Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2026 begrotingshoofdstuk XV van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 800 XVVaststelling van de begrotingsstaten van hetMinisterie van Sociale Zaken enWerkgelegenheid (XV) voor het jaar 2026Nr. 5 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 23 september 2025Het budgetrecht is één van de belangrijkste parlementaire rechten. Hetbegint met het vooraf goedkeuren van begrotingswetsvoorstellen doorhet parlement. Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer de TweedeKamer daarom aandachtspunten bij de ontwerpbegrotingen van deministeries ten behoeve van de begrotingsbehandeling.Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2026 (begrotingshoofdstuk XV)van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Geld2.Sturen op resultaten3.Risico’s en beheerWij verwachten dat de Minister de Kamer op inzichtelijke wijze informeertover deze onderwerpen.1. Geld De ontwerpbegrotingen moeten de Kamer inzicht bieden in de beleids-voornemens van het kabinet en de daarmee gemoeide uitgaven enontvangsten. De begrote begrotingsgefinancierde uitgaven voor 2026 zijn€ 65,7 miljard. In de begroting 2025 was de stand € 64,4 miljard. Hetverschil bedraagt dus + € 1,3 miljard.–Hieronder lichten we een aantal grote mutaties uit en geven aan welketoelichting de Minister daarbij geeft in zijn begroting. kst-36800-XV-5ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XV, nr. 51 Tabel 1: Grote mutaties ontwerpbegroting 2026 ten opzichte van begroting 2025 (begrotingsgefinancierde uitgaven)ArtikelMaatregelMutatie(x miljoen euro)% mutatie t.o.v.beleidsartikelToelichting op mutatie door Minister7Invoering nieuwefinanciering kinder-opvang per 2029– 611,69%De nieuwe financiering van kinderopvang is uitgesteld van 2027 naar2029 om een goede overgang te borgen, zodat er meer tijd is voor deimplementatie en overgang.7Ingroeipad nieuwkinderopvangstelsel295,84,3%De kinderopvangtoeslag wordt stapsgewijs verhoogd in 2026 t/m2028. Dit hangt samen met het uitstel van de nieuwe financiering vankinderopvang naar 2029. Het doel van het ingroeipad is de vraagnaar kinderopvang geleidelijker te laten stijgen en het aanbod mee telaten groeien.1Lage-inkomens-voordeel (mutatiebegroting 2025)– 181,422,1%Op basis van de voorlopige realisaties zijn de verwachte uitgavenaan het lage-inkomensvoordeel (LIV) voor 2025 neerwaartsbijgesteld. Oorzaak is de verlaging van de uurloongrens in 2024 diesamenhangt met de verhoging van het wettelijk minimumloon(WML). Hierdoor komen minder werknemers (en dus ook werk-gevers) in aanmerking voor het LIV.11AmendementBontenbal Taak-stelling OCW– 34,3n.v.t.Dekking voor het terugdraaien voor verschillende onderwijs-bezuinigingen. Een deel wordt ingevuld bij UWV en SVB door eenkorting op premiegefinancierde uitvoeringskosten. De Minister van SZW is behalve voor de besteding van het begrotingsgeldook verantwoordelijk voor de premiegefinancierde sociale zekerheidsuit-gaven. Deze uitgaven zijn voor 2026 geraamd op € 88,4 miljard. Het totaalaan uitgaven aan sociale zekerheid is geraamd op € 126,6 miljard. In 2025is dit 114,7 miljard. De premie- en begrotingsgelden voor de financieringvan de sociale zekerheid komen samen bij de SVB, UWV, Toeslagen engemeenten die de uitkeringen en toeslagen betalen. Figuur 1 illustreertdit.De grootste beleidsmatige mutatie van de premiegefinancierde uitgavenis € 116,7 miljoen aan WIA-uitgaven door meerdere genomen maatre-gelen. Zo wordt het dagloon van alle WIA-uitkeringsgerechtigden met eenloonloos tijdvak verhoogd als gevolg van een uitspraak van de CentraleRaad van