Voortgang reductie werknemers zonder actieve pensioenopbouw

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202632 043Toekomst pensioenstelselNr. 690 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN ENWERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 17 november 2025Een goed pensioen is voor alle generaties belangrijk. Werknemersbouwen daarvoor pensioen op via hun werkgever. Het is belangrijk dat degroep werknemers zonder pensioen zo klein mogelijk is. Bij de invoeringvan Wet toekomst pensioenen op 1 juli 2023 is opgenomen dat deze groepin 2028 ten opzichte van 2019 moet halveren.1 Om de voortgang van ditdoel te monitoren, doet het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)periodiek onderzoek naar deze cijfers. De recente publicatie van29 september 2025 betreft de stand van eind 2023.2 In deze brief wordthierop ingegaan.Eind 2019 was 13,4% (936.000) van de werknemers geen actievedeelnemer in een pensioenregeling. Eind 2023 betrof dat 9,3% (680.000)van het totaal aantal werknemers. Hiermee heeft de daling van hetrelatieve aandeel werknemers zonder pensioenopbouw verder doorgezet,alsook de daling in absolute zin. Hiermee is wederom een goede stapgezet richting het bereiken van de reductiedoelstelling.De tussenevaluatie van de reductiedoelstelling is gekoppeld aan degegevens over het jaar 2024, die naar verwachting in 2026 beschikbaarkomen.3 Wanneer deze cijfers beschikbaar zijn, zal uw Kamer de analysedaarover toegezonden worden. Op basis van die tussenevaluatie zal zoalsmet uw Kamer afgesproken worden bezien of aanvullende stappen nodigzijn om de doelstelling te behalen.1Artikel XIIIB Wet toekomst pensioenen.2Werknemers zonder pensioen, 2022-2023 | CBS.3Artikel XIIV lid 1 sub d Wet toekomst pensioenen. kst-32043-690ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6901 Voortgang reductiedoelstelling (aantallen x 1.000)JaarTotaalwerknemersWerknemerszonder pensioen% verhoudingJaar op jaarontwikkeling20196.98393613,4%20227.25075610,4%– 60 (– 1%-punt)20237.3176809,3%– 76 (– 1,1%-punt)20271468Doelstelling1 Het wetsartikel noemt 1 januari 2028 als einddatum datum voor het behalen van de reductie-doelstelling. Het CBS hanteert echter 22 december van het kalenderjaar als peildatum. Daarom isin deze tabel 2027 opgenomen. Samen met sociale partners wordt ingezet op werknemers pensioen telaten opbouwen in de tweede pijler. Dit doel komt voort uit het Pensioen-akkoord waar is afgesproken dat de Stichting van de Arbeid (StvdA) eenaanvalsplan opstelt om de groep werknemers zonder pensioen terug tedringen. Op 17 juni 2020 heeft de StvdA het Aanvalsplan Witte vlekgepresenteerd.4 Dit aanvalsplan is 2022 aangescherpt naar aanleiding vanhet debat in de Tweede Kamer over de Wet toekomst pensioenen (Wtp).Een belangrijke aanscherping was de doelstelling voor een halvering vanhet aantal werknemers zonder pensioen, die ook in de wet is opgenomen.Op 31 oktober 2025 heeft de StvdA een voortgangsrapportage uitgebrachtover de uitvoering van het aanvalsplan. Ook zij zien de noodzaak om zichte blijven inspannen om met de uitwerking van de acties uit hetaanvalsplan het aantal werknemers zonder pensioenopbouw verder teverkleinen.In het vervolg van deze brief wordt ingegaan op de voortgangsrapportagevan het aanvalsplan van de StvdA (als bijlage bij deze brief meegestuurd)en de analyse van de nieuwe cijfers van het CBS over de omvang van hetaantal werknemers zonder pensioen. Tot slot is conform de aanbevelingenvan het IBO Pensioenopbouw in Balans in de kabinetsreactie op het IBOaangekondigd de situatie van zelfstandigen structureel te monitoren.5 Indeze brief zal kort ingegaan worden op de pensioenopbouw van zelfstan-digen in de tweede en derde pijler.Voortgangsrapportage aanvalsplan Witte vlekHet verkleinen van de groep werknemers zonder pensioen vergt eengezamenlijke inspanning van sociale partners, de pensioensector en deoverheid. Hiervoor heeft de StvdA een aangescherpt aanvalsplan