Memorie van toelichting

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 918Wijziging van de Tijdelijke wet bestuurlijkemaatregelen terrorismebestrijding in verbandmet de permanentmaking van die wet en enkeleandere wijzigingenNr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING I. Algemeen deel 1. Inleiding De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding (hierna:Twbmt) is op 1 maart 2017 in werking getreden. In verband met eenhorizonbepaling zou de Twbmt met ingang van 1 maart 2022 vanrechtswege vervallen. Op 26 februari 2022 is een wet waarmee dewerkingsduur van de Twbmt is verlengd tot 1 maart 2027 in werkinggetreden.1Zoals toegelicht bij de invoering van de Twbmt en bij de verlenging van2022 vloeit de Twbmt voort uit het «Actieprogramma integrale aanpakjihadisme» (hierna: Actieprogramma).2 Met dit programma werd beoogdeen impuls te geven aan de aanpak van het terrorisme, waaronder hetjihadisme, door bestaande maatregelen te intensiveren en nieuwemaatregelen op te stellen op basis van de terroristische dreiging. Daarbijwerd opgemerkt dat er voor wat betreft de in de wet neergelegdemaatregelen twee hoofddoelen werden onderscheiden: de beschermingvan de nationale veiligheid en het verhinderen van deelname aan of(financiële) ondersteuning van het jihadisme. Tevens werd uitdrukkelijkonderkend dat met het treffen van deze maatregelen geen garantie kanworden geboden dat er geen aanslagen worden gepleegd. Beoogd werdom zoveel mogelijk belemmeringen op te werpen ter bestrijding van hetterrorisme en daarmee een bijdrage te leveren aan de bescherming vande nationale veiligheid. Om die reden werd opgemerkt dat de maatre-1De Wet van 23 februari 2022 tot wijziging van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelenterrorismebestrijding in verband met het verlengen van de werkingsduur in werking getreden(Stb. 2022, nr. 85).2Het Actieprogramma is in 2014 uitgebracht, en beschrijft een combinatie van repressieve enpreventieve maatregelen waarmee overheid en maatschappelijke partners (samen)werken aaneen weerbare samenleving die in staat is de verhoogde dreiging nu en in de toekomst hethoofd te bieden en processen die leiden tot radicalisering en spanningen te voorkomen. kst-36918-3ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2026Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 31 gelen uit de Twbmt dan ook niet los konden worden gezien van het gehelepalet van maatregelen om radicalisering tegen te gaan.3De maatregelen uit de Twbmt kunnen worden toegepast indien debetrokkene op grond van zijn gedragingen in verband kan wordengebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.Bovendien moet de vrijheidsbeperkende maatregel noodzakelijk zijn omde nationale veiligheid te beschermen. De onderliggende ideologie isdaarbij niet relevant.4 De wet is van toepassing op alle vormen vanterrorisme, ongeacht welke ideologie eraan ten grondslag ligt.Bij de verlenging van de Twbmt in 2022 is net als bij de invoering wettelijkbepaald dat een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van dewet in de praktijk aan de Staten-Generaal wordt gezonden. Naaraanleiding hiervan hebben onderzoekers in opdracht van het Wetenschap-pelijk Onderzoeks- en Datacentrum (WODC) een evaluatie van de Twbmtuitgevoerd, waarbij de onderzoekers is verzocht om in ieder gevalaandacht te besteden aan de aandachtspunten die de Tweede Kamer ende Raad van State eerder over de wet hebben geuit, te weten de noodzaakvan de wet, de effecten van de wet in de praktijk, de proportionaliteit vande op te leggen maatregelen en de voorwaarden waaronder de maatre-gelen kunnen worden opgelegd. Daarnaast hebben de onderzoekers inhun evaluatierapport inzicht geboden in de wijze waarop de wet zichverhoudt tot het strafrecht en tot de grondrechten.De onderzoekers zijn in het evaluatierapport kritisch over de Twbmt engeven onder meer aan dat het onderzoek uitwijst dat de Twbmt nauwelijksis toegepast, het onderzoek geen informatie heeft opgeleverd waaruit is afte leiden dat er terroristische activiteiten zijn ontplooid die met detoepassing van de Twbmt voorkomen hadden kunnen worden en in deconcrete toepassing de maatregelen vragen oproepen met betrekking totde noodzaak. Het evaluatieonderzoek is samen met een beleidsreactie op16 september 2024 aan de Tweede Kamer aangeboden. In de beleidsre-actie is aangegeven dat het kabinet de punten begrijpt die in het rapportnaar voren komen, maar tot een andere weging ten aanzien van denoodzaak voor behoud van de Twbmt komt.5 Een aantal redenen is hierbijvan belang.Uit het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland van juni 2025 komt naarvoren dat de jihadistische dreiging van geradicaliseerde individuen inNederland onverminderd groot is. Nederland heeft daarnaast te makenmet een dreiging vanuit jihadistische groepen uit de zogenaamdeISIS-provincies. Vooral de dreiging vanuit Islamitische Staat in deKhorasan Provincie (ISKP) richting het Westen houdt aan. Daarbij maaktISKP gebruik van Centraal-Aziatische of Kaukasische netwerken, die zichvaak al langere tijd in Europa bevinden. Er bestaan bovendien onver-minderd grote zorgen over de snelle online radicalisering en mogelijkegeweldsdreiging van met name jongeren in rechts-terroristische onlinenetwerken. Het is mogelijk dat individuen of kleine groepjes die actief zijnbinnen dit milieu overgaan tot terroristisch geweld. En ook van een zeerklein deel van de anti-institutioneel extremisten in Nederland gaat eenbeperkte, maar reële geweldsdreiging uit.3Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3 (memorie van toelichting bij de Twbmt).4Kamerstukken II 2021/22, 35 917, nr. 6 (Nota naar aanleiding van het verslag bij de «verlen-gingswet» Twbmt).5Brief van Minister van Justitie en Veiligheid van 16 september 2024 en Evaluatie van deTijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding «Nood zoekt wet», Groningen/Utrecht juli 2024, Kamerstukken II, 2023/24, 29 754, nr. 730 en bijlage 1157274.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 32 Niet alleen is er sprake van een aanhoudende substantiële terroristischedreiging, maar geldt dat een dreigingsniveau onder invloed van ontwikke-lingen in de wereld relatief snel kan veranderen. Daarnaast geldt dat ookbij een lager dreigingsniveau in concrete gevallen de gevolgen van nietingrijpen groot kunnen zijn. Zoals bij de invoering is onderkend geldtzoals hierboven al even aan bod kwam, dat de effectiviteit van preventievemaatregelen op het terrein van terrorismebestrijding naar zijn aardmoeilijk te staven is. Dit neemt niet weg dat er op de overheid een plichtrust om preventieve maatregelen te nemen om haar burgers tebeschermen bij een reële dreiging.6 Dit moet echter in verhouding staantot de inperking van vrijheden waarbij de proportionaliteit in acht wordtgenomen. Deze proportionaliteit komt tot uiting bij het vraagstuk of in eenconcreet geval een maatregel wordt opgelegd. Ook geldt dat eraanwijsbare redenen zijn voor het feit dat de Twbmt in de periode van deverlenging zeer beperkt is toegepast. Naar het oordeel van het kabinetheeft de Twbmt dan ook een kleine, maar desalniettemin belangrijkeplaats verworven binnen het wettelijk instrumentarium om terrorisme tebestrijden. In deze memorie van toelichting zullen de redenen voorbehoud van de Twbmt in de navolgende hoofdstukken meer uitgebreidaan bod komen.In hoofdstuk 2 zal eerst worden ingegaan op het bredere kader van deterroristische dreiging en de nationale strategie op het terrein vancontraterrorisme. Hoofdstuk 3 behandelt vervolgens op hoofdlijnen dedoelstelling en inhoud van de Twbmt. In hoofdstuk 4 zal worden ingegaanop de resultaten van het evaluatieonderzoek verricht door het WODC ende beleidsreactie op dit onderzoek. Daarbij zal tevens worden ingegaan opde redenen voor wijziging en permanentmaking van de Twbmt. Inhoofdstuk 5 wordt vervolgens ingegaan op de verhouding van hetvoorstel tot hoger recht, gevolgd door de verhouding tot andere regel-geving in hoofdstuk 6. Hoofdstuk 7 behandelt de gevolgen van hetvoorstel, tot slot gevolgd door hoofdstuk 8 waarin wordt ingegaan op deconsultatie van het voorstel.2. Terroristische dreiging en contraterrorisme 2.1 Aanhoudende dreiging Het wereldtoneel wordt steeds turbulenter. Geopolitieke ontwikkelingenbinnen en buiten Europa, de instabiliteit in het Midden-Oosten en brederespanningen in de wereld kunnen invloed hebben op de terroristischedreiging in Nederland. Deze ontwikkelingen kunnen leiden tot polarisatieen radicalisering en kunnen extremistische en terroristische sentimentenaanwakkeren.Er is in Nederland nog altijd sprake van een aanhoudende substantiëleterroristische dreiging. Uit het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland(DTN) van juni 2025 blijkt dat de terroristische dreiging onverminderdactueel is en de kans op een aanslag reëel. De dreiging komt vooral voortuit jihadistische groepen uit de zogenaamde ISIS-provincies, dieaanslagen in Europa proberen aan te sturen, onder meer door jihadistenin Europa te stimuleren tot het plegen van aanslagen. Alleen-handelendeaanslagplegers zijn vaak geïnspireerd door het gedachtegoed van ISIS,dat via sociale media en online fora razendsnel kan worden verspreid. Eengroot gedeelte van de jihadisten is dan ook online actief met het bekijken,maken, bewerken en verspreiden van jihadistische content. Met nametieners en jongvolwassenen weten elkaar via online netwerken te vinden,6Het EHRM baseert dit in jurisprudentie op artikel 2 EVRM. Zie onder meer CASE OF TAGAYEVAAND OTHERS v. RUSSIA, ECLI:CE:ECHR:2017:0413JUD002656207.