Kabinetsappreciatie Commissievoorstellen uitwerking G7-akkoord financiële steun aan Oekraïne 2024

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 045Situatie in OekraïneNr. 186 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 4 oktober 2024De G7-leiders1 hebben 14 juni jl. hun onverminderde steun en toewijdinguitgesproken om Oekraïne te helpen met dringende financieringsbe-hoeften op korte termijn.2 Daartoe kondigden zij Extraordinary RevenueAccelaration (ERA)-leningen aan van ongeveer 50 mld. dollar (circa45 mld. euro). De toekomstige buitengewone inkomsten die voortvloeienuit de bevriezing van Russische Centrale-banktegoeden (hierna: debuitengewone inkomsten) onder de Rusland-sancties worden daarbij doorOekraïne gebruikt om deze leningen te kunnen financieren. Uw Kamer isin het verslag van de Eurogroep en Ecofinraad van 15 en 16 juli jl.3 en hetschriftelijk overleg van de Raad Buitenlandse Zaken van 19 juli jl. over ditG7-initiatief geïnformeerd.4 In de Europese Unie is brede steun voor ditG7-initatief. De Europese Commissie (hierna: de Commissie) heeft op20 september jl. een aantal voorstellen voor het EU-aandeel in ditG7-initiatief gedaan. De Commissie heeft de Raad van de Europese Unie(hierna: de Raad) en het Europees Parlement opgeroepen om snel totbesluitvorming te komen, zodat de financiering uiterlijk eind dit jaar aanOekraïne beschikbaar kan worden gesteld. Omwille van een tijdigeinformatievoorziening en gelet op de noodzakelijke snelheid van hetbesluitvormingsproces stuur ik deze brief, mede namens de Minister vanBuitenlandse Zaken en de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwik-kelingshulp, als vervanging van het gebruikelijke BNC-fiche.De Commissie stelt een verordening5 voor van Raad en EuropeesParlement waarmee buitengewone macro-financiële bijstand (MFB) vanmaximaal 35 mld. euro wordt verstrekt in de vorm van leningen van de1De G7 bestaat uit Canada, Duitsland, Frankrijk, Italië, Japan, het Verenigd Koninkrijk en deVerenigde Staten. De Europese Unie neemt ook deel aan de G7.2https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/06/14/g7-leaders-communique-borgo-egnazia-italy-13-15-june-2024/3https://www.rijksoverheid.nl/documenten/publicaties/2024/08/27/bijlage-1-verslag-eurogroep-en-ecofinraad-15-en-16-juli-20244Kamerstuk 21 501-02, nr. 29175https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52024PC0426 kst-36045-186ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 045, nr. 1861 Unie aan Oekraïne. Met die verordening wordt ook een Ukraine LoanCooperation Mechanism (ULCM) ingesteld, dat de toekomstige buiten-gewone inkomsten verzamelt en aan Oekraïne ter beschikking stelt.Oekraïne kan daarmee de ERA-leningen die Oekraïne bij de EU en deG7-partners aangaat terugbetalen en de rentebetalingen doen. DeCommissie stelt technische aanpassingen in het Rusland-sanctieregimevoor om de buitengewone inkomsten via het nieuw op te richten ULCMbeschikbaar te stellen voor Oekraïne.Onderstaand vindt u een samenvatting van het voorstel en de appreciatievan het kabinet. Het kabinet is voornemens om met de voorstellen in testemmen. Besluitvorming over de verordening voor MFB en het ULCMvindt waarschijnlijk in oktober of november plaats in de Raad (besluit-vorming met gekwalificeerde meerderheid) en het Europees Parlement(besluitvorming met gewone meerderheid). Naar verwachting is hiervoorzowel in de Raad als in het Europees Parlement brede steun. Besluit-vorming over eventuele aanpassingen in het sanctiebesluit (GBVB) zalnaar verwachting ook in deze periode plaatsvinden. Dit vereist unanimiteitin de Raad.Achtergrond en macro-financiële situatie OekraïneDoor de Russische agressieoorlog zijn de Oekraïense overheidsuitgaven –vooral op het gebied van defensie – fors