Onderzoeksrapport naar aanleiding van de motie van het lid Strik c.s. over maatregelen om de arbeidsparticipatie te verbeteren (Kamerstuk 34775, J)

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202529 544ArbeidsmarktbeleidNr. 1282 BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN SOCIALEZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 1 juli 2025InleidingBij deze brief ontvangt u het evaluatieonderzoek van Regioplan naar deeffecten van een tweetal maatregelen in de Ziektewet en de Wetarbeidsongeschiktheids-voorziening jonggehandicapten (Wajong) op defeitelijke inkomenspositie en de arbeidsparticipatie van de personenwaarop de maatregelen effect hebben. De Eerste Kamer heeft middels demotie Strik c.s.1 om dit evaluatieonderzoek gevraagd. Deze brief gaat inop de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek.ZiektewetToelichting maatregelMensen die een Ziektewetuitkering krijgen, betalen inkomstenbelastingover deze uitkering. Tot 1 januari 2020 hadden mensen die een Ziektewet-uitkering ontvingen en geen werkgever hadden, recht op de arbeids-korting en de Inkomensafhankelijke Combinatiekorting (IACK) over hunZiektewetuitkering. Mensen die na 1 januari 2020 de Ziektewetinstroomden en geen werkgever hebben, hebben geen recht meer opdeze heffingskortingen over hun Ziektewetuitkering. Dit betekent dat deloonheffing over hun Ziektewetuitkering hoger wordt en zij dus netto eenlager bedrag overhouden. Hiermee werd een inconsistentie tussen deZiektewet en de Werkloosheidswet opgeheven.2 Bij een uitkering opgrond van de Werkloosheidswet was er namelijk al geen recht op dearbeidskorting en IACK.1Kamerstukken I 2017/18, 34 775, nr. J.2Kamerstukken II 2018/19, 35 026, nrs. 1–3. kst-29544-1282ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12821 In het onderzoek heeft Regioplan onderzocht wat bovenstaande maatre-gelen betekenen voor de netto-inkomenspositie en de arbeidsparticipatievan deze mensen.Uitkomsten evaluatieUit een vergelijking tussen mensen die wel en niet met de maatregel temaken hadden, blijkt dat mensen met een Ziektewetuitkering zonderwerkgever die geen recht hadden op arbeidskorting, een lager netto-inkomen hebben dan mensen die hier wel recht op hadden. Dit hangt voorhet grootste deel samen met een verlaging van het inkomen uit uitkering.In het onderzoek is ook geanalyseerd in hoeverre dit netto-inkomens-verschil verklaard kan worden door de maatregel. In deze analyse wordtgecontroleerd voor een veelvoud aan factoren.Uit deze analyse komt echter naar voren dat de inkomenspositie vanmensen die geen recht hadden op de arbeidskorting juist hoger is dan dievan mensen die hier wel recht op hadden. Deze uitkomst gaat in tegen deverwachting. Het geen recht hebben op de arbeidskorting zorgt namelijkvoor een lager inkomen. Het is echter mogelijk dat mensen die te makenkregen met het niet toepassen van de arbeidskorting de daling in inkomenhebben weten op te vangen door meer te werken of eerder weer aan deslag te gaan. Het onderzoek kan deze aanname maar deels onderbouwen.Uit het onderzoek blijkt namelijk wel dat de kans om aan het werk te gaanvoor mensen die geen recht hadden op de arbeidskorting groter is danvoor mensen die dit recht wel hadden. Maar het blijkt ook dat demaatregel geen effect heeft gehad op de duurzame uitstroom naar werkvan Ziektewetgerechtigden. Bovendien laten andere vergelijkingen, ooktussen groepen die beiden wel of beiden niet met de maatregel te makenhebben gekregen, soortgelijke veranderingen zien. Het onderzoek kanmaar in beperkte mate onderbouwen dat de maatregel een positief effectheeft gehad op de netto-inkomenspositie.Personen die recht hebben op IACK maken per definitie ook gebruik vanarbeidskorting. Als mensen geen recht hebben op