Aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2025 begrotingshoofdstuk XX Asiel en Migratie

Tweede Kamer der Staten-Generaal2Vergaderjaar 2024–202536 600 XXVaststelling van de begrotingsstaat van hetMinisterie van Asiel en Migratie (XX) voor hetjaar 2025Nr. 4 BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-GeneraalDen Haag, 24 september 2024Ieder jaar stuurt de Algemene Rekenkamer uw Kamer enkele aandachts-punten bij de ontwerpbegrotingen van de ministeries ten behoeve van debegrotingsbehandeling. Deze brief gaat in op de ontwerpbegroting 2025(begrotingshoofdstuk XX) van het nieuwe Ministerie van Asiel en Migratie(AenM). Separaat ontvangt u een brief van ons met enkele aandachts-punten over de ontwerpbegroting 2025 (begrotingshoofdstuk VI) van hetMinisterie van Justitie en Veiligheid (JenV).Voor de inrichting van de ontwerpbegroting van het Ministerie van AenMis het beleidsartikel 37 (Migratie) in z’n geheel uit de JenV-begrotinggehaald en overgeheveld naar het Ministerie van AenM (€ 9.481 miljard).De ontwerpbegroting 2025 AenM bestaat uit 1 beleidsartikel (Migratie) en2 niet-beleidsartikelen (Apparaatsuitgaven kerndepartement en Nogonverdeeld). Tevens is de begroting van het agentschap Immigratie- enNaturalisatiedienst (IND) aan de ontwerpbegroting 2025 AenM toege-voegd (€ 866.4 miljoen). Het budget van de uitgaven van het kerndepar-tement AenM staat nu nog op de ontwerpbegroting van JenV en wordtlater overgeheveld. De apparaatskosten van de IND, het Centraal Orgaanopvang Asielzoekers (COA) en het Nidos staan al wel op de ontwerpbe-groting 2025 AenM. Budgetten waarop de taakstelling op het apparaat vantoepassing is en die beide ministeries raken, zijn in de ontwerpbegroting2025 AenM ook nog niet verwerkt.Als gevolg van alle mutaties ziet de artikelverdeling er met ingang van ditbegrotingsjaar als volgt uit:11De in deze tabel opgenomen bedragen zijn de verwachte aangegane verplichtingen en deverwachte uitgaven en ontvangsten. kst-36600-XX-4ISSN 0921 - 7371’s-Gravenhage 2024Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XX, nr. 41 De onderwerpen in deze begrotingsbrief zijn:1.Stand van zaken aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer2.Indicatoren Brede Welvaart en doelen3.Financiële risico’s en onzekerheden4.Strategische Evaluatie Agenda5.Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AlgemeneRekenkamer1. Stand van zaken aanbevelingen Algemene Rekenkamer We hebben zowel in ons onderzoek Algoritmes getoetst (2022) als in hetdeelonderzoek naar de risico’s van het gebruik van algoritmes bijgrenscontroles op basis van API-gegevens 2 (2024) aandacht gevraagdvoor de bescherming van algoritmes en benodigde data door goedfunctionerende IT-beheersmaatregelen.Uit het onderzoek Algoritmes getoetst bleek dat het Ministerie van AenMgebruik maakte van het algoritme «Intelligent zoeken BasisvoorzieningVreemdelingen – (BVV)». Dit algoritme maakt het mogelijk om fonetisch tezoeken op persoonsgegevens van vreemdelingen die geregistreerd zijn inde BVV. Dit algoritme voldeed niet aan ons toetsingskader. We zagenonder meer de volgende risico’s: onvoldoende afspraken en monitoringbij uitbesteding, geen controles op bias en tekortschietend IT-beheer.Gezien het gebruik van dit algoritme in een gevoelig proces met groteimpact op burgers schatten wij – kijkend naar een of meer van debelangrijke elementen uit ons toetsingskader – het restrisico op «hoog» in.2API staat voor Advance Passenger Information en betreft gegevens zoals de naam, nationaliteiten gegevens over de reisroute.