gestegen. Vanwege de oorlog ishet land de toegang tot de internationale kapitaalmarkten kwijtgeraakt.Oekraïne neemt zelf maatregelen om de belastinginkomsten te verhogen,maar is afhankelijk van liquiditeitssteun van de internationale partners omhet resterend financieringstekort zoveel mogelijk op te vangen, deeconomie draaiende te houden, en te voorkomen dat essentiële(defensie)uitgaven niet meer gedaan kunnen worden.In de beginfase van de oorlog hebben landen deze liquiditeitssteun vooralbilateraal verstrekt. Zo heeft Nederland op 1 maart 2022 – één week na deuitbraak van de oorlog – een garantie van 100 mln. euro aan deWereldbank gegeven om additionele begrotingssteun te faciliteren.6 Dezegarantie is opgevolgd met een bilaterale lening van 200 mln. euro via hetAdministered Account van het Internationaal Monetair Fonds (IMF).7Naarmate duidelijk werd dat de Russische agressieoorlog langer zouduren en daardoor de liquiditeitsnoden aanzienlijk zouden stijgen, isbesloten om over te gaan tot een multilaterale aanpak. Deze manier vanwerken versterkt niet alleen de coördinatie tussen donoren, zodatliquiditeitssteun zo effectief en efficiënt mogelijk worden ingezet, maarverlaagt ook de administratieve lasten voor de Oekraïense overheid diedoor de oorlog al onder druk staat.In Europa wordt een groot deel van de financiële steun sindsdien door deEuropese Unie verstrekt, onder andere via macro-financiële bijstand(MFB) en de Oekraïne-faciliteit. MFB is een bestaand instrument van deUnie, waarbij financiële steun wordt verleend aan partnerlanden in dedirecte omgeving van de EU die met een betalingsbalanscrisis wordengeconfronteerd. Een overzicht van de opeenvolgende MFB-programma’svoor Oekraïne is beschikbaar op de website van de Europese Commissie.8In het kader van de tussentijdse herziening van het Meerjarig FinancieelKader (MFK) is op 29 februari jl. de Oekraïne-faciliteit opgericht. Over de6Kamerstuk 36 048, nr. 3.7Kamerstuk 36 182, nr. 6.8https://economy-finance.ec.europa.eu/international-economic-relations/candidate-and-neighbouring-countries/neighbouring-countries-eu/neighbourhood-countries/ukraine_enTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 045, nr. 1862 periode 2024–2027 wordt er via deze faciliteit 50 mld. euro steun verleendom het externe financieringstekort te dichten, de herstel- en wederop-bouwinzet te faciliteren en de hervormingsinspanningen van Oekraïne teondersteunen. In navolging hierop is het Oekraïneplan overeengekomen.Dit plan bevat een ambitieus hervormingsprogramma en snijdt belang-rijke thema’s aan als corruptiebestrijding, justitiële hervormingen enfundamentele rechten. Deze thema’s staan eveneens centraal in hetOekraïense EU-toetredingsproces.Ook andere donoren zoals de Verenigde Staten (VS), het VerenigdKoninkrijk (VK), Canada, Japan en Noorwegen verstrekken liquiditeits-steun. Daarnaast is van belang dat Oekraïne sinds april 2023 eenIMF-programma heeft. Deze Extended Fund Facility (EFF)-lening heeft eenomvang van ongeveer USD 15,6 mld. en loopt tot 2027. Belangrijk is datde IMF-financiering gepaard gaat met afspraken over macro-economischbeleid en hervormingen. Daarmee is het IMF-programma een onmisbaaranker voor de macro-economische stabilisering van Oekraïne. Nederland,dat Oekraïne in de Raad van Bewindvoerders van het IMF vertegen-woordigt, heeft net als andere donoren zogenaamde financing assurancesafgegeven om dit programma mogelijk te maken.9 Met de financingassurances hebben Nederland en o.a. de G7-landen een toezegginggedaan om Oekraïne financieel te blijven steunen om de houdbaarheidvan de Oekraïense schuld en de financiering van het tekort voor dekomende jaren te waarborgen.Als onderdeel van de beleidsafspraken in het kader van de financiëlesteun zetten de