Beroep. Dit leidt tot extra WIA-uitgaven. Verder wordt eenvereenvoudigde beoordeling voor 60-plussers opgenomen om meersociaal-medische beoordelingen te kunnen uitvoeren. Dit leidt tot hogereuitkeringen vanwege volledige arbeidsongeschiktheid. Door vertraging inde WIA-herstelacties vinden er kasschuiven (premiegefinancierd) plaatsvan 2025 en 2026 naar 2027 voor in totaal € 90,9 miljoen.De invulling van de bezuinigingen op de uitvoeringskosten die aan de SVBen UWV zijn opgelegd zijn in eerste instantie aan de zelfstandigebestuursorganen zelf. Volgens het hoofdlijnenakkoord zouden deuitvoerende diensten worden ontzien bij de bezuinigingen. De Ministervan SZW heeft hier echter niet voor gekozen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XV, nr. 52 2. Sturen op Resultaten DoelenIn de Staat van de Rijksverantwoording 2024 deden wij de aanbevelingom een aantal specifieke en meetbare hoofddoelen van het kabinetsbeleidvoor de lange en korte termijn te kiezen (zoals stikstofreductie, woningen,vestigingsklimaat, migratie) en deze op te nemen in de beleidsagenda inde begroting. In het jaarverslag kunnen vervolgens de concrete resultatenvan het beleid in relatie tot het doel worden gemeld. Op deze wijzekunnen doelen en resultaten beter worden gevolgd.We stellen vast dat voor de in de beleidsagenda aangegeven beleidspriori-teiten beperkt concrete doelen zijn geformuleerd.Figuur 1 Geldstromen van de sociale zekerheidsuitgaven in 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XV, nr. 53 Wij hebben daarbij in deze ontwerpbegroting 2026 geen verwijzing naardoelstellingen brede welvaart gevonden.We geven ter illustratie enkele voorbeelden van een formulering van eendoelstelling (beleidsprioriteit of anderszins) in deze ontwerpbegroting:Tabel 2: Goed en minder goed voorbeeld van doelformulering in de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en Werk-gelegenheidDoelformuleringBeleidsartikelToelichting ARGoed voorbeeldDe streefwaarde voor 2026 voor het aantal mensen met eenarbeidsbeperking dat aan het werk wordt geholpen is voor de WIA12.000 plaatsingen en contractverleningen en voor de Wajong 15.000plaatsingen en contractverleningen.2Dit is een goed voorbeeld omdatdeze doelstelling concreet,meetbaar en tijdgebonden is.Minder goedvoorbeeldHet akkoord «Gezond naar het pensioen» zorgt ervoor dat zo veelmogelijk mensen gezond hun pensioen bereiken.1De doelstelling is niet concreet enmeetbaar. Strategische evaluatieagenda (SEA)De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan zijn/haarbegroting ten grondslag ligt. De SEA laat zien welke evaluaties zijnuitgevoerd en gepland per beleidsthema. De Kamer kan de evaluatie-agenda in deze begroting beoordelen en kan de Minister aangeven welkeevaluaties met extra belangstelling worden gevolgd en welke evaluatiesontbreken in de agenda. Wij zijn nagegaan:a.of Minister de Kamer inzicht geeft of de evaluatieagenda financieeldekkend is en of de SEA (inhoudelijke) blinde vlekken kentb.daarnaast wijzen we de Kamer op evaluaties die ons inziens vanbijzonder belang zijn.a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoekUit de SEA blijkt dat voor alle begrotingsartikelen evaluaties zijn uitge-voerd of gepland.De Minister maakt niet inzichtelijk in hoeverre begrotingsmiddelen metevaluaties zijn afgedekt. Op deze wijze heeft de Tweede Kamer geeninzicht in de mate waarin geplande en uitgevoerde evaluaties in de SEAde uitgaven afdekken. We zien echter geen evidente blinde vlekken in deSEA.b. Geplande evaluaties in de SEA die wij van bijzonder belang achtenGelet op ons onderzoek naar de banenafspraak en de doelstelling van