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 33 ook over landsgrenzen heen. Het is niet ondenkbaar dat een mogelijkegeweldsdaad in de offline wereld door deze personen wordt uitgevoerd.Daarnaast bestaat er een reële kans dat personen uit het rechts-terroristische milieu overgaan tot geweld. Het afgelopen jaar zijn inNederland groepen opgericht van rechts-extremistische jongens enmannen – en enkele vrouwen – van wie sommigen ook terroristischgedachtegoed aanhangen. Ze zijn meer actiebereid: ze delen niet alleenideeën online maar willen elkaar ook in persoon ontmoeten en activiteitenondernemen. Met name de snelle online radicalisering en mogelijkegeweldsdreiging van met name jongeren in rechts-terroristische onlinenetwerken baren zorgen.Ten slotte vormt de kleine groep geweldsbereide anti-institutioneel-extremisten een potentiële dreiging voor de nationale veiligheid. Voor heteerst zijn er in Nederland personen van deze groep vervolgd voor hetvoorbereiden en plegen van terroristische misdrijven.De hoge en veranderlijke terroristische dreiging in ogenschouw nemend,is het van belang het bestaande wettelijke instrumentarium om terrorismete bestrijden zo volledig mogelijk te houden om terrorisme effectief tekunnen bestrijden. Alleen op die manier zijn er voldoende maatregelenduurzaam voorhanden die, waar noodzakelijk, tegen een terroristischedreiging ingezet kunnen worden.Uit het DTN blijkt tevens dat terroristische aanslagen en aanslagplanningniet weg te denken zijn uit het dreigingsbeeld. Het DTN biedt elk half jaareen overzicht van terroristische aanslagen en arrestaties vanwegeaanslagplanning in Europa. Ook in Nederland zijn daar voorbeelden van.Grootschalige aanslagen die veel voorbereiding vergen en waarbij veelpionnen samenwerken in een netwerk, zoals ten tijde van de invoeringvan de Twbmt in 2017, zijn door samenwerking van inlichtingen – enveiligheidsdiensten voorkomen. Kleinschaligere gewelddadige acties zijnechter nog altijd actueel, met alle maatschappelijke gevolgen van dien.2.2 Terrorismeveroordeelden met hoger dreigingsprofiel uit detentie Het afgelopen decennium zijn er relatief veel personen strafrechtelijkvervolgd en veroordeeld voor het voorbereiden en plegen van terroris-tische misdrijven. Tijdens en na de oprichting van het kalifaat door ISIS in2014 zijn er veel Nederlanders7 uitgereisd naar Syrië en Irak, om daar deelte nemen aan de terroristische strijd die ISIS voerde. Tegen alle onder-kende uitreizigers is een strafrechtelijk onderzoek gestart, hetgeen heeftgeresulteerd in een aanzienlijk aantal veroordelingen. Daarnaast zijn ookpersonen veroordeeld die in Nederland een aanslag wilden plegen, al danniet uit naam van ISIS. Deze personen zitten over het algemeen reedsgeruime tijd in detentie. In een relatief groot aantal gevallen komt in dekomende jaren een einde aan die detentieperiode. Hoewel in het DTN isaangegeven dat de geweldsdreiging van voormalige TA (TerrorismeAfdeling)-gedetineerden vooralsnog beperkt is gebleven, komen er vanafdit jaar ook terrorismeveroordeelden vrij uit detentie die een hogerdreigingsprofiel hebben dan reeds eerder vrijgelaten terrorismeveroor-deelden. Dit hogere dreigingsprofiel komt onder meer voort uit een nietafnemende radicalisering en de blijvende bereidheid om aanslagen teplegen, in combinatie met gevechtstraining of -ervaring in strijdgebied.7Op basis van publieke (afgeronde) cijfers van de AIVD bedraagt het aantal onderkendeNederlandse uitreizigers 300 (stand per 31 januari 2025). Hiervan zijn 90 personen teruggekeerdnaar Nederland en 15 personen teruggekeerd naar een ander land. Kamerstukken II, 2024/25,29 754, nr. 745.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 34 Uiteraard zijn de inlichtingen- en veiligheidsdiensten alert. De inzet vanalle betrokken partijen is erop gericht om de risico’s van deze dreiging temitigeren. Hierbij is het van groot belang dat het volledige instrumen-tarium ter bestrijding van terrorisme, inclusief de Twbmt, voorhanden is.Van personen die in Nederland zijn veroordeeld voor een terroristischmisdrijf en die niet de Nederlandse nationaliteit hebben wordt in de regelhet verblijfsrecht ingetrokken. Bij terrorismeveroordeelden die naast hetNederlanderschap nog een andere nationaliteit hebben, kan het Nederlan-derschap worden ingetrokken waarna in de regel een inreisverbod wordtopgelegd. Na het uitzitten van de opgelegde gevangenisstraf wordtingezet op vertrek naar het land van herkomst c.q. het land van deovergebleven nationaliteit. De ervaring leert echter dat vertrek in eenaantal gevallen moeilijk te realiseren valt, met als consequentie dat dezepersonen na hun detentie onrechtmatig in Nederland verblijven zondervaste verblijfplaats. Het zicht houden op deze doelgroep, die niet ofnauwelijks contactmomenten heeft met overheidsinstanties wanneer hetopleggen van een maatregel op basis van de Twbmt niet mogelijk is,vraagt veel capaciteit van veiligheidspartners. Dit is zorgelijk als dedreiging die van hen uitgaat nog altijd hoog is.Daarnaast zijn er ook terrorismeveroordeelden die geen dubbelenationaliteit hebben, maar alleen de Nederlandse nationaliteit. Dezepersonen keren na het uitzitten van hun gevangenisstraf rechtmatig terugin onze maatschappij. Door alle betrokken ketenpartners wordt ook bijdeze groep personen ingezet op het houden van zoveel mogelijk zicht.Indien er sprake is van (aanhoudende) signalen van radicalisering engeweldsbereidheid, wordt maximaal ingezet op het voorkomen vanmogelijke geweldsdaden door de inzet van interventiemogelijkheden enmaatregelen, bijvoorbeeld door opname in de persoonsgerichte aanpakradicalisering of door het opleggen van een maatregel op grond van deTwbmt.Een gedragsbeïnvloedende of vrijheidsbeperkende maatregel (GVM) zoalsopgenomen in het Wetboek van Strafrecht met «de Wet langdurig toezicht(WLT)» kan binnen het strafrechtelijk kader niet altijd worden toegepastten aanzien van deze personen. Die maatregel, waarbij zware geweldsde-linquenten zo lang als nodig onder toezicht blijven staan en onderpersoonsgerichte voorwaarden terugkeren in de samenleving, kan ookworden opgelegd aan personen die worden veroordeeld voor terroris-tische misdrijven. De rechter kan de GVM op vordering van het OMopleggen in het veroordelende vonnis. Kort voor het einde van devrijheidsstraf of proeftijd beoordeelt de rechter of de GVM moet wordentenuitvoergelegd. De rechter doet dat op vordering van het OM en aan dehand van een advies van de reclassering met een risicotaxatie op basisvan de actuele omstandigheden. De tenuitvoerlegging van de GVM vindtplaats na ommekomst van de opgelegde vrijheidsstraf of de proeftijd,indien er ernstig rekening mee moet worden gehouden dat de veroor-deelde wederom een misdrijf zal begaan waarvoor de rechter de GVM kanopleggen of ter voorkoming van ernstig belastend gedrag jegensslachtoffers en getuigen. Hoewel de mogelijkheid van een GVM belangrijkis voor het voorkomen van recidive en het beschermen van slachtoffersen getuigen, is het niet één op één hetzelfde als de bestuurlijke maatre-gelen die zijn opgenomen in de Twbmt. Zo moet de GVM door de rechterin een strafrechtelijk kader worden opgelegd in het vonnis. De Twbmt kanook ná of zonder een strafrechtelijk kader van toepassing zijn, wanneer ernieuwe dreigingsinformatie naar voren komt. Indien de GVM niet dooreen rechter is opgelegd in het vonnis, kan deze maatregel geen uitkomstbieden na ommekomst van de detentie. Indien gedurende detentie nieuwesignalen naar voren komen die aanleiding geven tot de inzet vanTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 35 maatregelen, moeten in dat geval andere interventies (kunnen) wordeningezet, zoals verlenging van de proeftijd van de voorwaardelijkeinvrijheidstelling of de maatregelen uit de Twbmt. Bij de inzet van hetinstrumentarium zijn voorts de verschillen in de reikwijdte en de vantoepassing zijnde voorwaarden relevant. Bij de tenuitvoerlegging van deGVM moet sprake zijn van een risico op het opnieuw plegen van eenernstig misdrijf of ernstig belastend gedrag jegens slachtoffers ofgetuigen, in het geval van de Twmbt kunnen maatregelen worden ingezetter bescherming van de nationale veiligheid, indien iemand op grond vanzijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristischeactiviteiten of de ondersteuning daarvan. Gelet hierop dient de Twmbt,naast de GVM, behouden te blijven als instrumentarium.Tot slot dient er op te worden gewezen dat bij het commissiedebat van19 december 2024 de motie van Van Dijk (SGP) is aangenomen om deTwbmt in te zetten om zicht te houden op vrijgekomen terrorismever-dachten met een hoog dreigingsprofiel die een gevaar vormen voor onzenationale veiligheid.8 Deze motie is geheel in lijn met de uitgangspuntenen grondslagen van de Twbmt.2.3 Contraterrorisme strategie De maatregelen uit de Twbmt staan niet op zichzelf maar makenonderdeel uit van een breed pakket aan interventiemogelijkheden enmaatregelen. In de Nationale Contraterrorisme Strategie 2022–2026 wordtde samenhangende inzet beschreven van gerichte preventie, repressie enherstel nadat terroristisch geweld heeft plaatsgevonden (de zogenoemdebrede benadering).9 Het doel van de strategie is de bescherming van denationale veiligheid en de democratische rechtsorde tegen de dreigingvan terrorisme en van vormen van gewelddadig extremisme die totterrorisme kunnen leiden. De inzet is er op gericht terroristische aanslagente voorkomen door personen en groeperingen die terroristisch geweldnastreven te bestrijden.Deze brede benadering vertaalt zich naar vier hoofddoelen van decontraterrorisme-aanpak: verwerven (van informatie), voorkomen (vanaanslagen), voorbereiden (op terroristisch geweld) en vervolgen (vandaders). De inzet van de Twbmt valt primair onder de pijler «voorkomen».Preventie vormt een belangrijk onderdeel van de Nationale Contraterro-risme Strategie. Binnen deze pijler wordt onder meer ingezet op gerichtepreventie door interventies op personen of groepen die concrete signalenvertonen van radicalisering of die zich in de directe invloedsfeer vanterroristische netwerken begeven. Dreigingen worden verstoord dooronder meer het verzwakken van netwerken en het verstoren van propa-ganda, voorbereidingshandelingen en andere activiteiten van groepen enindividuen die bijdragen aan de terroristische dreiging.Daarnaast kan specifiek de meldplicht uit de Twbmt bijdragen aan het doel«verwerven (van informatie)». In het kader van het versterken van desamenwerking tussen het veiligheidsdomein en andere domeinen is hetvan belang om de signalering van personen van wie een (mogelijke)dreiging uitgaat te optimaliseren. Hierbij hoort onder meer het meldenvan zorgelijke signalen. Een uitdaging bij verwerving is hoe tijdig de juisteinformatie op de juiste plek kan worden gekregen. Signalen die voort-komen uit een opgelegde meldplicht kunnen een belangrijke rol spelen bijde beantwoording van de vraag of er van de betrokken persoon (nogsteeds) een dreiging uitgaat. Om die reden wordt de meldplicht daar waar8Motie van 19 december 2024, Kamerstukken II 2024/25, 29 754 nr. 744.9Kamerstukken II 2021/22, 29 754, nr. 641.