Oekraïense autoriteiten belangrijke stappen om hetexterne financieringstekort te verlagen. Zo zijn o.a. niet-essentiëleuitgaven geïdentificeerd en stopgezet en werkt Oekraïne aan de verhogingvan belastinginkomsten met een nationale inkomstenstrategie. Bovendienheeft Oekraïne in juli jl. een akkoord bereikt met externe commerciëlecrediteuren over een schuldherstructurering. Dit levert Oekraïne per directeen schuldverlichting van 53% van zijn schulden bij private partijen op.Desalniettemin blijft Oekraïne volgens de Commissie en het IMF een grotebehoefte aan liquiditeitssteun houden. Aan de grondslag van de alaangekondigde steunpakketten liggen de ramingen van het externefinancieringstekort die door het IMF worden opgesteld. Gelet op deonzekerheid die de oorlogssituatie met zich meebrengt, hanteert het IMFsinds april 2023 twee scenario’s: een basisscenario waarin de veronder-stelling wordt gehanteerd dat eind dit jaar een staakt-het-vuren wordtbereikt en een negatiever scenario waarin een staakt-het-vuren pas eind2025 wordt bereikt. Bij deze scenario’s horen externe financieringstekortenvan USD 121,9 mld. en USD 140,7 mld. van 2023 tot en met het eerstekwartaal van 2027. Een langer conflict gaat immers gepaard met onderandere toegenomen macro-economische onzekerheid, hogere schade aangebouwen en infrastructuur10 en hogere defensie-uitgaven. Naarverwachting worden de scenario’s van het IMF binnenkort, tijdens eenaankomende beoordeling (review) van het IMF-programma geactuali-seerd.Het is echter nu al duidelijk dat Oekraïne aanvullende steun nodig zalhebben vanwege de aanhoudende oorlog. De recent door de Oekraïenseautoriteiten gepresenteerde begroting voor 2025 bevat een begrotings-tekort van USD 38 mld. Dit is USD 12 mld. meer dan eerder verwacht, enheeft met name te maken met de defensie-uitgaven die nodig zijn om deRussische aanvallen te weren.9Kamerstuk 26 234, nr. 28710De Wereldbank raamt de wederopbouwnoden op USD 486 mld. over de komende tien jaar.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 045, nr. 1863 De voorgenomen ERA-leningen door de G7 en de Europese Unie hebbendirect en indirect gevolgen voor de positie van Oekraïne op het slagveld.De middelen kunnen ingezet worden daar waar de noden het hoogst zijn,inclusief militaire uitgaven en ook financiële en wederopbouw steun. DeCommissie geeft aan dat Oekraïne onder andere EU-steun nodig heeftvoor behoud van essentiële overheidsdiensten, macro-economischestabiliteit en herstel van kritieke infrastructuur.Voorstel verordening MFB-lening en opzetten ULCMOp 21 mei jl. is in de Raad reeds een akkoord bereikt over het voorstel vande Commissie om de buitengewone inkomsten uit de bevroren RussischeCentrale-banktegoeden, die worden aangehouden door Europese centraleeffectenbewaarinstellingen, ten goede te laten komen aan Oekraïne.Hierover is de Kamer geïnformeerd in het verslag van de Raad AlgemeneZaken.11Op basis van artikel 212 van het Verdrag betreffende de werking van deEuropese Unie (VWEU) stelt de Commissie een verordening voor van deRaad en het Europees Parlement om via macro-financiële bijstand (MFB)steun te verlenen en een mechanisme op te zetten waarbij de buiten-gewone inkomsten aan Oekraïne ter beschikking worden gesteld. Met debuitengewone inkomsten kan Oekraïne rente en aflossing betalen op deleningen die de Unie, G7-partners en andere derde landen aan Oekraïnezullen verstrekken in de context van het G7-akkoord over deERA-leningen.De Commissie stelt voor om Oekraïne via de MFB maximaal 35 mld. euroaan steun te verlenen. Daarbij worden de G7-landen die geen lidstaat vande EU zijn in staat gesteld leningen te verstrekken om tot het totaalbedragvan 45 mld. euro te komen, conform het bedrag in het politiekeG7-akkoord. Als de G7-partners