Onderzoek naar de aard en omvang van het aanbod van illegale kansspelen in Nederland

24557KansspelenNr.103BRIEFVANDEMINISTERVANJUSTITIEAandeVoorzittervandeTweedeKamerderStaten-GeneraalDenHaag,13november2009IndeZesdevoortgangsrapportagevan27januari20091hebiktoegezegddeTweedeKamerteinformerenoverhetonderzoeknaardeaardenomvangvanillegalekansspeleninNederland.Hetonderzoekheeftin2008en2009plaatsgevondenenisinmiddelsafgerond.Bijgaandtreftuhetonderzoekaan,vergezeldvanmijnstandpunt.2InleidingIndeVijfdevoortgangsrapportage3hebikaangekondigddateenonder-zoekwordtgestartnaardeaardenomvangvanillegalekansspeleninNederland.Vanwegedecomplexiteitisbeslotenomhetonderzoekintweefasenuittevoeren.Indeeerstefase,deinventarisatiefase,zijndemogelijkhedenonderzochtombetrouwbareuitsprakentedoenoverdeaardenomvangvanillegalekansspelen.Dezeinventarisatiefase(«hoegaanweonderzoeken»)wasnoodzakelijkvanwegedelageprevalentieenverborgenheidvanhetverschijnselillegalekansspelen.Deeerstefasemoestvoorkomendatgestartwerdmeteenbijvoorbaatonmogelijkonderzoekenmoesteeneffectieveenefficiënteuitvoeringswijzevanfase2bevorderen.Detweedefaseomvatteeenonderzoeknaardeaardenomvangvolgensdeopzetdieinfase1isbepaald.Hetgaathierbijomdeverzamelingenanalysevangegevens,toegesnedenopvijfvormenvanillegaalaanbodinNederland.Hetonderzoekiszodanigopgezetdathetherhaalbaaris,zodatooktrendszichtbaarworden.Begin2008isdeeerstefasevanhetonderzoekafgerond.Hieruitbleekdateenonderzoeknaaraardenomvangvanillegalekansspelenuitvoerbaaris,mitselkvandevijfsoortenillegalekansspelen(poker,bingo,totoenlotto,gokzuilenenkansspelenviainternet)opeenspecifiekemanierwordtonderzocht.Inmei2008isdetweedefasevanhetonderzoekuitbe-steedaanRegioplanBeleidsonderzoekuitAmsterdam,datmedio2008methetonderzoekisgestart.Dezetweedefasevanhetonderzoekisinmiddelsafgerond.TweedeKamerderStaten-Generaal2Vergaderjaar2009–2010KST1374260910tkkst24557-103ISSN0921-7371SduUitgevers’s-Gravenhage20091TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,24557,nr.95.2TerinzagegelegdbijhetCentraalInforma-tiepuntTweedeKamer.3TweedeKamer,vergaderjaar2006–2007,24557,nr.76.TweedeKamer,vergaderjaar2009–2010,24557,nr.1031 2.BelangrijksteconclusiesSamengevatzijndebelangrijksteconclusiesvanhetonderzoek:•Circa1miljoenNederlandersspeeldenafgelopenjaareenillegaalkansspel.•Hetpopulairstzijnkansspelenviainternet,5,1%vandemensenspeeldeditweleens,omgerekendmeerdan500000Nederlanders.•Naeensnellegroeiin2000–2003isdegroeivankansspelenviainternetgestoptenstabiliseertdemarkt.•Opinternetispokermetafstanddepopulairstevorm,66procentvandedeelnemersspeeltdit.•Fysiekillegaalpokerwordtdoorongeveer200000mensengespeeld,hierbijnemenspelershetmeestdeelaancashgames1(58%),terwijlruimeenvijfdetoernooienspeelt.•Detotaleinzetvanspelersopvijfillegalekansspelenwasinhetjaarvoorafgaandaanhetonderzoek242miljoeneuro,hiervangaathetgrootstedeelnaarkansspelenviainternet(180miljoeneuro).