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 36 mogelijk zodanig ingevuld dat deze bijdraagt aan inzicht in en zicht op depersoon aan wie de meldplicht is opgelegd. De Twbmt is daarmee eenbelangrijk onderdeel van de Nationale Contraterrorisme Strategie.3. De Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelenterrorismebestrijding 3.1 Onderdeel van de persoonsgerichte aanpak Mensen die zorgelijke signalen van radicalisering richting gewelddadigextremisme en terrorisme vertonen, komen terecht in een persoonsge-richte aanpak (PGA). Het lokaal bestuur heeft hier de regie, waarbij lokalepartners uit bijvoorbeeld het sociale- en zorgdomein en nationale partnerszoals politie, Openbaar Ministerie en reclassering een belangrijke rolspelen. In een zogeheten casusoverleg wordt gezamenlijk de aanpak vanradicaliserende of geradicaliseerde personen besproken. De insteek vandeze aanpak is ideologie neutraal. Het doel is de duiding van veiligheidsri-sico’s en het afstemmen van interventies tussen alle betrokken keten-partners. Het inzetten van de Twbmt vormt één van de mogelijkeinterventies die kunnen worden gepleegd. De wettelijke basis van dezecasusoverleggen is overigens recent verstevigd met de inwerkingtredingper 1 juli 2025 van de Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpakradicalisering en terroristische activiteiten (Wet PARTA). Binnen ditwettelijk kader kan de NCTV onder voorwaarden weer aansluiten bij decasusoverleggen radicalisering. De NCTV die namens de Minister vanJustitie en Veiligheid belast is met uitvoering van de Twbmt, kan hierdoorde deelnemers van het casus overleg adviseren over de maatregelen vande Twbmt. Deze ontwikkeling kan bijdragen aan meer bekendheid en inzetvan de wet.3.2 Doelstelling De Twbmt geeft de Minister van Justitie en Veiligheid de bevoegdheid tothet opleggen van vrijheidsbeperkende maatregelen (meldplicht, gebieds-verbod, contactverbod en uitreisverbod). De huidige Twbmt maakt hetvoorts mogelijk dat bestuursorganen beschikkingen weigeren of intrekkenals het ernstige gevaar bestaat dat deze worden gebruikt voor terroris-tische activiteiten. Het kan daarbij gaan om beschikkingen op aanvragenvoor een subsidie, vergunning of ontheffing of erkenning. De noodzaakvan deze bestuurlijke maatregelen is gelegen in de bescherming van denationale veiligheid tegen gevaar dat met andere maatregelen, zoals hetstrafrecht, (nog) niet kan worden weggenomen.10 Het betreft hiermaatregelen gericht op personen van wie een gevaar voor de nationaleveiligheid uitgaat, maar wier gedragingen (nog) niet resulteren instrafbare feiten. De maatregelen hebben een preventief karakter enmoeten duidelijk worden onderscheiden van de inzet van strafvorderlijkebevoegdheden. Het aanknopingspunt voor het opleggen van eenbestuurlijke maatregel is dan ook niet een verdenking of aanwijzing dateen terroristisch misdrijf wordt gepleegd of zal worden gepleegd, maar(een samenstel van) gedragingen op grond waarvan moet wordengeconcludeerd dat de betreffende persoon een dreiging vormt voor denationale veiligheid. De bestuurlijke maatregelen zijn daarmee specifiekgericht op personen die in strafrechtelijke zin (nog) niets verwijtbaarsdoen maar wiens gedragingen wel een gevaar voor de nationaleveiligheid vormen, of op personen die in verband kunnen wordengebracht met de ondersteuning van activiteiten die (nog) niet strafrech-10Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3, p. 4, 11 en 18–19, en Handelingen I 2016/17, nr. 16, item5, p. 28.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 37 telijk verwijtbaar zijn, maar wel een gevaar vormen voor de nationaleveiligheid.Volledigheidshalve wordt op deze plaats opgemerkt dat de Twbmt er niettoe strekt dat het bestuursrecht, in plaats van het strafrecht, de rol vanultimum remedium vervult, in die zin dat bestuursrechtelijk wordtopgetreden terwijl andere middelen aangewezen zijn. Daar waar sprake isvan een aanwijzing of verdenking van een terroristisch misdrijf, is en blijftstrafrechtelijk optreden geïndiceerd.11 Wellicht ten overvloede geldt dat erop verschillende manieren is voorzien in bescherming van rechten vanbetrokkene. Hierop is in hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting bij deinvoering van de wet ingegaan en zal in hoofdstuk 5 van deze memorievan toelichting nog aan bod komen.3.3 De bestuurlijke maatregelen Zoals hierboven aan bod kwam maakt de Twbmt het mogelijk eenmeldplicht, gebiedsverbod, of contactverbod op te leggen. Een dergelijkemaatregel kan worden opgelegd aan een persoon die op grond van zijngedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activi-teiten of de ondersteuning daarvan. Voorts geldt dat de maatregelnoodzakelijk moet zijn met het oog op de bescherming van de nationaleveiligheid. Hieronder wordt kort ingegaan op voornoemde maatregelen.•Een gebiedsverbod behelst een verbod om zich in een door deMinister van Justitie en Veiligheid vooraf en duidelijk afgebakendgebied te bevinden. De Minister kan indien dit noodzakelijk is met hetoog op de naleving besluiten tot de toepassing van een technischevoorziening (enkelband).•Het contactverbod behelst een verbod om zich te bevinden in denabijheid van een of meer bepaalde personen.•De meldplicht behelst de verplichting om zich periodiek of eenmalig temelden bij de politie of een andere door de Minister van Justitie enVeiligheid aangewezen organisatie. In combinatie met een gebieds- ofuitreisverbod (zie hierna) strekt de meldplicht ter effectuering van dezeverboden. De meldplicht kan ook worden opgelegd als zelfstandigemaatregel. In dat geval is het doel om zicht te krijgen en houden op debetrokkene.Verder bevat de Twbmt de mogelijkheid om een uitreisverbod op teleggen. Het uitreisverbod houdt in een verbod om het Schengengebied teverlaten. Het uitreisverbod leidt er bovendien toe dat het paspoort en/ofde Nederlandse identiteitskaart van een betrokkene van rechtswegevervalt.12 Voor deze maatregel geldt dat ten aanzien van de betrokkenpersoon het gegronde vermoeden moet bestaan dat deze zich buiten hetSchengengebied zal begeven met als doel aansluiting te zoeken bij eenterroristische organisatie.13In de periode van juni 2017 tot en met december 2025 zijn zestienvrijheidsbeperkende Twbmt maatregelen opgelegd aan elf personen; aanzes personen zijn meerdere maatregelen opgelegd. De meldplicht is hetmeest opgelegd; namelijk aan tien van de elf personen. Verder is aan drie11Zie daarover ook Kamerstukken II 2019/20, 29 754, nr. 544, p. 2.12Zie artikel 47, eerste lid, aanhef en onder i, Paspoortwet.13Het betreft hier een organisatie die is geplaatst op de lijst van organisaties, bedoeld in artikel14, vierde lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (Stcrt. 2017, nr. 13023). Zie verderonder meer p. 15 van de memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt (Kamer-stukken II 2015/16, 34 359, nr. 3).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 38 personen een gebiedsverbod opgelegd en aan twee personen eenuitreisverbod. Het contactverbod is aan één persoon opgelegd.14Van belang is in dit kader te benadrukken dat al deze maatregelen tijdelijkzijn. Op grond van artikel 4 van de Twbmt kan een maatregel voor tenhoogste een periode van zes maanden worden opgelegd, maar niet langerdan strikt noodzakelijk is voor de bescherming van de nationale veiligheid.De maatregel kan worden verlengd met een telkens door de Minister vastte stellen periode van ten hoogste zes maanden. De noodzaak enproportionaliteit zal altijd in het individuele geval en per opgelegdemaatregel afzonderlijk moeten worden gemotiveerd. Ook geldt dat vooriedere verlenging er beroep openstaat met een versnelde procedure. Bijde beoordeling van het beroep houdt de rechtbank overigens rekeningmet feiten en omstandigheden die na het nemen van het bestredenbesluit zijn opgekomen.15Indien dat aanvaardbaar is met het oog op de bescherming van denationale veiligheid kan de Minister op aanvraag tijdelijk ontheffingverlenen van een of meer verplichtingen die voortvloeien uit eenopgelegde maatregel. Aan de ontheffing kunnen voorschriften wordenverbonden.Ook geldt dat de Minister een opgelegde maatregel wijzigt ten gunste vande betrokkene of deze intrekt, indien nieuwe feiten of omstandighedendaartoe aanleiding geven. Wel geldt daarbij dat de Minister op grond vannieuwe feiten of omstandigheden een maatregel ten nadele van debetrokkene kan wijzigen. Een maatregel wordt in ieder geval ingetrokkenzodra deze niet langer noodzakelijk is met het oog op de bescherming vande nationale veiligheid.De huidige Twbmt biedt ten slotte een wettelijke grondslag voor allebestuursorganen om een aanvraag voor een besluit af te wijzen, of eengenomen besluit in te trekken, als het ernstige gevaar bestaat dat deactiviteit waarop het besluit betrekking heeft (mede) zou worden gebruiktten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.Met deze bevoegdheid kan worden voorkomen dat de overheid ongewilden indirect bijdraagt, of dreigt bij te dragen, aan terroristische activiteitenof de ondersteuning daarvan. Zoals eerder aangekondigd, komt dezemaatregel te vervallen. In het volgende hoofdstuk zal hierop naderworden ingegaan.4. Evaluatie Twbmt, beleidsreactie en voorgestelde maatregelen 4.1 Conclusies evaluatierapport Het WODC heeft in opdracht van het kabinet een evaluatie van de Twbmtlaten uitvoeren, die op 16 september 2024 met de bijbehorende beleidsre-actie aan de Tweede en Eerste Kamer is verzonden.16Op basis van de toepassing van de Twbmt concluderen de onderzoekersdat de wet slechts in enkele situaties werd gezien als een geschiktinstrument om de nationale veiligheid te beschermen tegen een terroris-14Zie voor de cijfers in de periode van 2017 tot en met juni 2024 de Evaluatie van de Tijdelijkewet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding; Nood zoekt wet, (Kamerstukken II,2023/24, 29 754, nr. 730 en bijlage 1157274). Als verlengingen van maatregelen wordenmeegerekend komt het totaal per december 2025 op 30 opgelegde maatregelen op grond vande Twbmt.15Zie meer hierover hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt(Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3).16Kamerstukken II, 2023/24, 29 754, nr. 730.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 39 tische dreiging. Zo geven lokale partners vaak de voorkeur aan alterna-tieve maatregelen, zoals zorggerelateerde, strafrechtelijke of vreemdeling-rechtelijke instrumenten. Deze alternatieven blijken in de meestedreigingssituaties volgens hen voldoende effectief om de dreiging in tedammen, waardoor toepassing van de Twbmt niet nodig is. Bovendiengeven zij aan dat alternatieven vaak eenvoudiger toe te passen zijn dan deTwbmt. Daarnaast wijst het onderzoek uit dat de veranderende dreigings-situatie een reden kan zijn dat de Twbmt niet vaak is ingezet; geïnter-viewden geven aan dat de Twbmt primair gericht zou zijn op hetvoorkomen van uitreizen en dat daar nu nauwelijks meer sprake van is. Deonderzoekers achten bovendien de beleidstheorieën die ten grondslagliggen aan de verschillende maatregelen op grond van de Twbmt nietallemaal overtuigend. Dat geldt volgens hen met name voor demeldplicht, het contactverbod en het gebiedsverbod.Het onderzoek wijst uit dat de Twbmt in een beperkt aantal gevallen istoegepast. In die gevallen waarin de Twbmt is ingezet was dat vaak inaanvulling op een strafrechtelijk traject. In de praktijk wordt vooralgekozen voor het opleggen van andere maatregelen, zoals preventievezorggerelateerde interventies en maatregelen op grond van het straf- ofbestuursrecht. De onderzoekers geven aan dat het onderzoek geeninformatie heeft opgeleverd waaruit is af te leiden dat er terroristischeactiviteiten zijn ontplooid die met toepassing van de Twbmt haddenkunnen worden voorkomen. De onderzoekers concluderen dat de Twbmtgeen noodzakelijk instrument is in de bestrijding van terroristischeactiviteiten.Tot slot blijkt er volgens de onderzoekers geen behoefte te bestaan aan demaatregel die het mogelijk maakt beschikkingen te weigeren of in tetrekken om te voorkomen dat de Nederlandse overheid indirect eenterroristische organisatie financiert of faciliteert aangezien die maatregelniet is ingezet.4.2 Beleidsreactie 4.2.1 Noodzaak behoud vrijheidsbeperkende maatregelen In de beleidsreactie op het evaluatierapport heeft het kabinet aangegevende punten die de onderzoekers in de evaluatie naar voren brengen tebegrijpen evenals de afwegingen die een rol spelen bij de conclusie dieonderzoekers trekken. Met de beleidsreactie is tevens uitvoering gegevenaan de motie van de leden Bikker en Kuik van 7 december 2021 waarin deregering is verzocht de afzonderlijke maatregelen uit de Twbmt te toetsenop noodzakelijkheid en proportionaliteit en de uitkomsten te betrekken bijbesluitvorming over de toekomstige vormgeving van de wet.17Het kabinet ziet echter de relevantie van de Twbmt in de specifiekegevallen waarin alternatieve maatregelen ontbreken en er sprake is vaneen dreiging, zoals bij personen met een hoog dreigingsprofiel. Hieronderzal eerst op de vrijheidsbeperkende maatregelen worden ingegaan,namelijk het uitreisverbod, de meldplicht, het gebiedsverbod en hetcontactverbod.Waar het dreigingsniveau vanaf december 2019 aanzienlijk was, is hetdreigingsniveau sinds december 2023 weer substantieel. De kans op eenterroristische aanslag is daarmee reëel. Er is een aanhoudende, hogedreiging vanuit het jihadisme. Het jihadisme blijft daarmee de belang-rijkste terroristische dreiging in Europa. Het belang van preventievemaatregelen binnen het instrumentarium om terrorisme te bestrijden is17Kamerstukken II 2021/22, 35 917, nr. 15.