of andere derde landen meer ERA-leningen verstrekken dan 10 mld. euro zal het EU-aandeel navenantworden verlaagd, zodat het totaalbedrag aan ERA-leningen niet boven45 mld. euro komt. Dit wordt als maximum gehanteerd door deCommissie, omdat dit het bedrag is waarvan zij denkt dat het gefinancierdkan worden via de toekomstige buitengewone inkomsten.Randvoorwaarde voor de MFB vanuit de EU is dat Oekraïne de mensen-rechten, de rechtsstaat en de democratische mechanismes blijftwaarborgen en eerbiedigen. De Commissie en de Europese Dienst voorExtern Optreden (EDEO) zullen toezien op de naleving van dezevoorwaarde.Voor de MFB zal zoals gebruikelijk een memorandum van overeen-stemming (Memorandum of Understanding; MoU) worden opgesteldtussen de Commissie en Oekraïne. De beleidsvoorwaarden in het MoUmoeten consistent zijn met de kwalitatieve en kwantitatieve stappen diezijn opgenomen betreffende de goedkeuring van de beoordeling van hetOekraïneplan en eventuele wijzigingen daarvan, met dien verstande datde beoordeling van de stappen van het Oekraïneplan gedaan wordt doorde Raad, en de toetsing van de voorwaarden uit de MoU door deCommissie.De beleidsvoorwaarden in het MoU moeten bovendien een verbintenisomvatten om de samenwerking met de Unie te bevorderen op het gebiedvan herstel, wederopbouw en modernisering van de Oekraïense defensie-industrie. Deze moeten in overeenstemming zijn met de doelstellingen11Kamerstuk 21 501-02, nr. 2910Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 045, nr. 1864 van het Europees Defensie-instrumentprogramma (EDIP) en andererelevante programma’s van de Unie. De Commissie zal op reguliere basisaan de Raad en het Europees Parlement rapporteren over de voorwaardenuit de MoU en kan een mid-term review van de MoU uitvoeren. Oekraïnekan een verzoek tot uitgave van de middelen indienen, waarna deCommissie beslist over de vrijgave van de tranche op basis van ofOekraïne voldoet aan de gestelde randvoorwaarden en de in het MoUvermelde beleidsvoorwaarden. De zogeheten release decision moet vóóreind 2024 aangenomen zijn door de Commissie. De lening kan voorts intranches uitbetaald worden, ook in de loop van 2025.Oekraïne is verantwoordelijk voor de aflossing van de hoofdsom, rente enandere gerelateerde kosten aan de leningen, en wordt daarbij geholpendoor het voorgestelde Ukraine Loan Cooperation Mechanism (ULCM). HetULCM verzamelt de buitengewone inkomsten die voortvloeien uit debevriezing van Russische Centrale-banktegoeden, wat onderdeel is van desancties die de EU aan Rusland heeft opgelegd. De buitengewoneinkomsten worden aan Oekraïne gegeven, die daarmee de aflossing enrentelasten van de ERA-leningen kan betalen. Afhankelijk van derentestand worden de buitengewone inkomsten door de Commissiegeschat op 4–5 mld. euro per jaar.Wanneer het ULCM onvoldoende middelen genereert blijft Oekraïneverantwoordelijk voor de rente en aflossing van de leningen. Zoalsgebruikelijk bij MFB en andere instrumenten waarvoor de Unie middelenleent op de kapitaalmarkt, worden zekerheden ingebouwd om er voorzorg te dragen dat de Unie aan haar financiële verplichtingen kan voldoen.Doorgaans bestaat deze zekerheid bij MFB-steun uit een bijdrage aan eengarantiefonds op de EU-begroting: het Gemeenschappelijk Voorzienings-fonds. De Commissie stelt echter voor om voor deze buitengewone MFB,net als bij de MFB+-lening in 202312 en de Oekraïnefaciliteit, een garantiete organiseren via de beschikbare ruimte onder de plafonds van hetEigenmiddelenbesluit (EMB). Deze beschikbare ruimte wordt ook wel deheadroom genoemd. Dit betreft de budgettaire ruimte tussen de uitgaven-plafonds voor de EU-begroting zoals vastgelegd in het MeerjarigFinancieel Kader (MFK) en de plafonds zoals vastgelegd in het EMB. HetEMB-plafond