Voorgenomen uitoefening lidstaatoptie verordening kapitaalvereisten (CRR3)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202421 501-07Raad voor Economische en Financiële ZakenNr. 2030 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 19 april 2024In december 2023 bent u geïnformeerd over het akkoord dat is bereiktover de aanpassing van de verordening en richtlijn kapitaalvereisten omde internationale finale Bazel 3 standaarden in het toezichtraamwerk voorbanken in de EU te implementeren.1 Deze verordening, CRR3, bevat tweelidstaatopties. Eén voor het niveau van toepassing van de kapitaalvloer opdochterondernemingen binnen een lidstaat en één voor het toestaan vantijdelijke lagere kapitaaleisen voor hypotheken. Met deze brief informeer ikuw Kamer over de voorgenomen uitoefening van de lidstaatopties.Ik ben voornemens om de lidstaatoptie voor hypotheken niet te gebruikenen de lidstaatoptie ten aanzien van het niveau van toepassing van dekapitaalvloer op dochterondernemingen binnen een lidstaat wel tegebruiken. Tot dit voornemen ben ik gekomen na advies te hebbeningewonnen bij DNB en gesprekken te hebben gevoerd met andere directbelanghebbenden, in het bijzonder de NVB. Hun adviezen en inzichtenheb ik zorgvuldig gewogen en meegenomen in de besluitvorming. In hetvervolg van deze brief zal ik dit nader toelichten.Kapitaalvereisten en kapitaalvloerHet Bazels Comité stelt internationaal standaarden vast voor bankenregel-geving. In de EU worden die geïmplementeerd in de verordening enrichtlijn kapitaalvereisten om ze geldig te laten zijn. Samen met dekapitaalseis bepalen risicogewichten hoeveel kapitaal een bank moetaanhouden om verliezen op te vangen. Voor risicovollere blootstellingenmoet een bank meer kapitaal aanhouden. Banken kunnen de risicoge-wichten uit de standaardbenadering gebruiken, zoals vastgelegd in deverordening, of interne modellen gebruiken om risicogewichten teberekenen. Door de kapitaalvloer mogen risicogewichten van banken dieinterne modellen gebruiken op geaggregeerd niveau niet lager zijn dan1Kamerstukken II, 2023–2024, 21 501-07, nr. 1995. kst-21501-07-2030ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 20301 72,5% van de uitkomsten van de standaardbenadering. Doel is devariabiliteit in uitkomsten van interne modellen te beperken.Lidstaatoptie hypothekenDeze lidstaatoptie maakt het mogelijk om tot en met 2032 de verhogingvan kapitaaleisen voor hypotheken die berekend worden op basis vaninterne modellen uit te stellen.2 Dit gebeurt door banken toe te staantijdelijk met lagere risicogewichten te rekenen, als aan voorwaarden wordtvoldaan ten aanzien van maximale verliezen en uitwinbaarheid.3 Naarverwachting zullen de Nederlandse banken aan deze voorwaardenvoldoen, omdat verliezen op Nederlandse hypotheken laag zijn. Datlaatste is ook één van de redenen waarom risicogewichten die zijngebaseerd op interne modellen voor Nederlandse hypotheken laag zijn entoepassing van de kapitaalvloer leidt tot hogere kapitaalseisen.Deze lidstaatoptie is een afwijking van de mondiale Bazelstandaarden eneen tijdelijke uitzondering op de nieuwe regels binnen de EU, die deinfasering van de kapitaalvloer vertraagt. De ECB heeft gewezen op derisico’s voor de financiële stabiliteit van deze lidstaatoptie.4Een belangrijke reden waarom ik geen gebruik wil maken van dezelidstaatoptie is de Bazel-standaarden zo getrouw mogelijk moeten wordengeïmplementeerd, met als doel dat banken voldoende gekapitaliseerd zijn.Dit is in lijn met de breed en reeds langdurig uitgedragen Nederlandseinzet. Uw Kamer heeft ook opgeroepen tot een inzet op strenge kapitaal-eisen in internationaal verband.5 Daarnaast zie ik geen noodzaak voor eenextra vertraagde infasering van de kapitaalvloer ten aanzien vanhypotheken, omdat er al sprake is van een stapsgewijze infasering van dekapitaalvloer tussen 2025 en 2030. DNB noemde in een publicatie vorigjaar al aan dat de Nederlandse banken voldoende kapitaal hebben omvolledig aan de nieuwe eisen te voldoen.6 Ook DNB is geen