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 310 niet gewijzigd. Dat geldt zeker voor de noodzaak om zicht te kunnenhouden op personen met een hoog dreigingsprofiel. De Twbmt kan daar –in sommige gevallen als enige – aan bijdragen. Ook blijft de dreiging vanrechts-terrorisme in stand en is bij rechts-extremisme enanti-institutioneel extremisme sprake van acceptatie van geweld en/ofgeweldsbereidheid.Geopolitieke ontwikkelingen en externe conflicten creëren verhoogderisico’s en hebben gevolgen voor de veiligheid van de EU. De Hamas-aanvallen van 7 oktober 2023 en de daaropvolgende oorlog in Gazahebben de haat en de aanzetting tot geweld in het hele ideologischespectrum aangewakkerd. Jihadistische groeperingen hebben dezegebeurtenissen misbruikt door middel van online desinformatie enexpliciete oproepen tot geweld. Soortgelijke verhalen zijn ook door links-en rechts-extremistische groeperingen gebruikt. Dit draagt bij aan eenverhoogd risico op aanslagen. De Islamitische Staat en aanverwantegroeperingen blijven een van de belangrijkste externe bedreigingen voorde EU vanwege hun vermogen om aanslagen te inspireren. De instabielesituatie in Syrië baart zorgen vanwege de mogelijke heropleving van deIslamitische Staat. In 2025 zijn er in Nederland enkele jihadistischeterrorismeveroordeelden met een hoger dreigingsprofiel vrijgekomen uitdetentie. Deze vrijgelaten terrorismeveroordeelden hebben voor zoverzichtbaar tot op heden geen handelingen verricht die wijzen op hetvoornemen een terroristische aanslag te plegen. Het valt niet uit te sluitendat deze personen kunnen overgaan tot jihadistisch gemotiveerd geweld.Nieuwe vrijlatingen vanaf 2027 kunnen de terroristische dreigingverhogen.Er is geen standaard aanpak mogelijk bij personen die geradicaliseerd zijnof dreigen te radicaliseren. Om die reden is het van belang voldoende endiverse maatregelen ter beschikking te hebben om een persoonsgerichteaanpak vorm te geven en dreiging tegen de nationale veiligheid tegen tekunnen gaan.Bij het uitreisverbod is het volgens het kabinet duidelijk dat het beperkenvan de mogelijkheden om uit te reizen bijdraagt aan de nationaleveiligheid, omdat het kan helpen te voorkomen dat de uitreis succesvol is.Deze maatregel is destijds ingevoerd vanwege de vele uitreizigers dierichting Syrië en Irak reisden om daar ISIS te ondersteunen. Ondanks dathet IS-kalifaat niet meer bestaat, is het gelet op de ontwikkelingen in dewereld niet uit te sluiten dat er daar of elders wederom een soortgelijkkalifaat wordt uitgeroepen. ISIS blijft bouwen aan transnationalenetwerken, bijvoorbeeld in Somalië en landen in de Sahel. Ook de groeivan ISKP (Islamitische Staat in de Khorasan Provincie) in de regioAfghanistan baart grote zorgen. ISKP heeft een internationale agendawaarbij zij ook het westen wil treffen. ISKP tracht personen via het internette radicaliseren. Daarnaast maakt ISKP gebruik van Centraal-Aziatische ofKaukasische netwerken, die zich vaak al langere tijd in Europa bevinden.18Op dit moment is er (nog) geen grote stroom aan uitreizigers uitNederland of Europa op gang gekomen, maar moeten we voorbereid zijnop de aantrekkingskracht die uitgaat van de groei van ISIS en/of ISKP enhun doorlopende wens tot het oprichten van een kalifaat. In het DTN vandecember 2025 is aangegeven dat er in Nederland en andere Europeselanden binnen jihadistische netwerken sprake is van toegenomeninteresse om uit te reizen om zich aan te sluiten bij ISIS in bijvoorbeeldSyrië, Somalië of Afghanistan. Nederlandse uitreizigers kunnen eenterroristische dreiging vormen tegen Nederland, aangezien zij18DTN juni 2025.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 311 medestanders in ons land kunnen stimuleren een aanslag te plegen ofhen daarbij ondersteuning bieden.Sinds de val van het kalifaat is de geografische aanwezigheid van ISIS inbelangrijke mate gegroeid. Zo heeft de organisatie zogeheten provinciesin verschillende regio’s en landen waaronder in Somalië, de Sahel,Afghanistan, de Kaukasus, Irak, Syrië en de Sinaï. Het aantal potentiëleuitreisbestemmingen is daarmee ook gegroeid wat ook actief doorverschillende ISIS provincies wordt gestimuleerd en gefaciliteerd.Dat de aantrekkingskracht van ISIS en/of ISKP nog steeds aanwezig is,blijkt uit het feit dat op 16 mei 2024 twee mannen uit Utrecht en Vleutenzijn aangehouden op verdenking van lidmaatschap van een terroristischeorganisatie onder meer door te proberen uit te reizen naar ISIS-gebied. Op14 mei 2024 werd een 24-jarige man uit Nederland aangehouden in Parijsomdat hij zou willen uitreizen naar jihadistisch strijdgebied. Een 23-jarigeman uit Helmond is op 9 oktober 2024 veroordeeld tot 4 jaar gevangenis-straf omdat hij zich wilde aansluiten bij ISIS Somalië.19Voor de inzet van een meldplicht, gebiedsverbod of contactverbod geldtdat de effectiviteit van de maatregel tijd- en plaatsgebonden is. Eenmeldplicht draagt bij aan het zicht op de persoon die anders mogelijkbuiten beeld van bijvoorbeeld veiligheidspartners zou kunnen komen. Ookdraagt deze maatregel bij aan de naleving van een gebieds- en/ofcontactverbod, die op hun beurt weer een bijdrage leveren aan hetvoorkomen of doorbreken van nauwe relaties van een persoon metjihadistische netwerken waardoor (verdere) radicalisering optreedt.Het gebiedsverbod kan tevens dienen om dreiging tegen te gaan, dietegen personen of objecten die zich in het verboden gebied bevinden isgericht. In 2025 is om die dan ook reden aan een persoon een gebieds-verbod opgelegd. Daarnaast kunnen signalen, die voortkomen uit eenopgelegde meldplicht, een belangrijke rol spelen bij het inschatten van dedreiging die (nog steeds) van de betrokken persoon uitgaat. Overtredingvan een van deze maatregelen geeft de mogelijkheid tot strafrechtelijkehandhaving, zoals genoemd in de wet.20 Het kabinet kan zich voorstellendat een persoon die daadwerkelijk over wil gaan tot het plegen van eenaanslag zich niet zal laten tegenhouden door de sancties die kunnenworden opgelegd bij het overtreden van een meldplicht, of gebieds- en/ofcontactverbod. Desalniettemin is het van belang om zoveel mogelijkpreventieve instrumenten ter beschikking te hebben, teneinde de dreigingzoveel mogelijk te kunnen mitigeren. Daarnaast zorgt met name dehandhaving van een gebiedsverbod met een enkelband ervoor dat tijdigingegrepen kan worden bij een dreiging richting personen of objecten inhet verboden gebied.De maatregelen zijn toepasbaar op iedere uitingsvorm van extremisme enterrorisme. In het DTN van december 2025 wordt melding gemaakt vaneen blijvende geweldsdreiging vanuit het rechts-terroristische onlinemilieu. Daarnaast heeft deze terroristische geweldsdreiging zich hetafgelopen jaar ook gemanifesteerd binnen het bredere, deels offline,rechts-extremistische milieu. In de tweede helft van 2025 waren er enkelearrestaties naar aanleiding van ambtsberichten van de AIVD. Er is noggeen sprake van een algehele toegenomen terroristische geweldsdreigingbinnen het gehele rechts-extremistische landschap in Nederland, maar ditzou in de toekomst wel kunnen.19Kamerstukken II, 2024/25, 29 754, nr. 74520Zie meer hierover in hoofdstuk 8 van de memorie van toelichting bij de invoering van deTwbmt (Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 312 Het kabinet komt ten aanzien van de vrijheidsbeperkende maatregelendan ook tot een andere afweging dan de conclusie die de onderzoekerstrekken. De onderzoekers geven aan dat de meldplicht in bepaaldegevallen verbeterd kan worden en doen in dat verband de suggestie ombij het contactmoment altijd professionals binnen de radicaliserings-aanpak te betrekken.In dit kader dient benadrukt te worden dat het doel van de meldplicht isgelegen in de bescherming van de nationale veiligheid. Wel geldt dat hetcontactmoment kan worden benut om zicht te krijgen op gedragingen vanpersonen. Het kabinet heeft deze aanbeveling dan ook omarmd enuitvoeringspartijen gevraagd contactmomenten in het kader van demeldplicht op deze wijze in te vullen. In recente cases waarin eenmeldplicht is opgelegd zijn dan ook professionals op het gebied van CTER(Contraterrorisme, Extremisme en Radicalisering) die specifieke expertisehebben op het gebied van extremisme en terrorisme dan wel getraind zijnin gesprekstechnieken betrokken. Ten behoeve van voornoemde professi-onals is een leidraad professionele oordeelsvorming opgesteld. Dezeleidraad wordt onder gemeenten breed onder de aandacht gebracht. Indeze leidraad komen de criteria terug die ook zijn opgenomen in de Wetgegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering en terroris-tische activiteiten (Wet PARTA) en waarlangs het lokaal casusoverleg dientte worden gestructureerd. Op deze wijze wordt beoogd de meldplicht zogoed mogelijk te benutten voor het verkrijgen van zicht op de gedra-gingen van de persoon aan wie deze maatregel is opgelegd.De onderzoekers geven verder aan dat lokale partners in eerste instantiekiezen voor alternatieve maatregelen die binnen de persoonsgerichtelokale aanpak kunnen worden ingezet. In een beperkt aantal situaties werdde Twbmt gezien als geschikt instrument.De drempel voor de inzet van bestuurlijke maatregelen uit de Twbmt ligthoog. Voor de inzet van de maatregelen uit de Twbmt is vereist datiemand op basis van zijn of haar gedragingen in verband kan wordengebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. Hetis daarbij van belang binnen het hele instrumentarium te bekijken watpassend en in een concreet geval nodig is om de dreiging voor denationale veiligheid te beperken. Hierbij wordt gekozen voor de (combi-natie van) minst ingrijpende, maar meest effectieve interventie(s). Dezehoge drempel voor de inzet van de Twbmt acht het kabinet terecht. Ookhet feit dat wordt gekeken of alternatieve of zorggerelateerde maatregelenkunnen worden ingezet is als positief te beschouwen. Het zijn immersmaatregelen die diep ingrijpen in het leven van personen en die moetenproportioneel worden ingezet. Van belang is dat in concrete gevallen devoorhanden zijnde maatregelen inclusief de Twbmt goed wordenoverwogen en die maatregelen worden ingezet die nodig en mogelijk zijnom de nationale veiligheid te beschermen.De bekendheid met de wet is gedaald in de afgelopen periode waarbijenkele jaren sprake was van een lager dreigingsniveau. Daarnaast was ereen beperkte mogelijkheid voor de NCTV om tijdens casusoverleggenradicalisering persoonsgericht te adviseren aan gemeenten, omdat deNCTV daartoe onvoldoende wettelijke grondslag had. Een beperktebekendheid met de wet kan aan een verminderde inzet hebben bijge-dragen. Het kabinet zet zich dan ook conform de motie van de ledenMichon-Derkzen en Eerdmans van 27 juni 202421 in voor het vergrotenvan de bekendheid met en mogelijkheden van de Twbmt. Dit is ondermeer vormgegeven door het verzorgen van workshops over de mogelijk-21Kamerstukken II 2023/24, 29 754, nr. 725.