deMinister voor een inclusieve arbeidsmarkt (waarvan de realisatie van dedoelstellingen afgelopen jaren achterblijft) vinden we de volgendeevaluatieonderzoeken uit de SEA van bijzonder belang voor de commissieSZW:–Re-integratie onder de Participatiewet. Verwachte publicatie: najaar2025–Periodieke rapportage jonggehandicapten. Verwachte publicatie: eind2025–Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) WIA. Verwachte publica-tie: eind 2025.Wij adviseren u deze evaluatie(s) voor uw agendering in overweging tenemen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XV, nr. 54 3. Risico’s en beheer Wij verwachten dat in de begroting aandacht wordt besteed aan financiëlerisico’s en/of beleidsrisico’s en hoe de Minister daarmee wil omgaan. Inonderstaande tabel schetsen we een aantal gesignaleerde risico’s en hoede Minister deze aanpakt.Tabel 3: Adressering van risico’s in de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken en WerkgelegenheidRisico-omschrijvingBronAandacht inbegrotingja/neeWijze waarop risico wordt aangepaktStijging AOW uitgaven en steeds hogerebijdrage uit algemene middelenAR, CBSjaRisico wordt niet aangepakt. De Minister benoemt dat derijksbijdragen juridisch verplicht zijn.Uitvoerbaarheid AOWSVBneeEr is een MKBA leefvormen AOW uitgevoerd, zoals benoemd inde strategische evaluatie agenda 2025.WIA: oplopende achterstanden sociaal-medische beoordelingenAR, UWVneeMinister neemt tijdelijke maatregelen zoals de 60+ maatregel.WIA: financiële risico’sAR, UWVjaHersteloperatie WIA is gaande en verschuift deels naar 2026 en2027. Ook andere maatregelen om achterstanden te beperken,zoals de 60+ maatregel, zorgen voor meer uitgaven aan de WIA. 1. Stijgende AOW-uitgaven De uitgaven van de AOW (Algemene Ouderdomswet) stijgen. Dit komtdoordat er steeds meer AOW-gerechtigden zijn. Dit komt door de stijgingvan het aantal AOW-gerechtigden, en door de stijging van het aandeelalleenstaanden van alle AOW-gerechtigden. Deze uitgaven wordengedaan vanuit het Ouderdomsfonds, dat wordt beheerd door de SocialeVerzekeringsbank (SVB).De AOW-uitgaven worden bekostigd door premies en aangevuld metrijksbijdragen uit de begroting. Het premiepercentage dat werknemersbetalen is voor 2026 vastgesteld op 17,9% van het SV-loon tot een bepaaldmaximum. Sinds 2001 zijn de inkomsten uit AOW-premies niet meertoereikend om de uitkeringen te dekken. Het premiepercentage is namelijkniet gekoppeld aan de uitgaven. Sindsdien vult het Rijk het tekort aan uitde algemene middelen. De afgelopen jaren is de Rijksbijdrage1 toege-nomen. We wezen hierop in het verantwoordingsonderzoek over 2024. In2020 was de Rijksbijdrage nog 40,8% (€ 16,8 miljard) van de totaleAOW-uitgaven, in 2024 was dit gestegen naar 54,8% (€ 28,5 miljard).Figuur 2 illustreert dit. In 2024 bedroeg de Rijksbijdrage voor AOW 6% vande totale overheidsuitgaven. Het aantal AOW’ers blijft de komende jarentoenemen ten opzichte van het aantal werkenden.2 Hierdoor zullen deAOW-uitgaven naar verwachting doorstijgen tot € 72,1 miljard in 2030. Ditbedrag is de som van de uitgaven AOW en AOW nominaal.1De Rijksbijdrage is de optelsom van de kosten heffingskortingen AOW en de bijdrage voor hetvermogenstekort Ouderdomsfonds (artikel 12)2Het aantal 65-plussers ten opzichte van het aantal personen van 20 tot 65 jaar neemt van 2020tot 2024 toe van 33,1% tot 45,1% (CBS, 2024).