijtuigenbelasting4296165228248Versoberen tariefkorting motorrijtuigenbe-lasting– 159– 182– 262– 218Mee- en tegenvaller EU-afdrachten679– 7071.2731.1671.1421.162Mee- en tegenvaller overige uitgaven116– 558– 166– 184– 90– 105Aanvullende besluitvorming– 7037721.4611.6881.9062.037wv. Defensie kasschuif 2025– 500170171160wv. Defensie aanvulling 2% bbp761674534565Koopkrachtpakket– 3.938– 4.830– 5.462– 5.839– 6.000wv. Aanpassen algemene heffingskorting1.0961.0991.041897897wv. Aanpassen tarieven inkomstenbelas-ting– 4.450– 4.966– 5.437– 5.673– 5.819Totaal7.814– 5.105– 1.264– 3.239– 3.089– 305 Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 432 Belangrijk onderdeel van de augustusbesluitvorming was dekking tevinden voor twee grote tegenvallers: € 2,3 miljard voor extra schadever-goeding aan toeslagenouders en € 9,8 miljard compensatie voor box 3door de uitspraak van de Hoge Raad. De tegenvaller bij de toeslagen isgedekt door twee generieke kortingen op de rijksuitgaven: de eindejaars-marge 2024, die vooral neerslaat bij begrotingsfondsen met veelonderuitputting, en de prijsbijstelling voor 2025.Box 3 is deels gefinancierd door een combinatie aan maatregelen, zoalshet inzetten van de koopkrachtenvelop uit het Hoofdlijnenakkoord, het nietverlagen van het box 3 tarief en door verhoging van de AWF- enAOF-premie. Dit laat zien dat in de augustusbesluitvorming tegenvallersbij de uitgaven meestal zijn gedekt aan de uitgavenkant en tegenvallers bijde inkomsten aan de inkomstenkant. Dit sluit aan bij het principe van descheiding van uitgaven en inkomsten.Andere budgettair grote maatregelen in de augustusbesluitvorming zijnde verhoging van de tarieven van de inkomstenbelastingen en extra geldvoor Defensie om te voldoen aan de NAVO-norm van 2% bbp.2. Reflecties nationale begrotingsbeleid Hiervoor is het bijzondere karakter van deze Miljoenennota geschetst. Inde Miljoenennota is de Startnota opgenomen en worden de begrotings-regels, het uitgavenplafond en het inkomstenkader voor de komendekabinetsperiode beschreven. Gelet op deze bijzondere omstandighedenricht de Afdeling zich nu niet op de toetsing van de begroting aan denationale begrotingsregels, maar reflecteert zij op de gekozen kaders voorde begroting in deze kabinetsperiode. Zij gaat eerst in op het gekozennormatieve begrotingsbeleid en de begrotingsregels en komt tot enkeleaanbevelingen. Vervolgens gaat zij nader in op enkele aspecten van hetgekozen uitgavenkader en van het inkomstenkader.I. Begrotingsanker in relatie tot de Europese begrotingsregels Advies: maak bij de Voorjaarsnota duidelijk op welk(e) anker(s) voor hetbegrotingssaldo zal worden gestuurd en hoe sturing hierop zal wordenvormgegeven.De Afdeling heeft in opeenvolgende adviezen geadviseerd het begrotings-beleid transparant vast te stellen, door het benoemen van budgettaireankers voor het begrotingsbeleid. Duidelijk geformuleerde ankersdwingen tot het maken van integrale afwegingen over het heffen vanbelastingen en het uitgeven van collectieve middelen, waarmee besluitendemocratisch kunnen worden verantwoord.In dat licht merkt de Afdeling op dat wel sprake is van een duidelijkbegrotingsanker voor het begrotingssaldo in het hoofdlijnenakkoord,maar dat deze duidelijkheid in de begrotingsstukken ontbreekt. Volgenshet hoofdlijnenakkoord wordt er gestuurd op «een meerjarig EMU-saldogedurende de kabinetsperiode van maximaal –2,8% bbp». De ontwerpbe-groting voor de Europese Commissie gebruikt een andere formulering:«Het nieuwe kabinet heeft zich in het Hoofdlijnenakkoord gecommitteerdaan maatregelen die het tekort moeten dempen tot onder de –3% bbp.»En in de Startnota en in het overzicht met de nieuwe begrotingsregelswordt geen enkel begrotingsanker genoemd. Vanwege deze discrepantieis het onduidelijk welke visie door het kabinet als uitgangspunt voor deoverheidsfinanciën wordt genomen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 433 De Afdeling adviseert met het oog op zowel de Nederlandse als Europesebegrotingsregels, om bij Voorjaarsnota duidelijk te maken op welk(e)anker(s) voor het begrotingssaldo zal worden gestuurd en hoe sturinghierop zal worden vormgegeven. Daarbij merkt zij over de keuze voor eenbegrotingsanker nog het volgende op.Advies: Voorkom dat het kabinet met de keuze voor een begrotingsankerstructureel «op de vluchtstrook» rijdt. Om te kunnen voldoen aan deEuropese begrotingsregels en ruimte te houden voor trendmatigbegrotingsbeleid dient het nationale begrotingsbeleid strakkere grenzenaan te houden dan die voortvloeien uit de Europese begrotingsafspraken.Het kabinet stelt in de Miljoenennota wederom trendmatig begrotings-beleid te voeren. Trendmatig begrotingsbeleid impliceert dat fluctuaties inde inkomsten als gevolg van conjuncturele ontwikkelingen in beginsel niettot een aanpassing van beleid leiden. Dit zorgt voor automatischestabilisatie in de begrotingssystematiek: de inkomstenkant van debegroting