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 313 heden van de wet. Daarnaast is een traject gestart waarin een groot aantalpartners, zoals de Dienst Terugkeer en Vertrek, Dienst Justitiële Inrich-tingen, gemeenten en de politie, is geïnformeerd over de mogelijkhedenvan de wet. Nu zowel de Wet coördinatie terrorismebestrijding ennationale veiligheid (Wet CoTNV) als de Wet gegevensverwerkingpersoonsgerichte aanpak radicalisering en terroristische activiteiten (WetPARTA) recent in werking zijn getreden, kan de NCTV onder voorwaardenweer aansluiten bij de casusoverleggen radicalisering. Daarbij kan deTwbmt weer ten volle onder de aandacht worden gebracht, hetgeen kanbijdragen aan de verhoging van de lokale bekendheid met de maatre-gelen.Dat de maatregelen uit de Twbmt beperkt worden ingezet, blijkt ook uit deevaluatie. Door veranderingen in de wereld kan de frequentie waarin diegevallen zich voordoen wijzigen. Het aantal opgelegde maatregelen isvolgens het kabinet dan ook niet de maatstaf voor de noodzaak van deTwbmt, evenals de meetbaarheid van de effecten in de praktijk, omdat –zoals de onderzoekers ook concluderen – empirisch onderzoek nietmogelijk is. Deze beperkte inzet is dan ook een lastige graadmeter om tetoetsen of de maatregelen – en daarmee de wet – noodzakelijk zijn. Ookeen beperkte inzet van de wet kan de noodzaak ervan onderschrijven,mede gelet op het feit dat de belangen die op het spel staan, namelijk debescherming van de nationale veiligheid, groot zijn. De beperkte inzet kaner ook op wijzen dat – terecht – zeer terughoudend wordt omgegaan methet opleggen van maatregelen als bedoeld in de Twbmt en eerst wordtbezien of andere, minder vergaande maatregelen soelaas bieden. Het isechter van essentieel belang dat partners over een breed instrumentariumbeschikken om de aanhoudende, maar steeds veranderende terroristischedreiging het hoofd te bieden, waaronder de maatregelen uit de Twbmt.Alleen op die manier kunnen de meest effectieve maatregelen wordeningezet wanneer de dreiging daarom vraagt. Er is immers altijd eenbepaalde mate van onvoorspelbaarheid in de casuïstiek en het typedreiging dat zich voordoet. De Twbmt neemt volgens het kabinet binnendat instrumentarium een belangrijke plek in; het feit dat de Twbmt beperktis ingezet, doet daaraan niets af. Het kabinet stelt daarbij vast dat demaatregelen waar de Twbmt in voorziet ook aansluiten bij nieuwe vormenvan dreiging. Zoals gemeld in het DTN van december 2025 is er sprakevan geweldsdreiging vanuit het rechts-terroristische online milieu, die zichook heeft gemanifesteerd binnen het bredere, deels offline, rechts-extremistische milieu. In het licht van deze ontwikkeling is hetvoorstelbaar dat inzet van maatregelen op deze doelgroep ook aan deorde zal zijn. De beperkte inzet van de Twbmt doet niet af aan dat belang.Met het oog op de hoge en brede terroristische dreiging is het van belangdat er een instrument klaar staat dat tijdig op élk type terroristischedreiging ingezet kan worden, waar dit noodzakelijk en proportioneel is. DeTwbmt voorziet daarin, met name in gevallen waarin andere middelen,zoals het strafrecht, (nog) niet kunnen worden ingezet.Dit wordt bevestigd door de praktijk; na het verschijnen van de evaluatiehebben zich casussen voorgedaan waarin het opleggen van maatregelenuit de Twbmt heeft plaatsgevonden of is overwogen. Op basis vaninformatie van veiligheidspartners is de verwachting dat in de komendejaren casussen aan de orde zullen blijven zijn waarbij het opleggen vanmaatregelen noodzakelijk kan zijn, gelet op de dreiging die van debetreffende personen uitgaat en het ontbreken van ander handelingsper-spectief. De dreiging houdt aan en er is geen reden om te veronderstellendat daar op korte termijn verandering in komt. Bovendien geldt dat onderinvloed van internationale ontwikkelingen dreigingen in snel tempokunnen veranderen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 314 Ondanks de uitgebreide evaluatie en de kritische noten van onderzoekersziet het kabinet in de aanhoudende terroristische dreiging en het belangvan de bescherming van de nationale veiligheid de noodzaak om deTwbmt te behouden en komt dan ook tot een andere afweging danonderzoekers. Zelfs als er geen sprake is van een hoge frequentie van hetopleggen van maatregelen, geldt dat het ontbreken van ieder hande-lingsperspectief grote gevolgen kan hebben indien het risico dat daarmeegepaard gaat zich daadwerkelijk openbaart.De wet is tot stand gekomen en ingevoerd in de tijd dat het zogenaamdekalifaat van IS werd uitgeroepen. Daarbij was de verwachting dat demaatregelen slechts tijdelijk noodzakelijk zouden zijn en de wet vijf jaar nainwerkingtreding zou komen te vervallen. Inmiddels is gebleken dat sindsde invoering in 2017 de dreiging voor de nationale veiligheid sindsdecember 2023 hoger is dan in voorgaande jaren, aanhoudt en veran-derlijk is. De behoefte aan maatregelen zoals opgenomen in de Twbmt isdan ook onverminderd aanwezig. De relevantie van de Twbmt in diespecifieke gevallen waarin alternatieve maatregelen (zoals strafrechtelijkeof zorggerelateerde interventies) ontbreken en er sprake is van eendreiging, zoals bij personen met een hoog dreigingsprofiel, is blijvend. Uitde evaluatie van de Twbmt blijkt dat de wet primair wordt geassocieerdmet de jihadistische dreiging. Dit is goed verklaarbaar vanuit de tijd vantotstandkoming van de wet. De wet moet echter nadrukkelijk ook wordengezien als mogelijke interventie voor andere vormen van terroristischedreiging. Over de aard van de dreiging wordt periodiek gerapporteerd inhet Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland. Deze realiteit vereist hetduurzaam kunnen beschikken over de instrumenten die de Twbmt biedtter bescherming van de nationale veiligheid. Derhalve zet het kabinet inop permanentmaking van de wet.4.2.2. Schrappen grondslag afwijzen aanvraag voor een besluit af tewijzen, of een genomen besluit in te trekken Voor wat betreft de maatregel opgenomen in paragraaf 3 van de wet, deafwijzing van aanvragen en intrekking van beschikkingen en het daarinopgenomen artikel 6, geldt dat het kabinet tot een andere afweging komtdan ten aanzien van de vrijheidsbeperkende maatregelen. In dat artikel isgeregeld dat een bestuursorgaan een aanvraag voor een subsidie,vergunning, ontheffing of erkenning kan afwijzen dan wel een beschikkingter zake van een subsidie, vergunning, ontheffing of erkenning inbepaalde gevallen kan intrekken. Dit kan indien de aanvrager, subsidieont-vanger of houder van een vergunning, ontheffing of erkenning op grondvan zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristischeactiviteiten of de ondersteuning daarvan en ernstig gevaar bestaat dat desubsidie, vergunning, ontheffing of erkenning mede zal worden gebruiktten behoeve van terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan.De strekking hiervan is om te voorkomen dat de Nederlandse overheidindirect een terroristische organisatie financiert of faciliteert. Dezemaatregel wordt door de organisaties uit het veiligheidsdomein vanminder belang geacht in het kader van terrorismebestrijding. Dit blijkt ookuit het evaluatierapport. Zoals hierboven opgemerkt, is de frequentie vande inzet van een maatregel niet gelijk te stellen met het nut en denoodzaak van het instrument. In dit geval geldt echter dat sinds deinvoering ervan deze maatregel geen enkele keer is ingezet. Dit incombinatie met het feit dat de organisaties in het veiligheidsdomein geenmeerwaarde zien in deze maatregel heeft het kabinet doen besluiten dezemaatregel met onderhavige wijziging te laten vervallen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 315 4.2.3 Evalueren In de Twbmt is een evaluatiebepaling opgenomen. Eerst bij de invoeringvan die wet en daarna in het kader van de verlenging van de wet. Dezeevaluaties zijn beide keren voorzien van een beleidsreactie aan de beideKamers der Staten-Generaal aangeboden. Deze evaluaties waren medeingegeven met het oog op het onderzoeken van de noodzaak tot behoudvan de wet. Bijgaand voorstel beoogt de Twbmt niet langer een tijdelijkkarakter te geven.Niettemin is het kabinet voornemens binnen vijf jaar na de permanent-making de wet te evalueren, met het oog op de werking en toepassingvan de wet in de praktijk. Op deze wijze kunnen verbeterpunten aan hetlicht worden gebracht. Deze evaluatie en de bijbehorende kabinetsreactiezullen aan beide Kamers der Staten-Generaal worden toegezonden.5. Verhouding tot hoger recht Onderhavig voorstel bevat geen nieuwe bestuurlijke maatregelen tenopzichte van de Twbmt die gevolgen hebben voor grond- en mensen-rechten en vrijheden zoals vastgelegd in de Grondwet en internationaleverdragen, maar schrapt een van de opgenomen maatregelen. Hetvoorstel betreft echter wel de permanentmaking van de wet die in 1 maart2017 inwerking is getreden. Op de noodzaak tot permanentmaking van deTwbmt is in de voorgaande paragrafen nader ingegaan. Er is sprake vaneen aanhoudende dreiging, waarbij is gebleken dat onder invloed vanontwikkelingen in de wereld het dreigingsniveau relatief snel kanveranderen. Concrete dreigingen kunnen ook voortvloeien uit de inparagraaf 2.2. beschreven situatie waarbij terrorismeveroordeelden meteen hoger risicoprofiel uit detentie komen.De bescherming van de nationale veiligheid en de mogelijkheid tot hetkunnen nemen van preventieve maatregelen is nog immer aanwezig. Datneemt niet weg dat de systematiek van de wet en de daarin opgenomenmaatregelen in overeenstemming moet zijn met hoger recht, naast het feitdat bij het opleggen van een maatregel er sprake dient te zijn van eendragende motivering waarbij de rechten van betrokkene in acht wordengenomen. Ten aanzien van de systematiek van de wet kwam in paragraaf3.3 al aan bod dat de maatregelen die kunnen worden opgelegd tijdelijkzijn en niet langer dan strikt noodzakelijk is voor de bescherming van denationale veiligheid worden opgelegd. De noodzaak en