Wittevlek opgesteld. Een groot deel van de acties is inmiddels afgerond, zoalsgemeld in de vorige voortgangsrapportage. Op de laatste nog af teronden acties meldt de StvdA voortgang. Recente stappen voor deopenstaande acties zijn onder meer het expliciet vermelden van pensioenin wervingsprocessen door het aanpassen van de sollicitatiecode van deNVP, gerichte voorlichting en ondersteuning van (kleine) werkgevers viacampagnes en tegemoetkomingen voor de opstartkosten die betrekkinghebben op het inhuren van een pensioenadviseur van werkgeversorgani-saties.Voor het vervolg vraagt de StvdA om gezamenlijke inzet op twee punten:nadere analyse per sector om gerichte interventies te kiezen enversterking van communicatie en bewustwording.4Aanvalsplan witte vlek pensioenen | Stichting van de Arbeid5Kamerstukken II 2024/25, 32 043, nr. 667.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6902 De ingezette daling van het aantal werknemers zonder pensioenopbouw isonder andere het resultaat van de inzet van sociale partners. De aanbeve-lingen worden dan ook onderschreven. In de komende tijd zal er samenmet de StvdA worden gewerkt om gevolg te geven aan deze aanbeve-lingen.Voortgang reductiedoelstellingIn dit deel van de brief zal toegelicht worden wat het gevoerde beleid isgeweest van het afgelopen jaar om de reductiedoestelling te behalen.Vervolgens worden de laatste cijfers in relatie tot de reductiedoelstellinggeduid.Gevoerd beleidVorig jaar is uw Kamer geïnformeerd over de nog af te ronden acties doormijn ministerie in het Aanvalsplan witte vlek.6 Dit betrof een campagnegericht op werkgevers zonder pensioenregeling, een onderzoek naar hetopnemen van pensioenvoorwaarden in aanbestedingen en het vermeldenvan het wel of niet hebben van een pensioenregeling op de loonstrook.Campagne gericht op werkgevers zonder pensioenregelingIn de Kamerbrief van afgelopen voorjaar is uw Kamer geïnformeerd overhet feit dat in het najaar van 2024 een communicatie inzet heeft plaatsge-vonden gericht op werkgevers die nog geen pensioenregeling voor hunwerknemers getroffen hebben.7 In de campagne wordt het pensioenbe-wustzijn gestimuleerd en worden voordelen geschetst van het treffen vaneen pensioenregeling. Werkgevers (zonder pensioenregeling) wordenaangespoord het gesprek over pensioen aan te gaan met hun werknemersen er worden concrete voorbeelden gedeeld van de kosten voorpensioen.8 Deze campagne is afgelopen augustus herhaald. Ook dekomende jaren zal hier aandacht voor gevraagd worden.Onderzoek aanbestedingenIn de Verzamelbrief pensioenonderwerpen voorjaar 2025 is uw Kamergeïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek in hoeverre hetjuridisch mogelijk is dat er bij de aanbesteding een pensioenregelingwordt vereist.9 Daarin is aangegeven dat de benodigde aanvullendewetgeving op dit punt niet doelmatig en niet doeltreffend is.Pensioenregeling op de loonstrookEen volgend actiepunt is het introduceren van een wettelijke verplichtingom op de loonstrook te vermelden of de werkgever een pensioenregelingaanbiedt. Deze verplichting was reeds opgenomen in de Wtp, maar bleekbij nader inzien niet direct uitvoerbaar door het ontbreken van een naderewettelijke duiding. De aangepaste wettelijke verplichting loopt mee in hetwetsvoorstel toezeggingen pensioenonderwerpen waar op dit momentaan gewerkt wordt.6Kamerstukken II 2023/24, 32 043, nr. 636.7Kamerstukken II 2024/25, 32 043, nr. 682.8https://www.pensioenduidelijkheid.nl/ondernemer9Kamerstukken II 2024/25, 32 043, nr. 682.