maximeert het financiële beroep dat de Unie mag doen oplidstaten en ligt hoger dan het MFK-plafond. De Unie kan dus meermiddelen opvragen bij de lidstaten dan zij op basis van het MFK uit kangeven. Deze marge dient als zekerheid voor de markt dat de Unie kanvoldoen aan de aflossings- en renteverplichtingen op leningen die zijaangaat. Op basis van de huidige MFK-verordening mag de Commissie deextra middelen die het bij de lidstaten ophaalt boven de MFK-plafondsuitgeven om aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Diemogelijkheid geldt echter alleen voor leningen aan Oekraïne die voor heteind van dit jaar worden verstrekt. Als de leningen aan Oekraïne pasvolgend jaar worden verstrekt is voor het benutten van de headroom alsgarantie een aanvullende wijziging van de MFK-verordening nodig,waarover met eenparigheid van stemmen (unanimiteit) in de Raad wordtbesloten.Het voorstel van de Commissie is om de MFB-lening waar mogelijk tebaseren op buitengewone inkomsten voortkomend uit de – op basis vanhet sanctieregime tegen Rusland – bevroren Russische Centrale-banktegoeden. Om de buitengewone inkomsten aan het voorgesteldeULCM toe te kennen zijn enkele technische wijzigingen in het sanctie-beleid nodig. Op dit moment worden de buitengewone inkomstennamelijk nog toegekend aan de Europese Vredesfaciliteit en de Oekraïne-12Kamerstuk 22 112, nr. 3557Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 045, nr. 1865 faciliteit. Het kabinet kan vanwege de gebruikelijke vertrouwelijkheid vande onderhandelingen over het sanctiebeleid op dit moment niet meerinformatie geven over deze specifieke voorstellen. Vanwege de ambitieuzehouding van het kabinet ten aanzien van het zoeken naar mogelijkhedenom de buitengewone inkomsten te gebruiken voor steun aan Oekraïnemoedigt het kabinet aan tot voorspoedige verdere uitwerking enbesluitvorming hierover. Het kabinet zal de voorstellen juridische enfinancieel zorgvuldig toetsen en hecht waarde aan internationale(G7-) samenwerking in dit kader.Kabinetsappreciatie verordening MFB en ULCMHet kabinet zal Oekraïne politiek, militair, financieel en moreel actief enonverminderd steunen in tijd van oorlog en ten aanzien van herstel enwederopbouw, zolang als dat nodig is. Dit is onlosmakelijk verbonden metde afschrikking van verdere Russische agressie. Er mag geen enkeletwijfel bestaan over de grote solidariteit die de EU heeft met Oekraïne. Destrijd die Oekraïne voert voor behoud van eigen zeggenschap engrondgebied raakt de kernwaarden van de EU en ons internationalestelsel. In lijn met de motie Piri13 steunt het kabinet de EU-inzet om desteun voor Oekraïne structureler vorm te geven. Daarmee is het in dezefase van belang om Oekraïne te voorzien van voorspelbare liquiditeits-steun.Het kabinet vindt het essentieel om bij te dragen aan de noodzakelijkefinanciële steun aan Oekraïne en is positief over het voorstel van deCommissie om in totaal maximaal 35 mld. euro aan macro-financiëlebijstand (MFB) aan Oekraïne te verlenen. Dit is een logische en noodzake-lijke aanvulling op de eerder door de Unie verleende macro-financiëlebijstand en op de Oekraïne-faciliteit, en maakt deel uit van de buiten-gewone inspanningen van de EU, gezamenlijk met de internationalegemeenschap, om Oekraïne te helpen in zijn financiële behoeften.Uitgangspunt van het kabinet is dat het MFB-voorstel in aanvulling komtop middelen die EU-lidstaten reeds op EU-niveau gecommitteerdhebben.14Het kabinet staat positief tegenover het opzetten van het Ukraine LoanCooperation Mechanism (ULCM). Hiermee kan de Unie op eenvoorspelbare en tijdige manier de buitengewone inkomsten aan Oekraïnegeven zodat het land daarmee de rente en aflossing op de ERA-leningenkan betalen. Daarmee worden de gevolgen van de ERA-leningen