Verkenning belastingheffing op Shell en ExxonMobil

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2023–202433 529GaswinningNr. 1237 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN ECONOMISCHE ZAKENEN KLIMAAT Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 21 mei 2024Tijdens het debat over het rapport van de Parlementaire enquêtecom-missie aardgaswinning Groningen van 6 en 7 juni 2023 en het Commissie-debat Mijnbouw/Groningen van 22 juni 2023 (Kamerstuk 33 529, nr. 1168)heb ik uw Kamer toegezegd om de opties voor een (belasting)heffing opShell en ExxonMobil te onderzoeken.1 In deze brief informeer ik uw Kamerover deze opties.Huidige situatieShell en ExxonMobil zijn de twee aandeelhouders (beide 50 procent) vande Nederlandse Aardoliemaatschappij (NAM). Op dit moment wordenkosten in verband met de schadeafhandeling en de versterkingsopgave opbasis van de huidige Tijdelijke wet Groningen op de NAM verhaald.Hieronder vallen bijvoorbeeld ook de kosten van geestelijke bijstand,immateriële schade en overlastvergoedingen. Aangezien de NAM voorrekening en risico van de maatschap Groningen opereert, kan de NAMeen groot deel van deze kosten doorberekenen aan Energie BeheerNederland (EBN) en daarmee indirect aan de Staat. Per saldo betaalt deStaat circa 73% van alle kosten en de NAM circa 27%.2 Dat is de kosten-verdeelsleutel zoals afgesproken binnen het gasgebouw.Bij het verhaal van de kosten op de NAM wordt geen juridisch instrumentonbenut gelaten.3 Zoals aan uw Kamer gemeld, bestrijdt de NAM dehoogte van de rekeningen4. Daarover lopen op dit moment meerderearbitrages, informatieverzoeken en een bezwaarprocedure.1Kamerstuk TZ202307–041.2Door een combinatie van vennootschapsbelasting, mijnbouwheffingen (met name winst-aandeel) en de staatsdeelneming EBN ontvangt de Nederlandse Staat reeds circa 70% van dewinst behaald met binnenlandse olie- en gasproductie. Een uitgebreide toelichting op deafdrachtensystematiek is op 13 december 2021 aan uw Kamer gestuurd (Kamerstuk 33 529, nr.932).3Kamerstuk 33 529, nr. 916.4Kamerstukken 33 529, nr. 1039; Kamerstuk 33 529, nr. 947; en Kamerstuk 33 529, nr. 908. kst-33529-1237ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 529, nr. 12371 Opties voor een extra heffingZoals toegezegd heb ik de opties voor een extra heffing, naast debestaande heffing voor de kosten van de schadeafhandeling en deversterkingsopgave, onderzocht. De opties zijn niet onbeperkt: zij wordenbegrensd door voornamelijk artikel 104 van de Grondwet en artikel 1 vanhet Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van derechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP EVRM). Volgensartikel 104 van de Grondwet is een formeel-wettelijke grondslag nodigvoor een heffing. Op grond van artikel 1 EP EVRM mag een belastingworden geheven als:1.daarin is voorzien bij wet. Dit betekent dat een deugdelijke wettelijkegrondslag moet bestaan voor een heffing op de NAM. Artikel 15 vande Tijdelijke wet Groningen vormt hiervoor op dit moment het kader.2.deze in het algemeen belang is. Dit belang is bij de aanpak van denegatieve effecten van mijnbouwactiviteiten uit het Groningenveldevident.3.deze proportioneel is: tussen het doel van de inmenging in heteigendom en het algemeen belang dat daarmee wordt gediend moeteen «fair balance» bestaan. In de rechtspraak wordt als criteriumaangehouden dat er geen «individual and excessive burden» op eenbepaalde partij mag worden gelegd. De overheid geniet hierbij eenruime beoordelingsruimte.Zoals in een eerdere brief aan uw Kamer gemeld5 (in lijn met het bij diebrief gevoegde advies van de Landsadvocaat), is een individuele heffingop de NAM mogelijk voor kosten ter bestrijding van de nadelige gevolgenvan de gaswinning uit het Groningenveld, die in voldoende nauw verbandstaan met de verantwoordelijkheid of het handelen van NAM en niet aaneen ander kunnen worden toegerekend.Vrijwillige bijdrage aan de ereschuldDe verantwoordelijkheid van de Staat en de NAM en haar aandeelhoudersvoor de negatieve gevolgen van de gaswinning uit het Groningerveld gaatwat mij betreft verder dan alleen schadeafhandeling en de versterkings-opgave. Uit verschillende onderzoeken blijkt dat er structurele problemenzijn op sociaal en economisch vlak in de regio als gevolg van de decennia-lange gaswinning. Zo heeft de Rijksuniversiteit Groningen uitgebreidonderzoek gedaan naar de psychosociale impact van de gaswinningspro-blematiek op bewoners.6 Deze structurele problematiek wordt volgensdeze onderzoekers veroorzaakt of versterkt door de aardgaswinning. Deelswordt deze schade gecompenseerd door de individuele