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6903 Onderzoek CBS naar werkenden zonder pensioenopbouw 2023In dit onderdeel wordt een analyse gegeven van de recente publicatie vanhet CBS over werknemers zonder pensioenopbouw.10 Hierbij worden dejongste cijfers nader geduid, waarbij specifiek wordt ingegaan opveranderingen in de uitzendsector waar in het verleden altijd relatief veelwerknemers zonder pensioenopbouw waren en achtergrondkenmerkenen sectoren waarbij sprake is van oververtegenwoordiging vanwerknemers zonder pensioenopbouw.In de recent gepubliceerde cijfers is ook gekeken naar de mate vanadequaatheid waarin de verwachte pensioenaanspraken het inkomen bijpensionering kunnen vervangen. Dit bevat veel extra gegevens, dezevergen voorlopig nadere bestudering en zullen in het voorjaar van 2026 ineen aparte Kamerbrief worden geduid.Uitkomsten onderzoek over 2023De reductiedoelstelling richt zich op het verkleinen van het absolute aantalwerknemers zonder pensioenopbouw. Tegelijkertijd hangt de omvang vande groep werknemers zonder pensioen ook samen met bredere econo-mische en demografische omstandigheden. Bredere arbeidsmarktontwik-kelingen hebben daarmee invloed op de omvang van de groepwerknemers zonder pensioen. Het is daarom dus ook goed om naar hetrelatieve aandeel te blijven kijken en dit mee te nemen in de analyse.Eind 2019 waren 936 duizend werknemers geen actieve deelnemer in eenpensioenregeling, dit betrof 13,4% van het totaal. Eind 2023 waren dit er680 duizend, wat 9,3% van het totaal aantal werknemers betreft. Hiermeeheeft de daling van het relatieve aandeel werknemers zonder pensioen-opbouw verder doorgezet, alsook de daling van het aantal werknemerszonder pensioen in absolute zin. Met dank aan een continue inspanningvan sociale partners en de pensioensector is een duidelijke dalende trendzichtbaar.De cijfers van het CBS hebben betrekking op werknemers vanaf 21 jaar,hoewel de toetredingsleeftijd is verlaagd naar 18 jaar per 1 januari 2024als gevolg van de Wtp. Omdat in 2019 de toetredingsleeftijd nog 21 was,zorgt consistentie tussen de populaties voor een zuiverdere vergelijking.De pensioenopbouw van 18–21-jarigen wordt door het CBS wel in eenaparte tabel (1f) gemonitord.UitzendkrachtenPer 1 juli 2023 is de wachttijd van uitzendkrachten om toe te treden tot eenpensioenregeling afgeschaft. Deze wettelijke maatregel heeft bijgedragenaan de verdere reductie. In 2019 was het aantal uitzendkrachten zonderactieve pensioenopbouw nog 138 duizend (32%). Mede door de verkortingvan de wachttijd van 26 weken naar 8 weken per 1 januari 2022 is ditaantal verlaagd naar 44 duizend (11%). Met de afschaffing van dewachttijd is dit aantal in 2023 mede nog verder gedaald naar 9 duizend(3%) uitzendkrachten zonder actieve pensioenopbouw.11In andere sectoren was de wachttijd al eerder afgeschaft. Met deinvoering van de Wtp was een wachttijd niet meer wettelijk toegestaan10Werknemers zonder pensioen, 2022-2023 | CBS.11Dat nog steeds een klein deel van de uitzendkrachten geen pensioen opbouwt is mogelijk teverklaren dat een uitzendkracht met een pensioengevend salaris onder de franchise geenpensioen opbouwt.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6904 waardoor deze ook in de uitzendsector is komen te vervallen. Deuitzendsector is een sector die onder een verplichtstelling valt, maar doorde relatief korte dienstverbanden was er toch sprake van veel werknemerszonder pensioenopbouw.Achtergrondkenmerken met oververtegenwoordigingHet CBS geeft inzicht in de verschillende achtergrondkenmerken van degroep werknemers zonder pensioen. Nadere bestudering van dezekenmerken laat zien dat er een aantal achtergrondkenmerken is waarvaker geen pensioen wordt opgebouwd. Voor de achtergrondkenmerkenwaarbij er meer dan 200.000 werknemers met dat achtergrondkenmerkgeen pensioen opbouwen en deze groep meer dan 10% van het totaalaantal werknemers met dat achtergrondkenmerk bedraagt, laat dat dezeveranderingen zien:Werknemers zonder pensioenopbouw naar achtergrondkenmerk, minimaal 200.000 enminimaal 10% (aantallen x 1.000)Achtergrondkenmerk2019202212023Δ 2019–2023Grootte bedrijf – 1–9 werknemers283(36,1%)266(33,9%)259(33,9%)– 24(– 2,2%)Soort dienstverband – Flexibel551(24,9%)371(17,9%)322(15,8%)– 229(– 9,1%)Geboorteland – Geboren in hetbuitenland242(22,1%)226(16,4%)201(13,9%)– 41(– 8,2%)Jaarloon als werknemer – Minder dan35.000 euro695(17,7%)484(13,8%)411(12,8%)– 