voor detoekomstige financieringsbehoeften van Oekraïne beperkt. Door debuitengewone inkomsten voor dit doel te benutten worden de Unie en deG7-partners in staat gesteld op korte termijn een groot bedrag aanfinanciële steun te organiseren.Ten aanzien van de beleidsvoorwaarden (conditionaliteiten) is het kabinetvan mening de vergaande hervormingseisen van het IMF en het Oekraïne-plan leidend moeten blijven. Conditionaliteiten zijn nodig, maar er moetvoorkomen worden dat Oekraïne excessief wordt belast en dat dit dedaadkracht van de overheid in oorlogstijd schaadt.Daarbij moet bovendien voorkomen worden dat de verschillende donorenvan Oekraïne uiteenlopende hervormingseisen hanteren. Het kabinet vindthet daarom positief dat de Commissie voorstelt dat de beleidsvoor-waarden in het MoU consistent zijn met de kwalitatieve en kwantitatieve13Motie Piri (Kamerstuk 21 501-20, nr. 1829)14In lijn met de motie Piri c.s. Kamerstuk 21 501-20, nr. 2073 over het vrijmaken van de nodigefinanciële middelen voor Oekraïne.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 045, nr. 1866 stappen die zijn opgenomen betreffende de goedkeuring van de beoor-deling van het Oekraïneplan en eventuele wijzigingen daarvan.Het kabinet acht het van belang dat de gebruikelijke politieke voor-waarden voor toegang tot MFB worden gehandhaafd, zoals eerbiedigingvan de mensenrechten, de rechtsstaat, het tegengaan van corruptie eneffectieve democratische mechanismen. Het kabinet heeft begrip voor debeperkingen die de oorlogssituatie met zich meebrengt voor de uitvoeringvan hervormingen.Het kabinet kan zich vinden in de voorgestelde maximale looptijd van deMFB-leningen van 45 jaar. Deze lange looptijd voor de terugbetaling vande lening maakt het voor Oekraïne meer behapbaar om de hoofdsomterug te kunnen betalen. Ook kan hierdoor enige ruimte worden verwachtmet de eerste aflossingen op de te verstrekken leningen, waardoor in deULCM een buffer kan worden opgebouwd. Zoals in het regeerprogrammais opgenomen is het kabinet geen voorstander van het aangaan vangemeenschappelijke schulden voor nieuwe Europese instrumenten. MFBis een bestaand instrument dat al lang bestaat en waarvoor de Unie debenodigde middelen om leningen te verstrekken leent op de kapitaal-markt. Het kabinet heeft daarom begrip voor de schulduitgifte door deUnie ten behoeve van de voorgestelde inzet van dit instrument. Hetkabinet kan ook het voorstel om de MFB-lening te garanderen middels deheadroom steunen. De voor MFB meer gebruikelijke garantstelling via eenbijdrage aan het Gemeenschappelijk Voorzieningenfonds zou voor dezebuitengewone MFB voor Oekraïne een te groot beslag op de Europesebegroting leggen. De headroom vertegenwoordigt een hoge mate vanzekerheid richting de markt waardoor de Commissie tegen gunstigevoorwaarden kan lenen op de markt. Bovendien is het alternatief, namelijkhet verstrekken van 27 individuele bilaterale garanties, minder efficiënt envereist het meer tijd.BevoegdheidHet kabinet beoordeelt de bevoegdheid van de EU voor de voorstellen alspositief. Het voorstel is gebaseerd op artikel 212 van het Verdragbetreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Het kabinet kanzich vinden in de gekozen rechtsbasis. Op basis van dit artikel is de EUbevoegd om maatregelen vast te stellen voor het ondernemen vanactiviteiten voor economische, financiële en technische samenwerking,met inbegrip van bijstand op met name financieel gebied voor derdelanden anders dan ontwikkelingslanden. Deze activiteiten dienen coherentte zijn met het externe beleid van de EU en plaats te vinden in het kadervan de beginselen en doelstellingen van haar externe optreden. De actiesvan de EU en die van de lidstaten dienen elkaar te complementeren enversterken. Met de