beweegt mee met de conjunctuur zodat de economischeconjunctuurbeweging automatisch wordt gedempt. In principe wordenhet uitgavenplafond en het inkomstenkader gedurende de kabinetspe-riode niet aangepast, waarmee de kaders beleidsmatige bovengrenzenstellen aan de overheidsfinanciën.In de Startnota zijn de budgettaire kaders vastgesteld. Uitgangspuntdaarbij is dat de overheidsfinanciën binnen de grenzen blijven van wat hetkabinet aanvaardbaar acht. Om dit te bekrachtigen heeft het kabinetbesloten dat voor aanvullende uitgaven of lastenverlichting bovenop deafspraken uit het hoofdlijnenakkoord geen budgettaire ruimte is. Wanneeraanvullende uitgaven of lastenverlichting noodzakelijk zijn, dan moethiervoor ruimte worden gevonden binnen de bestaande begroting doorandere uitgaven te verlagen of lasten te compenseren.De keuze voor vaststelling van de hoogte van de begrotingskaders aan deuitgaven- en lastenkant en het wel of niet doorvertalen naar een kwanti-tatief begrotingsanker aan het begin van een kabinetsperiode is, metandere woorden, een politieke keuze. Er dient echter wel rekeninggehouden te worden met de verhouding tot de Europese begrotings-regels.In de raming van het CPB loopt het begrotingstekort dit jaar op tot1,8% bbp en loopt het volgend verder op tot 2,5% bbp.93 In de Voorjaars-rapportage 2023 constateerde de Afdeling dat het kabinet dicht langs devangrail stuurde met een begrotingstekort op de middellange termijn vanrond de 3% bbp, de afgesproken grens voor het maximale begrotings-tekort binnen de Europese begrotingsregels vastgelegd in het Stabiliteits-en Groeipact.94Zoals hiervoor opgemerkt, is nog onduidelijk of, en zo ja, welk begrotings-anker het kabinet kiest en welke marge het daarbij hanteert ten opzichtevan de 3%-tekortnorm. Een marge ten opzichte van de 3%-tekortnorm isvan belang want bij economische tegenspoed schiet Nederland, door degrote gevoeligheid van het Nederlandse begrotingssaldo voor deeconomische ontwikkeling, relatief snel door de 3%-tekortnorm.9593Centraal Planbureau (2024). Concept Macro Economische Verkenning.94Voorjaarsrapportage 2023, Kamerstukken II 2022/23, 36 35095De Nederlandse begroting is na Frankrijk en België het meest gevoelig voor de economie in deEU. Dit staat bekend als begrotingselasticiteit. Dat betekent dat het begrotingssaldo relatiefgevoelig is voor economische ontwikkelingen en is een indicatie dat de automatischestabilisatoren in Nederland relatief sterk zijn.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 434 De Afdeling adviseert om een ruime marge ten opzichte van de3%-tekortnorm te hanteren om te voorkomen dat er procyclisch begro-tingsbeleid moet worden gevoerd om aan de Europese begrotingsregelste voldoen. Procyclisch begrotingsbeleid kan mogelijk grote economischeen maatschappelijke gevolgen hebben. In een dergelijke situatie kan ookde tijd, kwaliteit en het democratische proces van besluitvorming onderdruk komen te staan. Dit kan de efficiënte allocatie van publieke middelensterk verminderen en kan ten koste gaan van andere belangrijke beleids-doelstellingen (zie box procyclisch begrotingsbeleid).Om te kunnen voldoen aan de Europese begrotingsregels en ruimte tehouden voor het voeren van trendmatig begrotingsbeleid dient hetnationale begrotingsbeleid strakkere grenzen aan te houden dan dievoortvloeien uit de Europese begrotingsafspraken.96 Ervaringen uit hetverleden illustreren dat de Europese eisen voor het begrotingstekort en deontwikkeling van de staatsschuld snel overschreden kunnen worden.Procyclisch beleid en Europese begrotingsregelsProcyclisch beleid kan in een laagconjunctuur betekenen datbelangrijke investeringen, zoals in woningen en infrastructuur,worden uitgesteld of dat op sociaal beleid wordt bezuinigd. In eenlaagconjunctuur zijn de prijzen lager en is er een overschot aancapaciteit op de arbeidsmarkt, de bouwsector en andere markten.Uitstel van investeringen betekent dat deze niet kunnen profiterenvan de lagere prijzen en het overschot aan capaciteit op arbeids-markt en de bouwsector. Daarentegen leidt anticyclisch beleid in eenlaag conjunctuur, bijvoorbeeld door juist tijdelijk de investeringen teverhogen, tot macro-economische stabilisatie en voordelen bij hetop tijd en tegen lage prijzen realiseren van investeringsprojecten.Procyclisch beleid in een hoogconjunctuur kan betekenen dat depublieke en private sector sterker moeten concurreren om schaarspersoneel, dat de personeelstekorten in de publieke en private sectortoenemen en dat dit leidt tot inflatie, stijging van reële lonen enrelatieve prijzen van bouwmaterialen en andere goederen. Schaarsteaan voldoende geschikt personeel en bouwmaterialen tijdens eenhoogconjunctuur kan ook voor vertraging in bouw van woningen, enaanleg van infrastructuur zorgen. Het kan ook de omvang enkwaliteit van de publieke en private dienstverlening aantasten. Dehogere prijzen kunnen ook extra druk geven op de