proportionaliteitzal bij een verlenging altijd in het individuele geval en per opgelegdemaatregel afzonderlijk moeten worden gemotiveerd. Indien dataanvaardbaar is met het oog op de bescherming van de nationaleveiligheid kan de Minister op aanvraag tijdelijk ontheffing verlenen vaneen of meer verplichtingen die voortvloeien uit een opgelegde maatregel.Ook geldt dat de Minister een opgelegde maatregel wijzigt ten gunste vande betrokkene of deze intrekt, indien nieuwe feiten of omstandighedendaartoe aanleiding geven.Voor wat betreft de in de wet opgenomen maatregelen zal hieronderworden ingegaan op de verschillende grond- en mensenrechten envrijheden, waarbij primair zal worden verwezen naar de onderdelen vande toelichting die bij de invoering van de Twbmt en verlenging van diewet waarop reeds op de materie is ingegaan. Daarbij komen waar relevantrecente uitspraken van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens(EHRM) aan bod. Ten algemene geldt dat de in het EVRM opgenomenrechten niet absoluut zijn, maar een beperking gerechtvaardigd is, indiendeze beperking bij de wet is voorzien en voorts noodzakelijk is in eendemocratische samenleving met het oog op een legitiem doel, waaronderde nationale veiligheid. Ook dient de maatregel proportioneel te zijn. OpTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 316 deze elementen is in de memorie van toelichting bij de invoering van deTwbmt ingegaan.22De in de Twbmt opgenomen meldplicht, al dan niet in combinatie met eenvan de andere maatregelen als het gebiedsverbod zijn beperkingen van debewegingsvrijheid. De meldplicht en het gebiedsverbod raken derhalveaan het recht op vrijheid van beweging, zoals vastgesteld in onder andereartikel 2, vierde lid, van de Grondwet, artikel 2 van het Vierde Protocol bijhet Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 12van het Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten(IVBPR). Zoals bij de invoering van de Twbmt uiteen is gezet, leiden dezemaatregelen niet tot vrijheidsontneming en wordt het recht op vrijheidzoals beschermd door artikel 5 van het EVRM niet door deze maatregelengeraakt.23 In de memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt isingegaan en uiteengezet op welke gronden het kabinet de beperking ophet recht van vrijheid van beweging gerechtvaardigd acht.24Sinds de invoering van de Twbmt heeft EHRM een aantal uitsprakengedaan waar in dit kader op kan worden gewezen. In de zaak PAGERIE v.FRANCE van 19 januari 202325 ging het om tijdelijke preventievebestuurlijke maatregelen op het terrein van terrorismebestrijding,waaronder een gebiedsgebod (i.c. een verblijfplaats), een gebiedsverboden een contactverbod, waarbij het Hof zich heeft gebogen over deovereenstemming van de opgelegde maatregelen met artikel 2 van hetVierde Protocol bij het EVRM. Het Hof wijst er in deze zaak op dat het zichvolledig bewust is van de moeilijkheden die gepaard gaan met preven-tieve maatregelen op het terrein van terrorismebestrijding en geeft aandat nationale autoriteiten effectieve maatregelen moeten kunnen treffen.Dit dient uiteraard op een consistente wijze in overeenstemming met hetEVRM plaats te vinden. Daarbij geeft het Hof aan dat het Verdrag eenonlosmakelijk geheel is waarbij de beschermde rechten wederzijdsafhankelijk en onderling verwezen zijn. Bij de bestrijding van terrorismevereist het Verdrag niet alleen dat lidstaten preventieve maatregelennemen om de levens van de bevolking te bescherming bij een reëledreiging, maar ook om de bescherming van de rechten opgenomen in hetVerdrag effectief te verzekeren.26 Het Hof onderstreept het belang van debalans tussen de bescherming van de bevolking en de noodzaak totrechtsbescherming. Uiteindelijk overweegt het Hof gelet op de omstandig-heden in de desbetreffende zaak, inachtneming van de dringendenoodzaak tot het voorkomen van terrorisme, het gedrag van betrokkene,de procedurele waarborgen die zijn toegekend en de toegepaste perio-dieke heroverweging van de noodzaak van de maatregel, dat deopgelegde maatregel niet disproportioneel was en er geen schendig vanartikel 2, vierde protocol van het EVRM heeft plaatsgevonden. Ook in dezaak AFFAIRE M.B. c. FRANCE van 5 december 202427 kwam het Hof tothet oordeel dat de opgelegde preventieve maatregelen in het kader vanterrorismebestrijding niet disproportioneel waren en er geen schendingvan artikel 2, vierde protocol van het EVRM had plaatsgevonden.Alhoewel iedere zaak casuïstisch van aard is, laat deze jurisprudentie ziendat de het uiteindelijk gaat om proportionaliteit bij de toepassing van eenmaatregel op grond van de Twbmt, waarbij de balans tussen de22Memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt, zie met name p. 19–21 (KamerstukkenII 2015/16, 34 359, nr. 3).23Memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt, p. 19 (Kamerstukken II 2015/16,34 359, nr. 3).24Memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt, p. 19 t/m 21 (Kamerstukken II 2015/16,34 359, nr. 3).25ECLI:CE:ECHR:2023:0119JUD002420316.26R.o. 148–149.27ECLI:CE:ECHR:2024:1205JUD003191321.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 317 bescherming van de bevolking en de bescherming van rechten vanbetrokkene in acht wordt genomen.Het contactverbod raakt in voorkomende gevallen ook het recht opeerbiediging van privéleven, familie- en gezinsleven, wanneer dit totgevolg heeft dat het familie- of gezinsleven niet meer (op dezelfde wijze)kan worden uitgeoefend dan wel tot een inmenging op het privélevenleidt. Deze rechten zijn beschermd in respectievelijk artikel 10 van deGrondwet, artikel 8 van het EVRM en artikel 7 van het Handvest.Overigens kan dit ook gelden voor de andere bestuurlijke maatregelen.Met name voor wat betreft het contactverbod geldt dat niet valt uit tesluiten dat dit een inmenging is in het recht op eerbiediging van hetprivéleven. De verhouding van het uitreisverbod tot deze rechten is aanbod gekomen in de memorie van toelichting bij de invoering van deTwbmt.28Op grond van artikel 21 van het Verdrag betreffende de werking van deEuropese Unie (VWEU) en artikel 45, eerste lid, van het EU Handvest voorde Grondrechten heeft iedere burger van de Unie het recht zich vrij op hetgrondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven. Demeldplicht en het uitreisverbod raken dan ook aan het vrij verkeer vanpersonen. Daarbij geldt overeenkomstig 52, derde lid, van het Handvestdat voor zover het Handvest rechten bevat die corresponderen metrechten welke zijn gegarandeerd door het EVRM, de inhoud en reikwijdteervan dezelfde als die welke er door genoemd verdrag aan wordentoegekend. In de memorie van toelichting bij de invoering van de Twbmtis hierop nader ingegaan.29Het opleggen van een verbod om het Schengengebied te verlaten kaneveneens het recht op vrijheid van beweging raken zoals hierboven bij demeldplicht en het gebiedsverbod aan de orde kwam. Dit recht omvat meerspecifiek het recht het land te verlaten, respectievelijk het recht zichvrijelijk te verplaatsen. Het opleggen van een uitreisverbod, waarmee hetrecht wordt ontzegd het land te verlaten, valt derhalve ook binnen dereikwijdte van genoemde artikelen. Bij de invoering van de Twbmt isuiteengezet op welke gronden het kabinet deze beperking van het recht opvrijheid van beweging gerechtvaardigd acht.30 Deze overwegingen geldenop dezelfde manier voor deze wet. In dit kader kan nog worden gewezenop de zaak MØRCK JENSEN v. DENMARK van 18 oktober 202231 metbetrekking tot de strafbaarstelling van verblijf in terroristisch gebiedzonder toestemming van de politie of een legitiem doel, waarinbetrokkene een beroep doet op artikel 2, vierde protocol van het EVRM.Het Hof oordeelt dat er in die zaak sprake was van een «fair balance»tussen het publieke belang dat werd gediend en de rechten van hetindividu, waardoor er geen schending heeft plaatsgevonden van hetEVRM. Ook bij de toepassing van een uitreisverbod op grond van de wetzal sprake moeten zijn van een «fair balance».In artikel 6, 8 en 9 van de Grondwet, artikel 9 en 11 EVRM en artikel 18, 21en 22 van het IVBPR zijn de vrijheid van godsdienst en levensovertuigingen de vrijheid van vergadering en vereniging vastgelegd. Ook hier valtniet uit te sluiten dat de oplegging van een maatregel raakt aan dezevrijheden en rechten, afhankelijk van de omstandigheden van het geval.28Memorie van toelichting bij de Twbmt, p. 21, (Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3).29Memorie van toelichting bij de Twbmt p. 23 t/m 27, (Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3).30Memorie van toelichting bij de Twbmt, hoofdstuk 4, p. 19 t/m 21 (Kamerstukken II 2015/16,34 359, nr. 3).31ECLI:CE:ECHR:2022:1018JUD006078519.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 318 Hierop is dan ook nader ingegaan in de memorie van toelichting bij deinvoering van de Twbmt.32In artikel 1 van de Grondwet, in artikel 26 van het IVBPR, artikel 14 van hetEVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM is het discrimi-natieverbod vastgelegd. Zoals bij de invoering van de wet aangegevengeldt dat de toepassingscriteria van het gebiedsverbod, het contact-verbod, de meldplicht en het uitreisverbod neutraal zijn geformuleerd endat zij geen onderscheid maken naar persoonskenmerken, zoals afkomstof geloofsovertuiging. Er wordt dan ook geen direct onderscheid gemaaktop grond van ras, huidskleur of nationale of etnische afstemming. Devoorgestelde maatregel leidt tevens niet tot indirecte discriminatie. In dememorie van toelichting bij de invoering van de Twbmt is nader uiteen-gezet waarom de regering van mening is dat met het opleggen van eenvan de vrijheidsbeperkende maatregelen opgenomen in de wet, geeninbreuk wordt gemaakt op het discriminatieverbod, zoals neergelegd invoornoemde wetten en verdragen, dan wel waarom geen sprake is vanindirecte discriminatie.33In artikel 6 van het EVRM is het recht op een eerlijk proces vastgelegd. Opde vereisten die dit meebrengt is eveneens in de memorie van toelichtingbij de invoering van de Twbmt ingegaan.34 Tevens komt dit hierna nogartikel 13 EVRM nader aan bod, waarin het recht op een effectief rechts-middel is vastgelegd.Ook de vrijheid van meningsuiting zoals vastgelegd in artikel 7, derde lid,van de Grondwet, artikel 10 EVRM en artikel 19 van het IVBPR kan een rolspelen. Net als bij de andere vrijheden geldt dat inperking mogelijk isindien dit bij wet is voorzien, een legitiem doel dient en noodzakelijk is ineen democratische samenleving. In de memorie van toelichting bij deWijziging van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebe-strijding in verband met het verlengen van de werkingsduur is naaraanleiding van casuïstiek meer uitgebreid uiteengezet hoe de bestuurlijkemaatregelen zich verhouden tot eis van voorzienbaarheid bij wet.35 Ookhier geldt dat er sprake is van een gerechtvaardigde inperking dievoorzien is bij wet is, een legitiem doel dient en noodzakelijk is in eendemocratische samenleving vanwege de redenen die ook bij de anderegrondrechten aan de orde kwamen. Het wetsvoorstel beoogt niet om depositie van hulpverleners werkzaam voor een onpartijdige humanitaireorganisatie, journalisten, kunstenaars en artiesten of wetenschappers teraken. Deze personen vallen namelijk niet onder het criterium uit artikel 2van de Twbmt wanneer zij in het kader van hun (creatieve) werkzaam-heden, de nieuwsgaring of wetenschappelijk onderzoek activiteitenuitvoeren, zoals het onderhouden van contact met geradicaliseerdepersonen.Uit het voorgaande volgt dat het opleggen van een bestuurlijke maatregel,zoals de maatregelen waaraan dit wetsvoorstel een grondslag biedt, aanmeerdere grond- en mensenrechten raakt en een inmenging op dezerechten vormt. Zoals aan bod kwam in paragraaf 3.3. geldt dat per keer bijhet opleggen van iedere maatregel vastgesteld dient te worden op welkegrond- en mensenrechten de maatregel een inmenging vormt envervolgens dient afzonderlijk gemotiveerd te worden dat de maatregel32Zie hierover met name p. 21 van de memorie van toelichting bij de Twbmt (Kamerstukken II2015/16, 34 359, nr. 3).33Memorie van toelichting bij de Twbmt, p. 27–28, (Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3).34Memorie van toelichting bij de Twbmt, p. 22–23, (Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3).35Memorie van toelichting bij de verlening van de Twbmt, paragraaf 3.1, p. 6 (Kamerstukken II2021/22 35 917, nr. 3).