beide heffingskor-tingen, valt de daling in inkomen voor hen dus hoger uit dan voor mensendie alleen geen recht meer hadden op de arbeidskorting. De kwantitatieveanalyses in het onderzoek bevestigen dit. De inkomensdaling is zo grootdat we er rekening mee moeten houden dat mensen om wie dit gaat denoodzaak zullen ervaren om te moeten reageren. Maar de kwantitatieveanalyses tonen aan dat de Ziektewetduur voor personen die geen rechthadden op beide heffingskortingen juist relatief lang is. Ook is de kansjuist kleiner dat zij zich binnen 24 maanden na de instroom in de Ziektewetweer beter melden en het werk hervatten. Personen die geen rechthadden op beide heffingskortingen, hebben een minder grote kans op eenduurzame werkhervatting dan personen die dit recht wel hadden(gecontroleerd voor groepssamenstelling). Deze uitkomsten suggererendat het schrappen van de IACK tot een lager inkomen, en niet tot meerarbeidsparticipatie heeft geleid. Ook voor deze analyses geldt dat hetmogelijk is dat er andere, moeilijk te duiden factoren die niet mee zijngenomen in het onderzoek een rol spelen in het verklaren van deverschillen tussen cohorten.Uit het onderzoek komt naar voren dat het geen recht meer hebben op dearbeidskorting en eventueel IACK voor mensen in de Ziektewet zonderwerkgever invloed heeft op de netto-inkomenspositie. Het lijkt er niet opdat deze mensen weer sneller aan het werk gaan. De onderzoekerskunnen echter niet met zekerheid zeggen of deze effecten (volledig) hetgevolg zijn van het geen recht meer hebben op beide heffingskortingen.Er zijn dus geen harde conclusies te trekken op basis van dit onderzoek.De maatregel heeft echter wel een onwenselijk verschil tussen deTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12822 Ziektewet en de Werkloosheidswet opgeheven. Verder voert UWVmomenteel drie pilots uit om de re-integratie en duurzame werkhervattingvanuit de dienstverlening in de Ziektewet te verbeteren. Met deze pilotsonderzoekt UWV welke begeleiding het meest effectief is bij de terugkeernaar werk. Dit helpt ook mensen die geen recht meer hebben op dezeheffingskortingen.WajongToelichting maatregelVoor mensen met een Wajong-uitkering die arbeidsvermogen hebbenbesloot het kabinet Rutte II om vanaf 2018 de hoogte van de Wajong-uitkering te verlagen.3 De hoogte van de Wajong-uitkering daalde van75 procent naar 70 procent van het bruto wettelijk minimumloon. Het doelvan deze maatregel was om de uitkering gelijk te trekken met de uitkeringvoor jonggehandicapten met arbeidsvermogen die sinds 2015 onder deParticipatiewet vallen. Het nevendoel was om de werkstimulans tevergroten voor mensen die hiertoe in staat zijn.In het onderzoek heeft Regioplan het effect van deze maatregel onder-zocht op zowel de netto-inkomenspositie als de arbeidsparticipatie vanmensen met een Wajong-uitkering bij wie de uitkering in 2018 is verlaagd.Uitkomsten evaluatieHet kwantitatieve gedeelte van het onderzoek toont dat de verlaginganders uitpakt voor de inkomenspositie van verschillende groepenmensen met een Wajong-uitkering. Voor een aantal groepen, zoalshoogopgeleiden en personen jonger dan 35 jaar, geldt dat de inkomens-positie is verbeterd. Een mogelijke verklaring uit de analyses is dat dezegroepen het verlies aan inkomen wisten te compenseren met inkomen uitwerk. Tegelijkertijd laat het onderzoek zien dat mensen met een Wajong-uitkering die niet werkten en niet aan het werk zijn gegaan of die alwerkten maar niet meer uren zijn gaan werken het verlies van uitkeringniet hebben kunnen compenseren. Ook mensen met een Wajong-uitkeringdie geen gebruik maakten van inkomen uit toeslagen in het kader van deToeslagenwet kregen te maken met een daling van hun inkomen. Eenmogelijke verklaring is dat zij de vaardigheden