overheidsfi-nanciën. Daarentegen leidt anticyclisch beleid in een hoogcon-junctuur, bijvoorbeeld door uitstel van enkele grote investeringen ofdoor de vraag naar extra overheidspersoneel te beperken tot enkelesectoren, tot macroeconomische stabilisatie en lagere prijzen enlonen.Een analyse van het CPB laat zien dat de Europese begrotingsregelsin 2004 en 2005 en in 2012 en 2013 hebben bijgedragen aanprocyclisch begrotingsbeleid (CPB, 2016, Opties voor begrotings-beleid, CPB Policy Brief). In 2004 en 2005 is extra bezuinigd in reactieop de (vermeende) overschrijding van de Europese tekortnorm van3% bbp. In 2012 en 2013 is via aanvullende pakketten bezuinigd om96Het CPB heeft een analyse gemaakt van de gewenste marge ten opzichte van de Europese3%-tekortnorm. Volgens deze analyse is bij een marge van 1,5% bbp met een tekort van–1,5% bbp als begrotingsanker, de kans op overschrijding van de Europese norm gedurendeeen vierjarige kabinetsperiode nog 37%. Bij een marge van 3% bbp, met 0% bbp als begro-tingsanker, loopt deze kans terug naar 15%. Centraal Planbureau (2016). Opties voor begro-tingsbeleid, CPB Policy Brief, 2016/2.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 435 de buitengewoontekortprocedure te beëindigen (Begrotingsakkoord2013 en het Regeerakkoord Rutte-II). Het stimuleringspakket in 2009,onderdeel van het Aanvullend Beleidsakkoord, was juist anticyclischen kreeg een steuntje in de rug door de Europese afspraken overexpansief begrotingsbeleid in reactie op het uitbreken van dekredietcrisis. Een andere analyse van het CPB (Bos, F. en W. Ver-meulen, 2019, Financiering rijk maakte gemeente-investeringprocyclischer, ESB) laat zien dat de gemeente-investeringenprocyclisch zijn geweest: door de wijze van financiering van hetGemeentefonds zijn deze in 2009 en latere jaren, een periode vanlaag conjunctuur, fors gedaald.Daarbij merkt de Afdeling nog op dat de ruimte om nieuwe schokken opte vangen aanzienlijk kleiner is dan bij start van het vorige kabinet. Ookzijn er enkele nieuwe risicofactoren voor de te verwachten economischegroei en de ontwikkeling van de uitgaven (zie ook onderdeel C van dezerapportage). Dit impliceert dat het raadzaam is om in het begrotingsbeleideen ruime marge te hanteren ten aanzien van de Europese eisen voor hetbegrotingstekort en de overheidsschuld.97 Als er niet wordt gekozen voorvoldoende marge ten opzichte van de 3%-tekortnorm voldoet dit niet aande Europese afspraken die moeten voorkomen dat een lidstaat geconfron-teerd wordt met te hoge begrotingstekorten. Nederland heeft van deEuropese Commissie de aanbeveling gekregen om een begrotingsin-spanning te leveren om ervoor te zorgen dat de overheidsfinanciën op demiddellange termijn houdbaar blijven. (zie D.1. Europese begrotings-toetsing).De Afdeling onderschrijft de opmerking van het kabinet in de Miljoenen-nota: «Voldoen aan Europese normen betekent dat Nederland zondersturing vanuit Brussel zelf gaat over de beslissingen die raken aan deoverheidsfinanciën, waarmee ad hoc ingrepen worden voorkomen».Voldoende afstand ten opzichte van de 3%-tekortnorm is niet alleen vanbelang omdat het «moet» van Europa, maar draagt ook bij aan stabielnationaal begrotingsbeleid.Het is daarom verstandig om beleid te voeren met het oog op deuitdagingen op lange termijn en hiervoor structurele oplossingen tezoeken.98 Het kabinet noemt, in lijn met het advies van de Afdeling bij deVoorjaarsnota 2024, in de Miljoenennota de Europese begrotingsaf-spraken de vangrail van het begrotingsbeleid. Dit beeld is geëigend om dedilemma’s te schetsen. De vangrail is bedoeld om ongevallen te beperken,maar niet om het verkeer te ordenen. Daarom hoort bij een vangrail eenvluchtstrook die niet mag worden overschreden, tenzij in geval van nood.Om prudent begrotingsbeleid te kunnen voeren dient een anker gekozente worden dat zorgt voor voldoende begrotingsruimte. Daarmee kan deautomatische stabilisatiefunctie van de begroting zijn werk doen.Onvoldoende marge ten opzichte van de 3%-tekortnorm betekent dat hetkabinet ervoor kiest om structureel op de vluchtstrook te rijden, terwijltrendmatig begrotingsbeleid veronderstelt dat men zoveel mogelijkbinnen de grenzen van de rijstrook blijft.97Voorjaarsrapportage 2023, Kamerstukken II 2022/23, 36 350, ontwerpMiljoenennota-advies2024 en Septemberrapportage Begrotingstoezicht 2023, Kamerstukken II 2023/24, 36 410, nr. 4.9816e Studiegroep Begrotingsruimte (2020). Koers bepalen. Kiezen in tijden van budgettairekrapte.