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XV, nr. 55 De Minister van SZW is verantwoordelijk voor de rijksbijdragen aansociale fondsen en deze zijn 100% juridisch verplicht. Voor de hoogte vande AOW-premie heeft de Minister geen goedkeuring nodig van hetparlement. Wel heeft het parlement indirect invloed op de financiering vande AOW door onderliggende wet- en regelgeving te veranderen en motiesin te dienen.Verder merken we op dat de uitgaven en ontvangsten voor de AOWverspreid staan over meerdere artikelen en tabellen in de begroting.Hierdoor mist een totaaloverzicht in artikel 8 Oudedagsvoorziening. Intabel 86 bij artikel 8 zijn wel de premiegefinancierde uitgaven voor deAOW opgenomen. Op artikel 12 Rijksbijdragen staan de begrotingsgefi-nancierde uitgaven voor de AOW. Deze bijdragen gaan naar het ouder-domsfonds van waaruit de SVB de AOW uitkeert. In paragraaf 7.1 Socialefondsen zijn de totale ontvangsten en uitgaven voor de AOW opgenomen.Omdat de premieontvangsten AOW worden geheven via de inkomstenbe-lasting, komen ze binnen op de begroting van Financiën en wordendaarom niet opgenomen in de begroting van SZW. Er is in artikel 8 weleen verwijzing naar paragraaf 7.1 Sociale fondsen, dat nader ingaat op definanciering van de AOW.2. Uitvoerbaarheid AOW Voor de hoogte van de AOW-uitkering beoordeelt de SVB de leefvorm vande uitkeringsgerechtigde. De leefvorm is bepalend voor een uitkering alsalleenstaande of samenwonende. De uitkering voor een alleenstaande ishoger dan voor een samenwonende. Door de complexiteit in de regelskan de uitkomst van de beoordeling voor mensen onbegrijpelijk zijn. Deuitvoering van de controle op leefvormen vraagt bovendien om veelcapaciteit. Dit is volgens de SVB niet toekomstbestendig en zij pleitdaarom al jaren voor vereenvoudiging van de AOW.Figuur 2. Ontwikkeling AOW uitgaven 2020–2024 en begrote uitgaven 2025–2030Bron: CBS en SZW-begrotingTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XV, nr. 56 3. WIA uitvoeringsrisico’s Er zijn grote uitvoeringsrisico’s voor de WIA door de oplopende achter-standen bij sociaal-medische beoordelingen. Er zijn verschillendemaatregelen genomen. Praktisch beoordelen is tijdelijk ingevoerd enwordt verlengd vanaf 1 juli 2027. Ook is de 60+ maatregel heringevoerd envanaf 2028 is de re-integratie-verslag (RIV)-toets medisch advies van debedrijfsarts leidend. In de tussentijd blijft echter sprake van een forse enoplopende achterstand, mede door een verwachte grotere instroom.Zonder aanvullende ingrepen kunnen volgens de Minister de achter-standen bij WIA-claimbeoordelingen oplopen naar circa 100.000wachtenden in 2027, oplopend tot ongeveer 200.000 in 2030. Wij wezen erin het verantwoordingsonderzoek 2022 al op dat de WIA niet meeruitvoerbaar is. De Onafhankelijke Commissie Toekomst Arbeidsonge-schiktheidsstelsel (OCTAS) heeft op 29 februari 2024 aan het kabinetadvies uitgebracht over een toekomstig stelsel voor langdurige ziekte enarbeidsongeschiktheid. De Minister van SZW heeft op 28 januari 2025 eenKamerbrief gestuurd over de opvolging van dit advies. De Minister zietgrote urgentie om het stelsel te vereenvoudigen en te verbeteren, maarkomt daarin niet met concrete voorstellen om het stelsel te verbeteren ente vereenvoudigen. Door de val van het kabinet bestaat het risico datnoodzakelijke besluitvorming die nodig is om achterstanden structureelaan te pakken nog langer uitblijft.4. WIA financiële risico’s Bij de WIA zijn verschillende herstelmaatregelen. De omvang van dezeherstelmaatregelen wordt niet genoemd in de begroting. Ook heeft deMinister maatregelen genomen om de druk op sociaal-medischebeoordelingen te verlichten, zoals de vereenvoudigde beoordeling van60-plussers. De 60+ maatregel leidt tot een hogere instroom in de WIA.Ook hier gaat de Minister in de begroting niet op in.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 800 XV, nr. 57