voorgestelde MFB en ULCM wordt financiële bijstandgeorganiseerd aan een derde land. Eerdere MFB-besluiten en deOekraïnefaciliteit zijn ook gebaseerd op artikel 212 VWEU.SubsidiariteitHet kabinet beoordeelt de subsidiariteit van het MFB-voorstel en hetopzetten van de ULCM als positief. De noden van Oekraïne vragen omstructurele, uitgebreide steun die niet door één lidstaat alleen kan wordenverschaft. De EU biedt de mogelijkheid om samen met andere lidstatenondersteuning aan Oekraïne te leveren op meer gecoördineerde,gestructureerde en voorspelbare wijze. De EU kan daarnaast haarleencapaciteit inzetten om op gunstige voorwaarden leningen teverstrekken aan Oekraïne. De financieringstechniek van garanties via deheadroom komt sneller tot stand vergeleken met bilaterale garanties vanTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 045, nr. 1867 de lidstaten aan de EU-begroting. Het aan Oekraïne ter beschikking stellenvan de buitengewone inkomsten ten behoeve van het betalen van renteen aflossing op ERA-leningen zorgt ervoor dat dit op ordelijk en tijdigewijze wordt gedaan en in gezamenlijkheid voor zowel de Unie als deG7-landen goed is geregeld. De EU kan dit beter organiseren dan delidstaten afzonderlijk. Door de gezamenlijke aanpak worden de lasten opde administratieve capaciteit van de Oekraïense autoriteiten beperkt.Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.ProportionaliteitHet kabinet beoordeelt de proportionaliteit van het MFB-voorstel en hetopzetten van het ULCM positief. De voortdurende ongerechtvaardigdemilitaire agressie door Rusland vereist het verlenen van aanvullendefinanciële bijstand aan Oekraïne. Het totaal bedrag aan financiering datbeschikbaar wordt gesteld aan Oekraïne via de MFB en de in aanmerkingkomende bilaterale leningen van andere G7-partners en/of derde landen,is in overeenstemming met de verwachte toekomstige buitengewoneinkomsten, zorgt voor een brede internationale lastenverdeling metpartners. Dit gaat niet verder dan nodig is voor het beoogde doel om deverwachte budgettaire behoeften van Oekraïne te ondersteunen. Ook is bijde totaalomvang van het voorstel voor financiële bijstand door de Uniereeds rekening gehouden met de bijdragen die andere G7-partnersmogelijk zullen leveren en wordt het EU-deel navenant verlaagt als debijdrage van de G7-partners of andere landen boven een bepaald bedragkomt, opdat het totaalbedrag niet hoger wordt dan 45 miljard euro.Financiële gevolgenHet EU-aandeel van de leningen wordt verstrekt via macro-financiëlebijstand (MFB) met een maximumbedrag van 35 mld. euro. Als deG7-partners of andere derde landen meer ERA-leningen verstrekken dan10 mld. euro in totaal zal het EU-aandeel navenant worden verlaagd, zodathet totaal aan ERA-leningen niet boven 45 mld. euro komt.De Commissie stelt een maximale looptijd van de MFB-lening voor van45 jaar. Zoals al lang gebruikelijk is bij MFB, leent de Commissie namensde Unie de benodigde middelen op de kapitaalmarkt, die zij voorts uitleentaan Oekraïne. Aan deze leningen zijn geen directe uitgaven voor delidstaten verbonden. Zoals ook gebruikelijk is bij MFB zal de Commissiede benodigde middelen op de kapitaalmarkt lenen. Dat gebeurt tegen-woordig als onderdeel van de totale schulduitgifte van de Unie via eengediversifieerde financieringsstrategie. De looptijd van de leningen die deUnie aangaat kunnen daardoor afwijken van de looptijd van de leningendie Oekraïne bij de Unie aangaat.Het ULCM verzamelt de buitengewone inkomsten op de bevrorentegoeden en geeft dit aan Oekraïne zodat Oekraïne de ERA-leningen,waaronder de MFB-leningen van de Unie met de bijbehorende rente-kosten terug kan betalen. Pas indien Oekraïne niet in staat zou blijken deverstrekte leningen aan de Unie af te lossen zal de Commissie mogelijkmiddelen bij de lidstaten op moeten halen om ervoor te zorgen dat deUnie zelf aan haar aflossingsverplichtingen kan voldoen. Dat gebeurtpro rata op basis van het bni-aandeel van een lidstaat in het bni van deUnie. De garantie geldt voor de hoofdsom, de rente en andere kostengerelateerd aan de leningen die de Unie is aangegaan voor de finan-ciering van de MFB-lening aan Oekraïne.