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 436 II. Transparantie van begrotingsinformatie Advies: draag zorg voor het transparant presenteren van de begrotingsin-formatie en een heldere toelichting op de ontwikkelingen van de uitgavendie voorheen onder de deelplafonds «Sociale Zekerheid», «Zorg» en«Investeringen» vielen. Dit komt het parlementair budgetrecht ten goede.Het advies van de Studiegroep Begrotingsruimte om te werken met éénuitgavenkader is overgenomen in de Startnota. Het uitgavenkader werdvoorheen onderverdeeld in vier deelplafonds: Rijksbegroting, SocialeZekerheid, Zorg en Investeringen. De uitlegbaarheid van de werking vanhet kader en de deelplafonds is de afgelopen jaren onder druk komen testaan omdat regelmatig het uitgavenkader is gecorrigeerd, in plaats vandat er binnen de begroting dekking plaatsvond.Uiteindelijk is het totaalplafond (het uitgavenkader voor de gehelekabinetsperiode) het leidende sturingsinstrument. Met het afschaffen vande deelplafonds worden er administratieve lasten verlicht. Het kabinetstelt dat in de budgettaire nota’s zoals gebruikelijk de horizontaleontwikkeling van de uitgaven, waaronder VWS en SZW, gepresenteerdworden.Met de keuze voor één uitgavenplafond kunnen er geen plafondtoetsenmeer uitgevoerd worden. Bij deze toetsing wordt gekeken of hetverwachte uitgavenniveau van een deelplafond binnen de grenzen blijftvan het vooraf afgesproken uitgavenplafond voor de jaren van dekabinetsperiode. De Afdeling voerde ook een dergelijke toets uit in hetkader van het onafhankelijk begrotingstoezicht. De plafondtoetsentoonden de meerjarige uitgavenontwikkeling van de uitgaven inverhouding tot het uitgavenplafond (over-/of onderschrijdingen). Dezeplafondtoetsen vergrootte de inzichtelijkheid, ook voor het parlement.Van de deelplafonds zelf ging weinig disciplinerende werking uit, maar deplafondtoetsing gaf wel de mogelijkheid om te ontwikkeling van deuitgaven in relatie tot het totaalplafond te volgen. Dit vergrootte deinzichtelijkheid en de mogelijkheid om op de uitgaven te sturen. Om deuitgavenontwikkeling van Zorg en Sociale Zekerheid in relatie tot hettotaalplafond goed te kunnen blijven monitoren adviseert de Afdeling omin het geval van significante ontwikkelingen in de uitgaven hierop eentoelichting te geven in de budgettaire nota’s. Dit komt het inzicht en hetparlementair budgetrecht ten goede.III. Financiële verhoudingen medeoverheden Advies: zorg voor stabiele en toereikende financiële middelen voormedeoverheden waarbij er een balans wordt uitgewerkt tussen ambities,taken, middelen (financieel en juridisch) en uitvoering (onder andereuitvoeringskracht en uitvoerbaarheid).In de Voorjaarsnota 2023 heeft het toenmalige kabinet de nieuwehoofdlijnen van de financieringssystematiek vanaf 2026 voor gemeentenen provincies geschetst.99 Dan wordt afgestapt van de koppeling van degroei aan de rijksuitgaven (trap-op trap-af-systematiek) en worden hetGemeente- en Provinciefonds geïndexeerd op basis van de ontwikkelingvan het nominale bbp. Deze systematiek kent een sterkere koppeling metde brede uitgavenontwikkeling van medeoverheden dan de vorigesystematiek. De Afdeling heeft zich eerder positief uitgelaten over deoverstap naar een nieuwe meerjarensystematiek voor de financiën vanmedeoverheden. Naar verwachting brengt de nieuwe systematiek meerstabiliteit, rust en duidelijkheid voor gemeenten en provincies.99Kamerstukken II 2022/23, 36 350, nr. 1.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 437 Het huidige kabinet komt aan de wens van gemeentes tegemoet omspecifieke uitkeringen over te hevelen naar het Gemeente- en Provincie-fonds. Dit geeft gemeentes meer zeggenschap over hun eigen uitgaven envermindert bovendien de administratieve lasten. Specifieke uitkeringengaan namelijk gepaard met bestuurslasten voor beheer, controle enverantwoording. Zeker in het geval van relatief kleine bedragen rijst devraag of de kosten van verantwoording en controle opwegen tegen demaatschappelijke baten.Bij de overheveling van de specifieke uitkeringen is echter ook eengenerieke efficiëntiekorting van 10% op specifieke uitkeringen vanaf 2026budgettair ingeboekt in de departementale begrotingen. Hoewel errelatieve duidelijkheid is op welke middelen gemeenten en provincieskunnen rekenen, krijgen de gemeenten en provincies de komende periodete maken met enkele overgangsjaren in de systematiek van normeringnaar indexatie.100 De generieke korting op de specifieke uitkering komtbovenop de mogelijke onrust die de overgangsjaren met zichmeebrengen101 De nieuwe systematiek beoogt meer stabiliteit, rust enduidelijkheid voor de financiën van de medeoverheden te bereiken.Hiervoor is niet alleen van belang dat de systematiek, maar ook hetbudgettaire niveau voor medeoverheden toereikend is. Pas dan draagteen betere financiële systematiek ook bij aan betere interbestuurlijkeverhoudingen.IV. Aandachtspunten bij het uitgavenkader 1. Structurele scheiding inkomsten en uitgaven Conform de Wet Hof heeft het kabinet besloten de Nederlandse traditievan trendmatig begrotingsbeleid voort te zetten. Dit trendmatig begro-tingsbeleid betekent onder meer een scheiding van inkomsten enuitgaven en een uitgavenkader en inkomstenkader dat aan het begin vande kabinetsperiode wordt vastgesteld. Automatische stabilisatie wordtaan de uitgavenkant behaald door alleen conjunctuurgevoelige