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XX, nr. 42 Op dit moment voeren wij opnieuw onderzoek naar dit algoritme uit (zieparagraaf 5 van deze brief).Ook in het onderzoek naar het gebruik van een algoritme bij grenscon-troles constateerden wij onvoldoende functionerende IT-beheers-maatregelen. Bij de inzet van het API-3-algoritme voor de grenscontroleworden grote hoeveelheden gegevens van reizigers verwerkt. Dat daarinniet alle risico’s op het gebied van IT-beheer zijn afgedekt, rekenden we inonze verantwoordingsonderzoeken JenV en Defensie 2023 de Ministervan JenV aan vanuit haar opdrachtgeverschap voor het grenstoezicht. Weverbonden tevens een aandachtspunt aan deze bevindingen. Weverwachten dat de Minister van JenV in 2024 samen met de Minister vanDefensie stappen zet om het IT-beheer structureel te verbeteren. Ookbevalen we de Ministers van JenV en Defensie aan om in 2024 afsprakente maken over de verwerkingsverantwoordelijkheden en die vast teleggen, zodat een Data Protection Impact Assessment (DPIA) vastgesteldkan worden en duidelijk is wie voor de gegevensverwerkingen verant-woordelijk is. Deze aanbevelingen zijn nog steeds actueel en – voor watbetreft haar verantwoordelijkheid bij het vreemdelingentoezicht en degrensdetectie – thans ook gericht aan de Minister van AenM.2. Indicatoren Brede Welvaart en doelen Indicatoren Brede Welvaart in 2025 niet vastgesteldBij elke begroting wordt ook een factsheet Brede Welvaart van het CBSgepubliceerd, dit keer nog gebaseerd op de «oude» indeling van deministeries. Deze bevat een selectie van de indicatoren passend bij debetreffende begroting. Wij hebben in de ontwerpbegroting 2025 geenverwijzing naar indicatoren Brede Welvaart gevonden. Deze zijn voor hetbegrotingsjaar 2025 niet door de Minister van AenM vastgesteld.Doelen en beoogde resultaten niet goed navolgbaarIn de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024, Kamerstuk 36 560,nr. 3) deden we de aanbeveling om bij een nieuw regeerakkoord deintensiveringen, ombuigingen en doelstellingen zodanig vast te leggendat het parlement de voortgang en resultaten kan monitoren. De door uwKamer op 29 mei 2024 aangenomen motie Van der Lee (Kamerstuk 36 560,nr. 5) laat zien dat de Tweede Kamer het belang van concrete doelstel-lingen onderschrijft. We verwachten dat de Minister de doelen duidelijk envindbaar in haar begroting formuleert.We stellen vast dat de doelstelling bij het beleidsartikel 37 (Migratie) nietspecifiek, meetbaar en tijdgebonden is geformuleerd en daardoor nietgoed navolgbaar is voor de Tweede Kamer. Hierdoor zijn ook de beoogderesultaten voor burgers en bedrijven onduidelijk. Specifieke doelstellingenop dit beleidsterrein liggen vooral in internationale en nationalewetgeving vast.3. Financiële risico’s en onzekerheden In de Staat van de rijksverantwoording 2023 (mei 2024) stelden we vastdat uw Kamer regelmatig verrast wordt door berichten over uitgaven,inkomsten of resultaten die in de praktijk substantieel anders uitpakkendan was verwacht. We deden de aanbeveling om risico’s pro-actiever inbeeld te brengen en om aandacht te vragen voor de kwaliteit vanramingen.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XX, nr. 43 Aandacht voor financiële risico’s en onzekerhedenIn deze ontwerpbegroting vinden wij die aandacht voor financiële risico’sexpliciet terug. Bij de toelichting op beleidsartikel 37.2 (Toegang, toelatingen opvang vreemdelingen) wijst de Minister op onzekerheden in deasielprognoses. De verwachte hogere instroom van asielzoekers leidt totverhogingen van het budget van zowel het COA als de IND. Het is goeddat de Minister op deze wijze laat zien – althans voor de komende 3 jaar –dat de onzekerheden in beeld zijn.Minister verwacht scherpe daling asieluitgaven in 2027, maar aantalasielzoekers blijf hoogUit de asielprognoses komen ook knelpunten naar voren. Wij wijzen u ditverband op de tabellen 4 en 6 van de ontwerpbegroting 2025. Tabel 4bevat de budgettaire gevolgen van het beleid. Hieruit blijkt dat debegroting van het COA voor de opvang van asielzoekers in 2025 en 2026fors stijgt naar € 4,4 miljard. Vanaf 2027 volgt een scherpe daling van debegrote uitgaven, eerst naar € 0,9 miljard en dan naar € 0,6 miljard.Tabel 6 van de ontwerpbegroting 2025 bevat kengetallen over deverwachte gemiddelde bezetting in de opvang. Deze zijn onder meergebaseerd op de maandrapportages van het