•Debrutoopbrengstvoordeexploitantenvanillegalekansspelenligttussende86en224miljoeneuroperjaar.3.ReactieopdebelangrijksteconclusiesHiernawordtingegaanopdebelangrijksteconclusies.CijfersinperspectiefDebrutospelopbrengstvanalleillegalekansspelenligttussende86en224miljoeneuro.Alsvandehogeschattingwordtuitgegaan,benaderendeillegalekansspelendebrutospelopbrengstvanStaatsloterij:diewasin2008272miljoeneuro,kansspelenviainternetbenaderenmet65miljoeneuroalleenaldebrutospelopbrengstvandeSponsorBingoLoterij(70miljoeneuro).Wordtvandelageschattingvan86miljoeneurouitgegaan,danbenadertdeopbrengstvanallevijfdeonderzochtekansspelendebrutospelopbrengstvandeSponsorBingoLoterij(70miljoeneuro)ofdeBankGiroLoterij(82miljoeneuro).Uitditonderzoekblijktdatkansspelenviainternettegenwoordigtwee-derdevandebrutospelopbrengstvanillegalekansspelenvoorhunreke-ningnemen.Debestedingvandespelersisvrijwelgelijkgeblevenalsdiewordtvergelijkenmetonderzoekuit20072,hieruitkanwordenafgeleiddatdegroeivankansspelenviainternetisgestoptendemarktstabili-seert.KanalisatiebeleidwerktUitbijgaandonderzoekvaltoptemakendathetaanbodvanillegalekans-speleninNederlandrelatiefkleinisvergelekenmethetlegaleaanbod,namelijkcircaanderhalfmiljardeurobrutospelopbrengstin2007bijdelandelijkeaanbieders,tegenover86tot224miljoeneurovooralleillegalekansspelen.Opvaltdatillegaalaanbodhetmoeilijkheeftalsereenlegaletegenhangeris:hetdoorderijksoverheidengemeentengevoerderestric-tieve(kanalisatie)beleidlijktdustewerken.Vanbelanghierbijisweleenactievehandhavingtegenhetillegaleaanbod.Alswordtgekekennaarhistorischeontwikkelingeninhetillegalekansspe-laanbod,kanwordengeconstateerddattienjaargeledenillegalecasino’sdegrootstecategorieillegalekansspelenvormdenmetdehoogstebruto-spelopbrengst.Hetuitbreidenvanhetlegaalaanbodvancasino’senhethandhavendoptredentegenillegalecasino’sheeftdeafgelopenjareneeneindgemaaktaanhetaanbodvanillegalecasino’s.1Bijcashgameskanmenopiedergewenstmomentbijhetspelaanschuivenenookopiedermomentdespeeltafelweerverlaten.Ookkanmendeinzetzelfbepalen.Bijpoker-toernooienschrijftdedeelnemerzichvoorafin,speeltdoortotdezewintofuiteindelijkafvaltenspeeltdezemeteenvastbedrag.2Lambertz,B.,J.vanLeeuwen&B.vanderLelij(2007)Kansspelenvianieuwemedia2007.Monitorbetaaldeinteractieveinternet-kansspelen.Amsterdam:Motivaction.TweedeKamer,vergaderjaar2009–2010,24557,nr.1032 Ditsuccesvollebeleidneemtnietwegdaternogveelgeldomgaatinillegalekansspelen,naarschattingtussende86en224miljoeneurobruto-opbrengstvooraanbiedersperjaar.Eenactievevoortzettingvanhethandhavingsbeleidenonderzoeknaarlegalealternatievenvoorkans-spelenviainternetblijvennoodzakelijk.Deonderzoekershebbenhetaantalspelersvanillegalekansspelenafgezettegendelegalevarianten.DeomvangvandeillegalelottoentotobedraagteentiendevandespelersvandelegaleLottoenToto(honderd-duizendversuseenmiljoen).Aandeanderekantvanhetspectrumvormendekansspelenviainternetverreweghetgrootsteillegaleaanbodmet500000spelers,zonderdatdaarvooreenlegaletegenhangeris.Bijbingoenfysiekpokerishetminderduidelijkdatlegaalaanbodhetillegaleverdringt.Hetlegaleaanbodtrektminderspelersdanhetillegaleaanbod(naarschatting100000tegen200000).Mogelijkeoorzakenhier-voorzijndatbijcommerciëlebingogrotereprijzentewinnenzijndanbijdelegalevariant.Bijpokerzaldetoegankelijkheidvanhetillegaleaanbodeenrolspelen,datopveelmeerlocatieswordtaangebodendande14vestigingenvanHollandCasinometlegaalaanbod.Ophetgeringeaanbodvangokzuilen,isdekanaliseringsgedachtehele-maalnietvantoepassing,zostellendeonderzoekers,aangeziengokzuilengeenlegalevariantkennen.Bijhetkleineaanbodvangokzuilenspeeltdeactievehandhavingmee,dieineenregulerendkansspelbeleidklaarblijke-lijknietkanontbreken.Ditblijktookuitheteerdergenoemdevoorbeeldvandeillegalecasino’swaartegenisopgetreden.Short-oddversuslong-oddWanneerbijeenkansspelsprakeisvaneenkorteperiodetussendeinzetendeuitkeringwordtergesprokenvaneenshort-oddkansspel,bijeenlangeperiodevaneenlong-oddkansspel.Kansspelenmeteenshort-oddkarakterdominerenbijillegalekansspelen.Zekervergelekenmethetlegaleaanbodmeteenomvangrijkaanbodvanloterijendieeenlong-oddkarakterhebben.Eenoorzaakvandepopulariteitvanshort-oddkans-spelenbijaanbiedersisdatlong-oddkansspelenommeerorganisatievragen.Eentweedeoorzaakdiedeonderzoekerssignalerenisdatkortetermijnbehoeftebevredigingbelangrijkisinnormafwijkendgedrag.Hetshortodd-karaktervanillegalekansspelenbrengtextragevarenmetzichmee,omdathetrisicovankansspelverslavinggroterisdanbijdelongodd-spelvormen.4.BeleidsvoornemensUithetonderzoekblijktdatkansspelenviainternetvandeonderzochteillegalekansspelendehoogstespelopbrengst,dehoogstedeelname,dehoogstespelfrequentieendehoogstegemiddeldewinstenhethoogstegemiddeldeverlieshebben.Daarbijkomtdathetverslavingsrisicovanpoker,datbijkansspelenviainternetverrewegdemeestedeelnemerskent,doorhetshort-oddkaraktergrootis.Debelangrijkstebeleidsaan-dachtmoetdaaromuitgaannaarkansspelenviainternet,eninhetbijzon-dervanpokerviainternet.Verdervaltuithetonderzoekoptemakendathetkanalisatiebeleidwerkt:bijkansspelenwaarbijlegaalaanbodbestaat,ishetillegaleaanbodkleiner.Actievehandhavingblijfthierbijwelnodig.AdviescommissiekansspelenviainternetDeAdviescommissiekansspelenviainternetdierecentdoormijisinge-steld1,zaluiterlijkmaart2010meteenvoorstelkomenvooreenmogelijk1TweedeKamer,vergaderjaar,2008–2009,24557,nr.100.TweedeKamer,vergaderjaar2009–2010,24557,nr.1033 