uitgavenen autonome ontwikkelingen buiten het kader te plaatsen. De inkomstenbewegen mee met de economie. Tegenvallers worden conform de regelsbudgetdiscipline in eerste instantie opgevangen binnen de eigenbegroting van het departement. Meevallers kunnen worden ingezet terdekking van tegenvallers of voor saldoverbetering.Het kabinet maakt echter een uitzondering voor meevallers in deZorgverzekeringswet: deze mag geheel of deels worden ingezet voorlastenverlichting via een verlaging van de zorgpremies. Bij een tegenvallerin de zorg geldt het omgekeerde en dient de tegenvaller wel ingepast teworden binnen het uitgavenkader.De uitzondering voor meevallers in de Zorgverzekeringswet staat haaksop de basisprincipes van trendmatig begrotingsbeleid en schendt debegrotingsregel over scheiding van uitgaven en inkomsten. De Zorgverze-keringswet gaat ook om grote bedragen; in 2024 was dit € 64 mld., ruim6% bbp. Dit betekent dat procentueel beperkte meevallers in de Zorgver-zekeringswet tot aanzienlijke tussentijdse lastenverlichting kunnen leiden,ook als er elders in het zorgdomein overschrijdingen zijn. Het betekent100Het provinciefonds volgt voor de periode t/m 2025 nog volledig de actuele Rijksuitgaven, daarwaar bij het gemeentefonds het volume-accres voor diezelfde periode is bevroren.17e Studiegroep Begrotingsruimte (2023).101In 2026 daalt de rijksbijdrage van het gemeentefonds met 2,5 mld. euro. Deze daling met 6%weerspiegelt de overgang van de financieringssystematiek en de afspraken die hierovervanuit meerjarig perspectief zijn gemaakt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 438 ook dat dergelijke meevallers niet worden benut voor het vergroten vande afstand tot de Europese tekort norm van 3% bbp en voor verbeteringvan de overheidsfinanciën op middellange termijn.2. Kwaliteit van de overheidsuitgaven Een hoge kwaliteit van de overheidsuitgaven is essentieel voor deeffectieve en doelmatige inzet van publieke middelen. De Comptabili-teitswet 2016 vereist in artikel 3.1 een ex-ante toelichting in voorstellen,voornemens en toezeggingen op de beleidsdoelstellingen, doeltref-fendheid, doelmatigheid, de inzet van verschillende beleidsinstrumenten,de financiële gevolgen voor het Rijk, en – waar mogelijk – voormaatschappelijke sectoren. Doorgaans reflecteert de Afdeling daarom inhaar begrotingsrapportages op de onderbouwing van de keuzes in debudgettaire nota’s. Dit dient ter ondersteuning van het budgetrecht vanbeide Kamers.De Afdeling constateerde in de Voorjaarsrapportage 2023 dat het kabinetongemotiveerde en ongerichte bezuinigingen inzette voor dekking, terwijlhet kabinet kan beschikken over een groot aantal rapportages enonderzoeken met doordachte beleidsopties en -alternatieven, die kunnenhelpen om tot integraal afgewogen keuzes en prioritering te komen. Zo isbij de Voorjaarsnota 2023 aanvullend bezuinigd door onder meer hetinhouden van een deel van de middelen voor de loon- en prijsbijstellingen zijn meevallers en incidentele onderuitputting ingezet voor dekking.Sinds 2008 is voor grote investeringen van de Rijksoverheid in het kadervan het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport eenmaatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) verplicht. In een MKBAwordt niet alleen naar de kosten van aanleg en onderhoud van infra-structuur gekeken, maar ook naar de baten en andere kosten vaninfrastructuur en ondersteunt daarmee een meer integrale afweging.Komende jaren zullen door de Rijksoverheid grote investeringen inenergie-infrastructuur worden gedaan. De Studiegroep Begrotingsruimteadviseert dat bij de budgettaire behandeling van deze investeringen ookeen MKBA beschikbaar is. De Afdeling onderschrijft dit advies.Voor een hoge kwaliteit van de overheidsfinanciën is een goede samen-werking tussen Rijk en medeoverheden essentieel. Bij de grote opgavenvoor woningbouw, infrastructuur en bereikbaarheid kiest het nieuwekabinet terecht voor een gebiedsgerichte aanpak. Dit is essentieel voordoeltreffendheid en doelmatigheid en draagvlak bij regio’s. Het vraagt ommedeoverheden en specifieke regio’s te betrekken bij de analyse enbesluitvorming over deze grote opgaven. Hiervoor moeten regionaleinvesteringsagenda’s worden opgesteld die aansluiten op nationaleinvesteringsagenda’s.Er is echter een regionale tussenlaag ontstaan met verschillenderegio-indelingen voor verschillende doelen. Zo worden voor de RegionaleEnergie Strategie (RES), 30 RES-regio’s gebruikt en voor arbeidsmarkt-beleid 35 regio’s. Afstemming tussen regionaal energiebeleid en regionaalarbeidsmarktbeleid wordt hierdoor bemoeilijkt. Ook kunnen de effectenvan regionaal energie- en arbeidsmarktbeleid op een regio niet meer goedworden bepaald. Het opstellen van regionale investeringsagenda’s vraagtdus ook om bezinning op de schaal van de regio.