COA en de MeerjarenProductie Prognoses (MPP) Vreemdelingen. Hieruit komt het beeld naarvoren dat vanaf 2024 tot en met 2028 naar verwachting sprake is van eenhoog aantal asielzoekers in de opvang.In figuur 1 laten we zien dat de verwachte daling van de uitgaven voor deopvang van asielzoekers geen gelijke tred houdt met de verwachte dalingvan het aantal asielzoekers in de opvang. Figuur 1 laat ook zien dat in deperiode 2021–2023 sprake was van grote budgetoverschrijdingen voor deasielopvang. Dit hebben wij eerder vastgesteld in ons onderzoek Focus opopvangcapaciteit voor asielzoekers (2023) waaruit bleek dat de uitgavenaan asielopvang in 23 jaar maar liefst 21 keer te laag waren begroot. Hetgevolg hiervan was dat het COA in een crisis terecht kwam.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XX, nr. 44 4. Strategische Evaluatie Agenda (SEA) De Minister is verantwoordelijk voor het periodiek onderzoeken van dedoelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid dat aan haar begrotingten grondslag ligt. Zo kan een Minister beleid op een onderbouwdemanier inrichten en bijsturen en zich goed verantwoorden over behaalderesultaten. De SEA laat zien welke evaluaties zijn uitgevoerd en geplandop de belangrijke beleidsthema’s van het departement. Eens per 4 tot7 jaar vindt er per beleidsthema een periodieke rapportage plaats die – alshet goed is – een compleet beeld geeft van de doelmatigheid en doeltref-fendheid van het beleid per thema. Alle (terugkerende) uitgaven van deMinister worden zo op deze wijze afgedekt met evaluaties. We hebben deSEA van het Ministerie van AenM op 3 aspecten beoordeeld.a. Afdekking van de uitgaven door evaluatieonderzoek duidelijk Uit de SEA blijkt dat voor beleidsartikel 37 (Migratie) 2 periodiekeevaluaties gepland zijn. Deze zullen voor het thema Toegang, toelating enopvang vreemdelingen in 2025 afgerond zijn en voor het thema Terug-keerbeleid in 2026. Na afronding van deze evaluaties zal het ministerie dethema-indeling zo nodig heroverwegen.b. Geplande evaluaties in de SEA van bijzonder belang In Bijlage 5 van de ontwerpbegroting 2025 wordt de SEA nader toegelicht.In deze bijlage zien wij een aantal (voorgenomen) evaluaties op thema’sterug waaraan ook wij in eerder onderzoek aandacht hebben besteed,zoals de opvang van Oekraïense vluchtelingen (2023) en het hiervoorgenoemde onderzoek over het gebruik van een algoritme bij grenscon-troles.Tweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XX, nr. 45 Twee andere onderzoeken die wij eerder publiceerden brengen wijspecifiek onder uw aandacht aangezien deze de kwaliteit van meerjarenra-mingen en de gevolgen daarvan voor een doelmatige bekostiging van deasiel- en migratieketen betreffen. Dit zijn het onderzoek Focus opopvangcapaciteit voor asielzoekers (2023) en het onderzoek naar debekostiging van 4 agentschappen van het Ministerie van JenV, waaronderde IND (2023).Uit het genoemde focusonderzoek bleek dat de gerealiseerde uitgavenaan de opvang van asielzoekers stelselmatig hoger uitvallen dan initieel isbegroot (zie ook figuur 1). Het voorschot dat de toenmalige verantwoorde-lijke bewindspersoon, de Staatssecretaris van JenV, aan het COA gaf, wasbijna elk jaar lager dan wat op basis van de prognoses nodig zou zijn. Bijeen te krappe raming en een sterk stijgend aantal asielzoekers gaat hetCOA op zoek naar extra (crisis)noodopvangplekken. Deze opvangplekkenzijn (fors) duurder dan reguliere opvangplekken en hebben tegelijkertijdeen lager kwaliteits- en voorzieningenniveau.In ons verantwoordingsonderzoek JenV 2022 hebben wij gekeken naar definanciële positie van 4 agentschappen van het Ministerie van JenV. Dezeinstellingen hadden gezamenlijk gemiddeld € 326 miljoen per jaar extranodig gedurende de afgelopen 4 begrotingsjaren. Dit komt vooral doordatde Minister van JenV ze financiert aan de hand van strakke begrotings-kaders. De Minister herstelde de tekorten bij de agentschappen steeds,maar met name bij de IND had haar