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 319 noodzakelijk is een democratische samenleving is gelet op het doel datdaarmee nagestreefd wordt (de nationale veiligheid). Zoals hierboven aanbod kwam bij PAGERIE v. FRANCE is vereist dat er sprake is van eenbalans tussen de bescherming van de bevolking en de noodzaak totbescherming van de rechten van betrokkene. Naarmate de inmenging opde grond- en mensenrechten groter is, worden zwaardere eisen gesteldaan de motivering van een maatregel. Tevens dienen de specifiekeafwegingskaders en motiveringseisen die gelden voor het grond- ofmensenrecht die het betreft in acht worden genomen. In het geval van hetverlengen van een maatregel dienen tevens de totale duur van deopgelegde maatregelen en de actuele feiten en omstandighedenbetrokken te worden.36 Een maatregel wordt ingetrokken zodra deze nietlanger noodzakelijk is ter bescherming van de nationale veiligheid. Daarbijis van belang dat op grond van artikel 13 EVRM een effectief rechtsmiddelopen dient te staan tegen besluiten waarin een bestuurlijke maatregelzoals voorzien in dit wetsvoorstel wordt opgelegd, gelet op de inmengingdie deze maatregelen maken op de genoemde rechten uit het EVRM.Zoals is toegelicht in hoofdstuk 6 van de memorie van toelichting bij deinvoering van de Twbmt,37 is afdeling 7.1 van de Algemene wet bestuurs-recht, waarin onder meer wordt bepaald dat geen beroep tegen eenbesluit bij de bestuursrechter mogelijk is, dan nadat tegen dat besluitbezwaar is gemaakt, niet van toepassing op het opleggen, wijzigen,verlengen of intrekken van een bestuurlijke maatregel. De rechtbank isvervolgens verplicht om de zaak versneld te behandelen, waarbij derechtbank onder meer gebruik kan maken van de in artikel 8:52 van deAwb geboden versnellingsmogelijkheden.6. Verhouding tot andere nationale regelgeving In nagenoeg alle gevallen zijn de maatregelen uit de Twbmt opgelegd naeen strafrechtelijk traject, ter afwending van een – aanhoudende ofnieuwe – dreiging voor de nationale veiligheid. De onderzoekers van hetWODC stellen dat dit klemmend kan zijn, aangezien het strafrecht alsultimum remedium wordt gezien. Tegelijkertijd wijzen zij op een uitspraakvan de rechtbank, in lijn met eerdere jurisprudentie, waaruit blijkt datoplegging van een Twbmt-maatregel na een strafrechtelijk traject opgrond van dezelfde gedraging niet in strijd is met het una-via beginselvanwege het verschil in doel. De maatregelen uit de Twbmt betreffenpreventieve bestuurlijke maatregelen met een ander karakter dan hetstrafrecht. Ook heeft de Afdeling bestuursrechtspraak al in 2018overwogen dat een gebiedsverbod in de zin van de Twbmt niet is aan temerken als een bestraffende sanctie. De onderzoekers van het WODChebben bovendien geconstateerd dat het strafrechtelijk instrumentariumniet altijd kan worden toegepast. Er is namelijk niet altijd sprake van eenverdachte, de zogenoemde «ernstige bezwaren» of een strafrechtelijkeveroordeling. Aangezien er de aankomende jaren diverse terrorismever-oordeelden op vrije voeten komen, kan niet worden uitgesloten dat demaatregelen uit de Twbmt in het vervolg wederom worden opgelegd naeen strafrechtelijk traject. Zoals toegelicht in paragraaf 2.2 geldt tenaanzien van de gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel(GVM) dat deze van groot belang is, maar geen sluitend alternatief is voorde maatregelen in de Twbmt. De onderzoekers zijn niettemin van meningdat dat er omstandigheden denkbaar zijn dat na de oplegging van eenmaatregel na een strafrechtelijk traject strijd kan opleveren met hetevenredigheidsbeginsel.38 Zoals al eerder aan bod kwam in deze memorie36EHRM 19 januari 2023, no. 24203/16 (Pagerie t. Frankrijk), r.o. 195.37Memorie van toelichting bij de Twbmt, p. 29–31(Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3).38Evaluatierapport «Nood zoekt wet», p. 110–115 (Kamerstukken II, 2023/24, 29 754, nr. 730 enbijlage 1157274).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 320 van toelichting (onder meer paragraaf 3.3. en hoofdstuk 5) geldt dat bij hetopleggen van een maatregel altijd de noodzaak en proportionaliteit(evenredigheid) gemotiveerd dient te worden.De Twbmt kan worden ingezet in situaties waar het strafrecht (nog) geenhandelingsperspectief (meer) biedt, en is daarmee een belangrijkinstrument in het kader van terrorismebestrijding. Inzet van de Twbmtvindt plaats op basis van een andere wettelijke norm dan een strafrech-telijk traject. De Twbmt kan dus worden toegepast naast toepassing vanhet strafrecht.Ook de Vreemdelingenwet 2000 kent vrijheidsbeperkende maatregelen,voor de doeleinden opgenomen in die wet. Deze maatregelen zijnbijvoorbeeld bedoeld om vreemdelingen beschikbaar te houden voor hetvertrekproces en kunnen niet vanzelfsprekend als alternatief voor deTwbmt dienen, waarvan het doel is het beschermen van de nationaleveiligheid. Daar komt bij dat een gebiedsverbod zoals opgenomen in deTwbmt de mogelijkheid biedt tot handhaving door middel van elektro-nisch toezicht waarmee de nationale veiligheid beter kan wordenbeschermd. De verhouding tussen maatregelen uit het vreemdelingen-recht en de Twbmt is ook bevestigd door de rechtbank.39Ten aanzien van de relatie tot de Wet gegevensverwerking persoonsge-richte aanpak radicalisering en terroristische activiteiten en de Wetcoördinatie terrorismebestrijding en nationale veiligheid geldt zoalshierboven al aan bod kwam dat de verwachting is dat de inwerkingtredingvan deze wetten bijdraagt aan het vergroten van de bekendheid van deTwbmt en daarmee de inzet van de Twbmt.7. Financiële gevolgen en regeldruk De wet heeft geen financiële gevolgen voor burgers en bedrijven,uitgezonderd personen aan wie maatregelen worden opgelegd. De lastendie samenhangen met het opleggen en uitvoeren van maatregelen uit dewet komen voor rekening de begroting van de betrokken organisaties.Daarbij is de verwachting dat deze lasten zeer beperkt zullen zijn, omdathet gaat om een gering aantal personen en de maatregelen tijdelijk vanaard zijn.De wet brengt geen gevolgen voor regeldruk met zich mee.Er zijn met het voorstel tot permanentmaking van de wet en hetschrappen van een van de maatregelen geen andere gevolgen dan dieniet reeds bij de invoering en de verlenging van de wet aan bod zijngekomen.8. Advies en consultatie Het wetsvoorstel is van 11 juli 2025 tot en met 22 september 2025 terconsulatie op internetconsultatie geplaatst. Tevens is het voorstel vooradvies aangeboden aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR), deRaad voor de rechtspraak (Rvdr), de Vereniging van NederlandseGemeenten (VNG), het Nederlands Genootschap van Burgemeesters(NGB), het College van procureurs-generaal, Nederlandse Orde vanAdvocaten (NOvA) en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken(NVB).39ECLI:NL:RBROT:2025:8267Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 321 De NOvA geeft ambtelijk aan over dit voorstel geen nieuw advies uit tebrengen onder verwijzing naar de kritiek opgenomen in de eerdereadviezen die zijn uitgebracht bij de invoering van de Twbmt en deverlenging van de Twbmt en er vanuit gaande dat er op de permanent-making na geen aanvullingen komen.Het College van procureurs-generaal geeft aan dat gezien de geringewijzigingen ten opzichte van de Twbmt het College geen aanleiding ziettot het maken van uitgebreide op- of aanmerkingen. Wel verzoekt hetCollege de Minister om in de memorie van toelichting nader toe te lichtenhoe de Minister gaat vaststellen dat de bescherming van de nationaleveiligheid noodzaakt tot het nemen van maatregelen. Het College geeftaan dat dit van belang is om te kunnen bepalen welke informatie depolitie en het openbaar ministerie beschikbaar zouden kunnen stellen aande Minister, bijvoorbeeld in het kader van de casusoverleggen tenbehoeve van de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroris-tische activiteiten. Daarnaast vraagt het College of de Minister nog anderevoorbeelden kan geven dan een dreigende uitreis ter ondersteuning vanterroristische regimes. Tot slot vraagt het College of de Minister kanaangeven hoe actueel en betrouwbaar de informatie dient te zijn waaruitblijkt dat er sprake is van gedragingen waarmee een betrokkene inverband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of deondersteuning daarvan en daarmee een gevaar vormen voor de nationaleveiligheid.In reactie hierop kan worden aangegeven dat de NCTV kan aansluiten bij(lokale) casusoverleggen en het Multidisciplinair AfstemmingsoverlegResocialisatie. In deze gremia kunnen door partners die zicht hebben opcasussen die in deze gremia worden besproken, zorgen en concretesignalen die wijzen op terroristische activiteiten naar voren wordengebracht. Te denken valt aan gedragingen en uitspraken waaruit kanworden geconcludeerd dat er sprake is van een reële en concretedreiging, maar waarbij strafrechtelijk optreden (nog) niet mogelijk is. Zoheeft in een recente casus waarin maatregelen zijn opgelegd, debetrokkene tijdens detentie uitgesproken «wraak» te willen nemen endaarbij aangegeven een gevaar voor de «Nederlandse staat» te zullen zijn.De informatie die via deze gremia wordt gedeeld kan worden betrokken inde mogelijke inzet van de Twbmt. De recente inwerkingtreding van de Wetcoördinatie terrorismebestrijding en nationale veiligheid (Wet CoTNV) ende Wet gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak radicalisering enterroristische activiteiten (Wet PARTA) vormen de basis voor deelnameaan deze overlegstructuren.Het (bestuur van het) Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB)geeft aan de lijn van het kabinet om de wet permanent te maken, teonderschrijven. Dit in verband met de aanhoudende en veranderendeterroristische dreiging. Het NGB geeft bovendien aan zich te kunnenvinden in het vervallen van artikel 6, al ziet het NGB in het feit dat eenbepaling in de praktijk niet is toegepast, geen gegronde reden om dezevervolgens te laten vervallen. De NGB had graag gezien dat tijdens devoorbereiding van deze wijziging aansluiting was gezocht bij de burge-meesters in plaats van bij de «veiligheidspartners» die immers niet gaanover een burgemeesters- of collegebevoegdheid, zoals het afwijzen ofintrekken van subsidies en vergunningen.In reactie hierop kan worden aangegeven dat daar waar in het vervolgsprake is van een mogelijke wijziging van burgemeesters- of collegebe-voegdheden, dit zal worden besproken in het overleg dat gemeenten ende NCTV voeren over de lokale aanpak van radicalisering, extremisme enterrorisme.