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 439 E. Reactie van het kabinet Het kabinet dankt de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna:de Afdeling) hartelijk voor haar oordeel over de ontwikkeling van deoverheidsfinanciën en in hoeverre deze ontwikkeling voldoet aan deregels uit het Stabiliteits- en Groeipact (SGP) en de nationale begrotings-afspraken. De Afdeling geeft in de jaarlijkse Septemberrapportage diversewaardevolle adviezen aan het kabinet. Eveneens dankt het kabinet deAfdeling voor de waardering die wordt uitgesproken voor de analyses inde Miljoenennota 2025 ten aanzien van onder meer de arbeidsproducti-viteit, de schaarstes op verschillende terreinen, de arbeidsmarktkrapte ende overheidsfinanciën.Hierbij reageert het kabinet puntsgewijs op de aanbevelingen enopmerkingen van de Afdeling zoals beschreven in de Septemberrap-portage: D.1. Europese begrotingstoetsing, D.2 Nationale begrotings-toetsing. De bredere adviezen ten aanzien van een sociaaleconomischestructuuranalyse vanuit het perspectief van brede welvaart en hetaanpakken van de structurele componenten van de arbeidsmarkttekortenworden behandeld in het nader rapport, dat tegelijkertijd met de Miljoe-nennota 2025 naar het parlement is verstuurd.E.1 Europese begrotingstoetsing In de Septemberrapportage toetst de Afdeling of de begroting voldoet aande Europese begrotingsregels zoals vastgelegd in het herziene Stabiliteits-en Groeipact (SGP). De Afdeling kijkt hierbij naar cijfers uit het budgettair-structureel plan voor de middellange termijn (hierna: het plan), waarin deCPB-ramingen voor de overheidsfinanciën zijn verwerkt. Het tekort komtvolgens het CPB in 2024 uit op 1,8% bbp en op 2,5% bbp in 2025. Het CPBraamt de EMU-schuld op 45,0% bbp in 2024 en 46,7% bbp in 2025. Opbasis hiervan concludeert de Afdeling dat zowel het tekort als de schuldonder de referentiewaarden van de correctieve arm blijven (respectievelijk3% bbp en 60% bbp). Het CPB raamt dat het tekort en de schuld op demiddellange termijn Europese referentiewaarden zullen overschrijden. DeAfdeling concludeert op basis hiervan dat de netto primaire uitgaven-groei102, de belangrijkste indicator in het nieuwe SGP, in het plan nietvoldoet aan de vereisten uit het SGP voor de preventieve arm.Het kabinet onderschrijft de beoordeling van de Afdeling over de nalevingvan de Europese begrotingsregels. Het kabinet heeft een eerste stap gezetom de uitgaven van de overheid structureel te beperken. Hierdoor blijvende overheidsfinanciën gedurende de kabinetsperiode, op een incidenteletegenvaller in 2026 na103, onder de Europese referentiewaarden. Op delangere termijn zullen de overheidsfinanciën echter verslechteren, metname door toenemende vergrijzingslasten en stijgende rente-uitgaven.Het kabinet erkent dat op basis van de meest actuele inschattingen voorNederland een aanvullende begrotingsopgave volgt om te voldoen aan depreventieve arm van de Europese begrotingsregels. Zolang de Neder-landse overheidsfinanciën binnen de Europese referentiewaarden blijven,kan de Commissie echter geen handhavingsmaatregelen opleggen. Tenaanzien van de structurele hervormingen en toekomstige budgettaire en102De netto primaire uitgaven bestaan uit de nationale overheidsuitgaven gecorrigeerd voor derente-uitgaven, tijdelijke en eenmalige uitgaven, uitgaven die worden bekostigd metinkomsten uit EU-fondsen en nationale cofinanciering voor EU-programma’s, conjuncturelewerkloosheidsuitgaven en eventuele maatregelen die zorgen voor hogere inkomsten.103Het affinancieren van militaire pensioenen leidt tot een eenmalige verslechtering van hetEMU-saldo met 0,7% bbp in 2026, waardoor de 3%-norm in dat jaar wordt overschreden.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 440 economische uitdagingen maakt het kabinet een begin met het beheersenvan de uitgaven, en stelt het kabinet dat ruimte voor ondernemerschap enbedrijven cruciaal is als het gaat om toekomstige productiviteitsgroei. Welerkent het kabinet dat de vergrijzing ook in de toekomst de Rijksoverheidvoor budgettaire keuzes kan stellen. Ten aanzien van investeringen werkthet kabinet als onderdeel van terugkeer naar begrotingsdiscipline aan eenmeer realistische begroting. De afgelopen jaren hebben aangetoond datgeld alleen niet altijd voldoende is om beleidsdoelstellingen te realiseren.Om te werken naar een meer realistische begroting zijn door middel vankasschuiven budgetten in een meer realistisch bestedingsritme geplaatst.E.2 Nationale begrotingstoetsing I. Begrotingsanker in relatie tot de Europese begrotingsregels De Afdeling geeft een aantal aanbevelingen als reflectie op het nationalebegrotingsbeleid, namelijk (i) maak bij de Voorjaarsnota (VJN) duidelijk opwelk anker voor de middellang termijn zal worden gestuurd en hoesturing hierop zal worden vormgegeven. De Afdeling stelt daarbij dat hethoofdlijnenakkoord een duidelijk anker bevat, maar dat dit niet duidelijkterugkomt in de budgettaire stukken. (ii) Kies strakkere grenzen dan dievoortvloeien uit de Europese