taakuitvoering onder de situatie telijden. Zo zorgden de tekorten bij de IND tot oplopende wachttijden bijasielaanvragen.Wij vinden het positief dat de Minister op deze thematiek evaluatiesprogrammeert, zoals naar het vergroten van inzicht in de mogelijkhedenom de voorspelbaarheid van de instroom bij het COA – en daarmee debenodigde opvangcapaciteit – te vergroten. Van evident belang voor uwKamer achten wij de verschillende en nog te starten onderzoeken op hetsubthema «asielopvang» (beleidsartikel 37.2). Daarnaast blijkt uit detoelichting op de SEA dat de Minister in het kader van de VeranderopgaveMigratieketen werkt aan een stabiele financiering in de migratieketen enaanpassingen daarbinnen in 2025 gaat evalueren. Hopelijk maakt zijdaarbij gebruik van onze aanbevelingen uit het laatstgenoemdeonderzoek.c. Geen evidente witte vlekken in de huidige SEA De SEA is nog niet geactualiseerd naar aanleiding van het Hoofdlijnenak-koord en het Regeerprogramma en de mogelijke behoefte van inzichtendie hieruit voortkomen. Uit de ontwerpbegroting 2025 blijkt dat dit komtomdat de SEA gericht is op lopend beleid. Ook wordt toegelicht dat deSEA geactualiseerd wordt wanneer een nieuwe cyclus van evaluatieon-derzoek wordt geprogrammeerd.5. Recent gepubliceerd en/of aankomend onderzoek AlgemeneRekenkamer Productiviteit in perspectiefWe publiceerden in juni 2024 het rapport Productiviteit in perspectief metuitkomsten van de eerste fase van een op uw verzoek uitgevoerdonderzoek naar de productiviteitsontwikkeling bij een selectie vanuitvoeringsorganisaties. Twee van deze organisaties zijn het COA en deIND. Uit het onderzoek komt naar voren dat diverse factoren van invloedzijn op de ontwikkeling van de productiviteit. De toenemende complexiteitTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XX, nr. 46 van de uitvoering is hierbij vanuit de uitvoeringsorganisaties alsbelangrijk punt naar voren gekomen. Dit geldt ook bij de IND. Decomplexiteit van het asieldossier is sterk toegenomen, onder andere doorde vele wijzigingen in de wet- en regelgeving. Het aantal leestekens perdossier is in 6 jaar tijd ruim verdubbeld.De uitkomsten van ons onderzoek bieden ook handelingsperspectief vooruw Kamer, in de zin van meer aandacht voor uw rol als medewetgever.Indien regering en parlement zorgen voor betere wetten die eenvoudigeruitvoerbaar zijn, vermindert dat de kans op relatief duur en willekeurigmaatwerk. Dit was ook één van de conclusies uit ons rapport Grip opmenselijke maat (2024), een onderzoek naar de uitvoering en gevolgenvan de arbeidsongeschiktheidsverzekering voor werknemers. Inmiddelszijn wij van start gegaan met de tweede fase van ons onderzoek. Hetbeoogde doel van deze fase is om de Tweede Kamer een rijker beeld tegeven van de productiviteitsontwikkeling van een aantal uitvoeringsorga-nisaties en deze in perspectief te plaatsen van de kwaliteitsontwikkelingen de oorzaken.Focus op AI bij de rijksoverheidDaarnaast brengen wij onder uw aandacht dat momenteel een focuson-derzoek wordt uitgevoerd naar het gebruik van artificiële intelligentie (AI)binnen de rijksoverheid. Uitvoeringsorganisaties als de IND, het COA ende Dienst Terugkeer en Vertrek van het Ministerie van AenM zijn hierbijbetrokken. De verwachte publicatiedatum is 16 oktober 2024. AI heeft veelpotentie in zowel de samenleving als de publieke sector, denk aan beterewerkprocessen, economische groei en het oplossen van maatschappelijkeopgaven. Maar het gebruik van AI brengt ook risico’s met zich mee, zoalsdesinformatie, discriminatie en privacy schendingen. Ons onderzoekbeoogt een bijdrage te leveren aan een lerende overheid door het inzichtin het gebruik van AI bij de rijksoverheid en daarmee verbonden organente vergroten.Wij vertrouwen erop dat deze brief behulpzaam is bij de begrotingsbehan-deling in uw Kamer.Algemene Rekenkamerdrs. P.J. (Pieter) Duisenberg,presidentdrs. C. (Cornelis) van der Werf,secretarisTweede Kamer, vergaderjaar 2024–2025, 36 600 XX, nr. 47