schadevergoe-dingen aan bewoners, zoals de schadevergoeding voor immateriëleschade. Dit is echter niet het hele verhaal. Als gevolg van de aardbevingenen daarmee samenhangende effecten doen bewoners een groter beroepop bijvoorbeeld zorg, maatschappelijke voorzieningen en onderwijs.Tegen deze achtergrond is in 2018 reeds het Nationaal ProgrammaGroningen (NPG) vastgesteld. Het NPG kent een budget van 1,15 miljardeuro waar de NAM 500 miljoen euro aan bijdraagt. Voor deze bijdrage van500 miljoen euro geldt dezelfde kostenverdeelsleutel binnen hetgasgebouw, zoals hierboven benoemd. Dit betekent dat de bijdrage5Kamerstuk 33 529, nr. 9166De psychosociale impact van de gaswinningsproblematiek op bewoners in 2021 en 2022,Rijksuniversiteit Groningen, 31 januari 2023 en Kamerbrief 23 november 2022, mentaal welzijnbewoners in het aardbevingsgebied. Een veilig huis, een veilig thuis?, Een kwalitatiefonderzoek naar het welbevinden en de leefomgeving van kinderen en jongeren in het Groningsgaswinningsgebied, Literatuurstudie: maatschappelijke gevolgen bodemdaling Groningen,Sluiter e.a., 2018Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 529, nr. 12372 resulteert in een lagere afdracht aan de Staat (een reductie van € 365miljoen in dit geval), omdat de bijdrage leidt tot een lagere winst voorNAM, en omdat NAM middels de afdrachtensystematiek van hetgasgebouw 73% van de winst aan de Staat afdraagt.7De kabinetsreactieNij Begun op het rapport van de parlementaire enquêtecommissieaardgaswinning Groningen bevat aanvullende maatregelen voor deaanpak van de maatschappelijke en economische problemen inGroningen. Een belangrijk onderdeel daarvan zijn extra middelen vooreen sociale en een economische agenda alsmede voor verduurzaming.Met deze drie onderdelen van de aanvullende maatregelen is, naastincidenteel budget, een generatielange bijdrage van 250 miljoen euro perjaar voor 30 jaar gemoeid. Ik zou graag zien dat NAM bijdraagt aanbijvoorbeeld de kosten van deze drie onderdelen om problemen inGroningen die worden veroorzaakt door de gaswinning structureel aan tepakken.De Staat heeft reeds meermaals de aandeelhouders van de NAM verzochteen vrijwillige bijdrage aan de ereschuld te leveren, aanvullend op debijdrage aan het NPG, tot op heden zonder resultaat.Aanpassing Tijdelijke wet GroningenDe Tijdelijke wet Groningen biedt een basis om alle kosten die samen-hangen met de schadeafhandeling en de versterkingsopgave in rekeningte brengen bij de NAM. Bij de toepassing van het betreffende artikel 15wordt in de heffingsbesluiten gemotiveerd dat kosten daadwerkelijk zijngemaakt in het kader van uitgaven die samenhangen met de schadeafhan-deling of de versterkingsopgave.Deze wet biedt op dit moment de mogelijkheden voor een heffing voorkosten die zijn gerelateerd aan schadeafhandeling en de maatregelen dienodig zijn om gebouwen aan de veiligheidsnorm te laten voldoen. Dat zouverruimd kunnen worden waardoor ook kosten voor overige maatregelenvan overheden ter bestrijding van de nadelige gevolgen van degaswinning of andere maatregelen die nodig zijn vanuit veiligheidsoptiekhieronder vallen. Zoals hierboven aangegeven kan het als opmerkelijkworden beschouwd dat bijvoorbeeld de kosten van de maatregelen om desociale en economische problemen in Groningen aan te pakken alsook deopgave in het kader van verduurzaming, op dit moment niet in rekeningkunnen worden gebracht bij de NAM.Per maatregel zal bij de te nemen heffingsbesluiten beoordeeld moetenworden of het gaat om kosten ter bestrijding van de nadelige gevolgenvan de gaswinning en of daarmee (een deel van) de kosten in beginselaan de NAM kunnen worden doorbelast.Gelet op het voorgaande zal binnenkort bij uw Kamer een wetsvoorstelworden ingediend waarin artikel 15 van deze wet wordt aangepastwaardoor ook kosten voor overige maatregelen van overheden terbestrijding van de nadelige gevolgen van de gaswinning of anderemaatregelen die nodig zijn vanuit veiligheidsoptiek hieronder vallen. Bijde toepassing van de wet zal vervolgens per specifiek heffingsbesluitmoeten worden beoordeeld of een specifieke post, binnen de grenzen vanhet EVRM, bij de NAM in rekening kan worden gebracht. Teneinde deprocespositie van de Staat te beschermen, kan ik op specifieke kosten-soorten enkel in een vertrouwelijke briefing ingaan. Het is mijn wens omdit wetsvoorstel zo snel mogelijk in de Kamer te laten behandelen.7Kamerstuk I 33 529, nr. QTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 529, nr. 12373 Sectorbrede belasting op olie- en gasproducerende bedrijvenIn het Commissiedebat van 22 juni jl. heeft uw Kamer gevraagd om eenvergelijking van