wettelijkregimevoorkansspelenviainternet.Naastdeaardenomvangvanhetillegaleaanbodvankansspelenviainternet,zaldeadviescom-missiespecifiekeaandachtschenkenaandeconsequentiesvoordeEuro-peesrechtelijkehoudbaarheidvanhetNederlandsekansspelbeleid,deeventuelewijzevanvergunningafgifte,soortgelijkeontwikkelingeninanderelidstatenvandeEuropeseUnieendebeschermingvankwetsbaregroepen,zoalsminderjarigenenjongvolwassenen.PilotaanbodfysiekpokerUithetonderzoekblijktdathetbijpokerminderduidelijkisdathetlegaleaanbodhetillegaleaanbodverdringt,watmogelijkkomtdoordatillegaalpokeropveelmeerlocatieswordtaangeboden.Zoalsikperbriefop4augustus20091aandeKamerhebgeschreven,overweegikviaeenpilotteonderzoekenofeenuitbreidingvanhetfysiekeaanbodvanpokerdoordebestaandevergunninghouderhaalbaarisenhetgewensteresultaatoplevert.MomenteelwordtinoverlegmetHollandCasinoonderzochthoe,waarenwanneerdezepilotvormzalkunnenkrijgen.VerruimingbingoaanbodNetalsvoorpokergeldtvoorbingodathetlegaleaanbodhetillegaleinonvoldoendemateverdringt.Ikoverweegdaaromdemogelijkhedenvoorbingo-aanbodoptermijnteverruimen.Geziendedoelstellingenvanhetkansspelbeleid,inhetbijzonderhetvoorkomenvankansspelverslaving,beniknietvoornemenseenpermanent,commercieelbingo-aanbodtoetestaan.Denieuweregelingzalinelkgevaldeverplichtingbevattenomminimaal50procentvandeomzetaftedragenaanhetalgemeenbelang(inbeginselerkendegoededoelen-organisaties).Hetzaluitsluitendmoge-lijkzijnombingobijeenkomstenopincidentelebasisengedurendeeenkorteperiodeteorganiseren.Hetvoorstelzaltevensvoorzienindemoge-lijkheidomookvoororganisatorenvanbingobijeenkomstenregelstestellenmetbetrekkingtotpreventievankansspelverslavingen(beperkingvan)reclame-enwervingsuitingen.Hiervoormoetdewetgewijzigdworden.Deaanvullendebeleidswijzigingenwordendekomendetijduitgewerktendaarnaverwerktinhethuidigewetsvoorstel.DeKamerisbijbriefvan23december20082geïnformeerddatdeuitwerkinggeruimetijdzalvergen,waardoorhetwetgevingstrajectdenodigevertragingzaloplopen.InstellingkansspelautoriteitEenkanalisatiebeleidkannietbestaanzonderactievehandhaving.Daaromwordteennieuwzelfstandigbestuursorgaanopgericht,dekans-spelautoriteit.Dezekrijgtuitvoerende,toezichthoudendeenhandhavendetakenophetgebiedvankansspelen.Tenaanzienvandehandhavinggaatdekansspelautoriteiteeninitiërende,uitvoerendeencoördinerenderolvervullen.Deautoriteitkandaarbijbeschikkenovereenadequaateneffec-tieftoezicht-enhandhavingsinstrumentarium.Dekansspelautoriteitkrijgtdebeschikkingoverbestuurlijkehandhavingsinstrumenten,zoalsbestuursdwangenlastonderdwangsomenbestuurlijkeboete.Sluitstukblijftdestrafrechtelijkehandhaving,eventueelviadebestuurlijkestrafbe-schikking.Daarnaastzaldekansspelautoriteiteenfunctiekrijgenalskenniscentrumophetterreinvankansspelenenophetterreinvankans-spelverslaving.3IkhebhetadviesvandeRaadvanStateophetwetsvoor-stelvoordekansspelautoriteitontvangenenikverwachthetvoorstelbinnenkortbijdeKamerintekunnendienen.DeministervanJustitie,E.M.H.HirschBallin1TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,24557,nr.100.2TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,24557,nr.933TweedeKamer,vergaderjaar2008–2009,24557,nr.95.TweedeKamer,vergaderjaar2009–2010,24557,nr.1034