Oprichting van een internationale Claimscommissie voor Oekraïne; ondertekening verdrag en aanbod gastlandschap

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2025–202636 045Situatie in OekraïneNr. 263 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 16 december 2025Met deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Minister vanJustitie en Veiligheid, over de positieve besluiten van de ministerraad van21 november jl. met betrekking tot de ondertekening door het Koninkrijkder Nederlanden van het oprichtingsverdrag van de internationaleClaimscommissie1 voor Oekraïne, alsmede het gastlandaanbod tenbehoeve van de huisvesting in Nederland van deze Commissie.Inleidend kaderHet Koninkrijk der Nederlanden vervult een voortrekkersrol op punt 7(«Restoring Justice for Ukraine») van de tien punten tellende «PeaceFormula» van de Oekraïense President Zelensky, in nauwe samenwerkingmet Oekraïne en partners. Uitgangspunt is: «No peace without Justice».Voor Nederland, Oekraïne en de internationale rechtsorde als zodanig ishet van belang dat de Russische Federatie aansprakelijk wordt gehoudenvoor de zelf begane schendingen van het internationaal recht, internati-onaal humanitair recht en mensenrechten. Genoegdoening voor geledenschade behoort ook tot de verantwoordelijkheid van Rusland: oftewelaccountability voor begane misdrijven. De Russische Federatie moet dejuridische en financiële gevolgen dragen van al zijn internationaalonrechtmatig handelen, inclusief vergoeding van alle schade veroorzaaktdoor dergelijk handelen. Dit blijft, ook in de context van de huidigebesprekingen over het kunnen beëindigen van het conflict, een belangrijkuitgangspunt.Totstandkoming van een ClaimscommissieOp 14 november 2022 werd door de Algemene Vergadering van deVerenigde Naties met 94 voorstemmen resolutie ES-11/5 aangenomen,1De commissie heet in het Nederlands officieel de «Schadevergoedingscommissie», maar isbeter bekend als de «Claimscommissie». kst-36045-263ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2025Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2631 getiteld «Furtherance of remedy and reparation for aggression againstUkraine». De onderhandelingen over deze resolutie werden mede doorNederland gefaciliteerd. De resolutie roept op tot het oprichten van eeninternationaal mechanisme voor herstel van schade, verlies en letsel inOekraïne, alsmede een register om bewijs en claims vast te leggen.Op basis daarvan is het «Register van schade veroorzaakt door deagressie van de Russische Federatie tegen Oekraïne» (hierna: hetSchaderegister) bij de Raad van Europa top van 16 en 17 mei 2023opgericht en in juli 2023 in Den Haag gevestigd. Het is in april 2024 gestartmet de registratie van schadeclaims. Het Schaderegister is, conformvoornoemde resolutie, de eerste pijler onder een volwaardig compensa-tiemechanisme voor burgers, bedrijven en Oekraïense overheden datclaims zal behandelen en compensatie zal kunnen toewijzen voor degeleden schade vanwege Russische agressie, welk mechanisme verder zalbestaan uit een Claimscommissie en een (nog op te zetten) schadefonds.Op 12 september 2025 is op werkniveau de tekst van een oprichtings-verdrag van de Claimscommissie overeengekomen. De Claimscommissiewordt een administratieve entiteit (dus geen rechtbank) die beslist overclaims tot compensatie van schade, verlies of letsel veroorzaakt doorinternationale onrechtmatige handelingen begaan door de RussischeFederatie in of tegen Oekraïne. De Claimscommissie zal op basis van hetingebrachte bewijs en de in het verdrag bepaalde criteria bepalen of eenclaim ontvankelijk is. Wanneer dat het geval wordt geacht, zal deClaimscommissie, mogelijk met behulp van externe experts, vaststellenwat de omvang van de toegebrachte schade in het kader van deingediende claim is en vervolgens het bedrag aan compensatie vaststellendat voor iedere individuele schadeclaim verschuldigd is.De Claimscommissie zal als organisatie worden gefinancierd vanuitverplichte financiële bijdragen van verdragspartijen, op basis vanberekeningen van de Raad van Europa. Dit betreft dus niet de schadeszelf: daarvoor zal het nog op te zetten schadefonds dienen (zie hieronder).Ondertekening van het oprichtingsverdrag door het Koninkrijk derNederlandenDe Claimscommissie wordt opgericht bij een «open Raad van Europaverdrag», als zelfstandig internationaal rechtspersoon onder hetraamwerk van de Raad van Europa. Een «open Raad van Europa verdrag»houdt in dat ook niet-lidstaten van de Raad van Europa kunnen toetreden.Als gevolg van de toepasselijkheid van het raamwerk van de Raad vanEuropa, moesten nog de interne Raad van Europa-procedures wordendoorlopen, zoals voorlegging aan, en visie van, de ParlementaireVergadering en het Comité van Ministers. Dit is inmiddels met positiefresultaat afgerond. Op 21 november jl. heeft de ministerraad ingestemdmet de ondertekening en het inzetten van de uitdrukkelijke goedkeurings-procedure van het verdrag.Op 16 december vindt een Ministeriële Conferentie plaats in Den Haag,georganiseerd door de Raad van Europa, in samenwerking met hetKoninkrijk der Nederlanden ter oprichting van de Claimscommissie(officiële titel: «Diplomatic Conference for the Adoption of the ConventionEstablishing an International Claims Commission for Ukraine»). Op datmoment zal namens het Koninkrijk het verdrag getekend worden door deMinister van Buitenlandse Zaken onder auspiciën van de secretarisgeneraal van de Raad van Europa. Ook Oekraïne zal het verdrag onderte-kenen, alsmede diverse overige staten en de Europese Unie.Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2632 Aanbieding Nederlands gastlandschapOp 14 juni 2024 heeft de ministerraad het principebesluit genomen inzakede Nederlandse bereidheid tot het gastlandschap van het compensatieme-chanisme, waaronder de Claimscommissie, mits aan twee voorwaarden isvoldaan: (1) dat er duurzame internationale politieke en financiële steun isen (2) dat er voldoende capaciteit is om de gastlandverantwoordelijk-heden te vervullen.De Claimscommissie kan alleen worden opgericht en operationeel zijn, endaarmee Nederland gastland in de praktijk, wanneer het bovengenoemdeoprichtingsverdrag door 25 landen is geratificeerd of goedgekeurd.Hiermee is internationale politieke steun afdoende afgedekt. Daarnaast isin het verdrag een financieel vangnet ingebouwd, inhoudende dat dezetoetredende 25 landen gezamenlijk het budget voor de opstartfase van deClaimscommissie dienen te dragen. Het oprichtingsverdrag gebruikthierbij het Schaderegister als meetlat, waarbij de inschatting is dat 50%van dat budget in 2025 (ruim) genoeg moet zijn voor de opstartfase in heteerste jaar van de Claimscommissie. In de praktijk zou dat betekenen datde landen een budget van minstens 3,7 miljoen EUR potentieel moetenkunnen dragen volgens het verdrag, terwijl de verwachte kosten voor heteerste jaar van de Claimscommissie worden geschat op 420 000 EUR. Omdeze reden is het derhalve uitermate aannemelijk dat alle kosten zullenkunnen worden gedekt door het budget van de organisatie.Op 21 november jl. heeft de ministerraad geoordeeld dat dit voldoendegaranties biedt, en heeft derhalve ingestemd met aanbieding van hetdefinitieve Nederlandse gastlandschap. Daar komt bij dat het gastland-schap van de Claimscommissie past in de grondwettelijke opdracht totbevordering van de internationale rechtsorde, past bij het Nederlandsprofiel inzake accountability voor Oekraïne en aansluit bij de reputatie vanDen Haag als internationale stad van vrede en recht. Ook dient het deefficiëntie, omdat het de overgang van het Schaderegister naar deClaimscommissie aanzienlijk zal vergemakkelijken, net als het contact enuitwisseling (waar mogelijk en gepast) met andere internationaleorganisaties die in Den Haag gevestigd zijn en zich richten op accounta-bility voor Oekraïne.Er wordt geen aanvullende financiële claim voorzien, noch overige lastenverwacht die daartoe zouden kunnen leiden, voor het gastlandschap.Het is voorstelbaar dat de vestiging van de Claimscommissie in Den Haageen impact zal hebben op de nationale veiligheid, waarbij de Claimscom-missie niet los gezien kan worden van de bredere inzet van Nederlandinzake accountability voor Oekraïne en de potentiële veiligheidsdreigingendie dit profiel met zich mee kan brengen. Dat gezegd hebbende, is er opdit moment geen informatie waaruit blijkt dat er een concrete (fysieke)dreiging bestaat tegen de voorgenomen Claimscommissie.De ministerraad is op 21 november jl. ook akkoord gegaan met het startenvan onderhandelingen over het zetelverdrag met het toekomstigeAdvance Team (de voorbereidende missie) van de Claimscommissie. Hetuit onderhandelde zetelverdrag zal te zijner tijd aan de ministerraad tergoedkeuring worden voorgelegd.SchadefondsNa afronding van deze tweede pijler kan gewerkt worden richting dederde pijler onder het compensatiemechanisme, te weten een schade-fonds waaruit de door de Claimscommissie toegewezen compensatieTweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2633 wordt uitgekeerd. Daarbij blijft het uitgangspunt dat de RussischeFederatie uiteindelijk de rechtsgevolgen van zijn internationaal onrecht-matige handelen moet dragen, met inbegrip van het bieden van rechts-herstel, inclusief het vergoeden van schade. Op 27 maart 2024 is er tussenhet Ministerie van Buitenlandse Zaken en het Ministerie van Justitie enVeiligheid afgesproken dat door de internationale gemeenschap uithoofde van gastlandschap niet naar Nederland kan worden gekeken voorhet vullen van het Schadefonds met financiële middelen. Iets vergelijk-baars is ook opgenomen in artikel 21 van het oprichtingsverdrag van deClaimscommissie, namelijk dat wordt verwacht dat de RussischeFederatie de door de Claimscommissie krachtens het verdrag vastgesteldeen toegekende vergoedingen zal financieren.TenslotteDeze Nederlandse inzet op accountability voor Oekraïne is in lijn met debreed gesteunde moties Sjoerdsma (2022)2 en Yesilgöz-Omtzigt (2025).3De Minister van Buitenlandse Zaken,D.M. van Weel2Kamerstukken II 2022–23, 21 501-20, nr. 18413Kamerstukken II 2024–25, 21 501-20, nr. 2229Tweede Kamer, vergaderjaar 2025–2026, 36 045, nr. 2634