een sectorbrede belasting voor bijvoorbeeld olie- engasproducerende bedrijven met de bankenbelasting. De invoering van debankenbelasting toont echter slechts in beperkte mate overeenkomstenmet een te formuleren extra belasting op olie- en gasproducerendebedrijven. Zowel in Nederland opererende banken als in Nederlandactieve olie- en gasoperators zijn, naast de vennootschapsbelasting, reedsonderworpen aan een extra heffingsgrondslag. Dit zijn respectievelijk debankenbelasting en de mijnbouwheffingen. Mijnbouwheffingen zijnadditionele heffingen voor de opsporing en winning van olie of gas inNederland. De opbrengsten uit de winning van deze delfstoffen uit onzebodem worden op deze wijze zoveel mogelijk benut voor de samenleving,waardoor een relatief zwaarbelast regime is ontstaan met verschillendeheffingen8. Als het doel is om (de aandeelhouders van) de NAM tebereiken met een heffing, dan is een extra heffing op alle olie- engasproducerende bedrijven in Nederland niet doeltreffend. De belastingzou dan namelijk ook andere bedrijven raken. Bovendien zijn Shell enExxonMobil nog slechts in beperkte mate in Nederland actief op hetgebied van olie- en gaswinning. Een verzwarende fiscale last voor dezeactiviteiten zou hen alleen raken via activiteiten die de NAM ontplooit. Vanextra opbrengsten uit olie- en gasproductie activiteiten is dus enkel sprakewanneer de NAM nog dergelijke winstgevende activiteiten blijft en/of gaatondernemen in de toekomst.Daarnaast heeft een dergelijke sectorbrede belasting nadelige gevolgenvoor het investeringsklimaat voor gaswinningsactiviteiten op deNoordzee, wat een negatieve impact kan hebben op de gasleveringsze-kerheid, het klimaat en de gasbaten op de langere termijn. Op27 september jl. heb ik uw Kamer de stand van zaken gegeven over hetversnellingsplan voor gaswinning op de Noordzee9 en het voornemen vanhet kabinet om de gaswinning op de Noordzee te faciliteren en testimuleren, daar waar dit veilig en verantwoord is. Het verder verhogenvan de mijnbouwheffingen zou de investeringsbereidheid van de inNederland actieve olie- en gasoperators dusdanig kunnen beïnvloeden dathet beoogde beleid van het stimuleren van de gasproductie op deNoordzee hiermee in het geding komt. Ik kies er daarom nu voor om ditniet te doen.Relevante recente motiesNaast een (belasting)heffing is ook gekeken naar de mogelijkheden vanandere opties om Shell en ExxonMobil aan hun verplichtingen te latenvoldoen zoals verzocht in de motie van de leden Beckerman en Bushoffingediend bij het debat van 6 maart jl. over het wetsvoorstel «Wijzigingvan de Gaswet en Mijnbouwwet in verband met de beëindiging van degaswinning uit het Groningenveld» (Kamerstuk 36 441, nr. 26). In dezemotie wordt als voorbeeld de optie van het uitsluiten van subsidies endeelname aan aanbestedingen genoemd. Het uitsluiten van Shell enExxonMobil voor subsidies en deelname aan aanbestedingen is niet altijdmogelijk en acht ik bovendien onwenselijk. Daar komt bij dat er tal vanonderwerpen zijn waarop samengewerkt moet blijven worden in het kadervan de energietransitie. Bedrijven zoals Shell spelen hier ook een actieverol in. Dit laat onverlet dat ik wel voortdurend kijk naar middelen om Shellen ExxonMobil te dwingen om aan hun verplichtingen te voldoen.8Kamerstuk 32 140, nr. 1349Kamerstuk 33 529, nr. 1174Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 529, nr. 12374 Hiermee geef ik invulling aan de motie van de leden Beckerman enBushoff.Verder heeft de Kamer een motie van de leden Bushoff en Beckermanaangenomen die oproept tot het stoppen van integrale gesprekken metShell en Exxon (Kamerstuk 36 441, nr. 29). Tijdens het debat van 6 maart jl.waarin deze motie is ingediend, heb ik in mijn appreciatie aangegeven datde integrale gesprekken met Shell en ExxonMobil zijn opgeschort,waarmee ik deze motie nu als afgedaan beschouw. Zou een nieuw kabinettoch aanleiding zien om door te gaan met onderhandelen, dan zal uwKamer daarover uiteraard worden geïnformeerd.ConclusieGelijktijdig met deze brief zal een wetsvoorstel voor aanpassing van deTijdelijke wet Groningen worden ingediend om kosten die nodig zijn omde nadelige gevolgen van de gaswinning in Groningen te vergoeden enom de veiligheid te waarborgen, in de heffing op de NAM te kunnenbetrekken. Dit is een belangrijke stap in het bewerkstelligen van het doeldat de NAM bijdraagt aan een gerechtvaardigd aandeel in de kosten diesamenhangen met de negatieve gevolgen van de gaswinning inGroningen.De Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat,J.A. VijlbriefTweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 33 529, nr. 12375