begrotingsregels om meer ruimte te houdenvoor trendmatig begrotingsbeleid.Het kabinet dankt de Afdeling voor het benadrukken van het belang vande Europese begrotingsregels en om de referentiewaarden niet teoverschrijden. Het kabinet acht dat er ten aanzien van de schuldquote inde kabinetsperiode geen indicatie is dat de 60%-norm zal wordenoverschreden; de schuldquote blijft volgens het CPB in 2028 nog onder de50% bbp. Ook de geraamde tekorten van het CPB van 1,8% bbp in 2024 en2,5% bbp in 2025 geven naar inschatting van het kabinet enige afstand totde 3%-norm. Tegelijkertijd erkent het kabinet dat de schuldquote naarverwachting na de kabinetsperiode zal oplopen vanwege de geraamdebegrotingstekorten, die, onder meer als gevolg van vergrijzing, in dekomende jaren verder zullen oplopen. Daarom maakt dit kabinet ook eeneerste stap in het structureel beperken van de uitgaven.Het kabinet heeft als begrotingsanker afgesproken om de Europesebegrotingsnormen als leidraad te houden. Het benoemde anker van deAfdeling in het hoofdlijnenakkoord heeft geleid tot de budgettaire kaderszoals getoond in de Miljoenennota 2025; deze inkomsten- en uitgaven-kaders zijn de rest van de kabinetsperiode leidend. Eveneens acht hetkabinet deze kaders passend bij het trendmatig begrotingsbeleid. Welerkent het kabinet dat er weinig marge is tot de Europese normen. Op hetmoment dat die normen in zicht komen, zal er spanning ontstaan tussenhet trendmatig begrotingsbeleid enerzijds en de Europese grenswaardenanderzijds. In de Wet Hof is geformuleerd dat we trendmatig begrotings-beleid voeren, mét in achtneming van de Europese normen. Daarom zalhet kabinet ook bij dreigende overschrijding van de Europese normenkijken naar eventuele additionele beleidsmaatregelen.II en III. Transparantie van begrotingsinformatie en financiële verhou-dingen medeoverheden De Afdeling adviseert daarnaast om in het Voorjaar samen met hetparlement de ingeslagen weg naar een nieuw en verbeterd begrotings-proces te bewandelen. Eveneens adviseert de Afdeling zorg te dragenvoor het transparant presenteren van de begrotingsinformatie van deontwikkeling van de uitgaven die voorheen vielen onder de deelplafonds«Sociale Zekerheid, «Zorg» en «Investeringen. Tot slot wordt geadviseerdTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 441 om te zorgen voor stabiele toereikende financiële middelen voormedeoverheden.Het kabinet is voornemens om in het voorjaar te streven naar een tijdig engeordend besluitvormingsproces, conform de ingeslagen weg zoalsbeschreven in de Kamerbrief begrotingsproces (Rijksoverheid, 2023). Ditbetreft een meerjarige VJN, het tijdig aanbieden van de VJN aan de Raadvan State, en daarmee ook betere aansluiting bij het Europese semester.In de hoofdlijnenbrief (te verschijnen) zal het kabinet ook nader ingaan ophet verbeteren, moderniseren en vereenvoudigen van het begrotings- enverantwoordingsproces.Ten aanzien van de transparantie van de begrotingsinformatie aangaandede sociale zekerheid en zorg sluit het kabinet aan bij het advies van deAfdeling om deze informatie inzichtelijk te blijven maken, conform deaanbevelingen van de 17e Studiegroep Begrotingsruimte (SBR). In deMiljoenennota 2025 staat dan ook de kadertoets en toelichtingopgenomen in hoofdstuk 2. Daarnaast is ook de horizontale ontwikkelingper begroting opgenomen. Hierin is de uitgavenontwikkeling zorg ensociale zekerheid apart zichtbaar om zodoende inzicht te blijven bieden inhet verloop van de uitgaven. Ten behoeve van het inzicht in de investe-ringen is in bijlage 19 van de Miljoenennota een monitor investerings-fondsen opgenomen. Nadere informatie wordt voorts toegelicht in debetreffende departementale begrotingen en de bijlagen bij de Miljoe-nennota met betrekking tot de verticale- en horizontale ontwikkeling vande Rijksuitgaven. Wat betreft de bekostiging van medeoverheden staat hetkabinet voor een stabiele financiering. In de Voorjaarsnota 2024 is, insamenspraak met de VNG en IPO, besloten om de bbp-systematiekvervroegd in te voeren vanaf 2024 in combinatie met het schrappen vande opschalingskorting. Aanvullend daarop heeft het kabinet bij dezeMiljoenennota de reservering voor de aanvullende indexatie Wmoovergeheveld naar het accres en worden specifieke uitkeringen (SPUK’s)overgeheveld naar het Gemeente- en Provinciefonds, waarvan de kortingis verwerkt op de departementale begrotingen. Het kabinet staat voor eenjuiste balans tussen ambities, taken en middelen. Dit is echter geen exactewetenschap en is daarmee blijvend onderwerp van gesprek. Zo wordende beleidsterreinen infrastructuur, natuur en openbaar vervoer insamenspraak met de koepels verder uitgewerkt.IV. Aandachtspunten bij het uitgavenkader De Afdeling merkt de volgende aandachtspunten op bij het uitgavenkader:(i) de behandeling van mee- en tegenvallers in de Zorgverzekeringswetzoals beschreven in het hoofdlijnenakkoord, (ii) kwaliteit van deoverheidsfinanciën. En