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 045, nr. 1868 In mei 2021 heeft Nederland het Eigenmiddelenbesluit15 (EMB) goedge-keurd (unanimiteit in de Raad en goedkeuring van het Nederlandseparlement). In dit EMB is het Eigenmiddelplafond opgenomen, wat hetmaximale beroep aangeeft dat de Unie op de lidstaten kan doen. Zoalsonder de toelichting van het voorstel beschreven wordt de ruimte tussenhet Eigenmiddelenplafond en het MFK-plafond onder andere gebruiktvoor het garanderen van de aflossingen en rentebetalingen uit hoofde vanleningen die de Commissie namens de Unie aangaat op de kapitaalmarkt.Hiervoor zal op de Rijksbegroting een nieuwe garantie opgenomenworden voor de hoofdsom en een inschatting van de rentekosten. Hetrisico van deze garantie is mede-afhankelijk van de beschikbaarheid vande buitengewone inkomsten. De raming van het Nederlandse aandeel inde garantie wordt gebaseerd op het Nederlandse aandeel in het EU-bni.Bij het huidige bni-aandeel van Nederland van 6,1% betreft dit eengarantie van maximaal 3,4 mld. euro, waarvan circa 2,1 mld. euro voor dehoofdsom en circa 1,3 mld. euro voor de rentelasten. Bij wijzigingen in hetbni-aandeel en wijzigingen in de inschatting van de rentelasten zal in detoekomst ook de omvang van de garantie wijzigen.Gegeven de geschetste ontwikkelingen ontstaat voor Nederland naarverwachting in 2024 een garantie uit hoofde van het Eigenmiddelenbesluitter hoogte van 3,4 mld. euro. Deze garantie wordt middels een nota vanwijziging op de suppletoire begroting september 2024 van het Ministerievan Financiën verwerkt. U ontvangt deze nota van wijziging gelijktijdigmet deze kamerbrief. Door gebruik te maken van de nota van wijzigingwordt het parlement in staat gesteld haar budgetrecht uit te oefenenvoordat de Europese Commissie de lening aan Oekraïne verstrekt.Daarnaast ontvangt u hierbij het bijbehorende toetsingskaderrisicoregelingen.Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspectenNaar verwachting hebben de voorstellen geen gevolgen voor de regeldrukof de concurrentiekracht. Ten aanzien van de geopolitieke aspecten, is deRussische agressieoorlog de grootste geopolitieke inbreuk op interna-tionale politieke en economische stabiliteit sinds de Tweede Wereld-oorlog. De huidige voorstellen voor het organiseren van het EU-aandeel inhet G7-initiatief is een duidelijk signaal van steun aan Oekraïne, hetgeenin lijn is met het Regeerprogramma waarin staat dat Nederland Oekraïnepolitiek, militair, financieel en moreel actief en onverminderd blijft steunenin tijd van oorlog, herstel en wederopbouw, zolang als dat nodig is. Dit isonlosmakelijk verbonden met de afschrikking van verdere Russischeagressie. Ook draagt de voorgestelde steun er indirect aan bij datOekraïne als land sterker staat tegen de illegale Russische agressie. Devoorgestelde steun draagt immers bij aan het in stand houden van deoverheidsdiensten vanuit Oekraïne en daarmee aan de stabiliteit van hetland.Tot slot zal dit voorstel van de Commissie bijdragen aan een solidaire engeloofwaardige positie van de EU in internationaal verband en richtingOekraïne.Hoogachtend, mede namens de Minister van Buitenlandse Zaken en deMinister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingshulp,De Minister van Financiën,E. Heinen15Kamerstuk 35 711, nr. 3Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 045, nr. 1869