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 322 De Raad voor de rechtspraak heeft aangegeven dat het wetsvoorstel geenaanleiding geeft tot het maken van inhoudelijke opmerkingen. Naarverwachting leidt het wetsvoorstel niet tot substantiële werklastgevolgenvoor de Rechtspraak. Daarbij geeft de Raad aan dat indien hetwetsvoorstel op belangrijke onderdelen wordt gewijzigd of indien uitnadere uitvoeringsregelgeving belangrijke werklastgevolgen voortvloeien,de Raad graag in de gelegenheid wordt gesteld daarover aanvullend teadviseren.Het ATR heeft het dossier niet geselecteerd voor een formeel adviesomdat het geen gevolgen voor de regeldruk heeft.Via internetconsultatie zijn er 23 reacties ontvangen waarvan 16 openbaar.Alle reacties zijn van personen, dat wil zeggen, er zijn geen reacties vanorganisaties binnengekomen via internetconsulatie. Alle reacties hebbende strekking tegen het wetsvoorstel te zijn, al dan niet met opgave vanredenen.In een aantal reacties wordt aangegeven dat het wetsvoorstel eeninperking is van het recht op demonstratie. Alhoewel niet kan wordenuitgesloten dat een aantal van de reacties beoogd hebben een reactie teverzenden ten aanzien van het in dezelfde periode geconsulteerde«Wetsvoorstel strafbaarstelling verheerlijken van terrorisme en openbaresteunbetuiging aan terroristische organisaties», zal hier worden ingegaanop de verhouding van het voorstel tot het demonstratierecht en devrijheid van meningsuiting. Ook wordt in meerdere reacties ingegaan opwat terrorisme is.De bestuurlijke maatregelen die in de Twbmt zijn opgenomen kunnenworden opgelegd aan een persoon indien dat noodzakelijk is met het oogop de bescherming van de nationale veiligheid, indien die persoon opgrond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht metterroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan. Een dergelijkemaatregel is altijd tijdelijk en niet langer dat strikt noodzakelijk is voor debescherming van de nationale veiligheid. Het deelnemen aan eendemonstratie is geen gedraging op grond waarvan iemand in verband kanworden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuningdaarvan. Bij een aantal reacties wordt in dat verband de vraagopgeworpen hoe terrorisme kan worden gedefinieerd. In het meestrecente Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland wordt de volgende definitieaangehouden: «Onder terrorisme wordt verstaan het uit ideologischemotieven (voorbereiden van het) plegen van op mensenlevens gerichtgeweld, of het veroorzaken van maatschappij-ontwrichtende schade, metals doel (een deel van) de bevolking ernstige vrees aan te jagen,maatschappelijke veranderingen te bewerkstelligen en/of politiekebesluitvorming te beïnvloeden.»In reacties wordt de zorg uitgesproken dat geweldloze demonstraties,meningsuitingen en andere zaken waarin burgers hun ongenoegen ofwensen uitdragen aanleiding zijn om burgers in hun vrijheden tebeperken, te straffen of anderszins monddood te maken.Zoals hierboven opgemerkt is er in die gevallen geen sprake vangedragingen op grond waarvan iemand in verband kan worden gebrachtmet terroristische activiteiten en de ondersteuning daarvan en eennoodzaak tot het opleggen van bestuurlijke maatregelen ter beschermingvan de nationale veiligheid. Zoals opgemerkt bij de invoering van deTwmbt moet nationale veiligheid in elk geval worden onderscheiden vande openbare orde. De maatregelen in de Twbmt hebben geen betrekkingop de openbare orde. Zoals ook aangegeven bij de invoering van deTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 323 Twbmt kan als richtsnoer artikel 83a van het Wetboek van Strafrechtworden aangehouden, waarin onder terroristisch oogmerk wordt verstaan«het oogmerk om (een deel van) de bevolking ernstige vrees aan te jagen,dan wel een overheid of internationale organisatie wederrechtelijk tedwingen iets te doen, niet te doen of te dulden, dan wel de fundamentelepolitieke, constitutionele, economische of sociale structuren van een landof een internationale organisatie ernstig te ontwrichten of te vernietigen.»Bij ondersteuning van terroristische activiteiten moet gedacht worden aanhet behulpzaam zijn bij het verrichten van terroristische activiteiten dooreen ander of het verschaffen van gelegenheid, middelen of inlichtingentot het verrichten van terroristische activiteiten door een ander.Ook wordt de zorg uitgesproken dat de bevoegdheden die de Ministerheeft op basis van deze wet kunnen leiden tot vrijheidsbeperkingen dieniet proportioneel zijn, waarbij de maatregelen die voor deze beperkingenzorgen telkens verlengd kunnen worden.In reactie hierop kan worden aangegeven dat het opleggen van maatre-gelen na zorgvuldige afweging plaatsvindt en de lat voor motivering hoogligt. Er kan dan ook niet lichtvaardig of zonder gedegen motivering eenmaatregel worden opgelegd. Een maatregel dient te worden ingetrokkenindien deze niet langer noodzakelijk is. Een verlenging van een maatregelkan weliswaar mogelijk zijn, maar vereist een zelfstandige motivering.Zoals toegelicht bij de invoering van de Twbmt geldt verlenging van eenopgelegde maatregel uitdrukkelijk geen automatisme is. Ten aanzien vande motivering van de (onderdelen van) de bestuurlijke maatregel, metinbegrip van de duur ervan, gelden bij een verlenging dezelfde vereistenals bij het initiële besluit tot oplegging. De periode dat een vrijheidsbeper-kende maatregel reeds loopt dient daarbij in het kader van de proportio-naliteit te worden meegewogen. Ook de rechtsbescherming is vanhetzelfde niveau; tegen ieder besluit tot verlenging staat dan ook dezelfdemogelijkheid tot beroep bij de bestuursrechter open.40Naar aanleiding van bovengenoemde reacties is de memorie vantoelichting op onderdelen aangevuld.II. Artikelsgewijze toelichting Artikel I, onderdeel A (wijziging artikel 1)De voorgestelde wijziging is technisch van aard en brengt de verwijzing inartikel 1 naar de Schengengrenscode in overeenstemming met de inaanwijzing 3.42 geactualiseerde wijze waarop wordt verwezen naarbindende EU-rechtshandelingen. Uit die aanwijzing en de bijbehorendetoelichting volgt dat bij verwijzing naar bindende EU-rechtshandelingenvermelding van de vindplaats in het Publicatieblad van de Europese Unie(PbEU) alleen plaatsvindt indien daar een bijzondere reden voor is. Omdie reden wordt voorgesteld de verwijzing naar het PbEU te schrappen.Artikel I, onderdeel B (vervallen paragraaf 3 en artikel 6)Met bijgaande wijziging vervalt §3. De afwijzing van aanvragen enintrekking van beschikkingen, en het daarin opgenomen artikel 6. Ditonderdeel is toegelicht in paragraaf 4.2.2 van deze toelichting.40Zie in dit kader meer uitgebreid onder meer paragraaf 2.5 en hoofdstuk 6 van de memorie vantoelichting bij de Twbmt (Kamerstukken II 2015/16, 34 359, nr. 3).Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 324 Artikel I, onderdeel C (wijziging artikel 7)Met bijgaande wijziging vervalt het tweede lid van artikel 7 waarin isgeregeld dat voordat een besluit op grond van artikel 6 wordt genomen ofvoordat het ontwerp van een dergelijk te nemen besluit ter inzage wordtgelegd overeenkomstig artikel 3:11 van de Algemene wet bestuursrecht(Awb), het betreffende bestuursorgaan eerst overlegt met de Minister vanJenV. Met het vervallen van artikel 6, is dit artikellid overbodig geworden.In het derde lid vervalt de verwijzing naar het tweede lid. Tevens wordt hetderde lid vernummerd naar het tweede lid.Artikel I, onderdeel D (vervallen artikelen 9 tot en met 11)De artikelen 9 tot en met 11 zijn uitgewerkt en kunnen daarom vervallen.Artikel I, onderdeel E (nieuw artikel 12)Met het nieuwe artikel 12 wordt vastgelegd dat uiterlijk 1 maart 2032 (vijfjaar na de datum waarop de Twbmt van rechtswege vervalt) een verslagaan Staten-Generaal wordt gezonden inzake de doeltreffendheid eneffecten van de wet in de praktijk. Dit onderdeel is nader toegelicht inparagraaf 4.2.3.Artikel I, onderdeel F (wijziging artikel 13)Met deze wijziging vervalt de in het tweede lid opgenomen horizonbe-paling, op basis waarvan de Twbmt met ingang van 1 maart 2027 vervalt.Daarmee wordt de Twbmt permanent gemaakt.Artikel I, onderdeel G (vervallen artikelen 14 en 15)De artikelen 14 en 15 zijn uitgewerkt en kunnen daarom vervallen.Artikel I, onderdeel H (nieuw artikel 16)Het vervallen van de in artikel 13, tweede lid, opgenomen horizonbepalingontneemt het tijdelijke karakter van de Twbmt. Om die reden is tevensaanpassing van de in artikel 16 opgenomen citeertitel van de wet vereistnaar «Wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding».Artikel II tot en met IV. Wijzigingen andere wettenDe voorgestelde wijzingen zijn technisch van aard. De artikelen wijzigenbijlage 1 van de Algemene wet bestuursrecht, het Wetboek van Strafvor-dering en de Wet coördinatie terrorismebestrijding en nationale veiligheiddoor de in die wetten opgenomen verwijzingen naar de Tijdelijke wetbestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding aan te passen naar de Wetbestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding.Artikel V. Samenloop voorstel Wet op de Nederlandse identiteits-kaartBij koninklijke boodschap van 24 oktober 2024 is het wetsvoorstelingediend houdende regels in verband met de uitgifte van de Nederlandseidentiteitskaart (Wet op de Nederlandse identiteitskaart) (Kamerstukken36 644). In dit wetsvoorstel is een verwijzing naar de Tijdelijke wetbestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding opgenomen. Vanwege dewijziging van de citeertitel is aanpassing van deze verwijzing in deartikelen 12, 13 en 30 van die wet nodig.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 325 Artikel VI. InwerkingtredingDeze wet treedt in werking met ingang van de dag na de datum vanuitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. Vanwege de inartikel 13, tweede lid, van de Twbmt opgenomen horizonbepaling vervaltdie wet met ingang van 1 maart 2027. Om die reden heeft onderhavigvoorstel spoed en kan niet aangesloten worden vaste verandermomentenen de minimuminvoeringstermijn zoals opgenomen in aanwijzing 4.17van de Aanwijzingen voor de regelgeving.De Minister van Justitie en Veiligheid,D.M. van WeelTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 918, nr. 326