284– 5,0%)Bedrijfstak – Commerciële dienstverle-ning646(19,0%)482(13,9%)441(12,7%)– 205– 6,3%)Partner – Alleenstaand486(19,4%)363(13,6%)324(11,9%)– 162– 7,6%)Bezit eigen woning – Geen eigen woning331(16,6%)262(12,4%)243(11,1%)– 88– 5,5%)1 Tijdens dit onderzoek is gebleken dat één pensioenuitvoerder voor 2022 en 2023 waarschijnlijkeen onvolledige aanlevering heeft gedaan. Daarnaast is ten opzichte van het onderzoek in 2022de methode verbeterd om beter om te gaan met de beperkingen in de statistieken van 2022 en2023. Hierdoor wijken de cijfers van 2022 licht af van het vorige onderzoek. Bij veel van de achtergrondkenmerken is een significante afnamewaarneembaar. Eén groep blijft echter achter: bedrijven met minder dan10 werknemers. Het aanvalsplan van de StvdA dat uitgevoerd wordt, richtzich ook op deze groep. Desondanks blijft het een moeilijk te bereikengroep. Er is hier blijvende aandacht vereist. Bij de tussenevaluatie in 2026zal uw Kamer worden geïnformeerd over de effectiviteit van de ingezettemaatregelen. Een aantal maatregelen zoals de campagne van hetMinisterie van SZW gericht op werkgevers en het aanbieden vantegemoetkomingen voor de opstartkosten door werkgeversorganisaties isnamelijk pas na het huidige meetmoment van het CBS geëffectueerd. Inde cijfers over 2024 is een mogelijk effect hiervan wel zichtbaar.Sectoren met oververtegenwoordigingOp sectoraal niveau zijn er vier sectoren die gekenmerkt worden doorrelatief veel werknemers zonder pensioenopbouw:Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6905 Werknemers zonder pensioenopbouw naar 4-cijferige SBI-code, minimaal 10.000 enminimaal 10% (aantallen x 1.000)SBI-CodeBedrijfstak gedetailleerdAantal enaandeel 20236201Ontwikkelen, produceren en uitgeven van software28,9 (24%)7022Advisering op het gebied van management en bedrijfsvoe-ring (geen public relations)23,3 (34%)6202Advisering op het gebied van informatietechnologie12,9 (19%)8691Praktijken van verloskundigen en paramedici10,7 (28%) Deze sectoren verdienen extra aandacht. In de komende tijd wordt zoalshierboven aangegeven met de StvdA verkend welke maatregelen effectiefzijn om het aantal werknemers zonder pensioenopbouw in deze sectorente verkleinen. In de tussenevaluatie over de cijfers van 2024 zal uw Kamerhierover worden geïnformeerd.ZelfstandigenIn het Pensioenakkoord is geconstateerd dat zelfstandigen in beperktemate sparen voor hun oude dag in de tweede en derde pijler. Met de Wtpzijn maatregelen genomen die beogen het pensioensparen van zelfstan-digen verder te stimuleren en faciliteren zoals het arbeidsvorm neutraalpensioenkader en de experimenteerbepaling voor de tweede pijler. HetInterdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Pensioenopbouw in Balansconcludeerde in 2024 dat het pensioenstelsel voor de meeste werkenden,waaronder ook zelfstandigen, leidt tot een toereikend inkomen napensionering, in het bijzonder wanneer ook het vermogen in de eigenwoning en onderneming wordt meegewogen.12Conform de aanbevelingen van het IBO is in de kabinetsreactie op het IBOaangekondigd de situatie van zelfstandigen structureel te monitoren.13 Indat kader zijn cijfers opgevraagd bij het CBS over de pensioenopbouw vanzelfstandigen in de tweede en derde pijler. Vanwege de verwerkings-termijn zien de cijfers over zelfstandigen met betrekking tot het inkomenop het jaar 2022. Aangezien het CBS deze cijfers voor het eerst levert, ishet lastig om hier conclusies aan te verbinden. Daarom zullen de cijfersbeschouwd worden als een eerste meting welke met volgende metingenvergeleken kan worden.Een persoon wordt in deze cijfers aangemerkt als zelfstandige wanneerdeze als zelfstandige heeft gewerkt en hierover in de aangifte inkomsten-belasting inkomen uit zelfstandig werk heeft aangegeven.14 Zo wordtonder andere weergegeven hoeveel zelfstandigen met tweede pijlerpensioenaanspraken (zowel actief als passief) ook een aanvullendepensioenvoorziening in de derde