voorstandervan gebruik van de lidstaatoptie.Bovendien zijn er signalen die wijzen op verhoogde risico’s op deNederlandse huizenmarkt.7 Naar het oordeel van DNB reflecteren derisicogewichten van banken de systeemrisico’s in de Nederlandsehuizenmarkt onvoldoende. DNB heeft om die reden vanaf januari 2022een macroprudentiële maatregel ingevoerd die risicogewichten vanhypotheken heeft verhoogd voor banken die interne modellen gebruiken.8Ook diverse internationale organisaties wijzen op deze systeemrisico’s.9De aanwezigheid van systeemrisico’s is niet altijd eenduidig vast te stellenen historisch gezien zijn verliezen op Nederlandse hypotheken deafgelopen decennia laag geweest, ook tijdens de financiële crisis.Maatregelen van voorgaande kabinetten, zoals de beperking van dehypotheekrenteaftrek tot annuïtaire hypotheken en de wettelijke intro-2Art. 465(5) CRR3.3De voorwaarden houden in dat het leningen betreft met Nederlandse woningen als onderpand,verliezen op de hypotheekportefeuille laag zijn (de laatste acht jaar gemiddeld elk jaarmaximaal 0,25% op het deel tot 55%), en de bank uitoefenbare rechten heeft om bij faillis-sement of wanbetaling de lening op te eisen, hypotheekrecht heeft of dat kan vestigen op hetonderpand en claims heeft op inkomen en andere bezittingen van de debiteur.4Advies van de Europese Centrale Bank van 24 maart 2022 inzake een voorstel tot wijziging vanVerordening (EU) nr. 575/2013 (CON/2022/11).5Bijvoorbeeld middels Motie Bruins (Kamerstukken II 2019–2010, 35 107, nr. 10).6Zie ook Snelle en volledige invoering Bazel 3 belangrijk voor Europese banken (dnb.nl).7Zo zijn huizenprijzen sterk gestegen en zijn er indicaties voor mogelijke overwaardering.8Dit is geïmplementeerd in Art. 2:2 Regeling specifieke bepalingen CRD en CRR.9Zie bijvoorbeeld ESRB aanbeveling 2019/7 van 27 juni 2019 over middellange termijn risico’s inde residentiële vastgoedmarkt in Nederland en ESRB Follow-up report on vulnerabilities in theresidential real estate sectors of the EEA countries, February 2014.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 20302 ductie van leennormen, dragen bij aan mitigatie van risico’s in deNederlandse huizenmarkt. Ook zijn banken weerbaarder geworden doormondiale hervormingen en beleid van toezichthouders. Niettemin latenstress-testen zien dat Nederlandse banken nog steeds forse verliezenkunnen leiden in zwaarweerscenario’s. In dit licht vind ik het van belangdat Nederlandse banken prudente kapitaalratio’s hebben, zodat zij ook inslechte tijden hun maatschappelijke rol als financier van de reëleeconomie kunnen vervullen.Ook de effecten op het Europese speelveld heb ik gewogen. Mijninschatting is dat die uiteindelijk relatief beperkt zijn. Allereerst is vanbelang dat buitenlandse banken die Nederlandse hypotheken aanbiedenaan dezelfde eisen moeten voldoen als Nederlandse banken. Het nietgebruiken van de lidstaatoptie zet Nederlandse banken op onzehypotheekmarkt dan ook niet op achterstand ten opzichte van buiten-landse concurrenten. Wel is het zo dat banken in lidstaten die wel gebruikmaken van de lidstaatoptie mogelijk tijdelijk kapitaal kunnen afbouwen endaarmee enige kosten kunnen besparen, totdat ze na 2032 weer aan deuniforme eisen moeten voldoen. Daar staat tegenover, zoals hierbovengenoemd, dat Nederlandse banken over het kapitaal beschikken om nu alaan de eisen te voldoen.We mogen ons als Nederland gelukkig prijzen met een weerbarebankensector die gezond en goed gekapitaliseerd is en bijdraagt aan demaatschappelijke uitdagingen. Door het niet gebruiken van de lidstaat-optie zal de sector prudent gekapitaliseerd blijven en in staat zijn om deeconomie te ondersteunen, ook in tijden van crisis. De verhoging van dekapitaaleisen die volgt uit de finale Bazel 3 standaarden betekent datNederlandse banken in de toekomst prudent gekapitaliseerd zullenblijven, ook in het licht van historische hypotheekverliezen. De stijging vande algemene kapitaaleisen vraagt na infasering wel om een herbeoor-deling van de noodzaak om daarbovenop