missen om deze toeslagenaan te vragen.4 Deze groepen hebben te maken gekregen met eenverslechtering van hun inkomenspositie.Het onderzoek laat zien dat de verlaging van de Wajong-uitkering naar70 procent van het bruto wettelijk minimumloon over het geheelgenomen vrijwel geen invloed heeft gehad op de arbeidsparticipatie.5Er is ook onderzocht hoe mensen met een Wajong-uitkering de verlagingvan de uitkering hebben ervaren. Hiertoe hebben de onderzoekers veertig3Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 23 (herdruk), p. 6–7.4Nederlandse Arbeidsinspectie (2023). Onderzoeksrapport niet-gebruik van de Toeslagenwet.Het gebruik van deze aanvulling is laag: 68 procent van de mensen met een Wajonguitkeringdie recht hebben op deze aanvulling, maakt hier geen gebruik van.5Het is niet goed mogelijk geweest om een verklarende analyse uit te voeren naar de effectenvan de verlaging op de arbeidsparticipatie. De maatregel is immers van toepassing op allemensen met een Wajong-uitkering die arbeidsvermogen hebben. Om toch enig inzicht te gevenin de arbeidsparticipatie over tijd is er een logistische segmented regressieanalyse uitgevoerdover de arbeidsparticipatie per maand over 2017 en 2018.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12823 scenariogebaseerde interviews6 gehouden met mensen met eenWajong-uitkering bij wie de uitkering in 2018 is verlaagd.De interviews tonen aan dat sommige mensen met een Wajong-uitkeringweinig ruimte hebben ervaren om te reageren op een verlaging van deuitkering door (meer) te gaan werken. De ruimte om te willen werkenwordt beïnvloed door de ervaren grenzen van de beperking en de fysiekeen mentale belasting die werken met zich meebrengt. Tegelijkertijd gevenzij aan niet de financiële impact van meer werken te kunnen inschatten. Zezijn daardoor bang voor terugvorderingen en het vervallen van toeslagen.Dit weerhoudt hen ervan om (meer) te gaan werken. De verlaging van deuitkering leidt in dat geval tot extra financiële druk. Anderzijds zijn socialeprikkels een belangrijke motivatie voor mensen om te zoeken naar eenbaan. Het onderhouden van sociaal contact met collega’s, het hebben vanmeer sociale contacten omdat er meer geld wordt overgehouden dan bijalleen de uitkering, een gevoel een bijdrage te leveren aan demaatschappij, en de afhankelijkheid van een uitkering en het socialestigma hierop, vormen alle sterke prikkels om te werken.Uit de interviews blijkt verder dat een deel van de mensen met eenWajong-uitkering zich de verlaging niet goed kan herinneren. Zo vormt deuitkering slechts een klein deel van het inkomen voor degenen die veelwerkten. Er kan dan ook maar in beperkte mate worden verwacht dat zeactie ondernemen na de verlaging door (meer) te gaan werken. Wajongersdie zich de verlaging nog wel herinnerden, vormden in 2018 de kwets-baarste groep (niet werkend, financiële problemen, hoge vaste lasten,schulden). Voor hen betekende het dat ze extra uitgaven moestenschrappen, hun vaste lasten moesten verlagen, bepaalde boodschappenin de supermarkt moesten laten staan of (meer) schulden opbouwden.Tot slotHet onderzoek geeft een beeld van de werking van financiële prikkels ophet werkzoekgedrag en de arbeidsparticipatie van mensen. Uit ditonderzoek, en ander literatuuronderzoek7, blijkt dat er een nuance kanworden aangebracht in het idee dat een grotere afstand tussen inkomenuit uitkering en inkomen uit werk tot meer werkzoekgedrag en daarmeetot meer arbeidsparticipatie leidt. Het verlagen van uitkeringen kán totmeer arbeidsparticipatie en snellere werkhervatting leiden, maar de kanswordt kleiner naarmate de mogelijkheden van mensen om (meer) te gaanwerken minder groot zijn. Niet alle burgers zijn zelfredzaam en in staat omte reageren op financiële