voorts adviseert de Afdeling onder de laatstenoemer een onderzoek naar congruente regio’s in de stedelijke provincies(iii) en onderschrijft de Afdeling het advies van de SBR om bij debudgettaire behandeling van investeringsbeslissingen een maatschappe-lijke kosten-batenanalyse (MKBA) beschikbaar te hebben. De Afdelingplaatst kanttekeningen bij de keuze die het kabinet heeft gemaakt over debehandeling van per saldo meevallers in de Zorgverzekeringswet. Dezeleiden in de huidige financiële afspraken direct tot lagere zorgpremies enzijn dus niet beschikbaar om tegenvallers op andere begrotingen tedekken.Bij een tegenvaller in de zorg geldt het omgekeerde en dient de tegen-valler wel ingepast te worden binnen het uitgavenkader. Het kabineterkent dat een juiste systematiek aangaande het behandelen van mee- entegenvallers in de zorguitgaven een complexe is; zo adviseerden de 16e enTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 442 17e SBR in dezen niet eenduidig.104 Dit kabinet heeft gekozen voor eenbalans: meevallers binnen de Zorgverzekeringswet kunnen wordengebruikt voor tegenvallers elders binnen de zorguitgaven. Dit is consistentmet de uitgavensystematiek bij andere begrotingen. Per saldo meevallersbinnen de gehele zorg komen ten goede van lastenverlichting voorburgers en bedrijven in de vorm van lagere zorgpremies, waarmee depremies daadwerkelijk aansluiten bij het benodigde niveau. Tegenvallersworden conform de principes van uitgavenkaders wel ingepast binnen dekaders, wat bijdraagt aan de begrotingsdiscipline.Tot slot stuur ik het advies voor een onderzoek naar congruente regio’s inde stedelijke provincies bij dezen door naar de Minister van BinnenlandseZaken en Koninkrijksrelaties en onderschrijft het kabinet de waarde vanMKBA’s bij het maken van investeringsbeslissingen.V. Aandachtspunten bij het inkomstenkader De Afdeling merkt ten aanzien van belastingmaatregelen en eventueleneveneffecten op dat het belangrijk is om te kijken naar het vereenvou-digen van het belastingstelsel en het vergroten van budgettaire beheers-baarheid. Dit geldt ook voor het afschaffen van het verlaagd btw-tarief oplogiesverstrekking en culturele goederen vanaf 2026, waarbij volgens deAfdeling dient te worden gekeken naar de neveneffecten.De belangrijkste uitkomst van de evaluatie van het verlaagde btw-tarief isdat het deels doeltreffend, maar in het algemeen géén doelmatiginstrument is om de beoogde doelen te bereiken. Het verlaagde btw-tariefis geen doelmatig instrument voor het integrale doel om de fiscale drukop minder draagkrachtigen te verminderen. Specifiek bij de verlaagdetarieven voor culturele goederen en diensten en logies kon niet wordenvastgesteld of deze doelmatig zijn voor de specifieke doelen om deconsumptie van bemoeigoederen te vergroten, de sectoren te onder-steunen en meer werkgelegenheid te creëren.105 Daarnaast zijn beidefiscale regelingen budgettair zeer omvangrijk. Om deze redenen kiest hetkabinet voor het afschaffen van deze regelingen. Het kabinet deelt de zorgom neveneffecten van deze maatregelen op specifieke sectoren enhuishoudens. Het kabinet kijkt dan ook of bepaalde groepen op eendoelmatige manier geholpen kunnen worden. Scholen in het primair,voortgezet en, tot op zekere hoogte, het mbo-onderwijs onderwijs kopenleermiddelen voor hun leerlingen in, en worden gecompenseerd via deoverheidsbijdrage. Studenten in het hoger onderwijs kopen hun leermid-delen individueel aan. Het ligt daarom minder voor de hand om dezestudenten te compenseren via de onderwijsinstelling.Het kabinet neemt de aanbeveling van de Afdeling ter harte om te blijvenkijken naar overheids(gefinancierde)sectoren die gevolgen ondervindenvan het afschaffen van deze fiscale regelingen, en zal zo nodig beleidvoorbereiden om ongewenste effecten op een doelmatige manier tegen tegaan. Anderzijds kan dit wel leiden tot een saldoverslechtering, wat weerop gespannen voet staat met het saldopad, zoals besproken bij onderdeelD1. Het kabinet zal hier zoeken naar een evenwicht.104De 16e SBR adviseerde om bij een Zvw-meevaller in het voorjaar expliciet de keuze voor teleggen of het kabinet deze zou inzetten voor extra uitgaven of lastenverlichting. Eentegenvaller zou leiden tot compenserende lastenverlichting. De 17e SBR gaf als advies omeventuele uitgavenmeevallers in de zorgpremies te plaatsen onder het uitgavenkader.Eventuele tegenvallers moesten ook worden ingepast in de uitgavenkaders105Zie Evaluatie van het verlaagde btw-tarief | Rapport | Rijksoverheid.nl en Herziening Belas-tingstelsel | Tweede Kamer der Staten-Generaal (Kabinetsreactie).Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 443 De Minister van Financiën,E. HeinenDe Afdeling heeft in de reactie van de regering geen aanleiding gezien omhaar beoordeling aan te passen.De Vice-President van de Raad van State,Th.C. de GraafTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600, nr. 444