nog bepaalde bankspecifieke enbuffereisen op te leggen, zodat er geen dubbeltelling van risico’s is enalgehele eisen risicogebaseerd en proportioneel blijven.10 Ik zal deEuropese Bankenautoriteit en de toezichthouders oproepen hier rekeningmee te houden.Lidstaatoptie niveau van consolidatie kapitaalvloer binnen een lidstaatDeze lidstaatoptie houdt in dat dochterondernemingen die in dezelfdelidstaat zijn gevestigd als de moederonderneming uitgezonderd kunnenworden van toepassing van de kapitaalvloer op dochterniveau.11 Demoeder moet de kapitaalvloer van 72,5% dan wel toepassen op hethoogste geconsolideerde niveau binnen de lidstaat. Andere kapitaaleisenblijven wel gelden voor dochterondernemingen. Wanneer dochteronder-nemingen in een andere lidstaat dan de moeder zijn gevestigd, dan moetde dochterondernemingen de kapitaalvloer hoe dan ook toepassen. Hetniveau van toepassing van de kapitaalvloer in deze grensoverschrijdendesituatie was een belangrijk onderdeel van de Europese onderhandelingen.Mijn voornemen is om deze lidstaatoptie te gebruiken, omdat dit bankenmeer flexibiliteit geeft om risico’s adequaat te beheersen en goed te10Het kapitaalraamwerk kent verschillende type kapitaaleisen. Allereerst zijn dit de algemenekapitaaleisen (Pijler 1 eisen) die gelden voor elke bank. Door de implementatie van de finaleBazel 3 standaarden in de EU zullen die gemiddeld genomen stijgen. Daarnaast kan detoezichthouder bankspecifieke eisen opleggen (Pijler 2 eisen) voor risico’s die onvoldoendezijn gedekt door de algemene eisen. Verder kan de (macroprudentiële) toezichthouder eisenopleggen voor systeemrisico’s.11Art. 92(3) CRR3.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 20303 reageren op schokken. Dit komt het risicomanagement van deze bankenen de financiële stabiliteit ten goede. Gebruik van de lidstaatoptie erkentook het verschil in risico’s dat aanwezig kan zijn tussen verschillendeonderdelen van een bank.12 Daarmee kan deze lidstaatoptie de kosten vankapitaal beperken, en daarmee bijdragen aan een gelijk speelveld metbuitenlandse concurrenten. Daarnaast kan toepassing van de kapitaalvloerop het niveau van dochterondernemingen onnodige complexiteit creëren,bijvoorbeeld in de interactie met MREL-eisen.13 Het past binnen debedoeling van de kapitaalvloer, die op geaggregeerd niveau risicoge-wichten limiteert van banken die interne modellen gebruiken – overmeerdere risicogebieden en type activa heen –, om die alleen op hethoogste niveau van consolidatie binnen een lidstaat toe te passen. Dekapitaalvloer is ook als zodanig vastgesteld.14 De situatie waar dezelidstaatoptie op ziet verschilt wezenlijk van de situatie waarin de dochter-onderneming is gevestigd in een andere lidstaat dan de moeder. In hetlaatste geval bestaat het risico dat de moederbank het kapitaal wegtrektbij een crisis in het moederland.VervolgprocesTer uitvoering van de verordening kapitaalvereisten, inclusief de voorge-nomen uitoefening van de lidstaatoptie over het niveau van toepassingvan de outputvloer, zal een uitvoeringsbesluit worden opgesteld. Getrachtwordt om dit uitvoeringsbesluit gepubliceerd te hebben en in werking telaten treden voor de datum van 1 januari 2025 waarop de verordening vantoepassing wordt. Voor dit uitvoeringsbesluit zal het gebruikelijke proces,inclusief consultatie, worden gevolgd. Reacties op die consultatie zullenworden meegewogen in de definitieve besluitvorming.De Minister van Financiën,S.P.R.A. van Weyenberg12Vergelijk de analyse uit hoofdstuk 9 van de consultatie ter voorbereiding van de implementatievan de finale Bazel III standaarden in het Verenigd Koninkrijk: Chapter 9 - Output floor | Bank ofEngland.13MREL staat voor minimum required eligible liabilities and own funds. Deze additionalekapitaalvereisten vergroten het verliesabsorberend vermogen van een bank.14Zie Advies van de Europese Centrale Bank van 24 maart 2022 inzake een voorstel tot wijzigingvan Verordening (EU) nr. 575/2013.Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-07, nr. 20304