prikkels. Voor veel mensen geven deze financiëleprikkels ook niet de doorslag om aan het werk te (kunnen) gaan. Vooralvoor mensen met een Wajong-uitkering die al in een kwetsbare situatieverkeren, is het lastiger om (meer) te gaan werken als zij een lagereuitkering krijgen. Belangrijk is na te gaan hoe mensen gezien hunomstandigheden hun eigen werkvermogen inschatten en welke(on)mogelijkheden zij zien om aan het werk te gaan. De uitkomsten vanhet onderzoek over de verlaging van de Wajong-uitkering zullen wordenbetrokken bij de periodieke rapportage jonggehandicapten, die naarverwachting eind dit jaar naar de Tweede Kamer zal worden gestuurd.6Bij scenariogebaseerd interviewen zijn aan de gespreksdeelnemers verschillende situatiesvoorgelegd, waarop zij konden reflecteren. Op die manier konden de onderzoekers de situatieten tijde van de maatregel reconstrueren. Daarnaast kregen de onderzoekers dieper inzicht inde afwegingen en keuzes die de deelnemers maken als het gaat om financiële prikkels en werk.7We verwijzen hierbij naar de vermelde literatuur op p. 11 en 12 van het bij deze brief meege-stuurde evaluatieonderzoek.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12824 We blijven ons committeren aan het internationaal Verdrag inzake deRechten van Personen met een Handicap (VN-verdrag Handicap) en hetverbeteren van de situatie van mensen met een beperking.Het VN-verdrag Handicap heeft als doel ervoor te zorgen dat mensen meteen handicap net als iedereen gelijkwaardig kunnen deelnemen aan desamenleving en in een vergelijkbare situatie komen te verkeren alsmensen zonder beperking. Er mogen voor mensen met een beperkinggeen maatregelen worden genomen die de rechten van personen met eenhandicap die in het verdrag zijn vastgelegd, verminderen (standstill-bepaling). Dit verdrag is door Nederland in 2006 ondertekend en op 14 juli2016 geratificeerd. Het besluit om de Wajong-uitkering voor mensen metarbeidsvermogen te verlagen van 75% naar 70% van het wettelijkminimumloon is genomen in 2014.8 Het doel van de verlaging van deuitkering was om de hoogte van deze uitkering gelijk te trekken met dehoogte van de uitkering voor jonggehandicapten met arbeidsvermogendie sinds 2015 onder de Participatiewet vallen.De meerjarige nationale strategie biedt een richtlijn voor onzecommitment aan het VN-verdrag Handicap.9 De werkagenda VN-verdragHandicap is een verdere uitwerking hiervan en bevat verschillendemaatregelen om de vastgestelde doelstellingen te bereiken. Dezemaatregelen kunnen bijdragen aan een verbeterde bestaanszekerheid vanmensen met een beperking. De werkagenda, die nog zal worden gepubli-ceerd, draagt bij aan het realiseren van een toegankelijke samenleving.Uiteraard beperken we ons niet tot de werkagenda en de nationalestrategie maar blijven we ons voortdurend inzetten voor een inclusieve entoegankelijke samenleving waarin iedereen die dat wil mee kan doen.Gezien de demissionaire status van het kabinet past terughoudendheid.Het is aan een nieuw kabinet om hier verder richting aan te geven.Verder heeft het kabinet in de brief naar de Tweede Kamer van 14 maart2025 aangegeven dat het de samenloop van uitkering, heffingskortingen(zoals de arbeidskorting) en toeslagen verkent als reactie op de uitspraakvan de Hoge Raad over de reikwijdte van de arbeidskorting.10 Door de valvan het kabinet is onzeker hoe het vervolg van de verkenning eruit zalzien.De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,Y.J. van HijumDe Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,J.N.J. Nobel8Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 23, p. 2.9Kamerstukken II 2023/24, 24 170, nr. 309.10Kamerstukken II 2024/25, 29 544, nr. 1273.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 29 544, nr. 12825