pijler hebben en wat de hoogte van dederde pijler is.In 2022 bouwden 921 duizend (91%) zelfstandigen geen aanvullendepensioenvoorziening op in de derde pijler. Van de zelfstandigen die geenaanvullende pensioenvoorziening in de derde pijler hebben, heeft 727duizend (72%) wel een actieve of inactieve pensioenaanspraak in de12Kamerstukken II 2024/25, 32 043, nr. 655.13Kamerstukken II 2024/25, 32 043, nr. 667.14In de tabellen is onderscheid gemaakt tussen werknemers en zelfstandigen, waarbij rekeningis gehouden met overlap tussen beide groepen. Personen die in december 2022 of 2023 meerinkomen uit loondienst hadden dan uit zelfstandig werk, zijn ingedeeld als werknemer.Personen die in diezelfde maanden meer inkomen uit zelfstandig werk hadden dan uitloondienst, zijn ingedeeld als zelfstandige. Bij een gelijk maandinkomen is de persooningedeeld als zelfstandige.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6906 tweede pijler. De hoogte hiervan is niet bekend. 194 duizend (19%)zelfstandigen hebben geen pensioenvoorziening in zowel de tweede alsde derde pijler. In 2023 zijn de relatieve verhoudingen gelijk gebleven, eris wel een kleine afname zichtbaar.Onderzoek naar netto vervangingsratio’sUit de analyse die door het Ministerie van Financiën voor het IBOPensioenopbouw in balans is gedaan blijkt dat de netto vervangingsratio’svan huishoudens hoger zijn dan de bruto vervangingsratio’s.Het verschil tussen de netto- en bruto vervangingsratio hangt af vanachtergrondkenmerken van personen en huishoudens. Het gemiddeldverschil over de onderzochte voorbeeldhuishoudens en scenario’sbedraagt in het onderzoek tussen de 14 en 20 procentpunt. Dit zoubetekenen dat de verwachte situatie van toekomstige gepensioneerdenonderschat wordt in netto termen. De netto vervangingsratio, wat mennetto voor en na pensionering overhoudt, sluit beter aan op de belevings-wereld van burgers.In de kabinetsreactie op het IBO van vorig najaar omarmde het kabinetdaarom de aanbeveling om meer vervolgonderzoek uit te voeren omtoekomstig pensioenbeleid te richten op netto vervangingsratio’s in plaatsvan bruto vervangingsratio’s. Hierbij werd aangekondigd dat in 2025 nogde eerste resultaten voor dit vervolgonderzoek werden verwacht. Dit isniet haalbaar gebleken. De eerste resultaten van de verkenning die hetMinisterie van Financiën samen met De Nederlandsche Bank zal uitvoerennaar de verschillen tussen bruto en netto vervangingsratio’s worden in deloop van 2026 verwacht.VervolgHet huidige pensioenstelsel kent geen algemene verplichting voorwerkgevers om een pensioenregeling te treffen. Pensioenopbouw in detweede pijler is primair het gevolg van afspraken tussen sociale partnersof van vrijwillige aansluiting bij een uitvoerder. Een belangrijke factorhierin is de sectorale verplichtstelling waar een groot deel van dewerknemers onder valt. Momenteel bouwt 91% van de werknemersaanvullend pensioen op in de tweede pijler. In gevallen waar socialepartners geen afspraken maken of werkgevers geen initiatief nemen, blijftpensioenopbouw uit. De beleidsinzet tot nu toe is erop gericht om binnendit kader de groep werknemers zonder pensioen terug te dringen, onderandere via sectorgerichte communicatie, de mogelijkheid tot vrijwilligeaansluiting bij bedrijfstakpensioenfondsen en het ontwikkelen vanlaagdrempelige pensioenregelingen.De periode van 2019 tot 2023 wordt gekenmerkt door de invoering vanverschillende maatregelen enerzijds en de zichtbare afname van hetaantal werknemers zonder pensioenopbouw anderzijds. Ook tussen hetmeetmoment over 2023 en nu is deze aanpak voortgezet. Wanneer deresultaten over 2024 bekend zijn, zal de effectiviteit van de genomenmaatregelen beoordeeld worden bij de tussentijdse evaluatie. Dan wordtook bezien of er meer maatregelen nodig zijn om de reductiedoelstellingte behalen.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,M.L.J. PaulTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 32 043, nr. 6907